林仙芝　李偉

摘 要：行政公益訴訟試點(diǎn)并正式推行至今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共利益管理領(lǐng)域是否是行政訴訟法規(guī)定的負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，是否應(yīng)當(dāng)成為行政公益訴訟的適格被告，一直是實(shí)務(wù)中頗具爭(zhēng)議的話(huà)題。屬地管理模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位與公益管理職責(zé)相契合，其在公益管理領(lǐng)域具有法律法規(guī)及規(guī)章確定的法定職責(zé)、上級(jí)機(jī)關(guān)及規(guī)范性文件指令產(chǎn)生的職責(zé)、先行行為引起的附隨義務(wù)、行政協(xié)議約定的義務(wù)等四方面內(nèi)容，可以作為行政公益訴訟的適格被告。在與行政主管部門(mén)職責(zé)競(jìng)合的情況下，應(yīng)結(jié)合具體職責(zé)情形，準(zhǔn)確判斷適用單一被告或共同被告。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 適格被告

在行政公益訴訟中只有明確適格被告，才有望真正有效督促其及時(shí)行使職權(quán)，進(jìn)而推動(dòng)行政公益訴訟維護(hù)公共利益目的之實(shí)現(xiàn)。故凡是具有相應(yīng)法定職責(zé)又未充分履職的行政機(jī)關(guān)，都應(yīng)當(dāng)作為適格被告。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在人力、財(cái)力和行政職權(quán)配置上相較于有關(guān)主管部門(mén)都存在明顯不足，對(duì)于法律、法規(guī)、規(guī)章和地方規(guī)范性文件要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的行政職責(zé)，必須結(jié)合條文性質(zhì)、職責(zé)分配等具體規(guī)定進(jìn)行考量，充分考慮維護(hù)公共利益的現(xiàn)實(shí)需要，既要避免司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制衡不足，也要防止過(guò)度干預(yù)。

一、基本案情及辦理過(guò)程

浙江省瑞安市人民檢察院在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在農(nóng)田露天焚燒秸稈情況，由此產(chǎn)生煙塵污染影響大氣環(huán)境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦未履行監(jiān)管職責(zé)。經(jīng)查明，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣污染防治法》）《浙江省大氣污染防治條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《浙江省大氣條例》）總則部分規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制；《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《省政府意見(jiàn)》）及瑞安市人民政府的有關(guān)實(shí)施方案規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是秸稈焚燒治理的責(zé)任主體，有組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任。

在前期磋商過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抗辯自身沒(méi)有處罰權(quán)及強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，沒(méi)有法律法規(guī)或相關(guān)文件規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在秸稈焚燒、大氣防治方面的具體監(jiān)督管理措施與執(zhí)法權(quán)。辦案機(jī)關(guān)經(jīng)審查，向瑞安市人民政府發(fā)函征詢(xún)?cè)摬樘幝氊?zé)的責(zé)任機(jī)關(guān)，最終向6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)送檢察建議，并收到積極回復(fù)，相應(yīng)露天秸稈焚燒亂象亦得到有效治理。

二、案件辦理中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)

經(jīng)過(guò)近5年的實(shí)務(wù)探索，在自然資源、食品藥品、國(guó)有財(cái)產(chǎn)等領(lǐng)域，行政主管部門(mén)的被告主體資格一般沒(méi)有爭(zhēng)議，有關(guān)部門(mén)權(quán)責(zé)較為清晰，法律規(guī)范也較為明確。頗有爭(zhēng)議的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（含街道辦事處，下同）在上述領(lǐng)域中，如何認(rèn)定其被告主體資格。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法定職責(zé)的前提是“法定”，法律制度的明確規(guī)定是行政機(jī)關(guān)保證行使職權(quán)、履行職能的核心，案件適格主體的選擇上，應(yīng)選擇法律明確授權(quán)的具有監(jiān)督管理職責(zé)且享有行政處罰權(quán)的主管部門(mén)，不應(yīng)當(dāng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的廣義“政治責(zé)任”混淆于“法律責(zé)任”中。［1］本案中，《大氣污染防治法》及《浙江省大氣條例》僅在總則部分規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制，但罰責(zé)部分并沒(méi)有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的處罰權(quán)或具體處理職權(quán)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為屬地管理的基層人民政府，是社會(huì)綜合治理的“直面者”與“發(fā)起人”，［2］ 若社會(huì)公益領(lǐng)域單純依靠主管部門(mén)監(jiān)管，不能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成治理合力，難以取得長(zhǎng)久治理的效果，也難以達(dá)到公益訴訟的立法目的。故應(yīng)依據(jù)案件類(lèi)型查詢(xún)相關(guān)法律法規(guī)中的明確規(guī)定，并結(jié)合地方權(quán)力清單、“三定方案”，從本案所在縣市的兩級(jí)政府及部門(mén)的職權(quán)分配出發(fā)，由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理秸稈焚燒更有利于解決實(shí)際問(wèn)題。

筆者在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中檢索發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為被告的案件多以單一被告形式被提起訴訟，案由普遍集中在生態(tài)環(huán)境整治中，且法院對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的被告資格有不同認(rèn)識(shí)。如吉林省德惠市人民檢察院訴朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府不履行法定職責(zé)案，一審、二審法院均認(rèn)為朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府不是履行“對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行制止和處罰的監(jiān)督管理職責(zé)”的責(zé)任主體。［3］雖然該案最終被再審裁定撤銷(xiāo)并重新審理，但足見(jiàn)不同法院、法檢之間存在不同認(rèn)識(shí)。而安徽省臨泉縣人民檢察院訴廟岔鎮(zhèn)政府不履行環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)案，法院直接認(rèn)可了被告的主體資格。［4］由此可見(jiàn)，司法實(shí)務(wù)中，各地的做法不盡相同，體現(xiàn)在對(duì)法律法規(guī)的理解不同，起訴受到的阻力不同、訴訟效果存在差異，有直接訴行政主管部門(mén)的，也有單一訴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的，有認(rèn)可鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被告資格的，也有不認(rèn)可的，這也是本文研究之緣起。

三、司法實(shí)務(wù)中的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)探討

（一）行政機(jī)關(guān)的公益監(jiān)督管理職責(zé)

行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是法律授權(quán)的給予其履行提供公共服務(wù)的職權(quán)，職責(zé)是本位的、應(yīng)然的，其附屬而派生出行政權(quán)力。所以，政府部門(mén)自然不能因?yàn)闆](méi)有行政處罰權(quán)力來(lái)抗辯自身履責(zé)困難或不具備職責(zé)。新華詞典中，“監(jiān)督”意指對(duì)現(xiàn)場(chǎng)或某一特定環(huán)節(jié)、過(guò)程進(jìn)行監(jiān)視、督促和管理；“管理”意指通過(guò)實(shí)施計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等職能，以達(dá)目標(biāo)。監(jiān)督管理職責(zé)包含了監(jiān)督職責(zé)與管理職責(zé)兩層含義，而管理可以涵蓋監(jiān)督。行政訴訟法第25條第4款規(guī)定的“監(jiān)督管理職責(zé)”，不僅包括行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的行政處罰職責(zé)，也包括行政機(jī)關(guān)為避免公益損害持續(xù)或擴(kuò)大，依據(jù)法律規(guī)范相關(guān)授權(quán)，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)受損公益進(jìn)行修復(fù)等綜合性治理職責(zé)。具體而言，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)分布存在三種類(lèi)型：（1）通過(guò)法律法規(guī)及規(guī)章的總則部分賦予較為原則性的監(jiān)督職責(zé)，行政機(jī)關(guān)只能作出巡查、督促、制止、上報(bào)等行為；（2）通過(guò)分則及罰則部分規(guī)定明確具體的監(jiān)管職責(zé)，如作出行政處罰、行政強(qiáng)制決定等職權(quán)；（3）地方政府根據(jù)法律法規(guī)精神及原則性規(guī)定，制定適合自身的權(quán)責(zé)清單，明確有關(guān)職權(quán)。所以在判斷行政機(jī)關(guān)是否具備法定職責(zé)時(shí)，需要綜合考量法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并參考權(quán)力清單和權(quán)責(zé)配置等有關(guān)規(guī)范性文件予以確定。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位與公益監(jiān)督管理之契合

我國(guó)基層政府治理遵循屬地管理原則，地方政府實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主、分級(jí)管理”的行政體制，其對(duì)本級(jí)轄區(qū)內(nèi)的行政事務(wù)全權(quán)負(fù)責(zé)。在這種管理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須擔(dān)任好社會(huì)綜合治理的管理者角色，不僅要領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等行政工作，而且要提供教育、文化、衛(wèi)生、社保等公共服務(wù)，還需要積極去解決環(huán)境污染、安全生產(chǎn)等社會(huì)問(wèn)題，既要維護(hù)基層社會(huì)秩序安定，也要為政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面發(fā)展服務(wù)。尤其是近年來(lái)，基層治理面臨著巨大轉(zhuǎn)型，逐漸從過(guò)去的計(jì)劃生育、財(cái)政收入等“硬任務(wù)”轉(zhuǎn)型到共同富裕托底、意識(shí)形態(tài)提升、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村振興發(fā)展、縣域現(xiàn)代化建設(shè)等“攻堅(jiān)戰(zhàn)”上來(lái)。把權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，是為了發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的屬地優(yōu)勢(shì)，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況開(kāi)展基層管理與綜合治理工作，使行政管理資源得到高效利用。按照屬地管理原則，環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、土地保護(hù)、村鎮(zhèn)建設(shè)、民生事業(yè)等公共利益管理工作都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去負(fù)責(zé)并落實(shí)［5］，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在個(gè)別領(lǐng)域并沒(méi)有法規(guī)范賦予的執(zhí)法主體資格與執(zhí)法權(quán)限，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)管理中捉襟見(jiàn)肘，容易陷入“有責(zé)無(wú)權(quán)”的屬地管理悖論中。但可以確定的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至少具備監(jiān)督或協(xié)助管理的職責(zé)，如協(xié)助主管部門(mén)進(jìn)行日常監(jiān)督巡查；對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行勸說(shuō)、疏導(dǎo)，及時(shí)制止、糾正違法行為；上報(bào)違法線(xiàn)索；協(xié)助執(zhí)法實(shí)施，聯(lián)合執(zhí)法等。故本案中，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在大氣防治等相關(guān)法律法規(guī)框架下的“負(fù)責(zé)制”是否具備法定職責(zé)在司法實(shí)務(wù)中存有爭(zhēng)議，但其監(jiān)督或協(xié)助管理的職責(zé)是肯定的。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公益監(jiān)督管理領(lǐng)域的法定職責(zé)分析

基于當(dāng)前基層綜合治理模式，結(jié)合行政公益訴訟的立法目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公益監(jiān)督管理領(lǐng)域的法定職責(zé)應(yīng)適當(dāng)?shù)刈鲾U(kuò)大解釋?zhuān)饕韵滤膫€(gè)方面：

1.法律、法規(guī)、規(guī)章確定的法定職責(zé)。法規(guī)范是行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)的主要依據(jù)，除了法律法規(guī)直接設(shè)定的具備對(duì)行政相對(duì)人支配權(quán)力的管理型作為義務(wù)外，也有法律法規(guī)以及規(guī)章間接體現(xiàn)的原則性監(jiān)督義務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在相關(guān)領(lǐng)域的職責(zé)，大部分法律法規(guī)及規(guī)章都是較為原則性的規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》以及各省的條例等，都是規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的諸如“加強(qiáng)管理”“監(jiān)督”“檢查”“宣傳教育”“報(bào)告”“督促”“協(xié)助”義務(wù)，或者原則性描述為“綜合治理”“采取措施”，作為法律規(guī)定的監(jiān)督性責(zé)任主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然無(wú)實(shí)質(zhì)執(zhí)法權(quán)，但仍然應(yīng)當(dāng)具備“發(fā)現(xiàn)、制止、報(bào)告”的法定職責(zé)。也有相關(guān)法規(guī)范設(shè)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為具體的職責(zé)，如《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在違法占地、違法建設(shè)情況的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以責(zé)令限期改正、強(qiáng)制拆除；又如《中華人民共和國(guó)森林法》第33條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)建立護(hù)林組織，負(fù)責(zé)護(hù)林工作?？h級(jí)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以聘用護(hù)林員，其主要職責(zé)是巡護(hù)森林，發(fā)現(xiàn)火情、林業(yè)有害生物以及破壞森林資源的行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理并向當(dāng)?shù)亓謽I(yè)等有關(guān)部門(mén)報(bào)告”，雖然法律使用了“可以聘用護(hù)林員”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既負(fù)責(zé)護(hù)林工作，也作為護(hù)林員監(jiān)管部門(mén)，其巡護(hù)森林、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理并上報(bào)火情等職責(zé)是毋庸置疑的。

2.上級(jí)機(jī)關(guān)及規(guī)范性文件指令產(chǎn)生的職責(zé)。地方政府的規(guī)范性文件通常都是根據(jù)上位法律的總則精神或相關(guān)規(guī)定所擬定的適合地方管理與治理的實(shí)施辦法與操作規(guī)范，具有涉及面廣、約束力強(qiáng)等特點(diǎn)，施行與執(zhí)行過(guò)程中必然直接關(guān)系到公共利益、社會(huì)秩序和公民的切身利益。法律層面無(wú)法全面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有關(guān)職能職責(zé)、法定權(quán)限、工作機(jī)制、失責(zé)追究等方面加以細(xì)化。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在涉環(huán)境資源保護(hù)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、食藥安全、國(guó)有土地使用權(quán)出讓四大公益領(lǐng)域中的職責(zé)，不僅應(yīng)當(dāng)分析有關(guān)法律法規(guī)，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合上級(jí)機(jī)關(guān)以及地方政府的規(guī)范性文件加以厘清，并借助三層級(jí)法律規(guī)范對(duì)權(quán)力清單予以明確。本案中，《省政府意見(jiàn)》及瑞安市人民政府的實(shí)施方案規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是秸稈焚燒治理的責(zé)任主體，有組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責(zé)任，應(yīng)認(rèn)為規(guī)范性文件“賦予”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府秸稈焚燒治理的法定職責(zé)。

3.先行行為引起的附隨義務(wù)。在公益監(jiān)督管理領(lǐng)域中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府先行實(shí)施的行為違法或者雖然合法但直接或間接侵害了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，或者導(dǎo)致國(guó)家利益、社會(huì)公共利益陷入危險(xiǎn)的狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)可以依法啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序。比較常見(jiàn)的，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有宅基地審批權(quán)，對(duì)行政相對(duì)人存在少批多建、違法占用基本農(nóng)田或公用道路的情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督管理職責(zé)，以防止國(guó)有土地及基本農(nóng)田的流失；再如，鄉(xiāng)村林業(yè)種植相關(guān)的林權(quán)審批雖然由林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)，但實(shí)踐中都是經(jīng)基層村民組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、林業(yè)部門(mén)逐級(jí)審核上報(bào)，故鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)山村林地存在違法使用情況的，有權(quán)予以制止。

4.行政協(xié)議約定的義務(wù)。行政協(xié)議是行政管理的重要手段，在集體土地及房屋征收、農(nóng)村保障性住房租賃、鄉(xiāng)村環(huán)境整治等工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往需要以行政管理單位的名義與相對(duì)人簽訂行政協(xié)議，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法行使職權(quán)簽訂協(xié)議或不監(jiān)管協(xié)議履行，也應(yīng)當(dāng)成為行政公益訴訟的被告。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第24條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)享有監(jiān)督協(xié)議履行的職權(quán)，行政相對(duì)人未按約履行協(xié)議的，可以責(zé)令履行并作出處理決定，處理決定生效后仍未履行的應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行?？梢?jiàn)，監(jiān)管行政協(xié)議的履行，行政機(jī)關(guān)也可行使“作出處理決定”“申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行”職責(zé)。

值得注意的是，職責(zé)和職權(quán)是一體兩面的關(guān)系，法律授予行政機(jī)關(guān)多少權(quán)力，也會(huì)同時(shí)賦予其相應(yīng)的職責(zé)。［6］所以，法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件等授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多少職權(quán)，他們就應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)的職權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)多少責(zé)任。若法規(guī)范僅賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“檢查、發(fā)現(xiàn)、制止、報(bào)告”等原則性的監(jiān)督職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的訴前檢察建議，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格載明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所應(yīng)負(fù)有的職責(zé)與應(yīng)當(dāng)履行的監(jiān)督職責(zé)內(nèi)容，而不應(yīng)籠統(tǒng)地列明“應(yīng)履行監(jiān)督管理職責(zé)”，否則，會(huì)因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具有強(qiáng)制性的管理職責(zé)而導(dǎo)致被告主體不適格。

四、案件辦理的延伸思考

（一）地方政府文件存在沖突，但均符合上位法規(guī)定

本案中，關(guān)于農(nóng)村秸稈焚燒責(zé)任主體，法規(guī)范依據(jù)分別有：《大氣污染防治法》第119條規(guī)定，露天焚燒秸稈等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的，由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正并可處罰款；《浙江省大氣條例》第4條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)大氣污染防治工作，發(fā)現(xiàn)大氣環(huán)境違法行為應(yīng)當(dāng)予以制止，及時(shí)報(bào)告負(fù)有大氣污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，配合做好監(jiān)督管理工作；溫州市政府文件《關(guān)于明確秸稈露天焚燒有關(guān)職責(zé)的函》，確定瑞安環(huán)保分局負(fù)責(zé)秸稈露天焚燒的監(jiān)督管理工作，瑞安綜合執(zhí)法局負(fù)責(zé)秸稈露天焚燒的行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等工作；而瑞安市實(shí)施方案卻確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是秸稈禁燒管控的責(zé)任主體。秸稈焚燒的監(jiān)管主體到底是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是生態(tài)環(huán)境局抑或綜合執(zhí)法局？《大氣污染防治法》規(guī)定了監(jiān)管部門(mén)為縣級(jí)以上人民政府確定的部門(mén)，而溫州市與瑞安市文件對(duì)責(zé)任部門(mén)的規(guī)定存在沖突，故檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在啟動(dòng)訴前程序之前，依照《大氣污染防治法》第119條之規(guī)定，函致瑞安市人民政府以確定秸稈焚燒的主管部門(mén)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政主管部門(mén)共同具有法定職責(zé)的情形

按照現(xiàn)有法律框架，行政公益訴訟訴前程序一旦錯(cuò)列或遺漏被告，人民法院司法審查中是無(wú)法變更或追加被告的，其結(jié)果只能是駁回起訴，勢(shì)必將導(dǎo)致司法程序空轉(zhuǎn)。前文已經(jīng)單就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府討論了其在公益領(lǐng)域監(jiān)管職責(zé)及被告資格認(rèn)定問(wèn)題，而行政主管部門(mén)在上述領(lǐng)域往往也是具備監(jiān)管職責(zé)的，但從近幾年的司法裁判實(shí)務(wù)來(lái)看，鮮有共同被告的案例。而在生態(tài)環(huán)境等特定的領(lǐng)域，行政主管部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然存在監(jiān)管競(jìng)合情況。單一被告的模式客觀上難以回應(yīng)我國(guó)行政管理中條塊管理的現(xiàn)實(shí)，檢察機(jī)關(guān)僅針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求履行職責(zé)并發(fā)送訴前檢察建議，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠組織協(xié)調(diào)部門(mén)聯(lián)動(dòng)并取得實(shí)效，自無(wú)問(wèn)題；但若部門(mén)間存在推諉導(dǎo)致訴前程序難以有效開(kāi)展，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將主管部門(mén)追加為檢察建議制發(fā)對(duì)象。訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合治理的合法性、有效性考量［7］，準(zhǔn)確判斷履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)有哪些，有必要將所有具有相應(yīng)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)均列為檢察建議對(duì)象，并結(jié)合具體職責(zé)情況分別予以判斷，在后續(xù)起訴的訴訟請(qǐng)求中分別予以明確要求履行的具體職責(zé)。

*浙江省瑞安市人民檢察院公益訴訟部一級(jí)檢察官、行政檢察辦公室主任［325200］

**浙江省瑞安市人民法院行政審判庭三級(jí)法官［325200］

［1］ 參見(jiàn)梅艷：《行政公益訴訟的裁判規(guī)則——以行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”為視角》，《三峽大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2020年第1期。

［2］ 參見(jiàn)高迪：《轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)匹配問(wèn)題研究》，《機(jī)構(gòu)與行政》2019年第1期。

［3］ 參見(jiàn)吉林省德惠市人民法院行政裁定書(shū)，（2017）吉0183行初42號(hào)；吉林省長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院行政裁定書(shū)，（2018）吉01行終49號(hào)。

［4］ 參見(jiàn)安徽省臨泉縣人民法院行政判決書(shū)，（2016）皖1221行初95號(hào)。

［5］ 參見(jiàn)梁春立：《現(xiàn)行法律框架下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法方式探索》，《機(jī)構(gòu)與行政》2017年第7期。

［6］ 參見(jiàn)李步云：《人權(quán)與憲法精神》，中國(guó)法學(xué)網(wǎng)http：//iolaw.cssn.cn/zxzp/201007/t20100719_4607208.shtml，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2022年6月3日。

［7］ 參見(jiàn)關(guān)保英：《行政公益訴訟中的公益拓展研究》，《法治與法律》2019年第8期。