湛中樂(lè)

2022年10月22日，中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)勝利閉幕。黨的二十大報(bào)告總結(jié)了我國(guó)過(guò)去十年依法治國(guó)取得的重要成就，也為未來(lái)中國(guó)法治事業(yè)的發(fā)展擘畫(huà)了藍(lán)圖。習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“民法典為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作?！雹?。學(xué)界對(duì)行政法法典化的必要性已經(jīng)基本形成共識(shí)，《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》提到，研究啟動(dòng)行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。制定中國(guó)基本行政法典的歷史契機(jī)已經(jīng)來(lái)臨，應(yīng)當(dāng)提質(zhì)增速，積極推動(dòng)行政程序法典的制定。

一、黨的二十大報(bào)告中的法治意涵

（一）黨的十八大以來(lái)中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)法治建設(shè)的決策部署

在習(xí)近平法治思想指引下，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系不斷健全，全面依法治國(guó)總體格局基本形成，黨運(yùn)用法治方式領(lǐng)導(dǎo)和治理國(guó)家的能力顯著增強(qiáng)。黨的十八大的召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代。黨的十八屆四中全會(huì)首次將建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系確立為全面推進(jìn)依法治國(guó)的“總抓手”：黨的十九屆四中全會(huì)為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系擘畫(huà)了行動(dòng)路線；黨的十九屆五中全會(huì)明確了2035年法治建設(shè)發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)，即基本形成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)；黨的十九屆六中全會(huì)為中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)指明了繼續(xù)前進(jìn)的方向。與此同時(shí)，黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平法治思想的指引下，近年來(lái)，中共中央印發(fā)了《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱（2020-2025）》，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025）》，對(duì)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展作出決策部署。

（二）黨的二十大報(bào)告中的“法治”

黨的二十大報(bào)告分為十五節(jié)，其中第七節(jié)專(zhuān)門(mén)以“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”為標(biāo)題，分別從“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”“嚴(yán)格公正司法”“加快建設(shè)法治社會(huì)”四個(gè)方面提出了法治建設(shè)的主要方向。黨的二十大報(bào)告全文共計(jì)32522個(gè)字，其中“法”共計(jì)出現(xiàn)148次，“法治”共計(jì)出現(xiàn)50次，不僅集中在第七節(jié)“法治章節(jié)”中，而且貫穿于報(bào)告的全部?jī)?nèi)容。在第一節(jié)中，提到我們黨全面推進(jìn)依法治國(guó)取得的矚目成就；在第二節(jié)“開(kāi)辟馬克思主義中國(guó)化時(shí)代化新境界”中提到，堅(jiān)持系統(tǒng)理念，需要不斷提高法治思維：在第三節(jié)“新時(shí)代新征程中國(guó)共產(chǎn)黨的使命任務(wù)”中，提到總體發(fā)展目標(biāo)時(shí)指出要在2035年基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)。在第四節(jié)“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”中提到，推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放，要依法保護(hù)外商投資權(quán)益。在第五節(jié)中，提到完善科技創(chuàng)新體系，要加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法治保障。在第六節(jié)“發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”中，提到要加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一。在第八節(jié)“社會(huì)主義文化建設(shè)”章節(jié)中，提出要堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合。在第九節(jié)“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”中，提出要健全勞動(dòng)法律法規(guī)。在第十節(jié)“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”中，提出深入推進(jìn)環(huán)境污染防治，要堅(jiān)持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污。在第十一節(jié)中提出要完善國(guó)家安全法治體系。在第十二節(jié)中提出加強(qiáng)依法治軍機(jī)制建設(shè)和戰(zhàn)略規(guī)劃，完善中國(guó)特色軍事法治體系。在第十三節(jié)“堅(jiān)持和完善‘一國(guó)兩制，推進(jìn)祖國(guó)統(tǒng)一”中，提出堅(jiān)持依法治港治澳，維護(hù)憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序。在第十四節(jié)中提出要堅(jiān)定維護(hù)以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序，并提出中國(guó)要堅(jiān)持積極參與全球安全規(guī)則制定。在第十五節(jié)中提出堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法等等。①

（三）成就與挑戰(zhàn)——黨的二十大前后的法治進(jìn)程與發(fā)展方向

黨的二十大報(bào)告總結(jié)了過(guò)去十年黨帶領(lǐng)全國(guó)人民全面推進(jìn)依法治國(guó)所取得的矚目成就。我國(guó)已經(jīng)形成了比較完備的法律規(guī)范體系，截至2022年11月，我國(guó)共有現(xiàn)行有效法律293件，行政法規(guī)599件，地方性法規(guī)有13000余件。我國(guó)形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，截至2022年11月，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3700余部，其中包括黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)221部，中央有關(guān)部門(mén)制定的黨內(nèi)法規(guī)171部。②

面對(duì)新時(shí)代和新挑戰(zhàn)，黨的二十大報(bào)告為我國(guó)未來(lái)法治事業(yè)的發(fā)展錨定了方向。第一，要進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。在全黨和全國(guó)人民的共同努力下，公正高效權(quán)威的法律實(shí)施體系和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行體系基本形成。然而，在黨帶領(lǐng)全國(guó)人民努力奮斗的新的歷史節(jié)點(diǎn)上，面臨國(guó)家發(fā)展遇到的新問(wèn)題和國(guó)際形勢(shì)的新挑戰(zhàn)，要強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域的立法工作。第二，要扎實(shí)推進(jìn)依法行政。要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，深化行政執(zhí)法體制改革，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)。第三，要嚴(yán)格公正司法，深化司法體制綜合配套改革，規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的制約監(jiān)督，完善公益訴訟制度。第四，加快建設(shè)法治社會(huì)。弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部示范帶頭作用，努力使尊法學(xué)法守法用法在全社會(huì)蔚然成風(fēng)。③在行政法領(lǐng)域，在過(guò)去的十年間，隨著《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》《行政許可法》《行政處罰法》等行政法律規(guī)范的修訂，我國(guó)行政法律制度日趨完善。然而，隨著《民法典》的制定，推動(dòng)主要門(mén)類(lèi)的法律規(guī)范逐步走向法典化已經(jīng)逐步成為各界共識(shí)。2021年，基本行政法典的制定被提上議事日程，納入《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》，然而至今為止仍然沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義上的起色。隨著行政法法典化的呼聲和意愿越來(lái)越高，國(guó)家應(yīng)當(dāng)提質(zhì)增速，積極推動(dòng)行政基本法典的制定。

二、制定行政基本法典的現(xiàn)實(shí)需求

回顧人類(lèi)文明史，法典的編纂于國(guó)家的法治建設(shè)具有重要意義，也是國(guó)家、民族走向繁榮強(qiáng)盛的重要標(biāo)志。①?gòu)闹饔^目的，推進(jìn)行政法的法典化既是克服碎片化行政立法弊端的迫切需求，也是對(duì)構(gòu)建法治政府進(jìn)行規(guī)范指引的實(shí)踐需要。從客觀條件而言，我國(guó)制定行政基本法典的條件亦基本成熟。

（一）制定行政基本法典的必要性

第一，就法律體系本身而言，雖然行政法律規(guī)范體系已初步成型，但是由于立法的碎片化，行政法律規(guī)范之間存在立法沖突和立法空白，進(jìn)而導(dǎo)致法律適用的困境。制定行政基本法典具有規(guī)范和價(jià)值上的整合意義，有利于實(shí)現(xiàn)行政法規(guī)則的價(jià)值統(tǒng)一、內(nèi)容協(xié)調(diào)、制度整合，有利于我國(guó)法律制度整體的體系化、科學(xué)化。第二，黨的十八大以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院提出了建設(shè)法治政府和提高國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的決策部署。一方面，自古以來(lái)，中國(guó)受傳統(tǒng)文化影響的“官本位”思想在一定程度上阻礙了政府治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，而政府治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型源于行政法律規(guī)范的制約，行政法基本法典又是由行政法律規(guī)范優(yōu)化重構(gòu)而來(lái)的體系化和現(xiàn)代化的“良法”，基于此，行政基本法典將成為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要資源。②另一方面，不同發(fā)展階段和實(shí)踐背景會(huì)對(duì)法治政府的建設(shè)和國(guó)家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化提出不同的任務(wù)和要求，而制度價(jià)值的長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)，往往需要在政策的更迭之間有相對(duì)穩(wěn)固的價(jià)值、原則和理念指引。行政基本法典所確定的統(tǒng)一、基本的行政法原則和制度，亦可從基本邏輯層面引領(lǐng)法治政府的建設(shè)和國(guó)家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化。第三，分散的立法模式容易造成行政法律規(guī)范認(rèn)知上的封閉性，導(dǎo)致不同群體對(duì)同一行政法律概念、行政法律原則、行政法律理念理解的差異性，進(jìn)而影響行政法治的公平正義。在此意義上，制定行政基本法典也可以起到宣誓價(jià)值和凝聚共識(shí)的作用，促進(jìn)行政法的規(guī)范行政權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利、提高行政效能等基本理念深入人心。

（二）制定行政基本法典的可行性

從我國(guó)行政法治實(shí)踐而言，經(jīng)過(guò)幾十年的實(shí)踐積累，編纂行政基本法典已經(jīng)具有相應(yīng)的條件和基礎(chǔ)。隨著近些年《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政許可法》《行政訴訟法》等基本行政法律的修訂，《治安管理處罰法》《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》等單行行政法律法規(guī)的頒布，以及遼寧、山東、江蘇、浙江等地行政程序規(guī)定的相繼實(shí)施，我國(guó)已經(jīng)形成了體系比較科學(xué)、內(nèi)容較為齊備的行政法律規(guī)范體系。

域外的行政法法典化實(shí)踐也可以為我國(guó)制定行政基本法典提供豐富的素材。放眼世界，許多國(guó)家和地區(qū)曾進(jìn)行過(guò)行政法法典化的嘗試。如西班牙、奧地利、捷克、波蘭、南斯拉夫、德國(guó)、匈牙利、瑞士、瑞典、意大利、葡萄牙、荷蘭、希臘、日本、韓國(guó)等國(guó)以及我國(guó)的澳門(mén)地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)先后制定了“行政程序法”。其中，除美國(guó)聯(lián)邦行政程序法外，其他國(guó)家和地區(qū)的行政程序法雖有程序法之名，實(shí)際均包含了較多實(shí)體法的內(nèi)容。法國(guó)在1948年成立了“法典化研究及規(guī)范文本簡(jiǎn)化高級(jí)委員會(huì)”以推進(jìn)法律體系的全部法典化，經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的努力，于2015年頒布《公眾與行政機(jī)關(guān)之關(guān)系法典》。①荷蘭于1992年開(kāi)始，分階段制定《行政法通則》，是迄今為止較為成功的行政法總則立法嘗試。這些國(guó)家和地區(qū)的立法歷程和實(shí)踐效果，可以為我國(guó)行政基本法典的制定提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、制定行政基本法典的中國(guó)方案——行政程序法典

制定行政基本法典有不同的方案，具體體現(xiàn)為不同的編纂方式、規(guī)范架構(gòu)和基本內(nèi)容，也關(guān)乎與現(xiàn)有行政法律規(guī)范之間的關(guān)系。選擇制定行政基本法典的具體路徑，要從我國(guó)行政立法的實(shí)踐和行政法律規(guī)范的特點(diǎn)出發(fā)，運(yùn)用體系思維并吸收借鑒域外有益經(jīng)驗(yàn)，綜合考量各種模式的利弊和影Ⅱ向因素。②

（一）制定行政基本法典的路徑選擇——行政程序法

行政法法典化存在三種路徑，具體體現(xiàn)為行政基本法典說(shuō)、行政程序法典說(shuō)和統(tǒng)一行政法典說(shuō)。統(tǒng)一行政法典說(shuō)認(rèn)為我國(guó)當(dāng)下行政法的法典化條件已經(jīng)具備，主張將所有的行政法律規(guī)范予以整合，采用行政法總則法典與專(zhuān)門(mén)的行政法典相結(jié)合的體例進(jìn)行編纂。此種統(tǒng)一行政法典模式既無(wú)可能，又無(wú)必要，應(yīng)當(dāng)首先排除。因?yàn)閷装俨啃姓珊托姓ㄒ?guī)匯編到一起工作量太大，基本難以實(shí)現(xiàn)。且根據(jù)域外經(jīng)驗(yàn)，目前世界各國(guó)尚沒(méi)有編纂行政統(tǒng)一法典成功的先例。

對(duì)于制定行政基本法典還是行政程序法典這一問(wèn)題，學(xué)界則存在較大爭(zhēng)議。前一種路徑具體為采取提取公因式的方式制定行政基本法典，后一種路徑則體現(xiàn)為直接制定行政程序法典或者先行制定行政程序法典的模式。筆者贊同制定行政程序法典的模式，主要原因?yàn)?，從我?guó)行政立法實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的行政程序法律規(guī)范和實(shí)體法律規(guī)范往往相互交織，難以完全界分。就我國(guó)所處的發(fā)展階段而言，“我國(guó)目前還處在經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制改革與轉(zhuǎn)型的時(shí)期，行政機(jī)關(guān)的組織體系、結(jié)構(gòu)、職能及權(quán)力配置等實(shí)體規(guī)則還處在不斷地調(diào)整變化中，各種行政實(shí)體法律制度遠(yuǎn)未完全定型”，會(huì)導(dǎo)致以實(shí)體法律規(guī)范為主要脈絡(luò)的行政基本法典缺乏穩(wěn)定性。③相較而言，程序法律規(guī)范則具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性和規(guī)律性。并且，就行政立法實(shí)踐而言，行政程序法兼顧了行政實(shí)體法，但又不會(huì)陷入追求全面、完整的難題，是我國(guó)行政法體系化的理想路徑。此外，就域外的立法經(jīng)驗(yàn)而言，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)也多采取了行政程序法典的立法模式。

（二）行政程序法典的整體架構(gòu)和主要內(nèi)容

行政程序法典的架構(gòu)應(yīng)當(dāng)以行政程序?yàn)橹饕}絡(luò)，對(duì)行政程序法律規(guī)范提取公因式，將行政行為、行政活動(dòng)的共性程序抽離出來(lái)，納入行政程序法典。就具體構(gòu)造而言，分為總則、行政立法程序、行政行為程序、特別行政活動(dòng)程序、信息數(shù)據(jù)處理活動(dòng)共計(jì)五編。其中，第一編總則包括立法目的、基本原則和行政主體；第二編行政立法程序，包括行政法規(guī)制定程序、行政規(guī)章制定程序和行政規(guī)范性文件制定程序；第三編為行政行為程序，包括行政許可程序、行政征收程序、行政確認(rèn)程序、行政裁決程序、行政處罰程序、行政強(qiáng)制程序和行政給付程序；第四編為特別行政活動(dòng)程序，包括行政協(xié)議程序、行政指導(dǎo)程序、行政決策程序、行政規(guī)劃程序、行政應(yīng)急程序、行政復(fù)議程序、行政調(diào)解程序；第五編為信息數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，規(guī)定政府涉數(shù)據(jù)、信息處理的行政活動(dòng)的程序，包括政府信息公開(kāi)程序，政府對(duì)數(shù)據(jù)的采集、保管、利用的程序以及政府利用信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行公共治理的其他活動(dòng)。

就內(nèi)容而言，根據(jù)以上框架制定行政程序法典并不拒斥實(shí)體性規(guī)定，而是以行政活動(dòng)的程序邏輯為基本脈絡(luò)展開(kāi)的，兼具程序性規(guī)定和行政實(shí)體性規(guī)定的行政法律總綱。至于行政程序法典與既有行政法律規(guī)范之間的關(guān)系，需要根據(jù)二者之間的具體關(guān)系而定。對(duì)于如《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》等以行政程序?yàn)橹饕}絡(luò)制定的行政法律規(guī)范，由于其與行政程序法典中相關(guān)章節(jié)的內(nèi)容和架構(gòu)基本一致，應(yīng)當(dāng)根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則自行政程序法典實(shí)施之日起自然失效；而對(duì)于以實(shí)體規(guī)范為主僅存在少數(shù)程序性規(guī)定的行政法律規(guī)范如《礦產(chǎn)資源法》《商標(biāo)法》《土地管理法》等，只有少部分程序性規(guī)定可以被納入行政程序法典中，剩余的大部分實(shí)體性規(guī)定則難以被吸收。在這種情況下，為了給行政程序法典瘦身、節(jié)約立法資源，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)引致條款鏈接的方式對(duì)既有規(guī)范予以保留，使其繼續(xù)生效。