廖詩(shī)評(píng)

關(guān)鍵詞：域外適用；行政執(zhí)法；行政行為；經(jīng)濟(jì)制裁；國(guó)際法

習(xí)近平總書(shū)記在2019年中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上的重要講話中指出，要加快推進(jìn)我國(guó)法域外適用的法律體系建設(shè)。①中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆四中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中也明確提出，要加快我國(guó)法域外適用的法律體系建設(shè)。②中國(guó)法域外適用法律體系建設(shè)因而成為國(guó)家法治建設(shè)的重要任務(wù)。合理的域外適用措施，是統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治的重要抓手，③行政機(jī)關(guān)是實(shí)施國(guó)內(nèi)法域外適用措施的重要主體。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)施域外適用措施的實(shí)踐不多，這給行政機(jī)關(guān)在建設(shè)中國(guó)法域外適用法律體系中發(fā)揮作用帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)。本文在介紹中國(guó)法域外適用法律體系主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，從國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法兩個(gè)角度切入，分析中國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)施域外適用措施的現(xiàn)狀以及可能存在的問(wèn)題，并試圖給出初步的解決方案。

一、域外適用與中國(guó)法域外適用法律體系

（一）域外適用的含義

國(guó)內(nèi)法域外適用一般指的是國(guó)家將具有域外效力的法律適用于其管轄領(lǐng)域之外的人、物和行為的過(guò)程，既包括國(guó)內(nèi)行政機(jī)關(guān)適用和執(zhí)行國(guó)內(nèi)法的行為，也包括國(guó)內(nèi)法院實(shí)施司法管轄的行為，但不包括國(guó)內(nèi)法院適用雙方當(dāng)事人意思自治所選擇的國(guó)內(nèi)法律規(guī)則，或者適用沖突規(guī)范所指引的國(guó)內(nèi)法來(lái)解決爭(zhēng)端的行為。本文所討論的“域外”是指管轄領(lǐng)域之外，而非法域之外。例如，中國(guó)目前雖然存在兩岸四地多個(gè)法域，但中國(guó)法在這些法域的適用并非域外適用，而是一國(guó)通過(guò)相關(guān)安排，將國(guó)內(nèi)法在其管轄領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行適用。進(jìn)而言之，“管轄領(lǐng)域”的范圍要大于領(lǐng)土的范圍，毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等區(qū)域雖不在一國(guó)領(lǐng)土范圍之內(nèi)，但國(guó)家仍可能對(duì)其享有管轄權(quán)。限于主題，本文主要討論行政機(jī)關(guān)實(shí)施域外適用措施中的相關(guān)問(wèn)題，不涉及司法機(jī)關(guān)實(shí)施域外適用措施過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題。

除明確域外適用的基本含義外，尚有一些與域外適用相關(guān)的概念需要加以說(shuō)明。

一是域外效力和域外管轄。其中域外效力指的是域外適用過(guò)程所產(chǎn)生的法律拘束力；域外管轄可以理解為“一國(guó)在其境外行使主權(quán)權(quán)力或權(quán)威”。①域外管轄并非獨(dú)立類型的管轄權(quán)，也不是獨(dú)立的管轄權(quán)行使方式。域外管轄與域外效力和域外適用密切相關(guān)。一般而言，一旦國(guó)家通過(guò)國(guó)內(nèi)法確立對(duì)域外行為的管轄，域外適用就有了國(guó)內(nèi)法依據(jù)，其結(jié)果就是本國(guó)國(guó)內(nèi)法產(chǎn)生域外效力。也就是說(shuō)，域外管轄是域外適用和域外效力的前提，域外適用和域外效力則是域外管轄的實(shí)施過(guò)程和結(jié)果。進(jìn)一步看，域外管轄的含義比國(guó)內(nèi)法適用要更為寬泛，因?yàn)橛蛲夤茌牸劝▏?guó)家制定域外管轄規(guī)則的權(quán)力，也包括實(shí)施這類規(guī)則的權(quán)力，而國(guó)內(nèi)法域外適用則是實(shí)施這類規(guī)則的過(guò)程。

二是長(zhǎng)臂管轄。這是美國(guó)法中獨(dú)有的概念，指的是非法院地居民與法院地之間存在某種限度的聯(lián)系，同時(shí)原告提起的訴訟又產(chǎn)生于這種聯(lián)系時(shí)，美國(guó)法院對(duì)不在法院地居住、但與法院具有某種聯(lián)系的被告所享有的管轄權(quán)，②其本質(zhì)上是一種司法管轄權(quán)、民事管轄權(quán)和對(duì)人管轄權(quán)。在中國(guó)法語(yǔ)境下，往往傾向于對(duì)“長(zhǎng)臂管轄”做廣義的理解，將其用來(lái)指代美國(guó)的域外管轄制度。如，中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2018年9月發(fā)布的《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實(shí)與中方立場(chǎng)》白皮書(shū)中指出：“‘長(zhǎng)臂管轄是指依托國(guó)內(nèi)法規(guī)的觸角延伸到境外，管轄境外實(shí)體的做法。近年來(lái)，美國(guó)不斷擴(kuò)充‘長(zhǎng)臂管轄的范圍，涵蓋了民事侵權(quán)、金融投資、反壟斷、出口管制、網(wǎng)絡(luò)安全等眾多領(lǐng)域，并在國(guó)際事務(wù)中動(dòng)輒要求其他國(guó)家的實(shí)體或個(gè)人必須服從美國(guó)國(guó)內(nèi)法，否則隨時(shí)可能遭到美國(guó)的民事、刑事、貿(mào)易等制裁?！雹坳P(guān)于上述美國(guó)法概念之間的關(guān)系，可參見(jiàn)下圖。

（二）中國(guó)法域外適用法律體系的主要內(nèi)容

目前，無(wú)論是官方文件還是學(xué)術(shù)研究，均未對(duì)中國(guó)法域外適用法律體系的具體內(nèi)容做出相關(guān)介紹、說(shuō)明和論述。美國(guó)域外適用和域外管轄的法律體系源流久遠(yuǎn)，內(nèi)容豐富。相比而言，中國(guó)法長(zhǎng)期以來(lái)具有較為嚴(yán)格的地域性，只是在近年來(lái)才開(kāi)始拓展其域外效力，進(jìn)行域外適用。本文認(rèn)為，中國(guó)法域外適用法律體系至少應(yīng)該包括含有域外效力條款的立法、執(zhí)法規(guī)則和司法規(guī)則三個(gè)組成部分。其中，含有域外效力條款的立法是后兩者的基礎(chǔ)，只有在立法規(guī)定了域外效力條款的情況下，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)才能以執(zhí)法和司法方式實(shí)施相關(guān)立法。

就域外效力條款而言，可以分為兩類，第一類條款賦予本國(guó)法在本國(guó)管轄范圍內(nèi)針對(duì)境外人、物和行為產(chǎn)生效力，執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)實(shí)施這類規(guī)范的行為發(fā)生于本國(guó)管轄范圍之內(nèi)；第二類條款賦予本國(guó)法在他國(guó)管轄范圍內(nèi)針對(duì)境外人、物和行為產(chǎn)生效力，執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)實(shí)施這類規(guī)范的行為發(fā)生于他國(guó)管轄范圍之內(nèi)，但這類規(guī)范的效力及其實(shí)施，需要受到國(guó)際法規(guī)則的限制和約束。長(zhǎng)期以來(lái)，域外效力條款并非中國(guó)國(guó)內(nèi)立法所關(guān)注的重點(diǎn)，因而不少國(guó)內(nèi)法中都沒(méi)有明確規(guī)定域外效力條款。設(shè)定域外效力條款的核心，是界定調(diào)整對(duì)象和本國(guó)之間的聯(lián)系。目前中國(guó)在立法中“主要通過(guò)法律地域適用范圍條款和屬事適用范圍條款來(lái)體現(xiàn)這種聯(lián)系，從而設(shè)定法律的域外效力”①。就司法規(guī)則而言，指的是司法機(jī)關(guān)針對(duì)位于中國(guó)管轄領(lǐng)域外的人、物和行為進(jìn)行法律適用，處理相關(guān)案件的規(guī)則。鑒于這部分內(nèi)容并非本文主題，故在此略去不提。

執(zhí)法規(guī)則是本文討論的主題，主要指的是行政機(jī)關(guān)針對(duì)位于中國(guó)管轄領(lǐng)域外的人、物和行為進(jìn)行行政執(zhí)法，實(shí)施域外適用措施的規(guī)則。主要包括兩方面內(nèi)容：一是行政機(jī)關(guān)在中國(guó)管轄領(lǐng)域內(nèi)針對(duì)上述對(duì)象進(jìn)行執(zhí)法的規(guī)則；二是行政機(jī)關(guān)在他國(guó)管轄領(lǐng)域內(nèi)針對(duì)上述對(duì)象進(jìn)行執(zhí)法的規(guī)則。與執(zhí)法有關(guān)的規(guī)則是確保中國(guó)法域外適用效果的基礎(chǔ)性規(guī)則，在中國(guó)法域外適用法律體系中具有重要意義。

二、中國(guó)法域外適用視野下的行政執(zhí)法現(xiàn)狀

（一）作為域外適用行政執(zhí)法邏輯基礎(chǔ)的國(guó)家域外管轄權(quán)

域外適用視野下行政執(zhí)法規(guī)則的制定和實(shí)施，是國(guó)家分別行使域外立法管轄權(quán)和域外執(zhí)法管轄權(quán)的結(jié)果。因此，厘清域外適用法律體系中的行政執(zhí)法規(guī)則的內(nèi)在邏輯，明確其基本范圍，需要了解國(guó)家域外管轄權(quán)的一般原理。根據(jù)前文中所提及的對(duì)域外管轄的界定，不難發(fā)現(xiàn)，這一界定較為模糊。要想準(zhǔn)確理解國(guó)家域外管轄權(quán)，需要從國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法兩個(gè)維度對(duì)其進(jìn)行考察。

一方面，國(guó)家管轄權(quán)是國(guó)家固有權(quán)利之一，自國(guó)家產(chǎn)生伊始，國(guó)家就擁有管轄權(quán)，并隨后通過(guò)國(guó)內(nèi)法加以確認(rèn)；另一方面，隨著國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)政治交往不斷增加，國(guó)家管轄權(quán)不可避免地呈現(xiàn)出跨境趨勢(shì)，國(guó)家開(kāi)始對(duì)發(fā)生在其本國(guó)管轄范圍之外的人、物和行為進(jìn)行規(guī)制，部分域外管轄權(quán)的確立和行使也獲得了國(guó)際法的認(rèn)可。對(duì)此，有學(xué)者提出，管轄權(quán)的存在與否取決于法律上相關(guān)的連結(jié)點(diǎn)，而這種連結(jié)點(diǎn)并不“僅僅是政治、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)或社會(huì)利益”，而是“一種與特定事實(shí)狀況之間緊密、實(shí)際、直接與重大的聯(lián)系，并合乎國(guó)際法多方面的要求”①。因此，國(guó)家管轄權(quán)尤其是域外管轄權(quán)的確立和行使，要受到國(guó)際法的限制，尤其是國(guó)家行使域外管轄權(quán)的邊界往往由國(guó)際法設(shè)定。此外，在現(xiàn)代國(guó)際法不少領(lǐng)域中，國(guó)家管轄權(quán)在性質(zhì)上已經(jīng)不僅僅屬于國(guó)家權(quán)利，也屬于國(guó)家義務(wù)，如果國(guó)家未能按照國(guó)際法規(guī)則的要求確立和行使管轄權(quán)，也構(gòu)成一種國(guó)際不法行為。②進(jìn)一步看，國(guó)際法規(guī)則往往還承擔(dān)了協(xié)調(diào)和解決國(guó)家管轄權(quán)之間沖突的任務(wù)。因此，在域外適用視野下考察行政執(zhí)法規(guī)則，也需要從國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法兩個(gè)維度展開(kāi)。

（二）行政機(jī)關(guān)在中國(guó)管轄領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施域外適用執(zhí)法措施

在“荷花號(hào)案”中，常設(shè)國(guó)際法院針對(duì)國(guó)家域外管轄權(quán)的邊界做出了經(jīng)典論述，認(rèn)為只要國(guó)際法沒(méi)有明確禁止，國(guó)家就有權(quán)行使域外管轄權(quán)，但相關(guān)的執(zhí)法和實(shí)施措施應(yīng)限于本國(guó)管轄范圍內(nèi)。③具體而言，這一要求可以從三個(gè)層次來(lái)理解：

第一，如果國(guó)際法允許國(guó)家行使域外管轄權(quán)，此時(shí)國(guó)家當(dāng)然可以在本國(guó)管轄范圍內(nèi)針對(duì)管轄范圍之外的人、物和行為進(jìn)行執(zhí)法。這方面的典型例子是反壟斷領(lǐng)域中“效果原則”的運(yùn)用。效果原則強(qiáng)調(diào)國(guó)家有權(quán)管轄域外對(duì)其領(lǐng)域產(chǎn)生“影響”的行為，一般限于民事管轄權(quán)領(lǐng)域。這一做法由美國(guó)司法機(jī)關(guān)首創(chuàng)。在著名的“美國(guó)鋁業(yè)公司案”中，美國(guó)第二聯(lián)邦巡回法庭認(rèn)為，如果外國(guó)人在境外的行為對(duì)本國(guó)境內(nèi)的利益產(chǎn)生影響，受影響國(guó)可以追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。④時(shí)至今日，不少國(guó)家都在反壟斷監(jiān)管領(lǐng)域確立了這一原則，并據(jù)此開(kāi)展執(zhí)法和司法活動(dòng)，從而在國(guó)際法層面形成了較為統(tǒng)一的國(guó)家實(shí)踐。不過(guò)，由于效果原則所要求的“影響”較為模糊，除反壟斷領(lǐng)域外，國(guó)際法在其他領(lǐng)域中并未認(rèn)可這一原則。

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）第2條明確引入了“效果原則”。該條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為，適用本法；中華人民共和國(guó)境外的壟斷行為，對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生排除、限制影響的，適用本法?！痹摲ǖ?0條規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。根據(jù)上述規(guī)定以及《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）等其他法律，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對(duì)發(fā)生于中國(guó)管轄范圍之外的壟斷行為進(jìn)行執(zhí)法，做出行政處罰和其他類型的行政決定。實(shí)踐中的相關(guān)情形并不少見(jiàn)。如，2014年6月，商務(wù)部就曾禁止馬士基、地中海航運(yùn)和達(dá)飛三家歐洲航運(yùn)公司在歐洲組建緊密性合營(yíng)企業(yè)，認(rèn)為相關(guān)服務(wù)市場(chǎng)是國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)，相關(guān)地域市場(chǎng)是歐亞航線、跨太平洋航線和跨大西洋航線，并最終認(rèn)定這一舉措對(duì)歐亞航線集裝箱班輪運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)具有排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的影響，決定禁止本項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中行為。①發(fā)改委則對(duì)日立等8家日本企業(yè)協(xié)商汽車(chē)零部件定價(jià)的行為，以及精工等4家日本企業(yè)達(dá)成在中國(guó)市場(chǎng)軸承銷(xiāo)售價(jià)格協(xié)議的行為，發(fā)起反壟斷調(diào)查，并最終認(rèn)定這些行為構(gòu)成了對(duì)中國(guó)相關(guān)市場(chǎng)的不當(dāng)影響，分別對(duì)其做出行政處罰，日立因積極配合調(diào)查，最終免于處罰。②

另一個(gè)比較典型的例證是為履行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)相關(guān)決議，針對(duì)中國(guó)管轄范圍之外的人、物和行為所進(jìn)行的執(zhí)法?！堵?lián)合國(guó)憲章》第24條規(guī)定，安理會(huì)是維持國(guó)際和平與安全的首要機(jī)關(guān)。第25條規(guī)定，會(huì)員國(guó)同意接受并履行安理會(huì)決議。這表明安理會(huì)為維持國(guó)際和平與安全所做出的決議對(duì)會(huì)員國(guó)具有法律拘束力。實(shí)踐中，聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)通過(guò)制定國(guó)內(nèi)立法和采取國(guó)內(nèi)措施等多種方式，對(duì)安理會(huì)決議進(jìn)行實(shí)施。這些決議主要集中于反恐怖主義和防止核擴(kuò)散等事項(xiàng)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，安理會(huì)逐步加大了對(duì)恐怖主義活動(dòng)和資助、支持恐怖主義活動(dòng)的打擊力度，做出了一系列針對(duì)個(gè)人、企業(yè)和其他實(shí)體的制裁措施。如，第1333號(hào)決議的內(nèi)容是制裁塔利班和基地組織，并規(guī)定了外交制裁和軍火禁運(yùn)作為制裁手段；第1373號(hào)決議的內(nèi)容是對(duì)被認(rèn)定為恐怖組織及其成員的實(shí)體和個(gè)人實(shí)施金融制裁，并規(guī)定了外交制裁和軍火禁運(yùn)作為制裁手段：第1390號(hào)決議增加了禁止上述組織人員旅游的制裁手段，并要求會(huì)員國(guó)凍結(jié)相關(guān)人員的資產(chǎn)。作為聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)的中國(guó)，往往由外交部和中國(guó)人民銀行等部門(mén)互相配合，以實(shí)施這類決議。③為保證執(zhí)行工作的持續(xù)有效性，中國(guó)人民銀行還定期將安理會(huì)更新的制裁名單通過(guò)規(guī)范性文件形式下發(fā)給各金融機(jī)構(gòu)。2011年10月29日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》，以我國(guó)第一個(gè)專門(mén)性反恐法律文件的形式，創(chuàng)設(shè)了涉恐資產(chǎn)凍結(jié)制度，授權(quán)公安部門(mén)和反洗錢(qián)行政主管部門(mén)對(duì)恐怖活動(dòng)組織和恐怖活動(dòng)個(gè)人的資金或其他資產(chǎn)采取凍結(jié)措施，并進(jìn)一步授權(quán)國(guó)務(wù)院主管機(jī)關(guān)為實(shí)施上述授權(quán)事項(xiàng)制定具體行政規(guī)章。

在防止核擴(kuò)散問(wèn)題上，為履行《核不擴(kuò)散條約》，安理會(huì)也經(jīng)常通過(guò)決議，禁止某些國(guó)家獲得核物項(xiàng)以及為生產(chǎn)核物項(xiàng)所需的原材料和技術(shù)。如，針對(duì)朝鮮于2017年9月9日再度進(jìn)行核試驗(yàn)的行為，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)第2321號(hào)決議，要求朝鮮放棄核武器和導(dǎo)彈計(jì)劃，并決定禁止向朝鮮出口異氰酸鹽等15類可用于核和／或?qū)椫圃斓南嚓P(guān)物項(xiàng)、技術(shù)和原材料。中國(guó)政府隨后頒布公告，以實(shí)施第2321號(hào)決議的要求。2020年，《中華人民共和國(guó)出口管制法》（以下簡(jiǎn)稱《出口管制法》）明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)境外的組織和個(gè)人，違反本法有關(guān)出口管制管理規(guī)定，妨礙履行防擴(kuò)散等國(guó)際義務(wù)的，依法處理并追究其法律責(zé)任。②上述被聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁的對(duì)象及其從事的行為均位于中國(guó)境外，但這并不妨礙中國(guó)在管轄范圍內(nèi)對(duì)其實(shí)施執(zhí)法行為。

第二，如果國(guó)際法沒(méi)有明確禁止，國(guó)家也可以從事此類執(zhí)法行為。這給國(guó)家針對(duì)管轄范圍之外的人、物和行為進(jìn)行執(zhí)法留下了巨大空間。如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）第2條和第6條的規(guī)定，相關(guān)主管部門(mén)可以針對(duì)境外損害我國(guó)國(guó)家安全或公民組織合法權(quán)益的行為開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第3條和第60條的規(guī)定，主管部門(mén)可以針對(duì)境外處理我國(guó)境內(nèi)自然人個(gè)人信息的行為開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。又如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)證券法》第2條第4款的規(guī)定，中國(guó)證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)在中國(guó)境內(nèi)針對(duì)發(fā)生在境外的證券發(fā)行和交易活動(dòng)進(jìn)行執(zhí)法。

第三，如果國(guó)際法明確禁止，國(guó)家即不得從事此類執(zhí)法行為，否則將引發(fā)國(guó)際法上的國(guó)家責(zé)任。不過(guò)，國(guó)際法明確禁止國(guó)家在本國(guó)境內(nèi)從事此類執(zhí)法的情形極為罕見(jiàn)。在有限的國(guó)家實(shí)踐中，部分雙邊駐軍協(xié)定和軍事基地協(xié)定排除了駐軍東道國(guó)在軍隊(duì)派遣國(guó)設(shè)在東道國(guó)軍事基地內(nèi)的執(zhí)法權(quán)；關(guān)于領(lǐng)事與外交關(guān)系的多邊公約原則上排除了東道國(guó)在受保護(hù)的外交使領(lǐng)館之內(nèi)的執(zhí)法權(quán)，中國(guó)法也對(duì)此做了相應(yīng)的規(guī)定。③

（三）行政機(jī)關(guān)在他國(guó)管轄領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施域外適用執(zhí)法措施

這類規(guī)則也稱為域外執(zhí)法規(guī)則。與第一類規(guī)則不同，這類規(guī)則極有可能導(dǎo)致不同國(guó)家之間的管轄權(quán)沖突，因此會(huì)受到國(guó)際法的嚴(yán)格限制。同樣是在“荷花號(hào)案”中，常設(shè)國(guó)際法院認(rèn)為，除非國(guó)際法允許，國(guó)家無(wú)權(quán)在他國(guó)管轄范圍內(nèi)行使管轄權(quán)。④也即，一國(guó)行政機(jī)關(guān)原則上不得在他國(guó)領(lǐng)域內(nèi)行使執(zhí)法管轄權(quán)。盡管偶有國(guó)家違反這一要求，⑤但總體而言，各國(guó)均嚴(yán)守執(zhí)法管轄權(quán)的屬地性要求，這一要求現(xiàn)今已經(jīng)具有習(xí)慣國(guó)際法地位。

與國(guó)內(nèi)法類似，國(guó)際法的淵源也有實(shí)質(zhì)淵源和形式淵源的區(qū)分。前者指的是國(guó)際法的效力來(lái)源，也即主權(quán)國(guó)家的合意；后者指的是主權(quán)國(guó)家合意的表現(xiàn)形式，主要包括國(guó)際條約、國(guó)際習(xí)慣、一般法律原則。特定情況下，國(guó)家也可以通過(guò)單方行為為自己創(chuàng)設(shè)義務(wù)，或者通過(guò)默示方式與他國(guó)達(dá)成合意，從而創(chuàng)設(shè)國(guó)際法規(guī)則。因此，分析行政機(jī)關(guān)在他國(guó)管轄領(lǐng)域內(nèi)針對(duì)本國(guó)管轄領(lǐng)域外的人、物和行為實(shí)施執(zhí)法行為是否獲得國(guó)際法允許，需要探尋執(zhí)法國(guó)和執(zhí)法地國(guó)之間是否達(dá)成合意。在實(shí)踐中，這種合意主要體現(xiàn)于多邊條約、雙邊條約和非條約性雙邊安排或備忘錄之中。

就中國(guó)的相關(guān)實(shí)踐來(lái)看，行政機(jī)關(guān)極少實(shí)施域外執(zhí)法行為。在有限的實(shí)踐中，主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的境外實(shí)地調(diào)查和核查行為，與其相關(guān)的國(guó)際法依據(jù)也是非常明確的。①如，中國(guó)于2001年加人世界貿(mào)易組織（WTO），按照WTO《反傾銷(xiāo)協(xié)定》和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》的規(guī)定，WTO成員方的貿(mào)易調(diào)查主管機(jī)關(guān)有權(quán)在其他成員方領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行調(diào)查，以核實(shí)反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼調(diào)查程序所需相關(guān)信息。②隨后，中國(guó)制定了《反傾銷(xiāo)條例》和《反補(bǔ)貼條例》，規(guī)定商務(wù)部在必要時(shí)可派出工作人員赴有關(guān)國(guó)家（地區(qū)）進(jìn)行貿(mào)易調(diào)查。從2001年至今，中國(guó)進(jìn)行了大量的境外貿(mào)易調(diào)查，并將所涉相關(guān)信息（如調(diào)查的初步?jīng)Q定和最終決定）在官方網(wǎng)站予以公布。③又如，在進(jìn)口藥品和醫(yī)療器械注冊(cè)事項(xiàng)中，中國(guó)早在2000年就與相關(guān)國(guó)家達(dá)成了雙邊藥品監(jiān)督管理合作備忘錄，并于2007年與美國(guó)正式簽署了此類雙邊備忘錄。隨后．中國(guó)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局頒布《藥品注冊(cè)管理辦法》，授權(quán)主管機(jī)關(guān)對(duì)進(jìn)口藥品的研制和生產(chǎn)情況進(jìn)行境外現(xiàn)場(chǎng)核查并抽取樣品。④在這之后，相關(guān)主管部門(mén)陸續(xù)發(fā)布了一系列關(guān)于進(jìn)口藥品、藥品生產(chǎn)企業(yè)、醫(yī)療器械現(xiàn)場(chǎng)檢查的規(guī)定，⑤根據(jù)這些規(guī)定，主管部門(mén)開(kāi)展了大量的域外執(zhí)法檢查活動(dòng)。有關(guān)報(bào)道顯示，自2011年至2019年，中國(guó)一共對(duì)171個(gè)進(jìn)口藥品開(kāi)展了境外現(xiàn)場(chǎng)檢查，并對(duì)22個(gè)進(jìn)口藥品發(fā)布了禁止進(jìn)口的公告。⑥

綜上，中國(guó)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行域外執(zhí)法時(shí)，往往會(huì)先加入含有域外執(zhí)法授權(quán)的國(guó)際條約，或者與相關(guān)國(guó)家簽署雙邊安排或備忘錄，隨后將這些條約、安排或備忘錄中的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法或國(guó)內(nèi)措施予以實(shí)施。

三、中國(guó)法域外適用視野下的行政執(zhí)法所存在的問(wèn)題

（一）域外適用背景下行政執(zhí)法路徑尚需完善

域外適用背景下，執(zhí)法機(jī)關(guān)所采取的執(zhí)法措施和所針對(duì)的執(zhí)法對(duì)象在地理空間上存在割裂。一方面，行政執(zhí)法往往表現(xiàn)為行政行為。作為行政機(jī)關(guān)對(duì)外做出行為的總稱，行政行為的內(nèi)容一直處于演進(jìn)過(guò)程中，已經(jīng)不再限于行政機(jī)關(guān)基于行政職權(quán)所作出的行為，如行政處罰和行政強(qiáng)制等，而是擴(kuò)展到行政行為的形成過(guò)程，如協(xié)商行政和信息公開(kāi)等，以及促進(jìn)社會(huì)和個(gè)人福祉利益的行為，如給付行政和風(fēng)險(xiǎn)行政。⑦但無(wú)論行政行為的內(nèi)容如何發(fā)展變化，行政行為的實(shí)施在本質(zhì)上都具有較強(qiáng)的屬地性，即只能在本國(guó)管轄范圍內(nèi)實(shí)施；另一方面，域外適用要求行政機(jī)關(guān)針對(duì)本國(guó)管轄范圍之外的人、物和行為適用本國(guó)法。一旦本國(guó)管轄范圍外的管轄對(duì)象在本國(guó)境內(nèi)缺乏住所等連接點(diǎn)，就會(huì)給行政機(jī)關(guān)域外適用中的執(zhí)法帶來(lái)困擾，行政機(jī)關(guān)需創(chuàng)設(shè)更為豐富的連接點(diǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效果，且這些連接點(diǎn)及其執(zhí)法措施不得違反國(guó)際法規(guī)則。

如前“荷花號(hào)案”所述，在國(guó)際法不禁止的情況下，國(guó)家在本國(guó)領(lǐng)域內(nèi)可以針對(duì)域外管轄對(duì)象行使管轄權(quán)。在國(guó)家間交往尚不頻繁的年代，國(guó)內(nèi)法域外適用動(dòng)機(jī)不足，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法并不存在上述困擾。隨著主要經(jīng)濟(jì)大國(guó)之間的各類聯(lián)系日趨緊密，國(guó)家對(duì)于跨國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管合作，也就成為一種較為務(wù)實(shí)的選擇。盡管如此，國(guó)際法協(xié)調(diào)國(guó)家執(zhí)法屬地性和域外適用的要求并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，即強(qiáng)調(diào)域外適用所針對(duì)的對(duì)象與執(zhí)法主體之間存在真實(shí)合理聯(lián)系。①這為國(guó)家在本國(guó)管轄范圍內(nèi)實(shí)施執(zhí)法管轄權(quán)提供了廣闊空間，中國(guó)行政法對(duì)此所做出的因應(yīng)則略顯不足。這突出表現(xiàn)為現(xiàn)行中國(guó)法仍采取嚴(yán)格的行為地主義，要求域外適用所針對(duì)的對(duì)象所從事的行為發(fā)生于執(zhí)法主體所在國(guó)領(lǐng)域之內(nèi)。

以行政處罰這類典型的行政決定為例，一方面，《行政處罰法》第2條將處罰對(duì)象限于“公民、法人或者其他組織”，這表明該法適用于中國(guó)主體；另一方面，《行政處罰法》第84條規(guī)定，外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)有違法行為的，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，適用本法，法律另有規(guī)定的除外。同時(shí)，根據(jù)該法第22條的規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。這里的“違法行為發(fā)生地”既包括“違法行為實(shí)施地、開(kāi)始地、途經(jīng)地、結(jié)束地等違法行為發(fā)生地，又包括違法對(duì)象被侵害地、違法所得實(shí)際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷(xiāo)售地等違法行為結(jié)果發(fā)生地”②。據(jù)此，即使外國(guó)人在中國(guó)境外實(shí)施違法行為，只要違法行為結(jié)果發(fā)生在中國(guó)領(lǐng)域內(nèi)，就可以適用《行政處罰法》對(duì)其進(jìn)行處罰。這一處理邏輯可以涵蓋實(shí)踐中不少發(fā)生于中國(guó)境外的違法行為。如，在“上海市工商局機(jī)場(chǎng)分局處罰繽客（BOOKING）公司案”中，當(dāng)事人是外國(guó)公司且在國(guó)內(nèi)并無(wú)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)，其發(fā)布信息的行為發(fā)生于中國(guó)境外，但導(dǎo)致中國(guó)消費(fèi)者預(yù)定了本不屬于“五星級(jí)”的中國(guó)境內(nèi)酒店，侵害了中國(guó)消費(fèi)者利益，違法對(duì)象被侵害地位于中國(guó)。中國(guó)行政機(jī)關(guān)因而對(duì)其實(shí)施了行政處罰。③

但是，在域外適用背景下，境外行為與境內(nèi)的聯(lián)系并不僅僅體現(xiàn)為部分行為發(fā)生于境內(nèi)，還可以表現(xiàn)為境外行為對(duì)境內(nèi)產(chǎn)生影響，這在中國(guó)法中已有相應(yīng)法律規(guī)定與實(shí)踐，前文所提及的《反壟斷法》第2條即為典型例證。原因在于，《反壟斷法》引入了“效果標(biāo)準(zhǔn)”作為執(zhí)法主體與行為之間的連接點(diǎn)，發(fā)生于中國(guó)境外的壟斷行為，即使其損害結(jié)果并非位于中國(guó)境內(nèi)，或其并沒(méi)有實(shí)際產(chǎn)生損害結(jié)果，①只要行為對(duì)中國(guó)境內(nèi)產(chǎn)生“影響”，中國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)就可以適用《反壟斷法》對(duì)境外行為實(shí)施行政處罰。但《反壟斷法》據(jù)以實(shí)施行政處罰的“效果原則”并未體現(xiàn)在《行政處罰法》第22條和第84條之中，這使得針對(duì)境外壟斷行為實(shí)施行政處罰的法律適用過(guò)程出現(xiàn)了一定程度的“斷裂”。盡管第84條規(guī)定“法律另有規(guī)定的除外”，但這一除外條款針對(duì)的是外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人和外國(guó)組織在中國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事的違法行為，很難解釋為包括外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人和外國(guó)組織在中國(guó)領(lǐng)域外從事的違法行為對(duì)中國(guó)境內(nèi)產(chǎn)生影響的情形。有鑒于此，可考慮在現(xiàn)行84條內(nèi)容基礎(chǔ)之上增設(shè)一款，規(guī)定“外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域外有違法行為，且違法行為對(duì)中國(guó)境內(nèi)產(chǎn)生影響，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，適用本法”，以便利行政機(jī)關(guān)針對(duì)域外事項(xiàng)進(jìn)行執(zhí)法。

（二）經(jīng)濟(jì)制裁與反制裁措施在現(xiàn)行行政法體系中的定位不明

國(guó)際法和國(guó)際文件并沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁做出明確界定。有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)制裁一般指的是針對(duì)制裁對(duì)象所采取的經(jīng)濟(jì)措施，目的在于對(duì)被制裁對(duì)象的行為表達(dá)不滿，或迫使被制裁對(duì)象改變其相關(guān)政策、做法甚至政治體制。②這一界定得到了絕大多數(shù)學(xué)者的贊同。③傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)制裁由一國(guó)（制裁發(fā)起國(guó)）針對(duì)另一國(guó)（制裁對(duì)象國(guó)）做出，但現(xiàn)行實(shí)踐中的經(jīng)濟(jì)制裁主體已經(jīng)不限于主權(quán)國(guó)家，還包括國(guó)際組織，被制裁對(duì)象也從國(guó)家延伸到個(gè)人、企業(yè)和其他實(shí)體。

在現(xiàn)行國(guó)際法實(shí)踐中，如果僅考察主權(quán)國(guó)家作為主體的經(jīng)濟(jì)制裁措施，可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家所采取的大量經(jīng)濟(jì)制裁措施本身就是域外適用措施，所針對(duì)的被制裁主體及其行為，往往位于制裁發(fā)起國(guó)管轄范圍之外。④近年來(lái)，隨著美國(guó)基于遏制和打壓目的，頻繁對(duì)中國(guó)國(guó)家、公民、企業(yè)和其他實(shí)體實(shí)施各類經(jīng)濟(jì)制裁措施，經(jīng)濟(jì)制裁成為學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。針對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁的不利影響，中國(guó)政府采取了一系列措施，其中，提出加快建設(shè)中國(guó)法域外適用法律體系是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁的體系性措施。其目的在于，通過(guò)適當(dāng)加強(qiáng)中國(guó)法域外適用，實(shí)現(xiàn)中國(guó)法域外效力，與他國(guó)對(duì)華實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁抗衡。

為了應(yīng)對(duì)外國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁措施，中國(guó)將構(gòu)建制裁與反制裁法律體系作為加快建設(shè)中國(guó)法域外適用法律體系的重要任務(wù)。2021年6月通過(guò)并實(shí)施《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》

（以下簡(jiǎn)稱《反外國(guó)制裁法》），該法與商務(wù)部《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》和《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》這兩部行政規(guī)章一道，構(gòu)成了中國(guó)現(xiàn)行制裁與反制裁法律體系的基本框架。這些法律和行政規(guī)章中所規(guī)定的制裁和反制裁措施，往往需要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施，但這些措施是否屬于行政行為，在行政法體系中應(yīng)如何定性，目前并不清晰。

具體而言，《反外國(guó)制裁法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)可以決定將直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施上述歧視性限制措施的個(gè)人、組織以及其他相關(guān)個(gè)人和組織①列入反制清單，并實(shí)施下列反制措施：不予簽發(fā)簽證、不準(zhǔn)入境、注銷(xiāo)簽證或者驅(qū)逐出境；查封、扣押、凍結(jié)在我國(guó)境內(nèi)的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他各類財(cái)產(chǎn)；禁止或者限制我國(guó)境內(nèi)的組織、個(gè)人與其進(jìn)行有關(guān)交易、合作等活動(dòng)；其他必要措施。②上述查封、扣押和凍結(jié)措施是否屬于行政強(qiáng)制措施，從而受《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》規(guī)范和調(diào)整？③《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》則規(guī)定，對(duì)于在國(guó)際經(jīng)貿(mào)及相關(guān)活動(dòng)中危害中國(guó)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的外國(guó)實(shí)體，以及違反正常的市場(chǎng)交易原則，中斷與中國(guó)企業(yè)、其他組織或者個(gè)人正常交易的外國(guó)實(shí)體，或者對(duì)中國(guó)企業(yè)、其他組織或者個(gè)人采取歧視性措施，嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)企業(yè)、其他組織或者個(gè)人合法權(quán)益的外國(guó)實(shí)體，可做出將其列入不可靠實(shí)體清單的決定，并由工作機(jī)制對(duì)其采取下列措施：限制或者禁止其從事與中國(guó)有關(guān)的進(jìn)出口活動(dòng)：限制或者禁止其在中國(guó)境內(nèi)投資；限制或者禁止其相關(guān)人員、交通運(yùn)輸工具等人境；限制或者取消其相關(guān)人員在中國(guó)境內(nèi)工作許可、停留或者居留資格；根據(jù)情節(jié)輕重給予相應(yīng)數(shù)額的罰款；其他必要的措施。上述措施，如罰款等，是否屬于行政處罰措施，從而需要根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定做出？

目前，國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界尚未對(duì)這些問(wèn)題做出分析和回應(yīng)。極有可能的原因是，上述反制裁措施并不在現(xiàn)行行政法理論框架和法律體系范疇之內(nèi)。首先，中國(guó)行政法傳統(tǒng)上以行政行為作為構(gòu)建法律體系和法律理論的核心，盡管近年來(lái)不少學(xué)者試圖通過(guò)引人行政過(guò)程、行政法律關(guān)系、公共事務(wù)管理方式、行政決定等理論重構(gòu)以行政行為為中心的中國(guó)行政法學(xué)體系，以此回應(yīng)紛繁復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和需求。④但從實(shí)證法角度看，現(xiàn)行中國(guó)行政法規(guī)則仍然以行政行為為核心。行政行為理論將行政行為劃分為私法行為和公法行為，并將公法行為細(xì)分為行政決定和非行政決定行為，行政處罰和行政強(qiáng)制是典型的行政決定，但具有高度政治性的決定往往被排除在行政決定范疇之外，不屬于行政法的調(diào)整對(duì)象。⑤前述制裁與反制裁措施，由于其針對(duì)的多為他國(guó)對(duì)中國(guó)采取的遏制打壓措施和危害中國(guó)國(guó)家安全、主權(quán)和發(fā)展利益的措施，容易被識(shí)別為具有高度政治性，⑥從而脫離行政法的調(diào)整范圍。其次，從實(shí)證法角度看，制裁與反制裁措施屬于國(guó)家行為，是以國(guó)家名義而非行政機(jī)關(guān)名義做出的行為，不屬于行政訴訟受案范圍，也不在行政法調(diào)整范圍之內(nèi)。目前行政法學(xué)界尚未形成關(guān)于國(guó)家行為的統(tǒng)一界定，有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家行為一般指特定機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家主權(quán)實(shí)施的統(tǒng)治行為，并結(jié)合我國(guó)相關(guān)法律和實(shí)踐，將國(guó)家行為的具體內(nèi)容界定為全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國(guó)防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國(guó)家名義實(shí)施的國(guó)防、外交行為，以及決定戒嚴(yán)、進(jìn)入緊急狀態(tài)、全國(guó)總動(dòng)員等行為。國(guó)防行為主要指宣戰(zhàn)、發(fā)布動(dòng)員令、戒嚴(yán)令、宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、調(diào)動(dòng)軍隊(duì)、設(shè)立軍事禁區(qū)等；外交行為主要指對(duì)外國(guó)國(guó)家和政府的承認(rèn)、與外國(guó)建交或斷交、同外國(guó)締結(jié)條約等。①據(jù)此，《反外國(guó)制裁法》項(xiàng)下由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)決定列入反制清單的行為、對(duì)被列入反制清單的個(gè)人和組織及其相關(guān)人員和組織采取的禁止或限制交易、查封、凍結(jié)和扣押財(cái)產(chǎn)等一系列行為，屬于國(guó)家行為。再次，即使《反外國(guó)制裁法》不屬于上述學(xué)者界定的國(guó)家行為，但由于國(guó)家行為的界定具有開(kāi)放性，按照部分學(xué)者所提出的觀點(diǎn)，在上述學(xué)者界定的國(guó)家行為范圍之外的行為，只要符合若干適格要素，同樣也可以屬于國(guó)家行為。②最后，《反外國(guó)制裁法》第7條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)作出的上述決定為最終決定，屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第13條所規(guī)定的不可訴行為，這也進(jìn)一步表明行政法將上述決定排除在調(diào)整范圍之外。

應(yīng)該說(shuō)，上述理解具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。不過(guò)，本文認(rèn)為，為了適應(yīng)構(gòu)建域外適用法律體系的新形勢(shì)和新要求，不宜將制裁和反制裁措施全部排除在行政法調(diào)整范圍之外，也不宜將其全部認(rèn)定為國(guó)家行為，而應(yīng)該根據(jù)不同情況進(jìn)行具體分析。具體理由如下：首先也是最為重要的是，從形式上看，制裁和反制裁措施均由行政機(jī)關(guān)做出，如果將其排除在行政法調(diào)整范圍之外，意味著很難對(duì)做出這些措施的行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督。加上我國(guó)目前憲法實(shí)踐極為有限，且不存在違憲審查制度，即使將這些措施置于憲法框架下，也無(wú)法對(duì)做出措施的行政機(jī)關(guān)實(shí)施有效制約，與建設(shè)中國(guó)法域外適用法律體系的宗旨不符，與“統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治”的精神相悖。其次，即使《反外國(guó)制裁法》項(xiàng)下的措施屬于國(guó)家行為，也不意味著不需要給被列入清單的個(gè)人和實(shí)體提供一定意義上的程序保障，否則極有可能在未來(lái)實(shí)踐中引發(fā)爭(zhēng)議。③目前，作為全國(guó)人大常委會(huì)制定的《反外國(guó)制裁法》并未規(guī)定被列入清單的個(gè)人和實(shí)體所享有的程序保障和救濟(jì)措施，而作為行政規(guī)章的《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》則為被列入清單的個(gè)人和實(shí)體設(shè)定了申請(qǐng)豁免和移除程序，這類救濟(jì)措施為《反外國(guó)制裁法》建立后續(xù)實(shí)施機(jī)制提供了一定的參考。再次，商務(wù)部《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》所規(guī)定的部分制裁與反制裁措施很難歸于國(guó)家行為的范疇。如果該規(guī)定項(xiàng)下的工作機(jī)制，并非以外國(guó)實(shí)體在國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中的相關(guān)行為危害中國(guó)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益為由，而是以違反正常的市場(chǎng)交易原則，中斷與中國(guó)企業(yè)、其他組織或個(gè)人正常交易為由，或者以對(duì)中國(guó)企業(yè)、其他組織或個(gè)人采取歧視性措施，嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)企業(yè)、其他組織或個(gè)人合法權(quán)益為由，將外國(guó)實(shí)體列入不可靠實(shí)體清單，隨后對(duì)其采取罰款和限制交易等措施，這類制裁措施就不屬于國(guó)家行為。因?yàn)榇藭r(shí)被納入清單的實(shí)體只是實(shí)施了斷供行為，雖然涉及違反合同或者侵權(quán)，但只是損害了中國(guó)私人主體的利益。進(jìn)一步看，此時(shí)采取措施的主體為中央國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)參加的工作機(jī)制，其是否屬于實(shí)施國(guó)家行為的主體，也存在疑問(wèn)。當(dāng)然，也不能因此就判定，相關(guān)罰款行為屬于行政處罰。①但既然不屬于國(guó)家行為，就應(yīng)該在行政法框架下對(duì)此種行為的性質(zhì)做出界定。最后，《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》規(guī)定了列入清單之前的調(diào)查程序，針對(duì)中國(guó)境內(nèi)主體設(shè)置了豁免機(jī)制，針對(duì)外國(guó)實(shí)體設(shè)置了申請(qǐng)移除機(jī)制，②這些機(jī)制設(shè)置的目的顯然在于提供救濟(jì)機(jī)制以保障相對(duì)人的合法權(quán)益。即使無(wú)法在現(xiàn)行行政法體系中對(duì)這些行為的性質(zhì)做出準(zhǔn)確界定，但其仍應(yīng)該受到比例原則和正當(dāng)程序原則等基本原則的約束，很難完全被排除在行政法調(diào)整范圍之外。

據(jù)此，本文認(rèn)為，應(yīng)該采取“二分法”，根據(jù)我國(guó)所實(shí)施的制裁與反制裁措施是否屬于維護(hù)國(guó)家安全的措施，來(lái)明確這類措施的性質(zhì)，從而決定給予何種類型和程度的法律救濟(jì)措施，完善我國(guó)法域外適用規(guī)則，推進(jìn)涉外法治建設(shè)。這類措施是否屬于維護(hù)國(guó)家安全的措施，需要根據(jù)個(gè)案情況進(jìn)行分析。在實(shí)踐中，制裁和反制裁法律的實(shí)施機(jī)關(guān)可以同時(shí)考慮以下因素．確定制裁和反制裁措施與維護(hù)國(guó)家安全之間的關(guān)系：一是具體措施所援引的法律依據(jù)。如果法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》《反外國(guó)制裁法》等國(guó)家安全基礎(chǔ)性立法，或者所援引具體法律條款涉及國(guó)家安全審查制度，可以初步確定該措施與維護(hù)國(guó)家安全之間的直接聯(lián)系。如，根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第24條的規(guī)定，國(guó)家有權(quán)對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的數(shù)據(jù)處理活動(dòng)進(jìn)行國(guó)家安全審查。二是具體措施的對(duì)象與維護(hù)國(guó)家安全之間的聯(lián)系。如果制裁對(duì)象直接、間接、參與或促成了危害國(guó)家安全的行為，則此類措施應(yīng)屬于維護(hù)國(guó)家安全的措施，該措施的決定過(guò)程、變動(dòng)事由和法律救濟(jì)等問(wèn)題均不屬于現(xiàn)行中國(guó)行政法調(diào)整范圍。如，2022年8月5日，外交部宣布對(duì)佩洛西及其直系親屬采取的制裁措施：③如果制裁對(duì)象的行為與危害國(guó)家安全并不存在必然聯(lián)系，不應(yīng)認(rèn)為此類措施具有維護(hù)國(guó)家安全的性質(zhì)。如，某外國(guó)企業(yè)違反正常的市場(chǎng)交易原則，單方撕毀合同，中斷與中國(guó)高科技企業(yè)的正常交易，被商務(wù)部《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》工作機(jī)制以此為由納入不可靠實(shí)體清單，禁止其從事與中國(guó)有關(guān)的進(jìn)出口活動(dòng)并給予罰款。此時(shí)雖然外國(guó)企業(yè)違反了合同，也涉嫌違反《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容，但該企業(yè)行為與侵害中國(guó)國(guó)家安全之間并不存在直接和必然的聯(lián)系，此時(shí)可考慮將此類措施納入行政法調(diào)整范圍，按照《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》和其他行政法規(guī)、規(guī)章來(lái)規(guī)范實(shí)施過(guò)程，給予相對(duì)人應(yīng)有的權(quán)利保障。

結(jié)論

建設(shè)中國(guó)法域外適用法律體系，固然是為了應(yīng)對(duì)國(guó)際局勢(shì)的挑戰(zhàn)，也是為了保護(hù)中國(guó)國(guó)家利益和私人合法權(quán)益，但究其本源，則是為了不斷提高本國(guó)法治建設(shè)水平。因此，作為中國(guó)法域外適用法律體系的重要組成部分，現(xiàn)有的部分行政執(zhí)法規(guī)則需根據(jù)域外適用的理念和運(yùn)作方式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。目前，相關(guān)研究和實(shí)踐仍處于起步階段，有很多問(wèn)題并未充分呈現(xiàn)，也未引起理論界和實(shí)務(wù)界的重視，也有一些問(wèn)題可能屬于“偽命題”，同時(shí)還有很多問(wèn)題尚不存在明確答案或解決方案。這一工作需要國(guó)內(nèi)行政法學(xué)者、憲法學(xué)者和國(guó)際法學(xué)者攜手共進(jìn)，在互通有無(wú)、互相交流、彼此啟發(fā)的氛圍下共同探索。