肖云章

(廣西銀正律師事務所,廣西 柳州 545100)

責令改正通知在行政實踐中被廣泛應用。在立法規(guī)范層面,我國行政訴訟相關法律法規(guī)并未對責令改正通知的可訴性進行明確;在司法實踐層面,各法院對責令整改通知的可訴性標準尚未形成統(tǒng)一認識,此種認識差異可能直接導致不同級別法院對同一案件作出不同的裁判結果(1)例如,在“沈陽市大東區(qū)普云樓原味齋烤鴨大東店與沈陽市大東區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局責令改正通知糾紛”一案中,一審法院認為,被訴責令改正通知書系被告實施行政行為中的過程行為,不屬于行政訴訟受案范圍;二審法院則認為,被訴行政執(zhí)法責令改正通知行為對上訴人設定了義務,且給上訴人造成了影響,屬于可訴的行政行為。。最高人民法院在“再審申請人張某平等訴被申請人L區(qū)人民政府城建行政復議一案”中認為,“涉案責令限期改正告知書系城建行政處罰行為作出前的過程性行為,其法律效果為最終的限期拆除決定所吸收和覆蓋,不屬于可復議可訴訟的受案范圍”(2)參見中華人民共和國最高人民法院(2020)最高法行申4133號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月11日。;山東省高級人民法院在“再審申請人陳某濤訴被申請人L縣綜合行政執(zhí)法局、L縣人民政府責令限期改正通知及行政復議一案”中則認為,責令停止違法行為、限期改正通知書設定了以一定時間改正違法行為的義務,對行政相對人的權利產(chǎn)生了實際影響,因此屬于行政復議或訴訟的受案范圍(3)參見山東省高級人民法院(2020)魯行再51號行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月11日。。鑒于此種實踐現(xiàn)狀,筆者認為,厘清責令改正通知的可訴性判定標準具有一定現(xiàn)實必要性。根據(jù)筆者檢索,近年來“責令改正”的研究論文主要分析了責令改正的概念、性質、適用范圍、法律屬性和規(guī)范化構建等方面,而對于責令改正通知或責令改正行為可訴性研究的文章還較為少見。為更好地監(jiān)督依法行政、保障當事人合法權益,筆者以“北大法寶”收錄的涉“責令整改通知”的批量性典型案例為樣本,嘗試從司法審判實踐中歸納總結出責令改正通知的可訴性標準,以期為未來的司法實踐提供管窺之見。

一、“責令改正”的詞語使用

“責令改正”經(jīng)常出現(xiàn)于行政立法規(guī)范中,同時也是行政機關在行政實踐中大量使用的重要管理方式。筆者在“北大法寶”對“責令改正”相關的中央和地方性規(guī)范文件進行全文檢索發(fā)現(xiàn),包含“責令改正”的規(guī)范性文件共有近5萬份;在“北大法寶”對“責令改正”相關的行政訴訟案例進行全文檢索發(fā)現(xiàn),包含“責令改正”的行政訴訟案例近8萬例,其中明確提及“可訴性”的案例1500余例。

目前,“責令改正”的內(nèi)涵與外延尚未見統(tǒng)一定論。在學理層面,“責令改正”具有廣義和狹義兩個層面含義。廣義上的“責令改正”既包括責令停止違法行為,也包括責令消除不良后果[1];狹義的“責令改正”則僅指責令消除不良后果。在立法層面,“責令改正”存在概括型和具體型兩種類型。概括型規(guī)定并不區(qū)分改正的行為屬性,在法條表述上通常采用“責令改正”“責令整改”或“責令限期改正”等統(tǒng)攬性表述,如《中華人民共和國消防法》第59條、《中華人民共和國行政許可法》第66條;具體型規(guī)定則描述了責令改正的行為類型,如責令拆除、責令限期辦理、責令變更登記等。在行政管理實踐層面,責令改正行為通常以《責令改正通知書/告知書》等形式作出?！敦熈罡恼ㄖ獣吩趦?nèi)容上一般為責令消除不良后果,并與《責令通知違法行為通知書》一同作出,例如 “張某等與B市人民政府等復議上訴案”。個案中也存在借《責令改正通知書》之形式作出責令停止違法行為的情形,例如“朱某華與南通市C區(qū)城市管理行政執(zhí)法局處罰上訴案”,該案中被訴機關作出的《責令改正通知書》既包括責令其立即停止違法搭建行為,也包括責令自行拆除行為。

責令改正通知主要運用于國土資源管理、城鄉(xiāng)建設行政管理和市場監(jiān)督管理等領域?！柏熈罡恼蓖ǔＲ虿煌男姓芾眍I域而具有特定的內(nèi)涵。例如,在治安管理領域,“責令改正”是指“公安機關在日常的監(jiān)督檢查中,發(fā)現(xiàn)上述場所的經(jīng)營管理人員違反相關的管理規(guī)定,致使上述場所有發(fā)生安全事故危險的,以書面形式告知場所經(jīng)營管理人員,責令其限期整改、消除隱患的情形”[2]。筆者認為,總體而言,責令改正是指行政主體在依法履行行政管理職責過程中,責令違法行為人停止和糾正違法行為,以恢復原有法定的秩序或者狀態(tài)。本文中,“責令改正”行為主要是指行政機關作出的“責令(限期)改正通知書”行為,同時包括以責令改正通知書為形式的責令停止違法行為。

二、行政訴訟實踐中“責令改正通知”的可訴性判斷

(一)“責令改正通知”不可訴性及其論證理由

在行政審判實踐中,責令改正通知通常不具有可訴性。在法院論證不可訴的理由中,既有單一理由也有多元理由,筆者將其總結如下:

第一,責令改正通知屬于過程性、階段性行為。在“再審申請人河南D教育咨詢有限公司訴新鄉(xiāng)市H區(qū)市場監(jiān)督管理局工商行政管理案”中,河南省高級人民法院認為,責令改正通知書系H區(qū)市場監(jiān)管局作出行政處罰前實施的過程性行政行為,目的是給行政相對人一個自我糾正違法行為或違法事實狀態(tài)的機會,不產(chǎn)生獨立的、強制性的行政法律效力,故不具有可訴性(4)參見河南省高級人民法院(2021)豫行申139號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月11日。;在“再審申請人孫某軍與被申請人J縣城市管理綜合行政執(zhí)法局撤銷《責令改正通知書》案”中,遼寧省高級人民法院認為,責令改正是行政處罰的一個環(huán)節(jié),再審申請人要求撤銷案涉《責令改正通知書》,不屬于行政訴訟受案范疇(5)參見遼寧省高級人民法院(2020)遼行申906號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月11日。;在“上訴人汪某江訴宣城市X區(qū)人民政府行政復議決定案”中,安徽省高級人民法院認為,案涉責令改正通知系針對汪某江的搭建行為而實施的階段性行為,是整個行政處理過程中的一個環(huán)節(jié),對責令改正通知不服申請復議的,依法不屬于行政復議范圍(6)參見安徽省高級人民法院(2020)皖行終797號行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月11日。;在“再審申請人薛某菱訴S縣勞動監(jiān)察大隊責令改正決定案”中,陜西省榆林市中級人民法院指出,涉案責令改正決定書系S縣勞動監(jiān)察大隊準備針對申請人拒付農(nóng)民工工資的違法行為作出行政處罰而作出的程序性、過程性行為,不屬于人民法院行政訴訟受案范圍(7)參見陜西省榆林市中級人民法院(2021)陜08行申1號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月11日。。

第二,責令改正通知未對相對人的權利義務產(chǎn)生了實際影響。其一,因責令改正通知是過程性行為,所以不對相對人的權利義務產(chǎn)生實際影響。根據(jù)行政訴訟法理論上的行政行為成熟性原則,行政程序中對相對人權利義務未產(chǎn)生實際影響的過程性、階段性行政行為,司法權不應過早介入進行司法審查,以避免司法權破壞行政權行使的獨立性和完整性。而此時的權益受損也尚未處于完全確定的狀態(tài),不能濫用司法權介入救濟權益。在“上訴人程某力訴被上訴人Q縣城市管理行政執(zhí)法局作出責令改正通知書的行為案”(8)參見四川省達州市中級人民法院(2018)川17行終85號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月11日。中,四川省達州市中級人民法院認為,被訴責令改正通知書屬于規(guī)勸行為,如果上訴人沒有在規(guī)定的時間內(nèi)進行改正,被上訴人再根據(jù)具體情況作出對上訴人權利有實際影響的行政決定,因此該責令改正通知書屬于行政程序中的過程性、階段性行為,不對行政相對人的權利義務產(chǎn)生實際的影響。其二,因責令改正通知未直接設定相對人的義務,所以不對相對人的權利義務產(chǎn)生實際影響。在“上訴人浙江Z建設有限公司訴C縣公共資源招投標管理委員會行政爭議案”(9)參見浙江省杭州市中級人民法院(2019)浙01行終2號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月11日。中,法院認為,被訴的《責令改正通知書》并未直接設定上訴人的權利義務,因此不屬于行政訴訟受案范圍。其三,因責令改正通知無直接執(zhí)行力,所以不對相對人的權利義務產(chǎn)生實際影響。在“上訴人吳某亮與被上訴人南通市C區(qū)城市管理行政執(zhí)法局城市規(guī)劃管理案”(10)參見江蘇省南通市中級人民法院(2018)蘇06行終75號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月11日。中,法院認為,被訴告知書屬于建議性、提示性、訓導性的行為,未對不按期自行拆除會產(chǎn)生何種后果進行設定,對上訴人不具有直接的執(zhí)行力,因此對上訴人的權利義務不會產(chǎn)生實際影響,不屬于行政訴訟的受案范圍。

(二)“責令改正通知”可訴性及其論證理由

雖然“責令改正通知”不可訴在行政訴訟實踐中具有普遍性,但在個案中,也存在將責令改正通知納入人民法院行政訴訟受案范圍的情形。在認定責令改正可訴的行政案例中,其論證理由通常具有多元性,主要有以下幾種類型:

第一,責令改正通知書設定了具體、明確的法律后果,進而對相對人權利義務產(chǎn)生了實際影響。通常情況下,責令改正通知書會載明類似“逾期不改正,將依法調查作出處理”之內(nèi)容,此種情況下,因相對人不改正的后果是“視情況另外作出最終處理決定”,故相對人的權利義務變動尚未處于確定狀態(tài),進而普遍不可訴。而在具體個案中,如果責令改正通知書為相對人設置了不改正將面臨具體、確定的法律后果的,一般具有可訴性。例如,在“北京市H區(qū)人民政府與常某寧行政復議一案”(11)參見北京市高級人民法院(2018)京行終4292號行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月11日。中,兩審法院均認為,案涉《責令改正通知書》明確設定了相對人應當履行的義務,并責令相對人限期按照《責令改正通知書》的要求整改到位且“逾期未整改到位的,區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府將組織實施對違法部分進行強制整體拆除”,此時相對人不按要求整改的法律后果已經(jīng)明確、具體化,進而對原告的權利義務產(chǎn)生了實際影響,依法屬于可復議的行政行為。同時,一審法院還認為,該案中行政機關是否作出后續(xù)《強制拆除決定》或者實施強制拆除行為,并不是確定《責令改正通知書》可復議的標準。在“再審申請人T市規(guī)劃和自然資源局因被申請人張某訴其行政管理案”中,山西省高級人民法院認為,被訴《責令改正通知書》認定了張某存在違法行為并告知了逾期不改正違法行為的不利法律后果,對張某的權利義務產(chǎn)生了實際影響,具有可訴性(12)參見山西省高級人民法院(2020)晉行申310號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月15日。。在“上訴人李某平與被上訴人H市人民政府不履行行政復議法定職責案”中,新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院認為,案涉《責令改正違法行為通知書》給李某平設立了義務,對李某平的權利義務產(chǎn)生了實質的不利影響,具有法律約束力。該行政行為屬于獨立的行政行為,李某平可以依法申請行政復議(13)參見新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院(2020)新行終94號行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月15日。。在“原告王某斌、伊某玲訴被告Y縣人民政府、Y縣綜合行政執(zhí)法局責令限期拆除及行政復議案”中,山東省菏澤經(jīng)濟開發(fā)區(qū)人民法院認為,案涉《責令限期拆除通知書》直接設定了原告的義務,對原告的權利義務產(chǎn)生實際影響,且被告Y縣執(zhí)法局在通知書中也明確告知了原告具有復議和起訴的救濟權利,現(xiàn)Y縣執(zhí)法局否定該通知書具有可訴性,屬于自相矛盾(14)參見山東省菏澤經(jīng)濟開發(fā)區(qū)人民法院(2020)魯1791行初51號行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月15日。。在“上訴人桂林R投資有限責任公司因與被上訴人桂林市X區(qū)市場監(jiān)督管理局工商行政責令糾紛案”中,廣西壯族自治區(qū)桂林市中級人民法院認為,責令改正作為一項獨立的行政行為,一經(jīng)作出便對行政相對人設定了義務,無論該行政行為是否合法,必然會對行政相對人的權利義務產(chǎn)生了實際影響(15)參見廣西壯族自治區(qū)桂林市中級人民法院(2021)桂03行終71號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月13日。。

第二,責令改正通知成為實施依據(jù),被視為行政決定等成熟的行政行為,產(chǎn)生了終局性的法律效果。在“原告趙某華等訴被告天津市B新區(qū)X鎮(zhèn)人民政府規(guī)劃行政強制糾紛案”(16)參見天津市濱海新區(qū)人民法院(2016)津0116行初285號行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月15日。中,天津市濱海新區(qū)人民法院認為,被訴責令改正通知為相對人設定了明確的法律后果,且被訴行政機關也據(jù)此實施了強制拆除行為,故該《責令改正通知書》的性質應當視為行政決定行為,具有可訴性。在“上訴人合浦S現(xiàn)代漁業(yè)開發(fā)有限責任公司(簡稱S公司)訴北海市H生態(tài)環(huán)境局、H縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、H縣自然資源局海洋環(huán)保行政命令案”中,廣西壯族自治區(qū)高級人民法院認為,“案涉《責令整改通知書》作出后,S公司按照通知書的要求停止了部分區(qū)域的養(yǎng)殖活動并拆除了相關設施,故《責令整改通知書》對S公司的權利義務產(chǎn)生了實際影響(17)參見廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2019)桂行終1496號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月15日。。在“上訴人張某公訴榆中縣D鎮(zhèn)人民政府責令改正案”中,甘肅省蘭州市中級人民法院認為,案涉《責令改正通知書》限期令張某公自行拆除建筑物,對張某公的權利、義務產(chǎn)生了實質性影響,是一種成熟的行政行為,屬于人民法院行政訴訟受案范圍(18)參見甘肅省蘭州市中級人民法院(2021)甘01行終4號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月15日。。在“魯某松與太康縣C鎮(zhèn)人民政府責令改正通知案”中,河南省周口市中級人民法院認為,從具體內(nèi)容上看,案涉責令改正通知書認定了上訴人建房的違法性,并責令上訴人自行拆除房屋,為上訴人設置了義務,該通知書實質上就是責令限期拆除的行政決定。在作出該通知之后,被上訴人也沒有再作出限期拆除的決定,故被訴的責令改正通知的效力并未被后續(xù)行政行為所吸收(19)參見河南省周口市中級人民法院(2020)豫16行終251號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月15日。。在“上訴人王某麗訴X市人民政府撤銷通知案”中,陜西省高級人民法院認為,“當行政行為賦予、增加、減少、消滅了行政相對人的某些權利和義務,或使行政相對人申請或請求不能實現(xiàn)或者只能部分實現(xiàn)時,應當賦予行政相對人提起行政訴訟、尋求法律救濟的權利”,進而指出,案涉《責令改正違法行為通知書》對王某麗進行不利之處分,并直接發(fā)生了終局性的法律效果,故應當賦予王某麗獨立的訴權,以救濟其可能受損的合法權益(20)參見陜西省高級人民法院(2020)陜行終733號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月14日。。

三、“責令改正通知”可訴性判斷的實踐爭議

行政訴訟實踐在判斷責令改正通知是否可訴的過程中,法院的爭議焦點可以歸結為如下幾個方面。

(一)責令改正通知是否會對當事人的權利義務產(chǎn)生實際影響

通過分析責令改正通知可訴和不可訴的理由,我們可以發(fā)現(xiàn),在具體個案中,被訴行為是否對當事人的權利義務產(chǎn)生了實際影響已經(jīng)成為行政審判實踐中判定責令改正通知是否可訴的重要指標。在“上訴人馬鞍山市H船舶維修有限公司訴被上訴人D縣國土資源局土地行政決定一案”(21)參見安徽省馬鞍山市中級人民法院(2018)皖05行終81號行政裁定書, 載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月15日。中,安徽省馬鞍山市中級人民法院更是指出,責令改正通知書是否屬于行政訴訟的受案范圍,要看該通知是否對原告的權利義務產(chǎn)生了實際影響。行政訴訟實踐中,法院普遍以責令改正通知屬于過程性行為,對相對人的權利義務不產(chǎn)生實際影響為由,將其排除在行政訴訟受案范圍之外;部分案件中,法院則認為,責令改正通知對原告的權利義務產(chǎn)生了實際影響,進而具有可訴性。

(二)行政責令改正通知是否整體可訴或不可訴

通過案例分析可以發(fā)現(xiàn),行政機關作出的責令改正通知通常不具有可訴性,但其在滿足一定條件下即具有可訴性,可以納入行政訴訟受案范圍。行政審判實踐中,部分法院傾向于認為責令改正通知書整體不可訴。有裁判要旨認為:責令改正通知書屬于過程性、階段性行政行為,對相對人的合法權益明顯不產(chǎn)生實際影響,不屬于行政訴訟受案范圍,即責令改正通知書不可訴[3]。筆者認為,這種對行政行為可訴性一刀切的做法有待商榷。但青島市中級人民法院則撰文指出,對責令改正通知概不受理或一律裁駁的“一刀切”做法,忽略了強制拆除行為的現(xiàn)實復雜性,并認為,“對相對人行為進行定性的《責令改正通知書》,通知行為后續(xù)走向的是既定的強制拆除決定及強制拆除行為、不能被最終行為吸收覆蓋的通知行為等,應認定該《責令改正通知書》為可訴行政行為”[4]。

(三)責令改正通知是何法律性質

其一,有法院認為,以“責令改正通知”為外觀的責令停止違法經(jīng)營行為構成行政處罰。例如,湖北省荊門市中級人民法院在裁判中認為,被訴責令改正通知書要求上訴人立即停止違法經(jīng)營行為,屬于行政處罰的一種,即責令停產(chǎn)停業(yè),因此該責令停止違法行為具有可訴性(22)參見湖北省荊門市中級人民法院(2016)鄂08行終53號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月15日。。其二,有法院認為,責令改正行為本質上屬于行政命令中的一種,即行政機關依法要求行政相對人作出某種特定行為的意思表示。在“上訴人長沙市W區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局與被上訴人張某剛行政強制案”中,湖南省長沙市中級人民法院認為,責令改正與行政處罰概念有別,兩者性質內(nèi)容不同、規(guī)制角度不同、表現(xiàn)形式不同,責令改正是與行政處罰不同的行政行為。該案法官進一步指出,“責令改正一經(jīng)作出便為行政相對人設定了義務,不論該行政命令是否合法。若行政相對人不執(zhí)行行政機關的命令,就會承受行政處罰或者行政強制執(zhí)行的后果。因此,責令改正是行政執(zhí)法過程中一種獨立的行政行為”(23)參見湖南省長沙市中級人民法院(2021)湘01行終55號行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月14日。。

(四)后續(xù)行為是否對責令改正通知的可訴性產(chǎn)生影響

責令改正的后續(xù)行為通常表現(xiàn)為最終的處理決定或強制行為。一般而言,責令改正通知的效力會被最終的行政處理決定所覆蓋,所以可訴的責令改正通知一般要求行政機關在發(fā)出責令改正通知后沒有作出后續(xù)行政行為。在“北京Q旅游開發(fā)有限公司與北京市H區(qū)人民政府等其他二審行政裁定書”(24)參見北京市第三中級人民法院(2018)京03行終473號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月12日。中,二審法院認為,被訴《責令限期改正通知書》并非終局性行政行為,其效力為最終的處罰決定所吸收和覆蓋,上訴人可通過起訴最終處理決定獲得權利救濟;在“上訴人合浦S現(xiàn)代漁業(yè)開發(fā)有限責任公司訴北海市H縣生態(tài)環(huán)境局、H縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、H縣自然資源局海洋環(huán)保行政命令案”中,廣西壯族自治區(qū)高級人民法院認為,案涉行政機關“直至S公司提起本案訴訟、向本院提起上訴時,并未對S公司作出行政處罰或其他具體行政行為,故一審法院認為該責令整改行為是實施行政處罰的準備行為缺乏事實依據(jù)”(25)參見廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2019)桂行終1496號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月15日。;在“北京市H區(qū)人民政府與常某寧行政復議案”中,一審法院認為,該案中行政機關是否作出后續(xù)《強制拆除決定》或者實施強制拆除行為,并不是確定《責令改正通知書》可復議的標準(26)參見北京市高級人民法院(2018)京行終4292號行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月17日。;在“上訴人沈某平、陳某琴訴D縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局其他城建行政行為案”中,福建省漳州市中級人民法院認為,被訴《責令改正通知書》包含了“責令相對人限期自行拆除、逾期未履行將強制拆除和拆除費用負擔”等內(nèi)容,雖然該通知非最終行政處罰決定,但其實施與否,已對相對人的權利義務產(chǎn)生實質性不利影響,因此具有可訴性(27)參見福建省漳州市中級人民法院(2018)閩06行終70號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月17日。。

四、“責令改正通知”的類型、性質及其對可訴性的影響

“責令改正”在實踐中的適用具有普遍性和經(jīng)常性,其對相對人的權利義務產(chǎn)生重大影響,學界和實務界應當作出回應。通過對上述責令改正通知可訴或不可訴理由的總結分析可以得知,對權利義務的實際影響以及直接執(zhí)行力已經(jīng)成為判斷責令改正通知是否可訴的重要標準。而判斷責令改正通知是否對相對人的權利義務產(chǎn)生了實際影響,還應當從根本上明確責令改正的性質。

(一)責令改正的類型及其對可訴性的影響

第一,根據(jù)責令改正的內(nèi)容不同,廣義上可分為責令不作為意義上的“責令停止違法行為”和責令作為意義上的“責令消除不良后果”。前者如責令停止侵權行為、責令停止經(jīng)營活動、責令停止銷售、責令停止使用等,后者如責令拆除、責令清除、責令限期辦理登記等。這些具體性的責令改正行為也稱為“責令改正”的“變體”形式[5]。在責令消除不良后果的行為中,是否具有可訴性主要看其是否為相對人設置了明確的法律后果,是否具有強制力。另外,因本文著重討論的是行政機關作出的以“責令改正通知書”為形式的責令改正行為可訴性問題,因此筆者對“責令停止違法行為通知”不再作過多討論。

第二,根據(jù)責令改正的適用對象范圍不同,可分為對內(nèi)責令改正與對外責令改正。對外責令改正的適用對象主要為外部行政相對人,對內(nèi)責令改正的適用對象主要為行政機關內(nèi)部機構和人員,如《中華人民共和國行政強制法》第61條之規(guī)定(28)《中華人民共和國行政強制法》第61條規(guī)定:“行政機關實施行政強制,有下列情形之一的,由上級機關或者有關部門責令改正……”。。對內(nèi)責令改正因屬于行政機關內(nèi)部行為,因而不具有可訴性;對外責令改正行為可訴性的判斷,同樣應從是否為相對人設置了明確的法律后果、是否具有強制力著手綜合判定。

第三,根據(jù)責令改正的適用方式不同,可分為獨立適用型、選擇適用型、前置適用型和合并適用型(參見表1)。

表1 責令改正適用方式不同類型匯總

單獨適用型是指責令改正作為一種行政管理方式獨立適用,其適用前后并無行政處罰等其他行政行為,一般適用于情節(jié)輕微的違法行為。此種適用類型的法律規(guī)范未對相對人拒不執(zhí)行的情形規(guī)定相應的保障措施,“對相對人的約束力較小,有時僅僅起到對相對人督促的作用”[6],因此通常難以對相對人的權利義務產(chǎn)生實際影響。選擇適用型是指行政機關針對違法行為的嚴重程度選擇適用責令改正或者行政處罰,該類型下行政機關采取何種處理行為具有選擇性。倘若行政機關選擇責令改正,則同樣沒有制裁措施加以保障,其約束力也較弱,難以認定為對相對人產(chǎn)生實際影響。前置適用型是指責令改正是行政處罰的前置程序,通常作為行政處罰的加重要件。此類型下,行政訴訟中責令改正通常被認為是過程性行為,其行為效力被最終處理決定所覆蓋和吸收。倘若責令改正通知并未設定法律后果,其一般也不具有可訴性。合并適用型是指責令改正與行政處罰并處。此情形下,如果認為責令改正行為屬于行政處罰,則其具有可訴性;如果認為責令改正行為屬于非行政處罰行為,則需要結合是否對相對人權利義務產(chǎn)生實際影響等因素進行綜合認定。

(二)責令改正的性質及其對可訴性的影響

目前,理論界和實務界對于責令改正的法律性質均存在爭議,主要有以下幾種觀點:

一是認為責令改正屬于行政處罰。其主要理由為部分法規(guī)或規(guī)章將責令改正視為行政處罰,為將責令改正歸入行政處罰范疇提供了依據(jù)。責令改正具有重懲罰性,將責令改正歸入行政處罰有利于保障對行政相對人的救濟。其中,一般認為責令改正屬于行政處罰中的“救濟罰”類型(29)參見葉曉川:《“責令改正”的規(guī)范性研究》,載《河北法學》2017年第8期,第116-125頁;程雨燕:《環(huán)境行政處罰制度研究》,廣州:廣東人民出版社2013年版。。辛帥認為,“責令改正與行政處罰二者本質同一,都是行政機關作出的要求特定行政違法責任主體就其違法行為承擔相應行政法律責任的具有法律約束力的法律意思表示”[7]。行政訴訟實踐中,也有法院認為責令改正屬于行政處罰,如“李某財訴廈門市J區(qū)城市管理行政執(zhí)法局房屋拆遷行政處罰糾紛案”(30)參見福建省廈門市集美區(qū)人民法院(2015)集行初字第1號行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月17日。。但在“蕪湖市D船舶維修點與安徽省W市港航管理局強制上訴案”中,二審法院認為,被訴通知本身未體現(xiàn)出懲罰性,不具有行政處罰的性質(31)參見安徽省蕪湖市中級人民法院(2017)皖02行終115號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月17日。。

二是認為責令改正行為屬于行政命令,即責令改正是指行政機關以命令的方式要求行政相對人糾正違法行為。有學者認為,“補救性的責令改正或者責令限期改正并不是一種行政處罰”[8],“責令改正的本質是為相對人設定一種義務,符合行政作為命令的基本特征”[9]。楊海坤和章志遠教授也認為“責令改正是一種行政命令行為”[10],因為責令改正本身尚不具備足夠的強制力來促使相對人改正其違法行為。行政訴訟實踐中,也有法院認為責令改正屬于行政命令,如“伍某淑與T市人民政府案”(32)參見安徽省安慶市中級人民法院(2017)皖08行初42號行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月17日。。

三是認為責令改正行為屬于行政強制措施。有學者認為,責令改正是“行政機關命令相對人糾正其違法行為的行政強制措施”[11]。但胡建淼教授分析總結責令行為后認為,“無論哪種狀態(tài)下的‘責令’,都不屬于行政強制措施”[12]。

四是認為責令改正行為是行政管理措施。李孝猛教授認為,“責令改正行為既不是行政處罰,也非行政強制措施,而是一種行政管理措施”[5]。

五是認為責令改正行為在不同的語境中具有不同的法律屬性。夏雨博士通過對責令改正行為進行類型化研究,總結出責令改正行為存在“勸誡指導”“行政命令”和“行政處罰的天然效果”等三種形態(tài)的法律屬性[1]。在行政訴訟實務中,根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第23條作出的責令改正行為一般屬于過程性行為,不具有可訴性,如“上訴人王某等與被上訴人荊門市D區(qū)城市管理執(zhí)法局其他行政行為案”(33)參見湖北省荊門市中級人民法院(2019)鄂08行終3號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月19日。。

筆者認為,無論責令改正的法律屬性如何定義,其可以在一定程度上對責令改正通知可訴性的認定產(chǎn)生影響。倘若認為責令改正屬于行政處罰,則責令改正行為可以無阻礙地納入行政訴訟受案范圍;如果認為責令改正行為僅屬于勸誡和監(jiān)督,在未對相對人權利義務產(chǎn)生實際影響的情況下,責令改正行為不具有可訴性。從行政訴訟受案范圍實踐來看,尚不具備將責令改正通知整體納入受案范圍的必要性和可行性,因而將責令改正整體認定為行政處罰行為至少不合時宜。

理論界尚未對責令改正的屬性形成統(tǒng)一定論。筆者基于上述責令改正的不同類型認為,責令改正行為在不同的語境中,具有不同的法律屬性。對于責令改正通知是否可訴的問題,應當置于具體個案中進行判定。

五、“責令改正通知”可訴性的判斷標準

(一)“實際影響”:責令改正通知可訴性的判斷標準

在本文所收集的案例中,多數(shù)案例采用“實際影響”標準來判定責令改正通知的可訴性,這也說明權利義務實際影響已經(jīng)成為行政訴訟實踐中判斷行政行為是否可訴的重要標準?！皩嶋H影響”標準由2000年《行政訴訟法司法解釋》第1條第2款第(6)項演變而來,并規(guī)定于2018年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款中。但對于能否將其作為判斷責令改正通知可訴性的單一判斷標準,筆者認為,因“實際影響”本身為不確定法律概念[13],且當前行政訴訟理論和實務界尚未對“實際影響”形成統(tǒng)一認識,因此在將“實際影響”作為判斷責令改正通知可訴性標準的同時,應將其具體要求進一步明晰化。

通過上文涉“責令改正通知”批量性行政案件的分析,我們并不能得出“責令改正通知”必然可訴或必然不可訴的結論。正如江蘇省南通市中級人民法院在“上訴人江蘇省通州灣J開發(fā)示范區(qū)綜合執(zhí)法局責令限期拆除案”中所指出的,不能簡單地根據(jù)行政行為的名稱,作出責令改正通知書可訴或者不可訴的結論,而是要根據(jù)個案中對相對人合法權益是否產(chǎn)生實際影響來判斷,其中主要表現(xiàn)在對相對人的行為進行定性、未被最終的行政處理決定或強拆行為所吸收等”(34)參見江蘇省南通市中級人民法院(2020)蘇06行終694號行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月17日。。筆者認為,在具體的個案審判實踐中,判斷行政機關作出的責令改正通知是否對相對人的權利義務產(chǎn)生實際影響并可訴時,應當結合其類型、性質,并從可訴性實質要件和形式要件等方面綜合判定。

(二)責令改正通知構成“權利義務實際影響”的具體表現(xiàn)

第一,責令改正通知應當具有涉權性。涉權性是責令改正通知可訴的前提式要件,其要求被訴責令改正通知在內(nèi)容上必須觸及當事人合法權益。行政訴訟旨在保護相對人的合法權益受到行政機關的不利侵害,因此如果行政機關的行為不具有涉權性特征,則不宜納入行政訴訟受案范圍。一方面,其中的“合法權益”應當是具體的、特定的;另一方面,被訴責令改正通知涉及的必須是起訴人自身的權益。換言之,起訴人應當是責令改正通知的實質、正確指向對象。在“再審申請人楊某訴被申請人S綜合執(zhí)法局行政處罰案”中,云南省文山壯族苗族自治州中級人民法院認為,原告對該違法建筑沒有所有權或使用權,被告針對該違法建筑作出的責令改正通知書,屬責令對象錯誤,對原告沒有任何約束力,系對其權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為。因此該責令改正通知書不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍(35)參見云南省文山壯族苗族自治州中級人民法院(2020)云26行再3號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月19日。。

第二,責令改正通知的對象應當具體、特定。行政行為針對對象的特定性是一個可訴的具體行政行為的基本特征。因此,針對具體、特定對象的責令改正通知才具有可訴性;反之,對象不特定的責令改正通知可能構成抽象的行政命令行為,從而不具有可訴性。在“上訴人吳某亮因與被上訴人南通市C區(qū)城市管理行政執(zhí)法局城市規(guī)劃管理案”(36)參見江蘇省南通市中級人民法院(2018)蘇06行終75號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月20日。中,法院認為,被訴告知書針對的對象為全體業(yè)主,并非針對吳某亮個人單獨作出,且被訴告知書不具有直接的執(zhí)行力,不屬于行政訴訟受案范圍。

第三,被訴責令改正通知對外發(fā)生效力或者已經(jīng)付諸實施。未生效或未對外送達的責令改正通知因無約束力故不具有可訴性。例如,在“原告吉林市S房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營有限公司訴被告Y縣住房和城鄉(xiāng)建設局城鄉(xiāng)建設行政管理案”(37)參見吉林省永吉縣人民法院(2017)吉0221行初10號行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月17日。中,法院認為,被告下發(fā)責令停止施工通知的行為非行政內(nèi)部行為,該行政行為已經(jīng)成立,且已對原告權利義務產(chǎn)生實際影響,故屬于行政訴訟受案范圍。

第四,責令改正通知產(chǎn)生了終局性的法律效果,具有成熟性特征。成熟性特征要求責令改正通知對相對人所產(chǎn)生的影響應當是直接、確定的,實踐中通常體現(xiàn)為被訴責令改正通知為當事人設置了明確的法律后果。未明確法律后果的責令改正通知不具有直接、確定性特征?！爸苯有浴庇袃煞矫婢唧w要求:其一,責令改正通知中的責令改正義務本身應當明確、具體,即列明了具體的違法行為及要求改正的具體效果;其二,被訴責令改正行為具有獨立、直接發(fā)生法律效果的能力。需要通過其他輔助手段、其他途徑或者中間環(huán)節(jié)才能發(fā)生法律效果的行為不具備直接性特征進而不可訴?！按_定性”要求責令改正通知或行為本身具有確定效力,最終必然導致當事人權利義務變動的效果。尚未形成確定效力的責令改正通知不具有可訴性?！爱a(chǎn)生實際影響”中訴的利益指向的是權利保護必要性問題[14],因此行政機關的行為對相對人產(chǎn)生的影響必須達到應當采用行政訴訟途徑給予救濟的程度。

通過終局性和成熟性的要求延伸可知,可訴的責令改正通知要求案件審理時行政機關尚未另外作出最終的處理決定。如果責令改正通知對相對人的權利義務產(chǎn)生實際影響,且開庭前行政機關并未作出其他行政處理決定,則該責令改正行為具有可訴性。例如“上訴人北京L法律咨詢有限公司訴北京市工商行政管理局C分局責令改正通知行為案”(38)參見北京市第三中級人民法院(2014)京三中行終字第1042號行政判決書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月20日。。如果行政機關在作出責令改正通知之后進一步作出了最終的處理決定,則可通過該最終處理決定起訴獲得權利救濟。倘若將過程性的責令改正通知納入受案范圍,則有司法權過早介入行政權之嫌,也會造成司法資源的浪費。在“上訴人章某強與被上訴人淮安市Q區(qū)綜合行政執(zhí)法局確認行政行為違法案”中,江蘇省淮安市中級人民法院認為,在被告未進一步作出最終拆除決定的情形下,對原告權利產(chǎn)生影響的是責令改正通知;但如果被告已經(jīng)在案件審理過程中作出了最終處理決定,那么對原告權利產(chǎn)生實際影響的是該最終處理決定(39)參見江蘇省淮安市中級人民法院(2019)蘇08行終24號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月20日。。因此,如果行政機關在案件審理時作出了最終處理決定,則原責令改正通知因被覆蓋而不具有可訴性。

第五,排除其他不可訴因素。除了滿足上述要件外,要最終確定責令改正通知是否可訴,還應當排除其他不可訴因素,例如政策行為不可訴。在“上訴人蒙城縣Q有限公司訴被上訴人M縣港航管理處責令改正通知案”中,法院認為,被告港航管理處責令原告立即拆除違法建設的泊位,依據(jù)的是國家環(huán)保政策,法院無法對該行為進行合法性審查,因此被訴行為不屬于人民法院受案范圍(40)參見安徽省亳州市中級人民法院(2018)皖16行終165號行政裁定書,載北大法寶,https://www.pkulaw.com/law?cahannel=SEM-topad-button,最后訪問時間:2023年2月20日。。

六、結語

行政責令改正及責令改正通知在行政管理實踐中被廣泛適用,現(xiàn)實中行政相對人不服責令改正通知進而提起行政訴訟的情況也較為常見,然而目前行政審判實踐中,對于責令改正通知的可訴性尚未形成一致認識。筆者認為,對責令改正通知可訴性的探討,應當置于具體個案中進行考察,以責令改正通知是否對相對人的權利義務產(chǎn)生實際影響為核心判斷標準,具體從責令改正通知的涉權性、責令改正對象的特定性、責令改正通知內(nèi)容對外的效力性、責令改正通知法律效果的終局性、有無其他不可訴因素等方面綜合判定。