葉必豐

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為新時(shí)代治國(guó)方略的重要組成部分，是區(qū)域治理的中國(guó)方案。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中總結(jié)十年來(lái)的偉大成就時(shí)指出，我們“制定一系列具有全局性意義的區(qū)域重大戰(zhàn)略”；在描繪未來(lái)前景時(shí)強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。區(qū)域協(xié)調(diào)的一項(xiàng)重要原則是中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)相結(jié)合。那么，這一原則是怎么發(fā)展起來(lái)的？基本內(nèi)涵和任務(wù)是什么？有什么樣的法律意義？

一、我國(guó)區(qū)域治理問(wèn)題的提出

新中國(guó)成立后，面臨的首要任務(wù)是如何維護(hù)國(guó)家的獨(dú)立和統(tǒng)一，同時(shí)面臨著如何建設(shè)社會(huì)主義、怎樣治理國(guó)家的問(wèn)題。在第一個(gè)五年計(jì)劃實(shí)施三年半后的1956年，毛澤東主席作了《論十大關(guān)系》的重要講話，就其中的兩大關(guān)系專門(mén)闡述了中央與地方以及地方與地方之間的關(guān)系。①

毛澤東主席認(rèn)為，處理中央與地方關(guān)系的前提是鞏固中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全國(guó)統(tǒng)一的計(jì)劃和紀(jì)律是建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)的需要。在這個(gè)前提下，不應(yīng)把所有事權(quán)都集中在中央，而應(yīng)給予地方必要的事權(quán)及自主權(quán)，以便地方獨(dú)立自主、因地制宜地處理地方事務(wù)。只有這樣，才能充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。毛澤東主席根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際狀況對(duì)央地事權(quán)的分工提出了初步意見(jiàn)，認(rèn)為工業(yè)應(yīng)屬于中央事務(wù)并由地方提供協(xié)助，農(nóng)業(yè)和商業(yè)則主要是地方事務(wù)。

毛澤東主席認(rèn)為，處理央地關(guān)系既需要工作原則又需要組織制度。在工作原則上，中央對(duì)地方實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并不意味著貿(mào)然下令指示，而應(yīng)堅(jiān)持與地方協(xié)商，在聽(tīng)取地方意見(jiàn)后再作決策和指示。他的這一意見(jiàn)至今仍在發(fā)揮著重要重用。國(guó)家發(fā)布的區(qū)域規(guī)劃都是在集中地方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上編制并實(shí)施的。在組織制度上，毛澤東主席認(rèn)為某些中央主管部門(mén)“一竿子插到底”的做法影響了地方自主權(quán)，必須通過(guò)制度予以糾正和規(guī)范，指出對(duì)有些行政主管部門(mén)可以實(shí)行中央領(lǐng)導(dǎo)地方的制度，但對(duì)有些行政主管部門(mén)卻應(yīng)實(shí)行中央指導(dǎo)地方的制度。

毛澤東主席認(rèn)為，中央與地方關(guān)系中地方自主性的存在，必將發(fā)展出地方與地方的關(guān)系。地方各級(jí)都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的自主權(quán)，地方主體的上級(jí)不能把下級(jí)框得太死。除了地方的層級(jí)關(guān)系，他認(rèn)為地方間的關(guān)系還包括省際關(guān)系和市際關(guān)系，認(rèn)為省際、市際關(guān)系的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是顧全大局、互助互讓。為此，他立足當(dāng)時(shí)的國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)問(wèn)題，討論了沿海和內(nèi)地的工業(yè)布局，主張中央應(yīng)進(jìn)行平衡。他認(rèn)為，平衡既要考慮到內(nèi)地的戰(zhàn)備優(yōu)勢(shì)又要考慮到沿海的工業(yè)基礎(chǔ)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)而不是相互掣肘。他所說(shuō)的平衡，是中央直接投資地方的平衡，并非地方的自主性平衡。對(duì)省際、市際之類(lèi)跨行政區(qū)地方關(guān)系，毛澤東主席雖然只是附帶性地分析，但這些分析卻彌足珍貴，對(duì)后來(lái)的區(qū)域合作至關(guān)重要。

毛澤東主席的上述主張并不是他的個(gè)人觀點(diǎn)，而是在調(diào)查研究基礎(chǔ)上經(jīng)中央政治局集體討論而形成的中央政策。該政策明確了央地事權(quán)分工的必要性及充分發(fā)揮兩個(gè)積極性的意義、原則和組織制度，論述了央地關(guān)系與區(qū)域關(guān)系的形成邏輯以及區(qū)域治理的重要性，強(qiáng)調(diào)了央地事權(quán)分工和區(qū)域治理中中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，表現(xiàn)出了建國(guó)初期的憲法意識(shí)。上述憲法意識(shí)雖然只是初步的，但重要的是提出了區(qū)域治理任務(wù)，并揭示了區(qū)域治理在國(guó)家治理體系和治理能力中的地位。

二、我國(guó)區(qū)域治理原則的形成

《論十大關(guān)系》所確立的央地政策，經(jīng)過(guò)二十多年的實(shí)踐，有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)。鄧小平同志總結(jié)認(rèn)為，教訓(xùn)是過(guò)去的央地分權(quán)都沒(méi)有取得成功，權(quán)力仍然過(guò)分集中，“過(guò)分強(qiáng)調(diào)反對(duì)分散主義、鬧獨(dú)立性，很少?gòu)?qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)”。其中的原因不僅僅在于我們思想認(rèn)識(shí)不足，還在于“法制很不完備，也很不受重視”。因此，我們既“要解決思想問(wèn)題，也要解決制度問(wèn)題”，在憲法上規(guī)定“不允許權(quán)力過(guò)分集中的原則”。①

以鄧小平理論為指導(dǎo)，1982年《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第3條第1款規(guī)定將民主集中制作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則，第4款則以根本法的形式確立了央地事權(quán)分工原則：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”根據(jù)這一原則，我國(guó)進(jìn)行了一系列“摸著石頭過(guò)河”式的擴(kuò)大地方自主權(quán)改革。改革獲得了巨大成功，但也出現(xiàn)了地區(qū)間的行政壁壘或地方保護(hù)主義。為此，鄧小平同志指出，國(guó)家的改革開(kāi)放是為了實(shí)行國(guó)土空間的梯度式發(fā)展，鼓勵(lì)部分地區(qū)先富裕起來(lái)，形成示范，帶動(dòng)和幫助其他地區(qū)的發(fā)展，走向共同富裕。②為了加強(qiáng)中央的權(quán)威，規(guī)范地區(qū)協(xié)作，1986年開(kāi)始實(shí)施的第七個(gè)五年計(jì)劃指出，“制訂協(xié)作計(jì)劃，使地區(qū)協(xié)作同國(guó)家計(jì)劃更好地銜接。地區(qū)協(xié)作實(shí)行中央和地方分級(jí)管理，以地方為主的原則”。根據(jù)這一區(qū)域治理原則，該計(jì)劃還將全國(guó)規(guī)劃為三級(jí)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，即以上海經(jīng)濟(jì)區(qū)為代表的全國(guó)一級(jí)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，以省會(huì)城市和一批口岸與交通要道城市為中心的二級(jí)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，以及以省轄市為中心的三級(jí)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。

但在第七個(gè)五年計(jì)劃收官之前，我國(guó)一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，地方自主權(quán)仍比較有限，地方的積極性并沒(méi)有得到充分發(fā)揮。地區(qū)協(xié)作主要是社會(huì)主體間跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，以及地方政府間的無(wú)償援助。1991年開(kāi)始實(shí)施的第八個(gè)五年計(jì)劃將以往的地區(qū)協(xié)作發(fā)展成為區(qū)域合作，并提出了區(qū)域合作的互惠互利、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)原則。1993年，憲法修正案確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；2003年，中共中央決定進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

同時(shí)，除憲法明確規(guī)定央地事權(quán)分工原則外，以往的擴(kuò)大地方自主權(quán)改革往往是個(gè)別性的、就事論事式的措施和政策，甚至只是對(duì)個(gè)別地方的優(yōu)待性政策和資金投入。1993年國(guó)家進(jìn)行了具有重要憲法意義的分稅制改革，增加了地方的財(cái)政收入和財(cái)政自主權(quán)，逐漸形成了地方的利益主體身份。2016年，國(guó)務(wù)院再次進(jìn)行了具有憲法意義的劃分央地財(cái)政事權(quán)及支付責(zé)任改革，實(shí)現(xiàn)了事權(quán)與財(cái)權(quán)的一致性。這兩次改革是全國(guó)性、普遍性的制度建設(shè)，而不只適用于部分地區(qū)和部分領(lǐng)域。

在上述市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和央地事權(quán)分工改革的基礎(chǔ)上，總結(jié)實(shí)行央地分級(jí)管理、以地方為主原則的經(jīng)驗(yàn)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央于2015年在關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議中提出了協(xié)調(diào)發(fā)展的新理念，要求實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在2018年新發(fā)展理念人憲后，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，確立了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的五大原則，即堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)相結(jié)合，堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待與公平競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合，堅(jiān)持繼承完善與改革創(chuàng)新相結(jié)合，以及堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合。如此，我國(guó)區(qū)域治理的原則得以正式確立，并形成了西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、京津冀協(xié)調(diào)、長(zhǎng)三角一體化、大灣區(qū)建設(shè)、川渝城鄉(xiāng)融合和中部城市群的對(duì)接一帶一路戰(zhàn)略的區(qū)域治理格局。

三、中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)的內(nèi)涵

國(guó)家的行政區(qū)劃治理側(cè)重于對(duì)人的治理，主要在于實(shí)現(xiàn)公共秩序。區(qū)域治理則是以行政區(qū)劃治理為基礎(chǔ)，按經(jīng)濟(jì)、文化或地理等聯(lián)系的緊密度，在空間結(jié)構(gòu)上的組織和調(diào)控，旨在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的目標(biāo)或以經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)的特定治理任務(wù)。在區(qū)域治理中，“中央統(tǒng)籌”和“區(qū)域協(xié)調(diào)”的提法都源于2003年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。早期的地方聯(lián)動(dòng)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下開(kāi)展的，具有非對(duì)等性和非經(jīng)濟(jì)性，是一方對(duì)另一方的援助。在確立央地分級(jí)管理、以地方為主的區(qū)域治理原則后不久，我國(guó)實(shí)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。雖然地區(qū)協(xié)作依然存在，但主流卻已經(jīng)發(fā)展成為平等互利的經(jīng)濟(jì)合作，因而第八個(gè)五年計(jì)劃開(kāi)始將之命名為區(qū)域合作。上述決定中提出的區(qū)域協(xié)調(diào)，既包括地區(qū)協(xié)作又包括區(qū)域合作，既需要地方的主動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展又需要中央對(duì)區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)一協(xié)調(diào)即統(tǒng)籌。

對(duì)國(guó)家治理活動(dòng)既可以按決策、執(zhí)行和監(jiān)督進(jìn)行分類(lèi)，也可以按領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行進(jìn)行分類(lèi)。前一分類(lèi)側(cè)重于國(guó)家治理活動(dòng)的功能，不適合用于職責(zé)分工，因?yàn)槊總€(gè)主體往往既有決策又有執(zhí)行和監(jiān)督功能。領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行適用于治理主體的職責(zé)分工，也是我國(guó)組織法上所采用的分類(lèi)，但難以充分體現(xiàn)執(zhí)行者的主動(dòng)性和積極性。統(tǒng)籌既體現(xiàn)了法律上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又賦予了實(shí)施者較大的自主空間，在表現(xiàn)形式上更多是具有較大彈性的規(guī)劃和指導(dǎo)意見(jiàn)。

中央統(tǒng)籌原則與有些國(guó)家在地方分權(quán)中所實(shí)行的補(bǔ)充性原則具有相似性，但更加積極有為。補(bǔ)充性原則所強(qiáng)調(diào)的是上級(jí)只有在下級(jí)無(wú)力解決時(shí)才負(fù)責(zé)處理。它也表現(xiàn)為我國(guó)某些單行立法上的規(guī)定，即對(duì)區(qū)域治理事務(wù)應(yīng)先經(jīng)地方政府協(xié)商，經(jīng)協(xié)商未能達(dá)成協(xié)議的才由中央政府解決。①中央統(tǒng)籌原則意味著中央可以積極謀劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，在區(qū)域治理中可以進(jìn)行積極調(diào)控，是憲法上民主集中制原則中集中的體現(xiàn)。

中央統(tǒng)籌并不是中央要直接處理具體的區(qū)域治理事務(wù)，而是要與地方負(fù)責(zé)相結(jié)合。地方負(fù)責(zé)中的“地方”，既包括地方人大又包括地方政府。地方負(fù)責(zé)也就是有些單行法所規(guī)定的屬地管理，是憲法和法律上所規(guī)定的地方行政機(jī)關(guān)在本行政區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)某項(xiàng)事務(wù)的具體落實(shí)。一方面，地方負(fù)責(zé)原則在行政區(qū)劃?rùn)M向關(guān)系上體現(xiàn)了地方主體對(duì)區(qū)域合作事務(wù)的地域管轄權(quán)及其范圍。另一方面，地方負(fù)責(zé)原則在行政區(qū)劃層級(jí)關(guān)系上體現(xiàn)了就近原則，即區(qū)域治理事權(quán)首先屬于與公眾聯(lián)系最密切、最近的地方主體，在超越該地方主體能力時(shí)才屬于上級(jí)主體。地方負(fù)責(zé)原則是憲法上民主集中制原則中民主的體現(xiàn)。

中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)原則是區(qū)域治理原則的發(fā)展和創(chuàng)新。以往，我國(guó)雖然有區(qū)域治理的實(shí)踐，但缺乏區(qū)域治理的理念。治理主體僅僅是政府，因而治理原則僅僅有調(diào)整央地政府間關(guān)系的分級(jí)管理、以地方為主原則。按照這一原則，除由中央管理的區(qū)域治理事務(wù)外，其他都由地方管理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本完善和事權(quán)分工框架大體形成后，我國(guó)形成了真正的區(qū)域治理理念即區(qū)域協(xié)調(diào)。區(qū)域協(xié)調(diào)是我國(guó)五大發(fā)展理念的重要組成部分，是中國(guó)特色區(qū)域治理實(shí)踐和成功經(jīng)驗(yàn)的高度概括和理論提升?；趨^(qū)域協(xié)調(diào)治理理念，就有了政府、企事業(yè)組織以及個(gè)人等多方主體的參與，形成政府與市場(chǎng)、個(gè)人與組織、政府機(jī)關(guān)相互間、市場(chǎng)主體相互間等多重關(guān)系。這樣，區(qū)域治理的原則既包括處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的原則又包括處理政府間關(guān)系的原則，既包括處理政府間層級(jí)關(guān)系的原則又包括調(diào)整政府間橫向關(guān)系的原則。中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)原則是區(qū)域治理原則的有機(jī)組成部分，只是中央與地方關(guān)系上的一項(xiàng)指導(dǎo)原則。

四、中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)的任務(wù)

中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)原則明確了中央和地方在區(qū)域協(xié)調(diào)中各自的基本任務(wù)。

中央統(tǒng)籌意味著中央負(fù)責(zé)區(qū)域治理事務(wù)的頂層設(shè)計(jì)。這包括確立區(qū)域協(xié)調(diào)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和基本原則，規(guī)劃重大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)筑區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體系，推動(dòng)各國(guó)家級(jí)重大區(qū)域戰(zhàn)略的融合發(fā)展以及國(guó)家級(jí)重大區(qū)域戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議的融合發(fā)展，促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及陸海協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，明確區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)。

中央統(tǒng)籌原則意味著中央對(duì)所有區(qū)域治理事務(wù)都具有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，要總攬大局，積極作為。如疏解北京非首都功能，建設(shè)雄安新區(qū)；將安徽加入到長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展；調(diào)整珠三角合作區(qū)為大灣區(qū)，在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)促進(jìn)香港和澳門(mén)盡快融人國(guó)家發(fā)展和民族復(fù)興的偉業(yè)。如果沒(méi)有中央統(tǒng)籌，則北京在河北建設(shè)雄安新區(qū)是難以想象的，安徽進(jìn)入長(zhǎng)三角區(qū)域是難以達(dá)到入門(mén)標(biāo)準(zhǔn)的，廣東省與香港、澳門(mén)特別行政區(qū)的合作很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

中央統(tǒng)籌意味著中央負(fù)責(zé)區(qū)域治理事務(wù)的制度建設(shè)。在地區(qū)協(xié)作階段，中央對(duì)地區(qū)平衡發(fā)展的布局并沒(méi)有制度化的努力。①在央地分級(jí)管理、以地方為主階段，中央雖然在少量單行法中規(guī)定了針對(duì)特定事項(xiàng)的區(qū)域合作制度，但并未重視提供系統(tǒng)性的制度供給；對(duì)區(qū)域合作具有現(xiàn)實(shí)需求的地方主體，卻基于立法權(quán)受限而無(wú)法創(chuàng)設(shè)區(qū)域治理制度?；谥醒虢y(tǒng)籌原則，2022年修正的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》）創(chuàng)設(shè)了地方人大的區(qū)域協(xié)同立法制度，賦予了地方政府建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制的職權(quán)，為區(qū)域合作提供了具有重要意義的一般性制度保障。相應(yīng)地，立法法也將通過(guò)修正而賦予地方主體協(xié)同立法權(quán)。

中央統(tǒng)籌意味著中央對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)的保障。首先是政策支持，這不僅僅是指政策優(yōu)惠，更重要的是中央各部門(mén)的政策協(xié)同。如為了疏解北京的非首都功能，在京的有關(guān)單位搬遷到雄安后，職工子女還能否在京完成義務(wù)教育，能否在京參加高考等，都需要中央統(tǒng)籌各部門(mén)的政策協(xié)同。其次是資金支持，這包括中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支持，合理的轉(zhuǎn)移支付，以及對(duì)當(dāng)事地方主體籌措資金的支持。

中央統(tǒng)籌意味著中央對(duì)區(qū)域合作事務(wù)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。對(duì)此，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第80條第2款明確規(guī)定：“上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)人民政府的區(qū)域合作工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督?！痹趯?shí)踐中，中央的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督有多種形式，其中之一就是中央有關(guān)部門(mén)直接參與區(qū)域合作的磋商，指導(dǎo)區(qū)域合作協(xié)議的締結(jié)，對(duì)區(qū)域合作協(xié)議進(jìn)行備案等。重要的是中央對(duì)區(qū)域合作爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)調(diào)，推動(dòng)區(qū)域合作的順利發(fā)展。

地方負(fù)責(zé)意味著地方按照中央的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和相應(yīng)制度，發(fā)揮主動(dòng)性和積極性，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)事務(wù)配置的就近原則。地方負(fù)責(zé)不是地方按照中央的原則、制度和政策依樣畫(huà)瓢，而是要求地方應(yīng)當(dāng)以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)為導(dǎo)向，在中央所確定的區(qū)域協(xié)調(diào)框架范圍內(nèi)，創(chuàng)新區(qū)域合作的體制機(jī)制，探索區(qū)域治理的模式和方式，不斷總結(jié)出可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，跨行政區(qū)協(xié)同立法、委托立法、共設(shè)機(jī)關(guān)、職員派遣、聯(lián)席會(huì)議、合作協(xié)議、職務(wù)協(xié)助．管轄權(quán)委托或職權(quán)委托等，都是區(qū)域合作實(shí)踐中地方在創(chuàng)新和探索的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。

五、中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)的意義

黨的二十大報(bào)告指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”區(qū)域協(xié)調(diào)是依憲治國(guó)和依憲執(zhí)政的偉大實(shí)踐，中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)原則是憲法實(shí)施的重大成果。

（一）央地事權(quán)分工的成功實(shí)踐

《憲法》第3條規(guī)定了央地事權(quán)分工原則，即事權(quán)的層級(jí)分工，目的在于加強(qiáng)地方的積極性和主動(dòng)性。這種事權(quán)分工是以行政區(qū)劃為單位的。但一方面地方事務(wù)往往具有外溢性，不可能完全局限于本行政區(qū)域；另一方面地方事權(quán)也可能導(dǎo)致行政壁壘，影響市場(chǎng)的統(tǒng)一?；诘胤椒e極性和主動(dòng)性而形成的地方競(jìng)爭(zhēng)，客觀上拉大了地區(qū)發(fā)展的不平衡，還導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)布局的重構(gòu)以及資源過(guò)度消耗的負(fù)擔(dān)。這就需要地方之間的合作，更需要中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)原則就是憲法上央地事權(quán)分工原則的具體實(shí)施，是憲法上民主集中制原則的成功實(shí)踐。這也說(shuō)明，我國(guó)憲法上的央地事權(quán)分工原則盡管沒(méi)有相配套的立法或制度，但中央?yún)s在區(qū)域治理的實(shí)踐中探索出了實(shí)施路徑和有效方案。

我國(guó)的區(qū)域合作范圍有一個(gè)逐步擴(kuò)大的過(guò)程。從初期的技術(shù)和物資援助到平等互利的區(qū)域合作，從旨在破除行政壁壘的市場(chǎng)流通到政府間共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)、飛地經(jīng)濟(jì)，從經(jīng)濟(jì)事務(wù)到環(huán)境生態(tài)和社會(huì)事務(wù)，都是區(qū)域合作范圍不斷拓寬的過(guò)程。如長(zhǎng)三角區(qū)域有關(guān)省市人大常委會(huì)同步通過(guò)的《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定》和《推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域社會(huì)保障卡居民服務(wù)一卡通規(guī)定》，就在于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)保障的跨行政區(qū)一體化發(fā)展。由此可見(jiàn)，中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)所實(shí)踐的憲法上央地事權(quán)分工已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了純經(jīng)濟(jì)事務(wù)的范圍，而發(fā)展到可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)保障和精神文明建設(shè)等更廣闊的領(lǐng)域。這就意味著中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)原則對(duì)實(shí)施憲法上的央地事權(quán)分工原則具有了整體性和全局性意義。

（二）一國(guó)兩制實(shí)施的創(chuàng)新發(fā)展

根據(jù)《憲法》第31條的規(guī)定，國(guó)家在香港和澳門(mén)設(shè)立了特別行政區(qū)，實(shí)行“一國(guó)兩制”。國(guó)家為此制定了《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》和《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》，分別規(guī)定了香港和澳門(mén)特別行政區(qū)的高度自治權(quán)。除了眾所周知的歷史原因外，從法律上說(shuō)國(guó)家賦予特別行政區(qū)的高度自治權(quán)也是以《憲法》第3條第4款的央地事權(quán)分工原則為依據(jù)的。國(guó)家賦予香港、澳門(mén)特別行政區(qū)高度自治權(quán)的本來(lái)目的，是促進(jìn)其更加繁榮穩(wěn)定。但一段時(shí)間以來(lái)，如何在香港特別行政區(qū)實(shí)施好“一國(guó)兩制”的“一國(guó)”卻成了問(wèn)題，原因是個(gè)別反中亂港分子試圖里應(yīng)外合，興風(fēng)作浪。為此，中央通過(guò)法治手段實(shí)現(xiàn)了香港由亂而治，并以法治化市場(chǎng)化思維謀劃了大灣區(qū)戰(zhàn)略，目的之一就在于“支持香港、澳門(mén)融人國(guó)家發(fā)展大局”，“讓港澳同胞同祖國(guó)人民共擔(dān)民族復(fù)興的歷史責(zé)任、共享祖國(guó)繁榮富強(qiáng)的偉大榮光”，這為實(shí)施好“一國(guó)兩制”找到了成功的方案。

大灣區(qū)戰(zhàn)略的一個(gè)原則是“維護(hù)中央的全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)的高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合”。這一原則的根本依據(jù)仍然是《憲法》第3條第4款的央地事權(quán)分工原則。央地事權(quán)分工原則不僅指導(dǎo)權(quán)限的劃分而且指導(dǎo)權(quán)限的行使；憲法適用于我國(guó)的全部領(lǐng)域，包括特別行政區(qū)。①當(dāng)然，大灣區(qū)戰(zhàn)略原則的形成，則是以中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)相結(jié)合原則為直接母本，針對(duì)香港和澳門(mén)特別行政區(qū)的具體情況而進(jìn)行的借鑒。這就意味著，中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)相結(jié)合原則直接支持了大灣區(qū)戰(zhàn)略原則的形成。