郭熹穎

(錦州鐵路運輸法院,遼寧 錦州 121011)

一、問題的提出

當(dāng)前,我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處于社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、利益格局調(diào)整、矛盾沖突凸顯的關(guān)鍵時期,為化解社會矛盾,促進(jìn)社會和諧,各地區(qū)、各領(lǐng)域在構(gòu)建“大調(diào)解”機(jī)制的背景下進(jìn)行了有益探索。習(xí)近平總書記強調(diào),堅持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面,從源頭上減少訴訟增量;要推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力,完善預(yù)防性法律制度,堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制。習(xí)近平總書記的重要論述為抓實抓好訴源治理提供了強大思想武器和科學(xué)行動指南(1)參見《把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面》,載《人民法院報》2023年8月18日,第01版,http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2023-08/18/content_231560.htm?div=-1,最后訪問時間:2023年8月22日。。在2023年3月16日召開的最高人民法院黨組擴(kuò)大會議上,黨組書記、院長張軍強調(diào),要做實抓前端、治未病,促進(jìn)強化訴源治理、綜合治理工作(2)參見《抓實公正與效率》,載中華人民共和國最高人民法院網(wǎng),https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/393671.html,最后訪問時間:2023年8月16日。。新時代“楓橋經(jīng)驗”多元解紛的“就地化解”模式,為我國的行政爭議訴源治理提供了有益經(jīng)驗。各級人民法院建立訴調(diào)對接平臺,建立集訴訟服務(wù)、立案登記、訴調(diào)對接、涉訴信訪等多項功能為一體的綜合服務(wù)平臺,通過“駐庭調(diào)解”“特邀調(diào)解”等方式,健全了人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動工作體系。在行政審判領(lǐng)域,近幾年人民法院受理的行政案件總量居高不下,我們應(yīng)將行政爭議訴前和解融入綜合大調(diào)解工作格局,促進(jìn)行政爭議訴前和解制度煥發(fā)更大的生機(jī)。如何進(jìn)一步理解行政爭議訴前和解制度的基本理論,完善行政爭議訴前和解制度,健全行政爭議訴前和解程序,更有效地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)行政爭議的優(yōu)勢,是亟須深入探討的重大課題。

二、建立我國行政爭議訴前和解制度的必要性與可行性

(一)建立我國行政爭議訴前和解制度的必要性

1.緩解人案矛盾

我國行政案件受理制度自2015年開始由立案審查制變?yōu)榱傅怯浿?伴隨著對當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)的增加,法院收案總量激增,人案不均的矛盾日益突出,極大地影響了法院業(yè)務(wù)工作的良性運轉(zhuǎn)。2015年以來,遼寧省行政案件數(shù)量增長迅猛。2015年1月到2022年12月,遼寧省共受理一審行政訴訟案件95821件。其中,2020年到2022年三年間,遼寧省各級人民法院共受理一審行政訴訟案件39973件;2022年,遼寧省各級法院受理一審行政訴訟案件15981件,比2021年增加714件,同比增長4.68%(3)參見遼寧省高級人民法院《關(guān)于2022年全省行政審判工作情況的通報》(遼高法(2023)36號)。。這在一定程度上反映出遼寧省各地法院訴前實質(zhì)性化解行政爭議的工作仍需進(jìn)一步加強,行政爭議訴前多元化解工作機(jī)制需要進(jìn)一步完善。

2.降低訴訟成本

ADR(Alternative Dispute Resolution)是所有通過訴訟外解決糾紛方法的總稱。鑒于當(dāng)代社會司法系統(tǒng)及訴訟制度所面臨的壓力以及ADR自身的優(yōu)勢,在注重效益和理性選擇的理念下,利用和發(fā)展ADR已成為一種時代潮流。無論英美法系還是大陸法系,均將ADR作為處理矛盾糾紛的重要抓手。德國行政法院的判例統(tǒng)計顯示,有25%～40%的一審行政案件是以和解方式解決的,其中大量是有關(guān)地方稅務(wù)、社會保險、地方開發(fā)、公共用地強制取得等案件(4)參見[日]白石建三:《關(guān)于德國的行政裁判》,載《法曹時報》第9卷第11號,第40頁;轉(zhuǎn)引自劉善春:《行政審判實用理論與制度構(gòu)建》,北京:中國法制出版社2008年版,第179頁。。替代性糾紛解決方式可以減少當(dāng)事人訴累,緩解司法資源的供需矛盾。行政爭議訴前和解制度便是ADR的一種訴前解紛模式,可以達(dá)到降低訴訟成本的目的。

3.兼顧“公正與效率”

“能動司法”要求參加訴訟的法律關(guān)系主體在法院的積極引導(dǎo)下,對訴訟風(fēng)險、成本、后果等綜合考量,通過協(xié)調(diào)和解、妥善調(diào)處訴訟中的各種矛盾糾紛,使案件能夠得到公正處理。最高人民法院2021年6月出臺的《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》(以下簡稱《繁簡分流意見》)規(guī)定,人民法院可以在立案前引導(dǎo)當(dāng)事人自行和解或者通過第三方進(jìn)行調(diào)解。訴權(quán)的實現(xiàn)過程中,如果當(dāng)事人付出的代價較小、訴累較輕,且法院司法成本降低、矛盾糾紛解決得較好,法院既能兼顧公正又能兼顧效率,是最佳的解紛路徑。行政爭議訴前和解的實現(xiàn),可以以較小的司法成本取得較好的法律效果。建立行政爭議訴前和解制度是實質(zhì)性解決糾紛與平衡價值的需要。

(二)建立我國行政爭議訴前和解制度的可行性

1.符合行政訴訟的目的(5)《行政訴訟法》第1條規(guī)定:“為保證人民法院公正、及時審理行政案件,解決行政爭議,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法”。

一方面,行政爭議訴前和解制度作為訴源治理的有效途徑,符合行政訴訟實質(zhì)性解決行政爭議的目的。同時,在法院和解中心平臺或者委派調(diào)解中心化解糾紛,由于有法院居中協(xié)調(diào),對行政相對人而言心里更為踏實,有利于促成案件的協(xié)商解決。另一方面,行政機(jī)關(guān)因為政策、制度及法律規(guī)定的制約,有時也需要借助法院的力量實質(zhì)性化解矛盾糾紛,這有助于行政機(jī)關(guān)對出現(xiàn)行政瑕疵的案件在訴前自我糾錯。法院對各方在訴前達(dá)成的和解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn),能夠保障當(dāng)事人訴權(quán)的實現(xiàn),促進(jìn)國家公權(quán)力的正確行使。

2.存在訴前和解的基礎(chǔ)

《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第60條規(guī)定,行政賠償、補償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。司法實踐中,在行政復(fù)議、行政賠償、行政強制執(zhí)行以及依法行政過程中,行政和解通過法律法規(guī)或規(guī)章的形式確立下來。在行政許可、行政處罰等法律中,立法者賦予了行政相對人聽證、陳述、申辯等權(quán)利,為行政相對人與行政機(jī)關(guān)協(xié)商留下了空間。在行政訴訟中,法律未規(guī)定行政爭議訴前、訴中和解,法院的普遍做法是以和解的名義規(guī)避《行政訴訟法》對調(diào)解的禁止,法官居中協(xié)調(diào),最后以撤訴的形式體現(xiàn)協(xié)調(diào)結(jié)果,這也為行政爭議訴前和解留下了適用的空間。

3.實質(zhì)性化解行政爭議

《行政訴訟法》禁止調(diào)解的主要理由是基于傳統(tǒng)行政法的理念:一是行政機(jī)關(guān)沒有處分權(quán);二是當(dāng)事人之間是管理者與被管理者的關(guān)系,不能由爭議雙方來決定行政機(jī)關(guān)的行為是否合法。應(yīng)松年教授認(rèn)為,“審判實踐中,大量案件是原被告在法院默許乃至動員下通過‘協(xié)調(diào)’解決的,禁止調(diào)解的規(guī)定名存實亡。從解決糾紛的角度出發(fā),只要‘協(xié)調(diào)’過程不違反法律,應(yīng)予以允許”(6)參見應(yīng)松年:《關(guān)于修改行政訴訟法的議案》,載《人民法院報》2002年3月19日,第05版。。英國有學(xué)者認(rèn)為,法院訴訟不一定是最好的解決糾紛的辦法,有時采用替代性糾紛解決方法可能更為合適。例如,法院訴訟作出的判決對爭議雙方而言,并未能體現(xiàn)雙方意見,僅是公權(quán)力單方的強制性決定。如果爭議雙方能夠協(xié)商達(dá)成彼此都同意的協(xié)議,后續(xù)的執(zhí)行問題就會更少(7)參見see Catherine Elliott,fFrances Quinn,english legal aystem,pearser education limiter,2005,p,491-492.。替代性糾紛解決機(jī)制更有利于實質(zhì)性化解行政爭議。

三、行政爭議訴前和解的理論基礎(chǔ)

(一)行政爭議訴前和解的概念

行政爭議訴前和解,指在行政訴訟過程中,人民法院依據(jù)調(diào)解平臺或第三方調(diào)解組織,通過協(xié)調(diào)、溝通、調(diào)解,使原告和被告的糾紛在立案之前就被化解的一種制度設(shè)計;行政訴訟中的和解,是指行政訴訟當(dāng)事人在訴訟過程中自主協(xié)商達(dá)成協(xié)議,或者通過法院協(xié)調(diào)達(dá)成協(xié)議,并經(jīng)法官確認(rèn)后記入筆錄或依協(xié)議作出裁判,以解決糾紛、終結(jié)訴訟的行為,它包含行政訴訟調(diào)解(8)行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟中,訴訟雙方當(dāng)事人在法院的主持下,通過協(xié)商一致達(dá)成協(xié)議解決糾紛的制度,在法律中有明確的規(guī)定。及行政訴訟協(xié)調(diào)和解(9)行政訴訟協(xié)調(diào)和解是從實踐中產(chǎn)生的。司法實踐中,為了化解大量復(fù)雜且無法律規(guī)定處理方式的矛盾糾紛,法院通過自主探索,在私下與訴訟雙方溝通、協(xié)調(diào),通過大量調(diào)解工作,促使原告撤訴,案結(jié)事了。。行政爭議訴前和解不同于行政訴訟中和解:行政爭議訴前和解發(fā)生的時間段僅在訴前,行政訴訟中和解發(fā)生在行政訴訟過程中;前者依托調(diào)解平臺或第三方調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解、協(xié)商,最終達(dá)成和解協(xié)議,后者是在行政訴訟中當(dāng)事人自主協(xié)商或經(jīng)法院協(xié)調(diào)后撤訴的一種情形。

(二)行政爭議訴前和解的范圍

根據(jù)《繁簡分流意見》第5條規(guī)定(10)《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》第5條規(guī)定:“行政訴訟法規(guī)定可以調(diào)解的案件、行政相對人要求和解的案件,或者通過和解方式處理更有利于實質(zhì)性化解行政爭議的案件,人民法院可以在立案前引導(dǎo)當(dāng)事人自行和解或者通過第三方進(jìn)行調(diào)解”。及司法實踐,行政爭議訴前和解大概范圍如下:

1. 行政自由裁量權(quán)引起的行政爭議案件

在司法實踐中,行政主體一般享有廣泛的自由裁量權(quán)(11)行政自由裁量權(quán),是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)權(quán)限,基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神,針對具體的行政法律關(guān)系,自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權(quán)力。。行政行為合法性原則和合理性原則共同構(gòu)成了行政法治基本原則。以往的行政糾紛解決方式,大多偏重于對行政行為合法性的審查,而不太重視合理性審查。根據(jù)《行政訴訟法》第6條的規(guī)定,人民法院對行政行為的審查,以合法性審查為原則,僅在有限的范圍內(nèi),在“行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)”等類案件中,可以進(jìn)行合理性審查(12)《中華人民共和國行政訴訟法》第6條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,對行政行為是否合法進(jìn)行審查”。。有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰的過程中,一般都擁有自由裁量權(quán),由此可能產(chǎn)生“顯失公正”的不合理情況。行政爭議訴前和解通過訴前協(xié)調(diào),有助于行政主體及時發(fā)現(xiàn)行政處罰中存在的不合理問題,不但可以訴前糾錯,減少敗訴率,而且節(jié)省了司法資源。

2. 行政裁決引起的行政爭議案件

在行政訴訟中,行政相對人請求撤銷行政裁決(13)行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán),對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動有關(guān)聯(lián)的民事糾紛進(jìn)行審查,并作出裁決的具體行政行為。,是因為行政裁決往往含有涉及其財產(chǎn)權(quán)益的內(nèi)容,這就成為了行政爭議訴前和解的基礎(chǔ)。行政裁決案件在訴前達(dá)成行政和解協(xié)議,行政相對人撤回起訴,行政機(jī)關(guān)不僅可能變更或放棄其行政裁決的相關(guān)內(nèi)容,也必然要遵照和解協(xié)議的內(nèi)容執(zhí)行,最終可以達(dá)到定分止?fàn)幍哪康摹?/p>

3. 行政協(xié)議引起的行政爭議案件

行政協(xié)議(14)2019年《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第1條第1款規(guī)定,行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo),與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。本身兼具民事合同和行政行為的雙重性質(zhì)。一方面,合同的性質(zhì)決定了該類案件存在和解的基礎(chǔ);另一方面,協(xié)議雙方的地位不同,行政相對人對行政機(jī)關(guān)的合作依賴性更強,原本就想?yún)f(xié)商解決糾紛,因此在行政協(xié)議下雙方之間存在和解的可能。近幾年,我國行政協(xié)議的適用范圍(15)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理:(一)政府特許經(jīng)營協(xié)議;(二)土地、房屋等征收征用補償協(xié)議;(三)礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議;(四)政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議;(五)符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會資本合作協(xié)議;(六)其他行政協(xié)議?！敝饾u擴(kuò)大,但其合意的性質(zhì)未曾改變,這也為行政協(xié)議訴前和解提供了可行性。針對不同行政屬性的特點,在自然資源使用權(quán)、政府投資的房屋租賃等協(xié)議方面,均可以參照民事合同的協(xié)商方式來妥善處理行政糾紛。

4. 行政不作為引起的行政爭議案件

行政不作為訴訟(16)行政不作為就是指行政主體及其工作人員有積極實施行政行為的職責(zé)和義務(wù),應(yīng)當(dāng)履行而未履行或拖延履行其法定職責(zé)的狀態(tài)。是當(dāng)行政相對人申請行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé),而行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒絕履行、拖延履行、不予答復(fù)時,行政相對人向法院起訴,請求法院判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的訴訟行為。此類案件如果在訴前就與行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào),告知其不履行法定職責(zé)的違法性及后果,就能夠縮短履責(zé)受理的時間,同時避免行政機(jī)關(guān)敗訴的可能。在訴前協(xié)調(diào)的過程中,如果該機(jī)關(guān)無此職責(zé)或者沒有履責(zé)的必要,法院向當(dāng)事人釋明后,可以減少行政濫訴。

5. 行政賠償、補償引起的行政爭議案件

在行政賠償中規(guī)定調(diào)解,說明在賠償案件中存在可調(diào)解的可能,調(diào)解和和解的產(chǎn)生原理是相通的,都是訴訟外解決矛盾的方式。行政補償是國家對行政機(jī)關(guān)的合法行政行為給自然人、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成的損害所給予的給付救濟(jì)(17)行政補償是指行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán),對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動有關(guān)聯(lián)的民事糾紛進(jìn)行審查,并作出裁決的具體行政行為。。例如,我國國有土地上房屋征收與補償案件在全國行政案件中占比很大,如果能夠通過訴前協(xié)調(diào)達(dá)成訴前和解協(xié)議,可以有效減少行政訴訟增量,降低上訴率、信訪率,有利于社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

四、我國行政爭議和解現(xiàn)狀分析

(一)司法和解現(xiàn)狀

近年的司法實踐中,基層法院一審行政訴訟案件的撤訴率大幅上升。筆者以遼寧省高級人民法院通達(dá)海系統(tǒng)行政審判數(shù)據(jù)作為檢索對象,以2018年1月1日到2022年12月31日為搜索時間,以“案件類型:行政案件”為基準(zhǔn),通過“案件特征信息:受理、結(jié)案、駁回起訴、不予受理、行政賠償、撤訴、撤回、調(diào)解 ”檢索后進(jìn)行分析,數(shù)據(jù)顯示:2018年到2022年,遼寧省基層人民法院共審結(jié)行政案件151373件,撤訴、撤回請求案件有17688件,駁回起訴、不予受理共17249件,行政賠償案件共2193件,達(dá)成調(diào)解案件為871件;2022年,遼寧全省一審行政案件調(diào)撤率為 37.25%,比 2021 年上升了12.62%,比2020年上升了0.48%,比2019年上升了19.64%,比2018年上升了20.65%。司法實踐中,有的撤訴案件通過法院協(xié)調(diào),原告認(rèn)為不能勝訴或者不符合起訴理由而申請撤訴;有的撤訴案件,經(jīng)過法院釋明或者庭審活動,被告認(rèn)為自己所作出的行政行為存在瑕疵,為了避免敗訴,被告撤銷自己的行政行為,原告申請撤訴;有的撤訴案件屬于案件本身疑難復(fù)雜,社會影響面大,為了取得良好的社會效果,經(jīng)法院能動司法積極協(xié)調(diào),原告最終撤訴。通過以上數(shù)據(jù)可見,近年來行政案件撤訴量逐年上升。如果法院把這些協(xié)調(diào)工作開展在訴前,各方達(dá)成訴前和解,就能夠取得更為良好的政治效果、社會效果和法律效果。

(二)行政執(zhí)法和解的現(xiàn)狀

筆者依托遼寧省沈陽市、大連市、錦州市司法局在行政執(zhí)法工作人員中進(jìn)行問卷調(diào)查,調(diào)查結(jié)果顯示:行政案件當(dāng)事人約有90.43%選擇在訴前和解,55.25%選擇在訴訟中和解,27.16%選擇在訴后(含執(zhí)行程序)和解;認(rèn)為行政執(zhí)法和解是一種有效解決行政糾紛方式的占90.12%,認(rèn)為行政執(zhí)法和解要在當(dāng)事人自愿前提下適用的占95.37%;25.93%的行政執(zhí)法人員選擇和解是因為執(zhí)法程序存在瑕疵避免敗訴,26.54%的行政執(zhí)法人員選擇和解是因為避免被信訪,89.51%的行政執(zhí)法人員選擇和解是因為實質(zhì)性化解行政爭議,58.95%的行政執(zhí)法人員選擇和解是因為案情復(fù)雜,需要多部門聯(lián)動;認(rèn)為行政執(zhí)法和解結(jié)果應(yīng)該具有法律約束力的占92.21%,實踐中達(dá)成和解協(xié)議的占94.14%,完全履行和解協(xié)議的占69.44%,部分履行和解協(xié)議的占17.28%。以上數(shù)據(jù)說明,實踐中的訴前行政執(zhí)法和解具有可行性且普遍存在,甚至占比高達(dá)90.43%?？梢?訴前行政執(zhí)法和解可以在當(dāng)事人自愿的前提下,充分保護(hù)行政相對人合法權(quán)益,多部門聯(lián)動形成合力,最終達(dá)到實質(zhì)性化解行政爭議的目的;可以降低行政案件增量,緩解司法機(jī)關(guān)案多人少的矛盾。行政爭議實質(zhì)性化解前端用力,是實現(xiàn)行政案件訴源治理的有益探索。

(三)行政復(fù)議和解的現(xiàn)狀

在行政復(fù)議領(lǐng)域,遼寧省司法廳全網(wǎng)公布數(shù)據(jù)顯示,遼寧省行政復(fù)議案件受理數(shù)量自2018年至2021年呈逐年下降趨勢,相應(yīng)的結(jié)案、和解、調(diào)解數(shù)也有所下降(18)遼寧省司法廳全網(wǎng)公布數(shù)據(jù)顯示,2018年遼寧省全省各行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件23324件,審結(jié)21257件,和解、調(diào)解結(jié)案數(shù)9648件;2019年遼寧全省各行政復(fù)議機(jī)關(guān)共審結(jié)行政復(fù)議案件16045件,和解、調(diào)解結(jié)案數(shù)4927件。2021年全省共受理行政復(fù)議案件12514件,審結(jié)12188件,審結(jié)率97.39%;維持結(jié)案數(shù)8308件,審結(jié)維持率66.39%;直接糾錯739件;和解、調(diào)解結(jié)案2519件,調(diào)解率20.13%。,這與政府機(jī)構(gòu)改革職能劃分有一定的關(guān)系。但2021年復(fù)議機(jī)關(guān)和解、調(diào)解數(shù)與2018年相比呈斷崖式下降,說明行政復(fù)議的作用尚未充分發(fā)揮。在很多國家和地區(qū),出現(xiàn)行政爭議首先應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自己處理。法國的行政法院是行政機(jī)關(guān)的一部分,規(guī)定了140多類案件的“行政救濟(jì)強制前置”(類似我國的行政復(fù)議前置);在美國,如果行政程序中解決爭議的調(diào)查等程序尚未完成,則此類爭議不能提起司法審查,即所謂的“窮盡救濟(jì)原則”。我國行政訴訟法中規(guī)定的復(fù)議前置案件以自然資源類案件居多,由于相關(guān)案件類型較少,復(fù)議前置的案件數(shù)量就少。行政復(fù)議是化解行政爭議的重要法律制度,主要功能是防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。2023年9月1日,十四屆全國人大常委會第五次會議通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法(修訂草案)》,自2024年1月1日起施行。此次修訂行政復(fù)議法,強化了行政復(fù)議吸納和化解行政爭議的能力。今后,通過行政復(fù)議糾錯的案件會越來越多,行政復(fù)議必將成為行政爭議訴源治理的重要途徑。

五、構(gòu)建我國行政爭議訴前和解制度的設(shè)想

(一)設(shè)立行政爭議訴前和解的原則

1.自愿原則

這是行政爭議訴前和解的首要原則。行政爭議訴前和解需要各方當(dāng)事人均同意方能進(jìn)行,這是行政爭議訴前和解機(jī)制得以啟動的第一個條件。人民法院訴前和解中心在主持行政爭議訴前和解時,要在當(dāng)事人完全自愿的前提下,對行政行為進(jìn)行合法性審查。如果當(dāng)事人不同意和解,就應(yīng)當(dāng)進(jìn)入審判程序。

2.合法原則

這是行政爭議訴前和解的重要原則?！缎姓V訟法》第6條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,對行政行為是否合法進(jìn)行審查”。這一規(guī)定不僅是以法律的形式賦予人民法院對行政行為的司法監(jiān)督職能,更重要的立法目的是限制司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)控和約束,防止審判權(quán)的入侵(19)參見孔穎:《論行政訴訟的合理性審查》,載《黑龍江社會科學(xué)》2005 年第 2 期,第 129-131 頁。。行政爭議訴前和解是非訴訟糾紛解決機(jī)制,雖然由法院訴前和解中心進(jìn)行,但只要當(dāng)事人自愿處分權(quán)利,且沒有違反法律強制性規(guī)定,均可進(jìn)入訴前和解程序。訴前和解過程中程序必須合法,行政機(jī)關(guān)不能濫用職權(quán)損害行政相對人權(quán)益,法院也要對訴前和解協(xié)議進(jìn)行合法性審查。

3.兼顧公正與效率原則

這是行政爭議訴前和解的必要原則。在行政爭議訴前和解的過程中,“公正是根本要求,依法辦案是底線要求,法定自由裁量范圍內(nèi),要在法律空間中尋求最佳處理效果,讓人民群眾充分感受到公平正義。效率是人民期盼,要做實‘抓前端、治未病’,向有關(guān)部門提出司法建議,促進(jìn)強化訴源治理、綜合治理”(20)參見《最高法召開黨組擴(kuò)大會傳達(dá)學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記在全國兩會期間系列重要講話精神和全國兩會精神 張軍強調(diào)抓實抓好公正與效率為大局服務(wù)為人民司法》,載中華人民共和國最高人民法院網(wǎng),https://www.court.gov.cn/hudong-xiangqing-393671.html,最后訪問時間:2023年4月16日。。行政爭議訴前和解可以快速解決行政糾紛,防止案件久拖不決。通過訴前和解使當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議,有利于實現(xiàn)高效辦案,降低上訴率、信訪率、發(fā)改率,實現(xiàn)又快又好的辦案效果。

(二)行政爭議訴前和解實踐探索

司法實踐中,我國上海、山東、廣東、遼寧等地對于行政爭議訴前和解都進(jìn)行了積極探索。盡管行政機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院在各自管轄領(lǐng)域內(nèi)都經(jīng)常運用和解手段來解決糾紛,但彼此的認(rèn)識和做法并不一致。關(guān)于行政爭議訴前和解啟動時間、適用程序、和解主體、實施方式等都未做具體規(guī)定,實踐操作性有待進(jìn)一步增強。本文認(rèn)為,在司法實踐中,行政復(fù)議和解、行政訴訟中和解以及行政執(zhí)行中和解均可以納入行政爭議的訴前和解范圍。

1. 訴前和解程序的啟動

在行政爭議訴前和解中,行政機(jī)關(guān)、行政相對人均享有啟動和解程序的權(quán)利。人民法院應(yīng)當(dāng)成立行政爭議多元化解中心,積極開展能動司法,在立案前向當(dāng)事人釋明訴前和解的功能和優(yōu)點,并結(jié)合個案案情及和解成功的案例,積極引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)入訴前和解中心解決行政爭議。雙方當(dāng)事人均已委托律師代理訴訟的,鼓勵其在審理前自行和解。

2. 構(gòu)建“大調(diào)解”(21)“大調(diào)解”是指在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由政法綜合治理部門牽頭協(xié)調(diào)、司法行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、調(diào)解中心具體運作及職能部門共同參與,整合民間調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解資源,對社會矛盾糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。平臺

人民法院通過人民調(diào)解組織及行政爭議多元化解中心,集成工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、法學(xué)會、行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、行業(yè)組織、人民調(diào)解委員會、商會、律師等解紛力量,把行政爭議糾紛化解在訴前、化解在基層。積極構(gòu)建大調(diào)解平臺,實現(xiàn)全社會參與的綜合治理大調(diào)解體系。人民法院在組織訴前協(xié)調(diào)期間,對重大敏感、涉及群體性、可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的行政爭議案件應(yīng)及時向地方黨委、人大匯報,主動與行政機(jī)關(guān)溝通,邀請行政機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)共同研究協(xié)調(diào)解決的辦法。在切實維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的前提下,提出協(xié)調(diào)解決方案,力爭實質(zhì)性化解行政爭議。

3. 立案前委派調(diào)解程序

人民法院立案庭向當(dāng)事人送達(dá)《委派調(diào)解告知書》,告知其在解決行政爭議案件過程中,相較于司法裁決,民間及行政調(diào)解組織在處分權(quán)范圍內(nèi),解決的方式、手段等方面都有優(yōu)勢,并能及時高效地解決行政爭議,防止行政程序空轉(zhuǎn);同時,告知其行政案件敗訴的后果,積極引導(dǎo)當(dāng)事人到矛盾調(diào)解中心處理糾紛。對于委派調(diào)解的案件,人民法院應(yīng)當(dāng)按照案件類型,將案件材料分別移送到不同的專業(yè)性調(diào)解組織或?qū)俚卣{(diào)解組織,并及時送達(dá)委派調(diào)解函。調(diào)解開始前,由當(dāng)事人填寫《調(diào)解申請書》。委派調(diào)解的行政爭議案件,調(diào)解期限為三十日,雙方同意延長的,不受此限。

在訴前和解、調(diào)解過程中,可以由法官助理與調(diào)解員共同組織當(dāng)事人開展訴前鑒定、訴前證據(jù)交換和無爭議事實確認(rèn)等工作,為后續(xù)審判做好基礎(chǔ)性準(zhǔn)備,以減輕當(dāng)事人訴累,提高訴訟效率。調(diào)解組織成員不得參與后續(xù)的訴訟程序。調(diào)解未能達(dá)成協(xié)議的,調(diào)解員在征得各方同意后,可以書面記錄案件爭議焦點及各方無爭議的事實,并由當(dāng)事人簽字確認(rèn);經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的,簽訂行政訴訟訴前和解、調(diào)解協(xié)議,并由雙方當(dāng)事人簽字確認(rèn)協(xié)議效力。和解協(xié)議要符合《行政訴訟法》第75條的規(guī)定。涉及強制執(zhí)行的司法確認(rèn),需要當(dāng)事人在和解協(xié)議規(guī)定的特定期限內(nèi)提出申請,否則該協(xié)議不具有強制執(zhí)行力。

(三)行政爭議訴前和解效力的確定及無效、可撤銷的救濟(jì)

1.效力的確定

各方當(dāng)事人達(dá)成一致意見后,應(yīng)當(dāng)簽訂行政訴訟訴前和解協(xié)議,并確認(rèn)協(xié)議的效力。行政糾紛訴前和解的案號應(yīng)當(dāng)根據(jù)最高人民法院規(guī)定編立(22)《中華人民共和國最高人民法院關(guān)于人民法院深化“分調(diào)裁審”機(jī)制改革的意見》第11條規(guī)定:“在人民法院調(diào)解平臺上開展訴前調(diào)解的民事、行政、執(zhí)行、刑事自訴案件,以‘收案年號+法院代字+案件類型+訴前調(diào)解+案件編號’編立案號。委托調(diào)解的,以‘收案年度+法院代字+案件類型+委調(diào)+案件編號’編立案號”。調(diào)解平臺案號與審判流程管理系統(tǒng)案號自動關(guān)聯(lián),實現(xiàn)調(diào)解案件全流程可追溯、可查詢、可統(tǒng)計。;和解協(xié)議要符合《行政訴訟法》第75條的規(guī)定(23)《行政訴訟法》第75條規(guī)定:“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大明顯違法情形,原告申請確認(rèn)行政行為無效的,人民法院判決確認(rèn)無效”。,簽訂協(xié)議的主體要有行政主體資格,不能違反法律、法規(guī)和強制性規(guī)定;協(xié)議內(nèi)容要有可執(zhí)行的內(nèi)容。協(xié)議達(dá)成后,行政主體和行政相對人要自覺接受和解協(xié)議的約束。

2.無效或者可撤銷的情形

我國應(yīng)當(dāng)設(shè)立和解協(xié)議無效或者可撤銷的情形。達(dá)成訴前和解協(xié)議后,當(dāng)事人或者有利害關(guān)系的第三人認(rèn)為行政訴訟和解協(xié)議存在當(dāng)事人無訴訟行為能力或者主體資格欠缺、代理人越權(quán)訂立和解協(xié)議、協(xié)議的內(nèi)容越權(quán)或者無處分權(quán)等情形的,可以向法院提出申請,請求確認(rèn)和解協(xié)議無效或者予以撤銷。請求繼續(xù)審判的期限應(yīng)自訴前和解成立之日起一個月內(nèi)。案外人要求繼續(xù)審判的,最長不得超過六個月。法院應(yīng)當(dāng)在收到申請后七日內(nèi)對和解協(xié)議的合法性進(jìn)行審查。理由不成立,應(yīng)當(dāng)作出駁回申請的裁定;理由成立,則作出確認(rèn)原和解協(xié)議無效或者可撤銷并進(jìn)入繼續(xù)審判的裁定。

3.司法確認(rèn)程序

《行政訴訟法》中沒有關(guān)于司法確認(rèn)程序的規(guī)定,可以暫時參照《中華人民共和國民事訴訟法》中關(guān)于確認(rèn)和解協(xié)議效力的規(guī)定,但是,該司法確認(rèn)的組織成員應(yīng)由行政審判法官組成合議庭進(jìn)行確認(rèn)。如果當(dāng)事人未能在協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)共同申請司法確認(rèn),則該權(quán)利喪失;如果行政機(jī)關(guān)不履行訴前和解協(xié)議,當(dāng)事人可以向人民法院提起行政訴訟。

(四)與行政訴訟的銜接

1.未達(dá)成訴前和解協(xié)議

行政爭議多元化解中心應(yīng)終止調(diào)解、和解,制作立案調(diào)解、和解終結(jié)書,載明雙方爭議焦點、未達(dá)成協(xié)議的原因及后續(xù)調(diào)解、和解建議,附卷退回訴訟服務(wù)中心,移送審理;法院應(yīng)立案受理,進(jìn)入審判程序。在訴前調(diào)解、和解過程中,可由法官助理與調(diào)解員共同組織雙方當(dāng)事人開展訴前鑒定、訴前證據(jù)交換和無爭議事實確認(rèn)等工作,為后續(xù)審判做好基礎(chǔ)性準(zhǔn)備;在進(jìn)入審判程序之后,前期的成果仍可以直接使用,以減輕當(dāng)事人訴累,提高訴訟效率。

2.達(dá)成訴前和解協(xié)議

行政訴訟訴前和解達(dá)成協(xié)議的,應(yīng)當(dāng)將協(xié)議效力寫入?yún)f(xié)議內(nèi)容,并在一個月內(nèi)向法院申請確認(rèn)協(xié)議效力,否則該和解協(xié)議無效。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)向法院申請確認(rèn)和解協(xié)議效力的,只有當(dāng)法院做出確認(rèn)行政訴訟和解無效或者撤銷的裁定后,該和解協(xié)議才無效;訴訟和解協(xié)議被確認(rèn)為無效或者被撤銷后,則自始無效。

達(dá)成訴前和解協(xié)議后,當(dāng)事人或者有利害關(guān)系的第三人認(rèn)為協(xié)議存在法定無效或可撤銷情形的,可以向法院提出申請,請求確認(rèn)和解協(xié)議無效或者予以撤銷,要求繼續(xù)審判。法院受理當(dāng)事人申請的,應(yīng)當(dāng)以聽證的方式審查申請的理由。法院認(rèn)為依照法律規(guī)定和解理由不成立的,應(yīng)確認(rèn)原行政訴訟訴前和解協(xié)議無效或者予以撤銷,案件繼續(xù)審理。繼續(xù)審理裁定發(fā)生法律效力后,行政訴訟程序恢復(fù)至訴前狀態(tài),法院立案受理進(jìn)入行政審判程序。

3.行政相對人不再起訴

行政相對人達(dá)成和解協(xié)議后不再起訴的,應(yīng)當(dāng)制作書面和解結(jié)案登記表,并將和解結(jié)案登記表與委派調(diào)解函、和解申請書、當(dāng)事人訴狀、調(diào)查記錄、和解筆錄、和解協(xié)議與和解結(jié)果反饋函立案歸檔。經(jīng)過訴前和解的案件,在法定起訴期限內(nèi)仍可以起訴。