劉洪偉　胡成

摘 要：民間救援隊(duì)伍是我國(guó)應(yīng)急體系不可或缺的重要組成部分。在近年來的救援工作中呈現(xiàn)出運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足、人員與裝備不到位、作秀現(xiàn)象等問題。因此，要精準(zhǔn)定位隊(duì)伍的救援發(fā)展方向，突出重點(diǎn)，體系化配備特色救援裝備，不斷更新與提升隊(duì)員救援能力；要堅(jiān)持規(guī)范化管理，契合國(guó)家救援規(guī)定，完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制；要在爭(zhēng)取政府支持、社會(huì)捐助以及隊(duì)員公益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)自我運(yùn)營(yíng)收入的動(dòng)態(tài)平衡，滿足民間應(yīng)急救援隊(duì)伍可持續(xù)發(fā)展需要。

關(guān)鍵詞：民間救援隊(duì)伍；社會(huì)救援力量；可持續(xù)發(fā)展；應(yīng)急救援；應(yīng)急管理

中圖分類號(hào)：X928.04 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673－4513（2023）－01－011－05

引言

我國(guó)是一個(gè)災(zāi)害頻發(fā)、多災(zāi)多難的國(guó)家，應(yīng)急救援需求巨大，單獨(dú)依靠政府應(yīng)急救援明顯不足。在新時(shí)代國(guó)家應(yīng)急救援體系構(gòu)建過程中，依據(jù)“大應(yīng)急”“大安全”理念，社會(huì)救援力量蓬勃發(fā)展，民間救援組織屬地資源豐富、貼近一線、組織靈活，更熟悉當(dāng)?shù)孛袂椤⑸缜?，發(fā)展速度快、參與熱情高、活動(dòng)范圍廣、服務(wù)領(lǐng)域?qū)挘趹?yīng)急救援中發(fā)揮著日益重要的作用，是我國(guó)應(yīng)急體系不可或缺的重要組成部分。突發(fā)事件的應(yīng)急救援模式發(fā)生了改變，從政府主導(dǎo)的應(yīng)急救援、救助，到民間救援力量的輔助補(bǔ)充，提升了各級(jí)應(yīng)急管理部門面對(duì)災(zāi)害事故的應(yīng)急響應(yīng)能力。諸如藍(lán)天、紅箭、北極星、公羊、綠野等民間救援隊(duì)伍成為政府層面應(yīng)急力量的有效補(bǔ)充。從2008年汶川地震至今，國(guó)內(nèi)的民間救援隊(duì)、救援組織如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，幾乎每一個(gè)城市都有救援隊(duì)。以北京為例，所轄16個(gè)區(qū)，在各級(jí)民政相關(guān)部門注冊(cè)的各類民間救援隊(duì)、救援組織達(dá)到100多個(gè)，平均每個(gè)區(qū)有5支以上，隊(duì)伍覆蓋率超過了100%，是一支強(qiáng)大的救援力量。

民間救援隊(duì)伍快速發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了很多問題，包括與政府協(xié)調(diào)不暢、管理混亂、人員素質(zhì)參差不齊、隊(duì)員更迭頻率高、沒有救援能力、無后續(xù)發(fā)展能力等。針對(duì)這些問題，研究人員提出了民間救援組織納入政府指揮協(xié)調(diào)體系、應(yīng)急志愿者協(xié)同治理、緊急救援聯(lián)盟、政府制度供給、屬地應(yīng)急救援體、消防救援隊(duì)伍與民間救援力量聯(lián)勤聯(lián)訓(xùn)、新共生關(guān)系等解決路徑。這些研究主要關(guān)注民間救援隊(duì)伍與政府管理之間的協(xié)調(diào)問題，缺少針對(duì)民間救援隊(duì)伍可持續(xù)發(fā)展的思考。本文立足于民間救援組織發(fā)展問題以及民辦非企業(yè)單位運(yùn)營(yíng)實(shí)踐，基于可持續(xù)發(fā)展維度，探討民間救援隊(duì)伍的發(fā)展對(duì)策。

一、民間救援隊(duì)伍可持續(xù)發(fā)展問題

經(jīng)過多年的實(shí)戰(zhàn)救援接觸、調(diào)查走訪，發(fā)現(xiàn)很多民間救援隊(duì)伍名不副實(shí)，發(fā)展舉步維艱，具體問題有以下三方面。

（一）運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足是常態(tài)，依靠捐款和自掏腰包方式難以為繼民間救援隊(duì)不同于有經(jīng)費(fèi)保障的政府救援組織，同時(shí)也不同于一般的以盈利為目的的企業(yè)，如果僅靠社會(huì)捐款和隊(duì)員無償付出，常常出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)不足、難以為繼等問題。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，沒資金、沒資源、前景渺茫是當(dāng)前大多數(shù)隊(duì)伍存在的問題，由此而引發(fā)更多連鎖反應(yīng)，造成隊(duì)伍發(fā)展舉步維艱。有些隊(duì)伍實(shí)行隊(duì)員自掏腰包參與救援相關(guān)工作，時(shí)間久了無法持續(xù)，隊(duì)員更迭、流失現(xiàn)象普遍，嚴(yán)重影響了救援隊(duì)的發(fā)展。

（二）人員與裝備建設(shè)不到位，救援能力存在缺陷

一個(gè)救援組織除了要有理事、監(jiān)事等管理人員，還要有自己的專業(yè)救援人員，關(guān)鍵是骨干隊(duì)員或主力隊(duì)員。但是骨干隊(duì)員“一人多隊(duì)”現(xiàn)象比較多，其綜合救援能力強(qiáng)，常掛靠多個(gè)救援組織。真遇到巨災(zāi)或散發(fā)式災(zāi)難時(shí)，許多救援隊(duì)伍的骨干隊(duì)員無法到崗，有任務(wù)了只先現(xiàn)找大學(xué)生或社會(huì)志愿者，不能保證救援的及時(shí)性和專業(yè)性。

組織架構(gòu)不完善，救援中容易掉鏈子。參考國(guó)際搜索與救援咨詢團(tuán)指南，入門級(jí)別通常是輕型USAR隊(duì)伍也要求人員規(guī)模不低于18人，包括必備的隊(duì)長(zhǎng)、行動(dòng)和計(jì)劃人員、救援組、醫(yī)療和安全人員以及負(fù)責(zé)后勤和裝備的人員，這樣才可以滿足搜索、救援、醫(yī)療、管理和后勤等基本能力要素需求。目前國(guó)內(nèi)大部分民間救援隊(duì)伍達(dá)不到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，救援現(xiàn)場(chǎng)常出現(xiàn)規(guī)模只有2、3個(gè)人的救援隊(duì)伍，功能模塊殘缺，對(duì)災(zāi)難救援的支持力度明顯不足，甚至需要他人救援。

特色救援裝備是民間救援隊(duì)與政府專業(yè)救援隊(duì)差異所在，可以與政府救援形成互補(bǔ)。但許多隊(duì)伍只配備了個(gè)人保護(hù)裝備，缺乏特定災(zāi)難救援必需的專業(yè)裝備，不能完成探測(cè)、破拆、營(yíng)救等基本救援任務(wù)，出現(xiàn)場(chǎng)后只能承擔(dān)常規(guī)的搬運(yùn)、疏導(dǎo)等工作，基本與普通社會(huì)組織無異。

（三）作秀現(xiàn)象突出，引發(fā)政府和民眾抵制

為擴(kuò)大影響和壯大隊(duì)伍，部分民間救援隊(duì)伍作秀現(xiàn)象突出。2008年汶川地震后，民間救援力量發(fā)展迅速，但是亂象頻出，個(gè)別救援隊(duì)伍表現(xiàn)不佳，引起當(dāng)?shù)卣蜑?zāi)民的不滿。很多救援隊(duì)伍幾個(gè)人輕裝到達(dá)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)后，拉旗子、拍照片，各種作秀，并通過自媒體大肆渲染，實(shí)際發(fā)揮的救援作用并不大。甚至有些隊(duì)伍到災(zāi)區(qū)后和受災(zāi)群眾分食物、分給養(yǎng)，卻美其名曰參與了救援。

自2013年雅安蘆山地震以后，九寨溝地震、普洱地震、宜賓長(zhǎng)寧地震、瀘縣地震，當(dāng)?shù)卣畤?yán)格限制外省市區(qū)域的民間救援力量跨區(qū)救援。這一系列的問題，反映出目前我國(guó)民間救援組織自身還不完善，隊(duì)伍建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

二、民間救援方向定位與能力持續(xù)提升

民間救援組織如何做到可持續(xù)健康發(fā)展，如何打造一支快速反應(yīng)、科學(xué)高效的救援隊(duì)伍，成為政府應(yīng)急力量的有效補(bǔ)充，關(guān)鍵是要定位好隊(duì)伍建設(shè)愿景，發(fā)展人才隊(duì)伍，購(gòu)置特色裝備，不斷提升救援能力。

（一）精準(zhǔn)定位救援方向

目前，民間救援的類型包括城市救援、山野救援、水域救援、道路救援、繩索救援（高空項(xiàng)）等。隊(duì)伍成立之前，應(yīng)進(jìn)行具體的調(diào)研，對(duì)所在城市、所在區(qū)域，歷年的災(zāi)害事故、城市特點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合自身能力，確定隊(duì)伍的能力定位，一般確定1-2種救援類型為主，其他救援類型為輔指明隊(duì)伍的發(fā)展方向。例青島紅十字藍(lán)天救援隊(duì)大力發(fā)展水域救援，形成專業(yè)的水域救援力量，并與當(dāng)?shù)?19、110、120聯(lián)動(dòng)，為近海水域救援保駕護(hù)航，同時(shí)打造山野救援力量，為當(dāng)?shù)厣揭皯敉饩仍峁┯辛ΡＵ稀Ｄ壳?，該救援?duì)已成為遠(yuǎn)近聞名的專業(yè)救援組織。

（二）更新與提升隊(duì)員的救援能力

每個(gè)救援隊(duì)、救援組織都有自己的志愿者，志愿者的年齡、體力特別是個(gè)人能力、素質(zhì)都是不同的，要根據(jù)自身能力和隊(duì)伍的需求進(jìn)行篩選和整合。因?yàn)榫仍?duì)員要擔(dān)負(fù)在危難之中執(zhí)行救援任務(wù)的職責(zé)，所以要求隊(duì)員除了有公益心之外，還要考察隊(duì)員的個(gè)人愿景、自理能力、個(gè)人技能、自我管理能力等各項(xiàng)能力素質(zhì)，篩選出符合救援隊(duì)所需的各類專業(yè)人員，并進(jìn)行專業(yè)分配和后期培養(yǎng)，盡快形成穩(wěn)定的救援能力。例如，邯鄲市紅十字水上救援隊(duì)，所有隊(duì)員都是從眾多游泳、冬泳愛好者中篩選，并加以專業(yè)的訓(xùn)練，確保每次都能夠高效率地完成救援任務(wù)。

（三）體系化配備特色救援裝備

現(xiàn)代化的救援裝備在如今的災(zāi)難救援行動(dòng)中扮演著非常重要的角色，它決定了救援的速度和效率，更直接地影響到救生的結(jié)果。在救援方向定位、人員能力定位的基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)行裝備特色定位?，F(xiàn)代救援技術(shù)，以人與裝備的完美結(jié)合為標(biāo)準(zhǔn)和理念，選擇符合本隊(duì)伍的專業(yè)救援救生設(shè)備，能夠在救援過程中事半功倍，確保救援的高效率。例如：城市救援應(yīng)配備應(yīng)對(duì)構(gòu)建筑物倒塌的相關(guān)裝備，如偵檢、破拆、頂升、切割、支撐、通信等；山野救援應(yīng)配備繩索、擔(dān)架、定位儀、搜索儀、無人機(jī)等；水域救援應(yīng)配備動(dòng)力舟艇、救生圈、救生衣、救生繩（防水）、拋投器等。

三、民間救援組織規(guī)范化

社會(huì)救援組織必須接受相關(guān)法律法規(guī)監(jiān)督，符合國(guó)家針對(duì)救援組織的相關(guān)規(guī)定，并不斷完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，做到規(guī)范化發(fā)展。

（一）契合國(guó)家救援規(guī)定

當(dāng)前，我國(guó)民間應(yīng)急救援隊(duì)伍法制化建設(shè)處于初級(jí)階段。自2015年開始，國(guó)家相繼發(fā)布了一系列促進(jìn)民間救援組織規(guī)范化發(fā)展的法律法規(guī)，將社會(huì)力量納入救災(zāi)工作政府規(guī)范體系。這些新法規(guī)對(duì)民間救援隊(duì)伍建設(shè)提出了原則性要求，各地民政、應(yīng)急等部門也出臺(tái)了相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，明確了民間救援隊(duì)伍在應(yīng)急救援過程中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，確定民間救援隊(duì)伍的法律地位、行為依據(jù)和范圍。所以，民間救援隊(duì)?wèi)?yīng)依法建隊(duì)，規(guī)范在應(yīng)急救援中的行為，減少作秀現(xiàn)象，依法建立起裝備精良、訓(xùn)練有素、專業(yè)化的應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍。

（二）完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

一支訓(xùn)練有素的救援隊(duì)，一定有非常完善的管理制度。它是一個(gè)隊(duì)伍能否長(zhǎng)足發(fā)展的基礎(chǔ)和依據(jù)，所以各項(xiàng)制度的制定和實(shí)施有著非常重要的作用，包括但不限于以下幾項(xiàng)。

（1）隊(duì)員篩選制度：主要是對(duì)有意愿加入救援隊(duì)的人員實(shí)行各項(xiàng)具體內(nèi)容的考察及考核，優(yōu)勝劣汰，選出更有利于本隊(duì)建設(shè)和良性發(fā)展的隊(duì)員。

（2）隊(duì)員管理制度：成為正式隊(duì)員后，應(yīng)明確日常管理、備勤管理、出勤管理，使隊(duì)員在本隊(duì)中能夠充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，嚴(yán)于律己，有章可循。

（3）訓(xùn)練制度：主要是針對(duì)所有隊(duì)員開展的普及培訓(xùn)、專項(xiàng)培訓(xùn)進(jìn)行規(guī)范和管理，并通過培訓(xùn)，甄選骨干隊(duì)員、主力隊(duì)員。

（4）宣傳制度：信息時(shí)代的今天，自媒體快速發(fā)展，真?zhèn)涡畔⒌拇罅總鞑?，易造成輿情不可控。宣傳制度的制定，明確了信息發(fā)布的統(tǒng)一途徑，規(guī)范了輿論信息的正確導(dǎo)向。

（5）獎(jiǎng)懲制度：紀(jì)律嚴(yán)明的隊(duì)伍必有完善的獎(jiǎng)懲制度，為隊(duì)伍及社會(huì)做出突出貢獻(xiàn)的隊(duì)員應(yīng)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違反紀(jì)律規(guī)定并給隊(duì)伍造成負(fù)面影響的隊(duì)員實(shí)行懲罰，公私分明，公平公正。獎(jiǎng)懲制度的制定，有利于激發(fā)隊(duì)員的主觀能動(dòng)性和積極性，有利于救援隊(duì)伍的穩(wěn)步發(fā)展。

除以上制度外，隊(duì)伍本身還應(yīng)具備相應(yīng)的規(guī)章制度，例如財(cái)務(wù)制度、物資管理制度、信息公開制度、檔案管理制度等。完善的制度體現(xiàn)了救援隊(duì)伍的科學(xué)性、合理性，有力地保障了隊(duì)伍的良性發(fā)展。

四、自我運(yùn)營(yíng)收入的動(dòng)態(tài)平衡

為改變救援隊(duì)伍長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致救援服務(wù)水平降低的現(xiàn)狀，在爭(zhēng)取政府支持、社會(huì)捐助以及隊(duì)員公益的基礎(chǔ)上，積極參加有償救援，并拓展救援之外的培訓(xùn)和服務(wù)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)民間救援隊(duì)伍的資金動(dòng)態(tài)平衡。

（一）積極參加有償救援

我國(guó)應(yīng)急救援總體是公共部門無償救援為主體，有償救援是無償救援的有益補(bǔ)充。但隨著戶外探險(xiǎn)運(yùn)動(dòng)興起，游客禁區(qū)探險(xiǎn)事件頻發(fā)，動(dòng)輒大規(guī)模的救援給當(dāng)?shù)貛砹顺林氐慕?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，引發(fā)稻城亞丁景區(qū)、黃山風(fēng)景名勝區(qū)等景區(qū)開展有償救援探索。近幾年，相關(guān)有償救援制度已經(jīng)明確納入黃山、南京、麗江、北京等地旅游安全法規(guī)，相關(guān)救援費(fèi)用追償?shù)墓芾硪?guī)定也陸續(xù)出臺(tái)，相關(guān)法律法規(guī)中明確了民間救援隊(duì)伍作為第三方救援力量，可以依法向旅游組織者和被救助人收取為當(dāng)次救援產(chǎn)生的必要的、合理的費(fèi)用。有償救援政策實(shí)施以來，大大降低了違規(guī)探險(xiǎn)旅游頻次，相關(guān)救援活動(dòng)也進(jìn)入了良性循環(huán)。

（二）拓展特色領(lǐng)域?qū)I(yè)培訓(xùn)

救援隊(duì)除參加實(shí)戰(zhàn)救援以外，應(yīng)廣泛參與各類應(yīng)急培訓(xùn)及演練，形成自己的培訓(xùn)體系，開設(shè)專業(yè)領(lǐng)域培訓(xùn)班，為其他民間隊(duì)伍，甚至是官方隊(duì)伍提供專業(yè)培訓(xùn)及指導(dǎo)服務(wù)，為隊(duì)伍本身積累隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)。例如，藍(lán)天救援隊(duì)等隊(duì)伍與政府部門簽訂有償培訓(xùn)和救援保障協(xié)議，至今已為多個(gè)相關(guān)領(lǐng)域的救援隊(duì)伍和官方隊(duì)伍提供了專業(yè)的培訓(xùn)服務(wù)，也使隊(duì)員自身價(jià)值得到了更好的體現(xiàn)。

（三）為屬地提供防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)服務(wù)

目前各支救援隊(duì)參與實(shí)戰(zhàn)救援的時(shí)間還是非常有限的，大部分時(shí)間可以投入到防災(zāi)減災(zāi)工作中去。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)安全宣傳進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭，加強(qiáng)公益宣傳，普及安全知識(shí)，培育安全文化，開展常態(tài)化應(yīng)急疏散演練，支持引導(dǎo)社區(qū)居民開展風(fēng)險(xiǎn)隱患排查和治理，積極推進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)格化管理，筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線。各級(jí)政府部門、企業(yè)、學(xué)校，每年都會(huì)有很多防災(zāi)減災(zāi)項(xiàng)目要落地執(zhí)行，救援隊(duì)伍可以根據(jù)自身能力進(jìn)行項(xiàng)目申請(qǐng)和對(duì)接，既鍛煉了隊(duì)伍，又減輕了政府、企業(yè)、學(xué)校的防災(zāi)減災(zāi)工作負(fù)擔(dān)，造福百姓，同時(shí)積累了一定的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，用于隊(duì)伍的發(fā)展。

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Current Situation and Countermeasures of Sustainable

Development of Civilian Rescue Teams

LIU Hongwei1， HU Cheng2

（1.Heli Disaster Reduction Service Center， Xicheng District， Beijing 100055， China;

2.Emergency Management Research Center， Institute of Urban Safety and Environmental Science，

Beijing Academy of Science and Technology， Beijing 100054， China）

Abstract： ?Civilian rescue teams are an indispensable part of Chinas emergency response system. In recent years， the rescue work has presented problems such as insufficient operation and maintenance funds， inadequate personnel and equipment， and show off. Therefore， it is necessary to accurately position the rescue development direction of the team， highlight the key points， systematically equip with characteristic rescue equipment， and constantly update and improve the rescue ability of the team members; We should adhere to standardized management， conform to national rescue regulations， and improve the internal operating mechanism; On the basis of winning government support， social contributions and the public welfare of team members， we should actively participate in paid rescue， training services， disaster reduction technical services and other work to raise operating funds， achieve a dynamic balance of self-operating income， and meet the sustainable development needs of civilian emergency rescue teams.

Keywords： civilian rescue teams; social rescue forces; sustainable development; emergency rescue; emergency management

（責(zé)任編輯：胡雅芬）

收稿日期：2022年04月29日

作者簡(jiǎn)介：劉洪偉（1981-），男，吉林松原人，原國(guó)家救援隊(duì)首批隊(duì)員，主要研究方向：應(yīng)急救援與防災(zāi)減災(zāi)。

胡 成（1977-），男，江蘇東海人，副研究員，博士，主要研究方向：人員密集場(chǎng)所、大型活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、人員疏散、應(yīng)急管理。

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“開放性公共場(chǎng)所人群聚集的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)效應(yīng)及風(fēng)險(xiǎn)防范策略研究”（41977408）;國(guó)家社科基金項(xiàng)目“共建共治共享理念下全域旅游安全綜合治理體系研究”（19BGL134）。