程慶

摘? ?要：當(dāng)前，我國環(huán)境污染第三方治理正在有序進行中，各地區(qū)、部門都在積極探索并取得了顯著成效。但是第三方治理依舊存在法律不完善、市場交易不良等問題。政府作為環(huán)境污染第三方治理的主體之一，尚未有效發(fā)揮自身作用。基于此，分別從法律規(guī)范、市場培育、社會參與、協(xié)調(diào)發(fā)展等角度，對政府如何有效發(fā)揮引導(dǎo)作用進行分析，并提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染第三方治理；政府引導(dǎo)作用；優(yōu)化路徑

中圖分類號：X322? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）09-0046-03

一、環(huán)境污染第三方治理中政府引導(dǎo)的現(xiàn)狀

（一）政策導(dǎo)向效果明顯

自中央發(fā)布文件提出推行環(huán)境污染第三方治理后，各級政府紛紛出臺相關(guān)政策為順利實施第三方治理提供保障。從國家層面來看，環(huán)境污染第三方治理的規(guī)章制度、市場機制、重點領(lǐng)域試點工作逐漸完善。首先，治理思想和政策體系逐漸完善。其次，市場運行機制不斷成熟。最后，重點領(lǐng)域不斷擴大且試點工作加快運行。在國家層面出臺眾多政策文件后，地方政府以中央政府文件為導(dǎo)向，因地制宜，制定地方性文件以推動本地區(qū)第三方治理實現(xiàn)良好發(fā)展。

（二）鼓勵重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)發(fā)展

第三方治理以環(huán)境公共設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域為重點，不斷深入實踐。從發(fā)展規(guī)模來看，園區(qū)第三方治理初步形成規(guī)模效應(yīng)。工業(yè)園區(qū)污染物量大且比較集中，普遍委托第三方治污企業(yè)建設(shè)運營。從治理內(nèi)容來看，園區(qū)第三方治理項目各有側(cè)重。根據(jù)園區(qū)企業(yè)的分布特點及治污需求，形成了不同的第三方治理項目。從技術(shù)更新來看，園區(qū)第三方治理技術(shù)更新速度加快。工業(yè)園區(qū)精細(xì)化治污標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，原有技術(shù)需要轉(zhuǎn)型升級才能滿足企業(yè)治污需求，極大促進了新技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用。

（三）助力污染治理能力提升

首先，先進治污技術(shù)得到推廣。隨著諸多節(jié)能減排政策陸續(xù)出臺，國家對于污染物排放的重視有目共睹。這讓排污企業(yè)面臨著壓力，紛紛向第三方企業(yè)尋求排污技術(shù)以達到國家排放標(biāo)準(zhǔn)。其次，多個領(lǐng)域污染治理狀況良好。以工業(yè)廢氣、廢水治理領(lǐng)域為例，全國廢氣、廢水治理設(shè)施數(shù)量都在穩(wěn)步增加；在垃圾治理領(lǐng)域，截至2019年年底，全國排查出的2.4萬個非正規(guī)垃圾堆放點中，90%以上已完成整治任務(wù)。最后，環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場擴大。據(jù)《2020年中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報告》顯示，2019年我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入較上一年穩(wěn)定增長。

二、環(huán)境污染第三方治理中政府引導(dǎo)的困境

在政府引導(dǎo)下，我國環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展?fàn)顩r良好。但是，從當(dāng)前情況來看，我國第三方治理依舊面臨著眾多難題。

（一）法律規(guī)范困境

首先，法律規(guī)定不明，主體責(zé)任模糊。第三方治理引入了環(huán)境服務(wù)合同法律關(guān)系，當(dāng)?shù)谌街挝燮髽I(yè)違約時，其與排污企業(yè)之間的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任和行政法律責(zé)任又該如何劃分？尚未有相關(guān)法律對此進行說明。其次，監(jiān)管機制存在漏洞，內(nèi)生動力不足。企業(yè)的最終目標(biāo)是實現(xiàn)利益最大化，在治污過程中可能會出現(xiàn)企業(yè)間為降低成本互相包庇偷排、漏排等違法行為，加重政府的監(jiān)管任務(wù)。某些地方政府一味追求經(jīng)濟發(fā)展，對企業(yè)侵害環(huán)境的行為視而不見，“重經(jīng)濟、輕環(huán)境”思想導(dǎo)致對出現(xiàn)環(huán)境破壞行為缺乏統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（二）市場培育困境

我國環(huán)境服務(wù)市場發(fā)展較晚，還沒有形成成熟的市場運行模式。一是缺少信息交流機制，信息獲取不對稱。在市場交易中，由于缺少信息交流機制，導(dǎo)致企業(yè)之間存在認(rèn)知偏差。二是市場準(zhǔn)入條件降低，第三方企業(yè)水平難以辨別。自取消環(huán)境污染治理行業(yè)的資質(zhì)審批許可管理制度以后，許多中小型環(huán)保企業(yè)涌入市場，環(huán)保市場業(yè)務(wù)水平良莠不齊。三是第三方企業(yè)融資渠道少，資金獲取困難。第三方治理項目前期需要大量資金投入，并且排污設(shè)施建設(shè)周期長，因此對融資的需求極為迫切。

（三）社會參與困境

新《環(huán)境保護法》強調(diào)保護社會公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，然而現(xiàn)實中公眾參與環(huán)境污染治理的權(quán)利往往得不到充分實現(xiàn)。一是公眾參與渠道有限，利益訴求難以表達。公眾參與民主決策的渠道往往流于形式，不能充分了解相關(guān)信息。二是公眾監(jiān)督渠道不明，監(jiān)督權(quán)利并未落實。傳統(tǒng)的治污模式運行多年，“污染治理主要靠政府”的理念根深蒂固。三是環(huán)保組織基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展難以為繼。環(huán)保組織獨立性不強，缺乏公信力，對政府具有較強的依賴性。除去部分發(fā)展良好、資金充裕的大型環(huán)保組織，多數(shù)中小環(huán)保組織都面臨著發(fā)育不良等問題。

（四）協(xié)調(diào)發(fā)展困境

一是城市第三方治理與農(nóng)村第三方治理水平發(fā)展不協(xié)調(diào)。農(nóng)村可用于環(huán)境治理的資金投入有限，再加上農(nóng)村環(huán)保理念尚未深入人心，使得各項工作難以落實。二是推廣應(yīng)用領(lǐng)域不協(xié)調(diào)。第三方治理主要集中在工業(yè)領(lǐng)域，生活領(lǐng)域推廣較少，且在中小企業(yè)中缺乏推廣力度。三是環(huán)保產(chǎn)業(yè)數(shù)量、地域分布不協(xié)調(diào)。從環(huán)境污染治理服務(wù)市場供給規(guī)模構(gòu)成來看，環(huán)境污染治理服務(wù)供給市場仍然以微小型企業(yè)為主，大型企業(yè)數(shù)量稀少；從地域分布來看，環(huán)保產(chǎn)業(yè)及營業(yè)收入高度集中且東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢更明顯。

三、國外環(huán)境污染第三方治理的經(jīng)驗借鑒

（一）日本

日本在治理環(huán)境污染的過程中，始終強調(diào)全社會參與的重要性，政府主動營造全社會積極參與的良好氛圍。

一是制定環(huán)保法律，規(guī)范主體行為。日本的法律體系明確規(guī)定了各級政府、企業(yè)、社會團體和公眾的責(zé)任與義務(wù)，對各專項環(huán)境治理的原則和流程做出詳細(xì)規(guī)定。二是加大優(yōu)惠力度，扶持環(huán)保企業(yè)。日本政府利用稅收、補助金等優(yōu)惠政策鼓勵、扶持提供環(huán)保服務(wù)的第三方企業(yè)。三是重視環(huán)保教育，社會基礎(chǔ)堅實。日本政府十分重視環(huán)保教育，極大地提高國民的環(huán)保意識。鼓勵環(huán)保行業(yè)協(xié)會積極建言獻策，為污染治理提供科學(xué)、專業(yè)的信息。

（二）美國

在西方國家中，美國作為率先實施環(huán)境污染治理的國家，其成熟的治污模式經(jīng)驗值得借鑒學(xué)習(xí)。

一是法律體系完備，立法成果顯著。美國目前已基本形成幾乎涵蓋所有生態(tài)領(lǐng)域的、較為完善的環(huán)境法律體系格局。二是設(shè)立專門機構(gòu)，提供專業(yè)服務(wù)。美國國家環(huán)境保護局以國會規(guī)定的環(huán)境法律為依據(jù)，制定詳細(xì)的環(huán)境法規(guī)并嚴(yán)格執(zhí)行。三是環(huán)境立法與環(huán)境執(zhí)法并行，保障環(huán)保工作。當(dāng)出現(xiàn)違背環(huán)境法律行為時，環(huán)境保護局通過環(huán)境執(zhí)法手段保護公眾健康與生態(tài)環(huán)境不受侵害。

（三）德國

經(jīng)過100多年典型的“先污染后治理”的治污歷程，德國目前已成為生態(tài)環(huán)境最好、環(huán)境法最完備的國家之一。

一是重視公眾訴求，制定公共政策。德國政府在制定公共決策時，將公眾生態(tài)環(huán)境訴求納入其中，生態(tài)主義理念成為德國政府決策和施政的核心價值觀。二是堅持立法先行，環(huán)境治理跟進。法律先行讓后續(xù)環(huán)境治理有法可依，環(huán)境治理不斷充實環(huán)境法規(guī)。三是加強多方合作，增強協(xié)作意愿。德國構(gòu)建了合理高效的多元環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，各主體分工協(xié)作，運用多種手段解決不同類型的生態(tài)環(huán)保問題，極大提升了環(huán)保工作效率。

四、政府引導(dǎo)下的環(huán)境污染第三方治理優(yōu)化路徑

（一）完善環(huán)境污染第三方治理的法律規(guī)范

1.完善頂層設(shè)計，明確責(zé)任主體。政府應(yīng)協(xié)助有關(guān)部門及時出臺相關(guān)法律法規(guī)，對各參與主體的具體責(zé)任進行劃分。第一，平衡好排污企業(yè)與第三方企業(yè)之間的責(zé)任風(fēng)險。在發(fā)生污染事件時，制定好詳細(xì)的法律法規(guī)對委托治理方與環(huán)境服務(wù)公司的具體責(zé)任范圍加以區(qū)分。第二，規(guī)定環(huán)境服務(wù)公司的行政責(zé)任。政府及有關(guān)部門要制定相應(yīng)的配套措施，對環(huán)境服務(wù)公司的行政責(zé)任范圍進行規(guī)定，以期強化對環(huán)境服務(wù)公司和排污企業(yè)的監(jiān)管。

2.優(yōu)化監(jiān)管方式，提升監(jiān)管實效。首先，應(yīng)進一步強調(diào)環(huán)境保護在各級政府績效考核中的地位。建立嚴(yán)格的監(jiān)管處罰機制，加重對地方政府領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管人員的問責(zé)。其次，政府要優(yōu)化執(zhí)法工具。強化執(zhí)法工具智能化轉(zhuǎn)型，為環(huán)境污染第三方治理具體的服務(wù)和監(jiān)管方式提供科學(xué)有效的技術(shù)保障。最后，政府要完善執(zhí)法聯(lián)動機制。加強政府與各部門間的協(xié)商合作、政府與民間力量的互動交流，形成良好的監(jiān)督機制。

（二）培育環(huán)境污染第三方治理的市場

1.構(gòu)建信用評價機制，規(guī)范主體參與行為。政府應(yīng)盡快構(gòu)建信用評價機制，規(guī)范環(huán)境污染第三方治理各參與主體行為。政府充分發(fā)揮地方環(huán)保行業(yè)協(xié)會、第三方環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等平臺作用，與金融機構(gòu)共同建立業(yè)內(nèi)信用評價體系。此外，政府可以設(shè)立專項資金，對取得較好治理市場績效且信用評價高的第三方治污企業(yè)予以獎勵，調(diào)動企業(yè)參與的積極性。同時，政府也可運用經(jīng)濟手段和行政手段懲戒失信環(huán)保企業(yè)，促進第三方治理產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。

2.健全準(zhǔn)入退出機制，發(fā)揮市場配置作用。政府應(yīng)發(fā)揮信息資源優(yōu)勢，借助環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會等專業(yè)機構(gòu)，建立市場準(zhǔn)入退出機制。讓專門的評估機構(gòu)對市場上的環(huán)保企業(yè)進行信用評級，逐漸建立起環(huán)境服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入門檻。鼓勵排污企業(yè)優(yōu)先選擇那些信用等級較高、業(yè)務(wù)水平有保障的環(huán)保企業(yè)，推動環(huán)保企業(yè)提高市場競爭力。禁止技術(shù)水平不過關(guān)、有環(huán)境違法行為記錄的環(huán)境服務(wù)公司進入市場。同時，要構(gòu)建靈活的市場退出機制，讓企業(yè)“進得來，出得去”。

3.暢通第三方融資渠道，緩解企業(yè)融資壓力。政府應(yīng)充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)支持作用，多形式、多渠道廣泛吸納可利用的資金。一是搭建中間服務(wù)平臺，深化企業(yè)與金融機構(gòu)合作。政府結(jié)合當(dāng)前的融資需求，創(chuàng)新交流機制，引導(dǎo)環(huán)保服務(wù)企業(yè)與金融機構(gòu)合作，金融機構(gòu)能充分了解環(huán)保企業(yè)的資金需求，設(shè)計更合理的融資產(chǎn)品。二是設(shè)立環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，為企業(yè)發(fā)展保駕護航。充分利用市場化機制，構(gòu)建多元化融資格局，拓寬社會融資渠道，幫助企業(yè)解決融資難題。

（三）完善環(huán)境污染第三方治理的社會參與路徑

1.擴大公眾參與路徑，落實公眾參與權(quán)利。政府應(yīng)拓寬公眾參與第三方治理的渠道，落實公眾參與治污的權(quán)利。首先，政府應(yīng)建立健全信息公開制度，定期向社會公布信息。這有利于公眾及時全面了解污染治理信息，減少環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生。其次，政府應(yīng)完善公眾參與第三方治理的法律機制，并制定相應(yīng)的配套措施?，F(xiàn)有的法律規(guī)定較為籠統(tǒng)，公眾參與第三方治理的權(quán)利得不到落實。最后，政府應(yīng)加大宣傳教育力度，提升公眾主動參與第三方治理的理念。

2.激發(fā)社會組織積極性，推動民間力量發(fā)展。首先，政府應(yīng)為社會組織參與第三方治理提供制度保障，營造良好的參與環(huán)境。在合理界定環(huán)保組織的權(quán)利邊界基礎(chǔ)上，完善組織運行的法律法規(guī)，為其參與環(huán)境治理提供法律支持和幫助。其次，政府應(yīng)合理引導(dǎo)、扶持環(huán)保社會組織發(fā)展，提升社會組織公信力。一方面，優(yōu)化環(huán)保組織參與機制，讓環(huán)保組織在政府與社會之間搭建橋梁；另一方面，培養(yǎng)專業(yè)環(huán)保人才，及時為環(huán)保組織輸送新鮮血液。

（四）完善環(huán)境污染第三方治理的協(xié)調(diào)發(fā)展路徑

1.重視農(nóng)村環(huán)境污染第三方治理，健全實施機制。首先，政府應(yīng)通過獎勵、補償、財稅、金融等手段刺激農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染第三方治理發(fā)展，充分調(diào)動各主體參與治理的積極性。其次，基層政府應(yīng)主動公開環(huán)境污染第三方治理信息，保證信息公開透明，保障村民知情權(quán)利，讓他們及時對政府行為進行監(jiān)督。最后，農(nóng)村地區(qū)由于部分因素導(dǎo)致公眾環(huán)保理念程度不高，政府應(yīng)加大環(huán)保宣傳教育力度。

2.創(chuàng)新企業(yè)污染治理模式，激活多領(lǐng)域第三方治理動力。首先，政府要深入推行園區(qū)環(huán)境污染第三方治理，促進園區(qū)污染治理集約化、專業(yè)化。加強對園區(qū)第三方治理的指導(dǎo)，幫助引導(dǎo)園區(qū)開展污染治理工作。整合園區(qū)優(yōu)勢資源，構(gòu)建合理的園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈。其次，政府應(yīng)擴大第三方治理市場規(guī)模。一方面要創(chuàng)新合作模式，引導(dǎo)第三方治理向綜合服務(wù)拓展，另一方面要豐富治理領(lǐng)域，積極推動農(nóng)村地區(qū)和生活消費領(lǐng)域發(fā)展第三方治理。

3.培育第三方環(huán)保企業(yè)，增強企業(yè)競爭力。首先，政府應(yīng)積極促進第三方治污企業(yè)的發(fā)展，第三方治污企業(yè)發(fā)展是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要組成部分。要建立起產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，培育環(huán)保服務(wù)行業(yè)的龍頭企業(yè)健康發(fā)展。幫助第三方企業(yè)引進先進技術(shù)、管理經(jīng)驗，提升環(huán)保企業(yè)市場競爭力。其次，政府應(yīng)積極引導(dǎo)排污企業(yè)與治污企業(yè)完成合作，完成治污目標(biāo)。政府通過政策引導(dǎo)、資金扶持等手段鼓勵排污企業(yè)積極引進第三方治理模式，加強與第三方企業(yè)合作，實現(xiàn)雙贏。

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