朱景多 陳俊波 李紅偉 鄭杰

［摘? ? ? ? ? ?要］? 經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，美國、英國和日本通過法律途徑建立了完善的應急響應預案、高效的協(xié)調(diào)機構(gòu)、綜合性應急響應網(wǎng)絡和成熟的社會應急反應能力等相對完整的高校危機應急管理制度。通過比較分析我國和國外高校危機應急體系、應急預案、應急法制，了解到國際學術(shù)領域高校應急管理的最新進展，為我國高校應急管理提供啟發(fā)和教訓，對我國高校應急管理體系的構(gòu)建和建設 “平安校園”“和諧校園”具有一定的現(xiàn)實意義。

［關(guān)? ? 鍵? ?詞］? 應急管理；高校安全；模式研究

［中圖分類號］? G717? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ［文獻標志碼］? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ［文章編號］? 2096-0603（2023）12-0101-04

隨著我國改革的進一步深入推進，社會矛盾因社會快速轉(zhuǎn)型顯得越來越尖銳，不斷出現(xiàn)各種危機突發(fā)情況。高校人口密度大，人才聚集，屬于社會的重要組成部分，一旦突發(fā)危機，容易產(chǎn)生嚴重的后果和不良影響。近幾年，高校危機事件多發(fā)，高校的穩(wěn)定和發(fā)展受到嚴重威脅，“校園危機”這個主題吸引了教育界高度的關(guān)注。因此，高校危機應急管理的重要性在高校日常管理中凸顯，加強高校應急管理研究是現(xiàn)實迫切需要。

一、基本概念

高校應急管理指高校和職能部門為了減少和緩和特別事件的影響，在緊急情況發(fā)生時的事前、事中和事后，采取專門的行動和措施保證正常的秩序。

應急管理體系是指應急管理因素的組合，根據(jù)一些結(jié)構(gòu)和形式組成整體，包括一系列非彼此獨立的分制度，這些分制度之間有某種關(guān)系，構(gòu)成一個綜合體。

二、研究對象

本研究重點分析美國、英國和日本高校危機應急管理體系，著重考察危機應急管理的概念、應急管理的組織結(jié)構(gòu)、應急管理立法體系和社會對危機應急管理的支持。從時間序列角度，系統(tǒng)對比和分析三個主要階段即危機早期預防、應急反應和處置、事后恢復。根據(jù)研究的結(jié)果，結(jié)合我國高校危機應急管理體系的現(xiàn)實以及我國高校發(fā)展的趨勢，提出具有參考性的改進我國高校危機應急管理機制的建議。

三、研究方法

本研究主要運用以下三種方法：1.文獻研究法。收集與危機應急管理相關(guān)的國內(nèi)外大量文獻，分類、提煉、消化吸收，通過分析相關(guān)文獻，了解高校危機管理的概念、組織體系、立法體系和社會支持體系。2.對比分析法。通過查閱與危機應急管理相關(guān)的國外資料，了解美國、英國和日本高校危機應急管理的具體內(nèi)容和框架，為本研究提供重要參考。3.案例研究法。主要研究弗吉利亞理工學院校園槍擊案，剖析美國高校危機應急管理系統(tǒng)的不足之處，為改進我國高校危機應急管理體系提出參考性建議。

四、我國校園安全應急管理體系

目前，在我國高校還沒有形成統(tǒng)一的應急管理體系。各高校有自己的應急管理體系，每一個體系的建設也不同。因此，進一步構(gòu)建高校應急管理體系是非常有必要的。在各高校應急管理體系中，大多數(shù)以校長負責制為主要模式，即校長在整個應急管理過程中掌控應急管理的大方向，擁有最終決定權(quán)。這種模式存在一定的弊端：當發(fā)生危機時，校長有可能不具備相關(guān)的應急管理知識，這樣很有可能延誤時間，甚至做出錯誤的決策。在處置應急事件中，高校會臨時建立應急管理團隊，校長是整個團隊的組長，負責人包括副校長和各二級部門的領導。由于應急管理團隊是臨時組建，導致配合程度低，而且缺乏事后反思，也沒有專門負責歸檔的人員，這對高校應急管理能力的提升是不利的。在處置應急事件過程中，高校應急管理組織主要包括安全部門、宣傳部門、后勤部門、校醫(yī)院和裝備部門，但是缺乏一個負責聯(lián)絡校外相關(guān)部門的機構(gòu)，當危機發(fā)生時，很難及時從高校外面尋求幫助。高校應急管理組織沒有建立相應的監(jiān)管部門，這也會讓應急管理效率低下。而且很多高校預案體系是不完善的。盡管各高校制定了應對不同類型危機的應急預案，但是預案不夠具體，沒有足夠重視事前演練，這直接影響處置應急事件的效率。

五、國外高校應急管理體系概述

（一）美國

美國校園危機管理與公共危機管理相似，也分為聯(lián)邦和州兩級。美國教育部清楚地表明：恢復意味著盡快重建學校基礎設施，保證教學活動順利開展。在心理需求方面，有必要對教師、學生和應急反應人員進行專業(yè)評估，減少或消除應急對他們心理的影響，提供和諧的校園環(huán)境。聯(lián)邦、州、縣和學校四級管理模式組成美國高校應急管理組織體系。

美國政府非常重視高校安全問題。美國聯(lián)邦和州政府不遺余力地加強高校應急管理方面的立法工作，平衡和維持高校學生的權(quán)利和高校安全之間的關(guān)系，對學生基本權(quán)利和高校正常運行給予最大限度保護。校園警察機構(gòu)的法律地位由1990年美國國會頒布校園安全法案確立，這是美國高校應急管理最早的法律支持。美國校園警察被該法授權(quán)具備直接執(zhí)行法律的權(quán)力，在保證高校安全方面起到了非常大的作用。不管是公立高校還是私立高校，都會在學校設置校園警察機構(gòu)。除了校園安全法案外，美國政府和相關(guān)的司法機構(gòu)也有對校園安全的其他立法，例如校園、社會禁毒及安全法和校園禁槍法。

美國應急管理體系體現(xiàn)出三大優(yōu)勢：第一，校園安全立法體系相對完整。包括《美國教育戰(zhàn)略2000》《校園禁槍法案》《不讓一個孩子落后法案》《聯(lián)邦應急計劃》。根據(jù)每一個大學的屬性，美國教育部也制定了應急管理指南，高校和學生的安全在健全的立法體系下能夠得到保護。第二，危機應急管理機構(gòu)非常完善。第三，合理運行的危機應急反應體系。政府高度重視，整合多方資源，清晰的責任、創(chuàng)新管理方式是美國應急管理的主要特色。

管理預案和執(zhí)行預案組成了美國高校應急管理規(guī)劃，其中管理預案更加詳細和全面。應急管理規(guī)劃主要包括：應急管理資源的明確描述、高校完整的應急管理運行模式、應急管理團隊內(nèi)部人員責任描述?；绢A案和附件構(gòu)成執(zhí)行預案，預案制定的目的和基礎、預案改進記錄由基本預案解釋。當應急發(fā)生時如何處置是附件主要內(nèi)容。

就結(jié)構(gòu)而言，美國高校制定應急預案時，遵循“一主三副”的原則，“一主”指基本預案，主要是規(guī)定參與應急管理的相關(guān)主體的基本職能?！叭薄敝笐备郊?、支撐附件和應急支撐功能附件。其中，應急附件指不同應急反應具體預案。支撐附件和應急支持功能附件是指具體描述通訊和營救支持工作的附件。

美國國家威脅預警系統(tǒng)，從低到高，使用綠色、藍色、黃色、橘紅色和紅色旗代表五種警報級別，實現(xiàn)從正常到緊急的轉(zhuǎn)變。美國教育部根據(jù)警報級別的要求制定學校采取適當應對行為的指南，每一所學?？梢愿鶕?jù)該指南制定具體的行動計劃。

（二）英國

目前，英國高校應急管理運行體制由事前應急預防和評估、應急處置措施、事后應急保證和監(jiān)控組成。英國高校應急管理體系有五個優(yōu)勢。第一，完善的危機預防機制。建立了運行高效的應急防控機制。細致的程序、清楚的分工、職責的明確，給高校教師和學生提供了更加可靠的安全保證。開放的防控機制確保信息公開、透明。該系統(tǒng)重點監(jiān)控容易發(fā)生危機的區(qū)域。該體系良好的控制性得益于人員順暢的信息交流和密切合作。第二，快速的應急反應機制。英國高校建立了校園危機管理團隊，具備專業(yè)資格的應急管理人員占比較高，既對學校各種熟悉，又了解相關(guān)的法律和法規(guī)和媒體系列運作。第三，良好的信息交流機制。英國高校建立了專門的發(fā)言人制度以保證發(fā)布的信息絕對權(quán)威。第四，靈活的政策調(diào)整制度?；谖C發(fā)展態(tài)勢的不可預測性，根據(jù)高校危機發(fā)展趨勢，英國政府對其進行有效快速調(diào)整，保證有效和科學的應急管理過程。第五，廣泛聯(lián)合社會力量。

英國高校在制定應急預案時以國家整體應急預案作為參考。英國高校的預案包括：總體預案；專門預案；單機構(gòu)、多機構(gòu)和多層次預案三種。英國高校制定預案具有高度法制化，根據(jù)法律嚴格執(zhí)行，預案制定強調(diào)合作，強調(diào)預案的形成具有整體的協(xié)調(diào)性。除了制定和改進應急反應預案，還為應急部門和相關(guān)人員開設應急理論相關(guān)科目，提升應急反應措施和協(xié)調(diào)行動能力。

（三）日本

日本高校應急管理體系由應急立法、應急組織體系、災難預防教育、信息收集和管理機構(gòu)、應急通訊設施組成。日本高校應急管理體系運行機制主要包括：事前防控體系、事中處置體系、應急監(jiān)督、事后反饋體系。日本政府高度重視全民災難預防教育，針對高校師生的災難預防教育是重中之重，把“學生的生命是國家的未來”作為基本原則。日本政府對高校應急管理立法時，把高校對安全的責任和義務放在十分重要的地位。日本政府提出相應的法律，如在學校保健法和學校安全法中規(guī)定：“為了給高校師生學習和科學研究創(chuàng)造更加安全的環(huán)境，高校應該定期檢查校園設施和建筑，根據(jù)實際情況做出是否進行相應的維修的決定”。學校安全法規(guī)定政府和學校有明確的義務確保學校環(huán)境安全，所有市民都應該重視高校安全管理立法。同時，日本高校在開展應急管理時，也高度重視社會力量，認為政府和私人部門的力量應該整合，確保危機引起的災害降到最小。而且，由高校生活合作機構(gòu)聯(lián)合會提供的全民服務保險、學生災難保證金、互助體系，以及政府和各種私人保險公司組成了一個比較完整的高校保險網(wǎng)絡系統(tǒng)。

預案的可操作性、制定預案必須基于學校的實際情況、制定預案必須科學合理是日本高校制定危機應急預案的三個準則。為確保預案的可應用性，日本高校制定預案時，主要通過檢查高校內(nèi)部的建筑設備、定期演練等確保校內(nèi)具體情況處于掌控之中。

現(xiàn)在日本高校應急管理體系已發(fā)展到一個相對成熟、科學和系統(tǒng)的階段，不但具體、詳細、操作性強，而且通過定期組織預案演練來提升預案。

日本高校應急管理優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：完整的校園安全法、完善的規(guī)章制度。高校應急管理機構(gòu)完善，主要分為中央、都道府縣和市町村。每一個層級機構(gòu)定期舉行應急管理會晤，發(fā)生危機時，組織的每一個層級都能夠快速制定相應的措施處置應急事件。防控體系有效性強，日本政府為進一步保證防控體系的有效性，投入了研發(fā)資金，制定了城市恢復指南和生活恢復指南。應急管理方面的宣傳和教育也很充分。

六、我國高校應急管理體系建設的思考

基于我國高校的現(xiàn)實發(fā)展情況，借鑒美國、英國和日本高校危機應急管理經(jīng)驗，本研究為促進我國高校危機應急管理體系構(gòu)建，提出幾點參考性建議。

（一）加強應急預案準備，在危機發(fā)生前，阻止問題的發(fā)生

在《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應急預案》指導下，我國高校根據(jù)各自實際情況加強多種應急預案準備，做到防患于未然。指導思想、工作目標、決策機構(gòu)、指揮中心、預警、信息報告、應急反應、信息發(fā)布、安全措施、后勤支持、恢復重建和調(diào)查評估等組成應急反應預案。

在制定應急預案時，高校應該遵循以下原則：

1.預案的制定必須建立在對本校實際情況的調(diào)查和分析上，預案應該和學校實際情況一致。以總預案為基礎，制定各種合適的專門預案。

2.科學性、可操作性、實用性和指導性是預案必須具備的基本屬性，不能變成桌面上的“政治方案”。

3.預案正式發(fā)布后，當危機事件發(fā)生時，預案必須及時啟動。每一件事件的處理必須遵循預案要求，要學會和適應在預案框架內(nèi)解決問題。

4.定期舉行培訓演練、實戰(zhàn)檢驗，及時修正和改進預案。

5.根據(jù)預案編制和分發(fā)校園危機應急管理手冊，以便師生在遭遇危機時，能夠以正確的方式做出反應。

（二）加強應急反應系統(tǒng)建設，為應急管理提供組織保障

危機管理成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保證是以完善的組織系統(tǒng)作為組織保障。借鑒美、英、日等國家的高校應急管理經(jīng)驗，基于我國高校發(fā)展的現(xiàn)實情況，我國高校應該建立和改進應急管理組織系統(tǒng)，實行統(tǒng)一的領導和指揮，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，整合各方資源和力量，快速控制事態(tài)，有效穩(wěn)妥處理危機事件。組織結(jié)構(gòu)應該由指揮系統(tǒng)、行動系統(tǒng)、支持系統(tǒng)和恢復系統(tǒng)四個子系統(tǒng)組成。

一旦發(fā)生危機事件，迅速啟動組織體系。根據(jù)應急預案，結(jié)合突發(fā)事件的態(tài)勢，各司其職，及時處置應急事件，將危機引發(fā)的損失和負面影響降至最低。此外，高校應該和教育部門、地方政府相關(guān)職能部門、非政府組織、社會媒體及其他單位、學生家長保持定期聯(lián)系和良好的交流。當處置危機時，他們的支持和合作對于及時穩(wěn)妥地解決問題是非常有利的。

（三）加強應急反應機制建設，構(gòu)建靈活的應急運行機制

美國、英國和日本高校成熟的經(jīng)驗以及政府在應急管理實踐中的有效運行機制，值得我國高校學習。同時可結(jié)合我國高校的現(xiàn)實情況，建立一套實用性強的應急管理運行體系。

1.統(tǒng)一指揮體系

進行應急處置時，參與部門行政級別不論高低，也不論隸屬關(guān)系如何，由學校黨委和行政部門統(tǒng)一領導，服從應急管理領導組的統(tǒng)一指揮，堅決避免擅做主張、各行其是的情況出現(xiàn)。

2.分類和分層級響應機制

根據(jù)高校實際情況，應急分為幾種類型和層級，相關(guān)部門應采取不同層級的策略進行響應，確保突發(fā)事件的解決不會引起資源浪費。

3.公共動員機制

參與應急活動的主體是高校師生，同時也是實施應急活動的人力基礎和人員保證。因此，高校應該重視公共動員工作，動員師生參與。

4.聯(lián)動機制

高校應該充分整合各方力量，包括學生、家長、教職工、政府、媒體和社會等，讓他們參與到高校應急管理活動中，積極發(fā)揮各自作用，共同維護學校安全和穩(wěn)定。

5.應急保障機制

構(gòu)建應急信息網(wǎng)絡體系，使早期預警、報告和指揮在信息交流平臺快速傳遞，實現(xiàn)信息資源共享。同時，高校要設立專項資金，用于購置應急物資和裝備以及其他開銷，確保應急管理正常進行。

（四）完善應急立法體系建設，為應急管理提供法律保證

當今世界各國普遍采用的措施是使用法律手段處置緊急突發(fā)公共應急事務。提高高校應急管理有效性的關(guān)鍵是通過立法，明確政府、社會、學校、家庭等在應急管理中的權(quán)利和義務，使用法律和規(guī)章制度調(diào)節(jié)部門和個人之間的關(guān)系，重視避免損害學生的基本權(quán)利。同時，教育主管部門和高校制定標準化應急反應預案，提供人力、物資和資金支持，要特別注意平衡地區(qū)之間、城市和農(nóng)村地區(qū)的應急管理資源的分配。因此，我國要加快校園安全立法，支持鼓勵相關(guān)地方立法，以便校園應急管理有法可依。此外，組織制度規(guī)則是應急管理運行的基礎，要重視制度構(gòu)建。教育部門應該承擔起加大支持和指導高校建立標準化和制度化應急管理體系的責任。

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◎編輯 馬花萍