張雪樵

黨的二十大報告首次用專章來論述法治建設(shè)，首次在全國黨代會報告中提及檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，并唯一提及公益訴訟這項具體司法制度，即要求“完善公益訴訟制度”。2012年，《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）修改后第一次設(shè)立了民事公益訴訟制度，但公益訴訟制度真正通過司法實(shí)踐發(fā)揮重要作用，始于黨的十八屆四中全會部署的“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，而且是行政公益訴訟制度。2017年7月1日，新修《民事訴訟法》和《行政訴訟法》確立的檢察公益訴訟制度全面實(shí)施。到今天短短五年的時間里，修訂設(shè)立檢察公益訴訟制度的單行法數(shù)量已經(jīng)達(dá)到9部之多，被稱為立法史上的奇觀或法治實(shí)施的典范。作為參與其中的一名新時代檢察官，深切地感受到檢察公益訴訟制度之所以能夠大行其道，并非偶然，是波瀾壯闊的新時代十年賦予了其獨(dú)特的價值和強(qiáng)大的生命力。

一、檢察公益訴訟制度的生命之源

如果要問檢察公益訴訟制度到底行不行、好不好，我想借用兩個重要國際會議上國外檢察官的評價來回答，應(yīng)該更具有立場上的客觀性和說服力。2017年9月11日，國際檢察官聯(lián)合大會第22屆年會暨會員代表大會在北京召開。在其中一場“環(huán)境犯罪”專題會議上，筆者作為中方代表作主旨發(fā)言，介紹了國內(nèi)環(huán)境犯罪刑事案件的司法實(shí)踐和致力于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的檢察公益訴訟制度。在自由互動環(huán)節(jié)，一位來自北歐國家的檢察官問道：“有的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，霧霾指數(shù)爆表，應(yīng)該怎么評價這種現(xiàn)象？”主持人（時任加拿大司法部副部長）催問誰來回答。作為鄰座，筆者強(qiáng)烈感受到她希望我來回答這個問題，但我沒有主動迎合，真正的原因在于，我還沒有辯駁的底氣。當(dāng)時，中國一年的大氣污染刑事犯罪案件只有20多件，公益訴訟試點(diǎn)兩年期間雖然處理了一些環(huán)境相關(guān)的公益訴訟案件，但沒有一起大氣污染案件，更缺乏有影響力的大案。四年后，2021年9月，第七屆世界自然保護(hù)大會在法國召開，中國檢察機(jī)關(guān)首次受邀出席“環(huán)境守法與執(zhí)法挑戰(zhàn)”分論壇，筆者代表中國檢察機(jī)關(guān)在線上致開幕詞。大會主持人、世界自然保護(hù)聯(lián)盟環(huán)境法委員會主席安東尼奧·本杰明大法官隨后表示：“與世界上任何一個國家的檢察機(jī)關(guān)不同，中國的檢察機(jī)關(guān)可以綜合利用行政、民事、刑事手段，代表公眾的利益，敦促不同主體遵守環(huán)境法律。僅2020年一年，中國檢察機(jī)關(guān)辦理的環(huán)境公益訴訟案件便超過8萬件，這樣的數(shù)字令人驚嘆，中國檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮的作用是其他國家所無法比擬的”，“中國檢察官的發(fā)言展示了中國正在把生態(tài)文明落到實(shí)處，而他提到的中國檢察機(jī)關(guān)正在探索氣候變化檢察公益訴訟更是鼓舞人心，可以想象中國將因此為全球應(yīng)對氣候變化所作出的巨大貢獻(xiàn)，這樣的決心值得所有國家學(xué)習(xí)”。英國環(huán)境署首席環(huán)境檢察官、歐洲環(huán)境檢察官網(wǎng)絡(luò)主席安妮·布魯斯南女士則表示，“對中國檢察機(jī)關(guān)開展的環(huán)境公益訴訟所取得的成績感到非常震動和鼓勵”。

僅僅四年之隔，國外同仁對中國的生態(tài)環(huán)境治理和公益訴訟的評價幾乎天壤之別。公益訴訟為什么取得這么大的成就？根本原因是堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想包括習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想為指引，堅持以實(shí)際行動擁護(hù)、貫徹落實(shí)以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署。正因?yàn)閳猿值美巍盐盏煤?，我們才抓住了機(jī)遇，按照中央的頂層設(shè)計，把公益訴訟做成了經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的、深受人民認(rèn)可的法治產(chǎn)品，才創(chuàng)造了把年輕的公益訴訟制度寫入黨的全國代表大會報告的“奇跡”。

二、檢察公益訴訟制度的價值所在

有原創(chuàng)性的行政公益訴訟制度不僅適合中國國情，而且取得了公益司法保護(hù)的顛覆性效果，離不開檢察公益訴訟制度的獨(dú)特價值支撐。

一是恪守督促之訴的定位，促進(jìn)依法行政，推動法治建設(shè)。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上強(qiáng)調(diào)，探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的目的是解決行政機(jī)關(guān)履職中的不作為、亂作為等問題。五年多來，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理70多萬件公益訴訟案件，其中80%以上屬于行政公益訴訟案件。檢察機(jī)關(guān)按照立法的規(guī)定，以訴的方式督促行政機(jī)關(guān)糾正違法、依法履職，實(shí)事求是解決公益損害問題；通過磋商、制發(fā)檢察建議、提起訴訟等方式激活行政機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)管功能。900-/0以上的行政公益訴訟案件在訴前解決，以少訴、不訴的方式解決了行政機(jī)關(guān)違法履職問題，實(shí)現(xiàn)了公益保護(hù)的目的，達(dá)到了公益保護(hù)的最佳司法狀態(tài)。實(shí)踐充分說明，檢察公益訴訟并沒有妨礙、影響行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)。相反，其實(shí)踐效果完全符合促進(jìn)依法行政、推動法治政府建設(shè)的制度設(shè)計初衷，打消了檢察公益訴訟制度出臺前后一段時期內(nèi)，關(guān)于“干預(yù)司法權(quán)”或者“代替行政權(quán)”的種種顧慮。不僅如此，行政公益訴訟恪守督促之訴而非追責(zé)之訴的獨(dú)特定位和辦案目標(biāo)，促使行政機(jī)關(guān)從最初的反感、抵觸逐步轉(zhuǎn)化到今天的接受乃至主動“結(jié)盟”，形成了監(jiān)督雙方建立協(xié)作關(guān)系、協(xié)同解決公益問題的新格局，成為彰顯中國之治的一道風(fēng)景線。2022年初，水利部主動邀請最高人民檢察院建立公益訴訟與水行政執(zhí)法的協(xié)作關(guān)系，促進(jìn)依法治水。目前，與檢察機(jī)關(guān)建立公益保護(hù)督促履職協(xié)同關(guān)系的部門己經(jīng)覆蓋到生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原、市場監(jiān)管、應(yīng)急管理、國家稅務(wù)、交通運(yùn)輸、網(wǎng)信管理、衛(wèi)健疾控、藥品監(jiān)管、郵政、教育等系統(tǒng)，以及婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會團(tuán)體。

二是彌補(bǔ)制度短板，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社會治理現(xiàn)代化的首要標(biāo)準(zhǔn)是看能否解決傳統(tǒng)體制下不能解決的突出問題。在能夠解決問題的基礎(chǔ)上，還要分析解決問題的成本代價和時間效率。一言蔽之，又好又快地解決問題才是治理現(xiàn)代化。自秦朝統(tǒng)一中國就開始實(shí)現(xiàn)井田制、郡縣制，各級政府劃界而治有其歷史淵源。新中國地方四級人民政府也基本沿襲屬地管轄的行政格局，因而一旦問題落到基層，就會因?yàn)楦鞣N利益矛盾或者思想認(rèn)識差異出現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的亂象。比如，北方最大的淡水湖泊——南四湖，面積1266平方公里，由于全流域53條河流把3萬多平方公里內(nèi)的工礦污染、農(nóng)業(yè)污染、生活污染、船舶污染都匯聚到了南四湖，并且流域涉及山東省、江蘇省、安徽省、河南省的34個縣（市、區(qū)），執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，以致南四湖邊治理邊污染，近年來成了中國最難治理的湖泊。2021年，生態(tài)環(huán)境部建議最高人民檢察院對此立案辦理公益訴訟。最高檢成立專案組，帶領(lǐng)三省檢察人員，督促三省相關(guān)政府依法履職，追究違法企業(yè)承擔(dān)法律責(zé)任。半年時間，南四湖水體水質(zhì)出現(xiàn)了大幅好轉(zhuǎn)。2022年2月10日，南四湖公益訴訟專案首次以互聯(lián)網(wǎng)直播方式公開聽證，由第三方中國科學(xué)院空天信息創(chuàng)新研究院和國家環(huán)保監(jiān)測總站向社會展示水質(zhì)變化的客觀數(shù)據(jù)和影像資料。當(dāng)時，直播在線收看人數(shù)1200萬，沒有一人對治理成效提出質(zhì)疑和負(fù)面評價，被稱為治污成效的奇跡。

除了解決傳統(tǒng)行政體制不能解決的流域治理問題，公益訴訟還能解決傳統(tǒng)司法體制包括訴訟制度程序繁瑣、效率低下等固有弊病。在辦理南四湖專案過程中，只有一件行政公益訴訟訴至法院，沒有一人受到刑事責(zé)任追究。如果依靠普通的行政訴訟、民事訴訟，那得需要多少件訴訟、需要多少位法官檢察官、需要多少年才能走下來呢？所以，檢察公益訴訟制度體現(xiàn)了鮮明的“依法治國的中國式現(xiàn)代化”特征。

三、完善公益訴訟制度的新階段新使命

黨的二十大報告提出“完善公益訴訟制度”，給檢察機(jī)關(guān)和學(xué)界帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。接下來，檢察公益訴訟將堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，加強(qiáng)體系化建設(shè)，著力構(gòu)建完善行政公益訴訟督促履職體系、公益訴訟社會助力協(xié)同體系、公益訴訟理論體系等，特別是以檢察公益訴訟專門立法為契機(jī)，促進(jìn)公益訴訟法律規(guī)范體系建設(shè)。在此，特別希望行政法學(xué)界和社會各界給予高度關(guān)注和有力支持，共同完善公益司法保護(hù)的“中國方案”，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化一起努力。