蔡從燕

關(guān)鍵詞：非正式國(guó)際法；法律拘束力；行政機(jī)關(guān)；實(shí)施

一、問(wèn)題的提出

在國(guó)家間交往中，條約無(wú)疑是確立彼此間行為規(guī)范的最為權(quán)威的方式，它們規(guī)定了締約國(guó)間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。1969年《維也納條約法公約》以及各國(guó)普遍針對(duì)條約制定的相應(yīng)國(guó)內(nèi)法，使得條約的談判、簽署、批準(zhǔn)、保留以及實(shí)施等遵循嚴(yán)格的法律程序，盡管不同條約遵循的法律程序有所不同。根據(jù)《維也納條約法公約》第26、27條，條約對(duì)締約國(guó)具有拘束力，締約國(guó)有義務(wù)善意履行，不得援引國(guó)內(nèi)法規(guī)定不履行條約。除了條約，國(guó)家還有義務(wù)實(shí)施具有法律拘束力的其他國(guó)際法規(guī)范，如聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)的相關(guān)決議。由于各國(guó)鮮有針對(duì)條約以外的國(guó)際法制定相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法，此類國(guó)際法規(guī)范的國(guó)內(nèi)實(shí)施存在較大的不確定性，相關(guān)國(guó)家既可能未能充分履行國(guó)際義務(wù)，也可能“過(guò)度”履行國(guó)際義務(wù)。①但無(wú)論如何，上述國(guó)際規(guī)范對(duì)于特定國(guó)家都具有法律拘束力，因此不妨稱之為“正式國(guó)際法”。值得注意的是，除了具有法律拘束力的國(guó)際規(guī)范，各國(guó)在實(shí)踐中還普遍簽署了大量不具有法律拘束力的國(guó)際文件，或者被期待遵守其沒(méi)有簽署的此類國(guó)際文件。由于往往為國(guó)家確立了行為規(guī)范，這些國(guó)際文件也具有法律意義。這些國(guó)際文件通常被稱之為“國(guó)際軟法”。②由于此類國(guó)際文件不具有法律拘束力，相關(guān)國(guó)家從理論上說(shuō)并不負(fù)有履行此類國(guó)際文件的法律義務(wù)。然而，較之并非經(jīng)國(guó)家同意并簽署的國(guó)際軟法文件，如一些非政府間國(guó)際組織或跨國(guó)公司制定的文件，國(guó)家同意并簽署的國(guó)際軟法文件則有所不同。原因是這些國(guó)際文件畢竟是國(guó)家以主權(quán)者的身份作出的承諾。是否履行這些承諾關(guān)系到國(guó)家的聲譽(yù)。①

可能正是注意到國(guó)家簽署的國(guó)際軟法文件的特殊性，應(yīng)海牙法律國(guó)際化研究所（ HagueInstitute for the Internationalisation Law，HiiL）的要求，鮑威林等人領(lǐng)銜的研究團(tuán)隊(duì)從理論與實(shí)證角度專注于研究國(guó)家簽署的國(guó)際軟法文件，②并且采用“非正式國(guó)際法”（ informal international law，IN-LAW）而非“國(guó)際軟法”表述，以便突出由國(guó)家制定的此類國(guó)際軟法文件的特殊性。鑒于本文研究對(duì)象同樣是國(guó)家簽署的國(guó)際軟法文件，因此也采用“非正式國(guó)際法”的表述。然而，鮑威林等人領(lǐng)銜開(kāi)展的研究雖然是迄今為止最為全面和深入的，但也存在一個(gè)明顯的不足，即該項(xiàng)研究側(cè)重于IN-LAW的制定過(guò)程以及由于非正式化特征——尤其指沒(méi)有遵循類似條約實(shí)踐的程序——導(dǎo)致的負(fù)責(zé)任性（accountability）和有效性（effectiveness）問(wèn)題，而較少關(guān)注它們?cè)趪?guó)內(nèi)的實(shí)施。③這一研究結(jié)構(gòu)很大程度上是HiiL設(shè)定的研究主題——“如何能夠使非正式國(guó)際公共政策制定的不同形式具有更大的民主性和負(fù)責(zé)任性”④——導(dǎo)致的。換言之，IN-LAW的國(guó)內(nèi)實(shí)施并非該研究項(xiàng)目的重點(diǎn)。就我國(guó)而言，我國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)際軟法的背景、性質(zhì)、作用，以及國(guó)際軟法何以獲得遵守等問(wèn)題也開(kāi)展了大量研究，⑤但關(guān)于國(guó)際軟法在中國(guó)如何實(shí)施的問(wèn)題的討論暫付闕如。

鑒此，本文專門考察中國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)于非正式國(guó)際法的實(shí)施及其完善，據(jù)此強(qiáng)化非正式國(guó)際法國(guó)內(nèi)實(shí)施的國(guó)別研究，并且揭示中國(guó)行政機(jī)關(guān)參與對(duì)外關(guān)系的一種特殊方式以及某些行政行為背后的國(guó)際動(dòng)力。本文主體包括三個(gè)部分。第一部分先討論非正式國(guó)際法的特殊性對(duì)其在國(guó)內(nèi)層面的實(shí)施產(chǎn)生的影響，再分析行政機(jī)關(guān)在實(shí)施非正式國(guó)際法中的特殊作用。第二部分先考察中國(guó)關(guān)于非正式國(guó)際法實(shí)踐的背景與基本趨勢(shì)，再通過(guò)兩個(gè)案例考察特定背景下中國(guó)行政機(jī)關(guān)如何實(shí)施非正式國(guó)際法。第三部分分析完善中國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國(guó)際法的基本路徑。

二、行政機(jī)關(guān)與非正式國(guó)際法的國(guó)內(nèi)實(shí)施

（一）非正式國(guó)際法的國(guó)內(nèi)實(shí)施問(wèn)題

對(duì)于具有法律拘束力的國(guó)際文件，各國(guó)根據(jù)國(guó)際法——包括特定的國(guó)際法文件本身或者《維也納條約法公約》——均負(fù)有履行的法律義務(wù)，包括根據(jù)此類法律文件在國(guó)內(nèi)層面采取履行措施。不僅如此，各國(guó)國(guó)內(nèi)法——包括專門的條約法以及其他相關(guān)法律——也普遍規(guī)定了實(shí)施此類國(guó)際文件的方式。與此不同，由于不具有法律拘束力，各國(guó)國(guó)內(nèi)法都沒(méi)有規(guī)定非正式國(guó)際法在國(guó)內(nèi)法律體系中的地位。這對(duì)于非正式國(guó)際法的國(guó)內(nèi)實(shí)施產(chǎn)生了多方面的影響。這些影響主要體現(xiàn)在：

第一，一國(guó)可以自由決定是否實(shí)施非正式國(guó)際法。由于非正式國(guó)際法對(duì)于簽署國(guó)并沒(méi)有法律拘束力，一國(guó)簽署特定非正式國(guó)際法文件的行為從性質(zhì)上說(shuō)不是一種法律行為，而是一種政治行為。因此，如果該國(guó)決定在國(guó)內(nèi)層面予以實(shí)施，這種行為屬于單方法律行為。如果一國(guó)決定不采取國(guó)內(nèi)實(shí)施措施，它不會(huì)因此承擔(dān)國(guó)際法律責(zé)任，這是國(guó)際軟法被認(rèn)為只具有敦促性作用的根本原因。盡管如此，如前所述，國(guó)家簽署特定國(guó)際軟法文件畢竟是一種國(guó)家行為，表明國(guó)家作出了同意的意思表示。因此，國(guó)家沒(méi)有根據(jù)特定國(guó)際軟法文件的規(guī)定采取相應(yīng)的國(guó)內(nèi)實(shí)施行動(dòng)會(huì)損害國(guó)家的聲譽(yù)，不利于開(kāi)展國(guó)際合作。

第二，一國(guó)可以自由決定如何實(shí)施非正式國(guó)際法。由于非正式國(guó)際法對(duì)于簽署國(guó)不具有法律拘束力，簽署國(guó)可以根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況決定實(shí)施非正式國(guó)際法的方式，包括全部或者部分地實(shí)施此類國(guó)際文件，以及是否以低于或者高于此類國(guó)際文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)予以實(shí)施。因此，非正式國(guó)際法的國(guó)內(nèi)實(shí)施具有明顯的靈活性，這可能損害非正式國(guó)際法的統(tǒng)一性。對(duì)此，不妨以2021年中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)以及財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）為例予以說(shuō)明。該《管理辦法》的適用對(duì)象是被金融穩(wěn)定理事會(huì)認(rèn)定為全球系統(tǒng)重要性銀行的中國(guó)商業(yè)銀行，①此類銀行目前包括中國(guó)銀行、中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行等四家銀行。《管理辦法》第1條規(guī)定，它是根據(jù)“《中華人民共和國(guó)人民銀行法》《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》《存款保險(xiǎn)條例》等法律法規(guī)”制定的。然而，在介紹《管理辦法》的背景時(shí)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人明確指出，該《管理辦法》是為了落實(shí)二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)于2015年1 1月批準(zhǔn)的金融穩(wěn)定理事會(huì)提交的《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力條款》，但該文件并不具有法律拘束力。②應(yīng)指出，《管理辦法》并非完全遵循《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力條款》的規(guī)定。比如，在損失吸收能力指標(biāo)設(shè)置、達(dá)標(biāo)要求、合格工具等方面，《管理辦法》與《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力條款》保持了一致，但在存款保險(xiǎn)基金計(jì)人、投資總損失能力工具的資本扣減規(guī)定方面則基于中國(guó)銀行業(yè)的現(xiàn)實(shí)作出了不同規(guī)定。③又如，在資本監(jiān)管方面，《管理辦法》給中國(guó)監(jiān)管部門留下了彈性，相應(yīng)地為中國(guó)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)留下了彈性。④盡管如此，非正式國(guó)際法的國(guó)內(nèi)實(shí)施可能受到某種國(guó)際監(jiān)督，以促進(jìn)其實(shí)施的統(tǒng)一性。例如，2012年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“巴塞爾委員會(huì)”）建立了監(jiān)管規(guī)則一致性評(píng)估項(xiàng)目，以評(píng)估各國(guó)實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的情況。該機(jī)構(gòu)于2016年針對(duì)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的情況發(fā)布了國(guó)別和整體評(píng)估報(bào)告。⑤應(yīng)當(dāng)注意的是，非正式國(guó)際法不具有法律拘束力的特征使得一國(guó)采取相應(yīng)的國(guó)內(nèi)實(shí)施行動(dòng)往往不會(huì)明確規(guī)定該行動(dòng)旨在實(shí)施特定的非正式國(guó)際法文件。這種做法產(chǎn)生的影響是復(fù)雜的，一方面，它可以在國(guó)內(nèi)層面減少爭(zhēng)議，從而有利于一國(guó)實(shí)質(zhì)上履行其在特定非正式國(guó)際法文件項(xiàng)下作出的承諾；另一方面，它可能使得影響一國(guó)在國(guó)內(nèi)層面采取的特定行動(dòng)的國(guó)際因素未能獲得適當(dāng)?shù)膶彶?，尤其是沒(méi)有參與特定非正式國(guó)際法文件制定過(guò)程的相關(guān)機(jī)構(gòu)的審查，從而使得該特定行動(dòng)未必符合國(guó)家利益。

第三，一國(guó)參與制定進(jìn)而接受非正式國(guó)際法的特殊性使其在國(guó)內(nèi)實(shí)施方面可能誘發(fā)某些負(fù)責(zé)任性問(wèn)題。如前所述，鮑威林等人領(lǐng)銜的研究團(tuán)隊(duì)把負(fù)責(zé)任性和有效性問(wèn)題確立為非正式國(guó)際法研究中的兩個(gè)核心關(guān)切，但該研究團(tuán)隊(duì)集中討論的其實(shí)只是負(fù)責(zé)任性問(wèn)題。①其原因是，該研究團(tuán)隊(duì)事實(shí)上推定非正式國(guó)際法是有效的或者相當(dāng)有效的。對(duì)于負(fù)責(zé)任性問(wèn)題，人們可以從不同的維度進(jìn)行理解，如程序維度與實(shí)體維度、內(nèi)部維度與外部維度、事前維度與事后維度，因而容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。鮑威林等人認(rèn)為，他們無(wú)意也不可能提出統(tǒng)一的負(fù)責(zé)性定義，而是結(jié)合這些不同的維度，考察特定非正式國(guó)際法文件面臨的負(fù)責(zé)任性問(wèn)題。②

非正式國(guó)際法在國(guó)內(nèi)實(shí)施方面誘發(fā)的負(fù)責(zé)任性問(wèn)題是由于它的制定與接受特點(diǎn)，進(jìn)而根本上是由于它的性質(zhì)所導(dǎo)致的。從非正式國(guó)際法的制定角度看，由于行政部門就特定非正式國(guó)際法文件進(jìn)行談判不是一種締約行為，它們?cè)诖_定談判目標(biāo)、建立談判機(jī)制、整合國(guó)內(nèi)訴求，以及做出實(shí)際承諾等方面不像締約活動(dòng)那樣必須遵循嚴(yán)格的程序。這就可能會(huì)誘發(fā)某些負(fù)責(zé)性問(wèn)題，如參與談判的政府部門可能不愿意吸收其他部門參與，或者過(guò)度考慮本部門所代表的局部利益，其結(jié)果是，相關(guān)談判未能充分地體現(xiàn)國(guó)家利益。從非正式國(guó)際法的接受方面看，經(jīng)由行政部門簽署后，特定非正式國(guó)際法文件不需要像條約那樣經(jīng)過(guò)國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序，而可以由該行政部門直接予以實(shí)施。這就使得一國(guó)不像針對(duì)條約那樣可以通過(guò)推遲批準(zhǔn)時(shí)間，發(fā)表解釋性聲明以宣示該國(guó)對(duì)某些條款的解釋，或者利用保留條款等方式彌補(bǔ)在談判階段可能存在的失誤，從而更好地維護(hù)國(guó)家利益。

（二）行政機(jī)關(guān)在實(shí)施非正式國(guó)際法中的作用

眾所周知，條約的國(guó)內(nèi)實(shí)施可能同時(shí)涉及代議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)。較之代議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的作用更具有能動(dòng)性和經(jīng)常性。對(duì)于代議機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，它在條約實(shí)施方面的作用主要體現(xiàn)為批準(zhǔn)行為，而一般不會(huì)采取其他的行動(dòng)，更遑論行政機(jī)關(guān)締結(jié)的許多條約往往由其自行核準(zhǔn)實(shí)施，并不需要代議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后實(shí)施。③對(duì)于法院來(lái)說(shuō)，法院只能通過(guò)被動(dòng)審理案件的方式發(fā)揮實(shí)施條約的功能。尤其是，由于晚近各國(guó)簽訂的條約越來(lái)越多地涉及國(guó)內(nèi)治理，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施條約方面的能動(dòng)性與經(jīng)常性作用更加突出。盡管如此，在條約的國(guó)內(nèi)實(shí)施過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)仍然可以對(duì)條約的實(shí)施施加某些監(jiān)督。就代議機(jī)關(guān)而言，可以在批準(zhǔn)階段針對(duì)條約實(shí)施作出某種澄清，并且可能要求行政機(jī)關(guān)提交履約報(bào)告，據(jù)此指導(dǎo)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的履約行為。就法院而言，法院在審理特定案件時(shí)可以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否準(zhǔn)確地實(shí)施條約。

較之條約的國(guó)內(nèi)實(shí)施情形，行政機(jī)關(guān)在非正式國(guó)際法的國(guó)內(nèi)實(shí)施方面的作用要大得多，但它卻不會(huì)受到在條約情況下受到的類似監(jiān)督。一方面，由于對(duì)本國(guó)不具有法律拘束力，行政機(jī)關(guān)不需要把特定非正式國(guó)際法文件提交給代議機(jī)構(gòu)以獲得批準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)針對(duì)其有權(quán)自行決定特定條約在國(guó)內(nèi)生效而制定的核準(zhǔn)程序從法律上說(shuō)也不適用于非正式國(guó)際法。其結(jié)果是，行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國(guó)際法的行為缺乏來(lái)自代議機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，①甚至在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。另一方面，由于此類國(guó)際文件不具有法律拘束力，法院無(wú)法根據(jù)該國(guó)際文件本身判斷行政機(jī)關(guān)的特定行為。從一般的意義上說(shuō)，由于特定的非正式國(guó)際法文件的簽署完全是行政機(jī)關(guān)自主決定的，因而行政機(jī)關(guān)在實(shí)施方面可能具有更強(qiáng)烈的動(dòng)力，而這可能妨礙其充分權(quán)衡實(shí)施行為涉及的利益結(jié)構(gòu)，準(zhǔn)確評(píng)估其實(shí)施的效果，從而影響實(shí)施行為的妥當(dāng)性。不過(guò)，行政機(jī)關(guān)在國(guó)內(nèi)層面實(shí)施非正式國(guó)際法也不是不受限制的。原因是，鑒于非正式國(guó)際法本身并不具有國(guó)際法上的拘束力，從法理上說(shuō)，行政機(jī)關(guān)不能直接根據(jù)特定非正式國(guó)際法文件排除任何國(guó)內(nèi)法的適用。換言之，如果行政機(jī)關(guān)采取條約法中所說(shuō)的“納入”方式實(shí)施特定非正式國(guó)際法文件，那么該文件中不符合現(xiàn)行國(guó)內(nèi)法的內(nèi)容不會(huì)被適用。如果行政機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的實(shí)施性法律，即通過(guò)條約法中所說(shuō)的“轉(zhuǎn)化”方式予以實(shí)施，那么實(shí)施性法律也不能基于特定非正式國(guó)際法文件采取違反現(xiàn)行國(guó)內(nèi)法的內(nèi)容。直言之，從行為體的角度看，行政機(jī)關(guān)在非正式國(guó)際法文件的國(guó)內(nèi)實(shí)施方面幾乎不受約束，但現(xiàn)行相關(guān)國(guó)內(nèi)法并非不能防止或阻止行政機(jī)關(guān)不當(dāng)實(shí)施特定的非正式國(guó)際法文件。然而，在特定非正式國(guó)際法文件所涉事項(xiàng)缺乏相應(yīng)國(guó)內(nèi)法的情況下，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施非正式國(guó)際法方面受到的制度性制約就更加缺乏，這增加了行政機(jī)關(guān)誤用或?yàn)E用非正式國(guó)際法的風(fēng)險(xiǎn)。

三、中國(guó)的非正式國(guó)際法實(shí)踐與行政機(jī)關(guān)實(shí)施的實(shí)證考察

（一）中國(guó)的非正式國(guó)際法實(shí)踐

與其他國(guó)家一樣，中國(guó)始終在開(kāi)展非正式國(guó)際法實(shí)踐。不過(guò)，近年來(lái)，中國(guó)的非正式國(guó)際法實(shí)踐受到國(guó)際社會(huì)的極大關(guān)注。主要的原因可能是，為推動(dòng)實(shí)施“一帶一路”倡議，中國(guó)密集地與眾多國(guó)家與國(guó)際組織簽署不構(gòu)成條約的國(guó)際文件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2014年至2022年初，中國(guó)已經(jīng)同149個(gè)國(guó)家和32個(gè)國(guó)際組織簽署了200余份共建“一帶一路”合作文件。②這些大都冠以諒解備忘錄（MOUs）的國(guó)際文件普遍明確規(guī)定，相關(guān)備忘錄對(duì)于雙方不構(gòu)成具有法律拘束力的義務(wù)，而只是表達(dá)雙方共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的意愿。因此，這些備忘錄屬于國(guó)際軟法或者非正式國(guó)際法的范疇?！败浄ā蹦Ｊ奖徽J(rèn)為是中國(guó)推動(dòng)實(shí)施“一帶一路”倡議的主要特征。它有助于增強(qiáng)“一帶一路”倡議的包容性，進(jìn)而可以獲得更多國(guó)家的支持與參與。

在中國(guó)崛起的背景下，非正式國(guó)際法實(shí)踐對(duì)于中國(guó)具有特殊的重要性，中國(guó)的非正式國(guó)際法實(shí)踐在未來(lái)可能更加活躍。原因是，一方面，非正式國(guó)際法有助于中國(guó)盡快確立某種國(guó)際架構(gòu)，高效率地推進(jìn)實(shí)施具體的國(guó)際合作項(xiàng)目，減少采取條約方式可能面臨的一些困難，如耗時(shí)較長(zhǎng)，或者由于受各種阻力而無(wú)法達(dá)成一致。在這方面，中國(guó)簽署的“一帶一路”倡議備忘錄就是典型的例子。顯然，如果中國(guó)和其他國(guó)家采取通過(guò)簽訂條約的方式推動(dòng)實(shí)施“一帶一路”倡議，可以認(rèn)為中國(guó)不可能在十年的時(shí)間內(nèi)與其他國(guó)家及國(guó)際組織簽訂超過(guò)200份的國(guó)際文件，眾多的“一帶一路”項(xiàng)目也難以迅速地開(kāi)展。另一方面，進(jìn)入21世紀(jì)，隨著中國(guó)國(guó)家實(shí)力尤其經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，中國(guó)與一些國(guó)家之間的矛盾日益突出。由于這些矛盾經(jīng)常涉及中國(guó)或相關(guān)國(guó)家的基本制度選擇，各方在通過(guò)締結(jié)條約并作出具有法律拘束力的承諾方面往往會(huì)面臨更大的障礙。在此情況下，務(wù)實(shí)的做法可能是，中國(guó)與相關(guān)國(guó)家簽署不具有法律拘束力的國(guó)際文件，但在實(shí)踐中善意地予以實(shí)施。善意履行所作出的國(guó)際承諾——包括在非正式國(guó)際法項(xiàng)下作出的承諾——是中國(guó)一貫堅(jiān)持的基本政策，這一點(diǎn)從中國(guó)政府始終表達(dá)要落實(shí)中外元首達(dá)成的共識(shí)中可以看出。①

與其他國(guó)家一樣，我國(guó)并沒(méi)有規(guī)定非正式國(guó)際法在中國(guó)法律體系中的地位，②包括如何在國(guó)內(nèi)層面實(shí)施非國(guó)際法。然而，實(shí)踐表明，中國(guó)行政機(jī)關(guān)以一種相當(dāng)有力的方式實(shí)施某些非正式國(guó)際法文件。在此，筆者考察中國(guó)行政機(jī)關(guān)如何實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》以及中美兩國(guó)在第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架下針對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)治理達(dá)成的共識(shí)，據(jù)此在一定程度上揭示非正式國(guó)際法在中國(guó)的實(shí)施。選擇這兩個(gè)案例的原因不僅是二者表明中國(guó)善意地實(shí)施其作出的不具有法律拘束力的承諾；更重要的，前者可以揭示我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國(guó)際法的通常方法，以及在實(shí)踐中存在的某些不足，后者有助于揭示中國(guó)非正式國(guó)際法實(shí)踐的特殊時(shí)代背景，中國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國(guó)際法的特殊方法，進(jìn)而揭示我國(guó)某些行政法實(shí)踐背后的國(guó)際動(dòng)力。

（二）實(shí)證考察：中國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的實(shí)施

2010年12月，巴塞爾委員會(huì)公布了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》。該文件主要由《巴塞爾協(xié)議Ⅲ：流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)的國(guó)際框架》和《巴塞爾協(xié)議Ⅲ：一個(gè)更穩(wěn)健的銀行及銀行體系的全球監(jiān)管框架》構(gòu)成。③事實(shí)上，在2010年9月舉行的二十國(guó)集團(tuán)首腦會(huì)議上，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》已經(jīng)獲得各國(guó)首腦的批準(zhǔn)。制定《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的基本背景是，2008年爆發(fā)的次貸危機(jī)暴露了各國(guó)基于《巴塞爾協(xié)議Ⅱ》建構(gòu)的銀行監(jiān)管體系在應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題方面存在的不足。為此，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》作了一系列改進(jìn)，如強(qiáng)化資本定義，明確儲(chǔ)備資本和逆周期資本，提高杠桿率作為資本的補(bǔ)充，以及擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)覆蓋范圍。眾所周知，巴塞爾委員會(huì)通過(guò)的包括《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》在內(nèi)的文件不具有法律拘束力，因此各國(guó)接受此類文件不意味著承擔(dān)國(guó)際法上的義務(wù)。

根據(jù)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》設(shè)定的日期，巴塞爾委員會(huì)成員國(guó)應(yīng)于2013年1月1日開(kāi)始實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，并在2019年1月1日前完成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年1月1日，包括中國(guó)在內(nèi)的11個(gè)巴塞爾委員會(huì)成員方頒布了實(shí)施方案并開(kāi)始實(shí)施，阿根廷、巴西以及俄羅斯公布了實(shí)施方案并計(jì)劃于2013年底正式實(shí)施，而在該期限前只公布實(shí)施草案但尚未通過(guò)實(shí)施方案的成員方有13個(gè)。值得注意的是，這13個(gè)成員方幾乎都是發(fā)達(dá)國(guó)家，包括英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利等。

2012年6月7日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》（現(xiàn)已部分失效，以下簡(jiǎn)稱《資本辦法》），要求商業(yè)銀行在2018年底前達(dá)到規(guī)定的資本充足率監(jiān)管要求?！顿Y本辦法》于2013年1月1日起施行。由此，中國(guó)成為最早實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的少數(shù)國(guó)家之一?！顿Y本辦法》本身并未提及《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》。不過(guò)，在說(shuō)明制定《資本辦法》的背景時(shí)，銀監(jiān)會(huì)明確提及中國(guó)作為成員國(guó)的巴塞爾委員會(huì)和二十國(guó)集團(tuán)首腦會(huì)議都批準(zhǔn)了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》。從中國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國(guó)際法的實(shí)踐角度看，這是行政機(jī)關(guān)通常采取的方法。銀監(jiān)會(huì)指出，制定《資本辦法》既是推進(jìn)中國(guó)銀行業(yè)健康發(fā)展，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要舉措，也是履行“國(guó)際義務(wù)”的需要。①換言之，銀監(jiān)會(huì)明確承認(rèn)《資本辦法》是了為實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》而制定的。誠(chéng)然，使用“國(guó)際義務(wù)”這一表述并不意味著銀監(jiān)會(huì)把《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》視為具有法律拘束力的國(guó)際文件，但使用這一表述表明銀監(jiān)會(huì)對(duì)于《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》的重視程度。銀監(jiān)會(huì)還特別指出，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》規(guī)定的只是國(guó)際資本監(jiān)管的最低要求，而巴塞爾委員會(huì)鼓勵(lì)各成員國(guó)根據(jù)自身情況實(shí)施更為嚴(yán)格的資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。為此，較之《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，《資本辦法》在某些方面規(guī)定了更高的標(biāo)準(zhǔn)，如《資本辦法》針對(duì)中國(guó)商業(yè)銀行的核心一級(jí)資本規(guī)定了5%的充足率要求，而不是《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》規(guī)定的4.5%。銀監(jiān)會(huì)認(rèn)為，由于我國(guó)絕大多數(shù)商業(yè)銀行已經(jīng)達(dá)到這一監(jiān)管要求，這一較高的要求不會(huì)產(chǎn)生重大的影響。②

作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)金融監(jiān)管部門如此迅速地決定實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，并且在某些方面規(guī)定了較之《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》更高的標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)內(nèi)外引發(fā)了廣泛關(guān)注。③有學(xué)者認(rèn)為，銀監(jiān)會(huì)的這一行動(dòng)一方面表明，諸如《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》之類的國(guó)際制度在“社會(huì)化”中國(guó)方面發(fā)揮了作用，即中國(guó)日益理解并接受國(guó)際制度；另一方面，這表明“聲譽(yù)”因素發(fā)揮了作用，即中國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局據(jù)此可以在后續(xù)國(guó)際談判中強(qiáng)化中國(guó)的談判地位。④另有學(xué)者認(rèn)為，新成立不久的銀監(jiān)會(huì)這么做是為了利用國(guó)際規(guī)則強(qiáng)化監(jiān)管權(quán)威，以降低中國(guó)超大型商業(yè)銀行由于特殊的股權(quán)結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制——如省級(jí)政府乃至財(cái)政部是多家超大型商業(yè)銀行的重要股東——產(chǎn)生的逆向影響監(jiān)管政策的能力。⑤《資本辦法》在中國(guó)商業(yè)銀行界也引發(fā)了一些不同意見(jiàn)。例如，時(shí)任中國(guó)光大銀行副行長(zhǎng)的劉珺認(rèn)為，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》主要體現(xiàn)了西方銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的價(jià)值觀、銀行業(yè)務(wù)以及市場(chǎng)特點(diǎn)，因而仍然蘊(yùn)含著國(guó)家利益之爭(zhēng)。作為2009年剛加入巴塞爾委員會(huì)的國(guó)家，中國(guó)在實(shí)施《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持循序漸進(jìn)，量力而行的政策。《資本辦法》在多個(gè)方面規(guī)定了較之《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》更高的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管過(guò)度問(wèn)題，不利于中國(guó)商業(yè)銀行的發(fā)展尤其是差異化競(jìng)爭(zhēng)格局的形成，也不符合中國(guó)的國(guó)家利益。由此，他認(rèn)為即便不能說(shuō)《資本辦法》存在“張冠李戴”之誤，但至少有“削足適履”之嫌。⑥

值得注意的是，2012年11月30日，即在《資本辦法》發(fā)布后的大約半年，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于實(shí)施（商業(yè)銀行資本管理辦法（試行））過(guò)渡期安排相關(guān)事項(xiàng)的通知》。該通知規(guī)定了一系列過(guò)渡期安排，如針對(duì)2.5%的儲(chǔ)備資本要求設(shè)定了6年過(guò)渡期。該通知明確指出，這些過(guò)渡性安排是為了“減緩商業(yè)銀行實(shí)施《管理辦法》的壓力”。這表明銀監(jiān)會(huì)意識(shí)到《資本辦法》的步子邁得太大了，據(jù)此在重新考慮中國(guó)銀行業(yè)的實(shí)際情況后調(diào)整了實(shí)施措施。

（三）實(shí)證考察：中國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)于第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架下相關(guān)國(guó)有企業(yè)對(duì)話成果的實(shí)施

20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)不斷深化融人國(guó)際經(jīng)濟(jì)法律秩序，2001年加入WTO更是增強(qiáng)了中國(guó)影響國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系的能力。在這個(gè)過(guò)程中，中國(guó)與一些國(guó)家，尤其是作為戰(zhàn)后國(guó)際經(jīng)濟(jì)法律秩序主導(dǎo)國(guó)家的美國(guó)之間的制度性矛盾日益顯現(xiàn)。2006年9月20日，中美兩國(guó)發(fā)布《中美關(guān)于啟動(dòng)兩國(guó)戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話機(jī)制的共同聲明》，據(jù)此決定于當(dāng)年12月召開(kāi)第一次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話，以討論影響中美間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重大問(wèn)題。2009年，諸如反恐等戰(zhàn)略問(wèn)題成為中美對(duì)話的獨(dú)立議題，由此“中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話”轉(zhuǎn)化為“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”。在上述框架下，中美兩國(guó)達(dá)成了許多共識(shí)，期間簽署了許多不具有法律拘束力的文件，如2007年中美兩國(guó)海關(guān)當(dāng)局簽署了《關(guān)于加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法合作的備忘錄》等。尤其是，一些共識(shí)甚至沒(méi)有采取雙方簽署文件的形式，而是由雙方各自予以表達(dá)，如中國(guó)在2012年5月4日結(jié)束的第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話后發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)對(duì)話聯(lián)合成果情況說(shuō)明》（以下簡(jiǎn)稱《情況說(shuō)明》）。

顯然，中美雙方共同簽署或者各自表述的一系列文件，從性質(zhì)上說(shuō)，都不是法律文件，因而對(duì)于中美雙方都不具有法律拘束力。中美兩國(guó)沒(méi)有采取締結(jié)條約的方式表達(dá)雙方達(dá)成共識(shí)的原因并不難理解。兩國(guó)對(duì)話涉及的許多議題，如人民幣匯率、宏觀經(jīng)濟(jì)政策乃至基本經(jīng)濟(jì)制度，對(duì)于中美兩國(guó)都具有重大的利益，中美兩國(guó)很難在這些方面通過(guò)承擔(dān)法律義務(wù)的方式達(dá)成一致。盡管如此，中美兩國(guó)在這些文件中都表明將落實(shí)這些共識(shí)。如《情況說(shuō)明》指出“雙方重申將落實(shí)在四輪中美經(jīng)濟(jì)對(duì)話聯(lián)合成果情況說(shuō)明中所做的承諾”①。

筆者無(wú)意全面考察中美兩國(guó)在上述中美對(duì)話框架下達(dá)成的所有共識(shí)的實(shí)施情況，在此僅以中國(guó)實(shí)施涉及中國(guó)國(guó)有企業(yè)的共識(shí)為例予以說(shuō)明。由于國(guó)有企業(yè)在中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中長(zhǎng)期發(fā)揮著重要作用，并且這一作用隨著中國(guó)日益融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系而與日俱增，美國(guó)日益認(rèn)為中國(guó)國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制不僅是一個(gè)商業(yè)問(wèn)題，而且成為影響中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一個(gè)制度性問(wèn)題。②在《情況說(shuō)明》中，中國(guó)同意將“穩(wěn)步提高國(guó)有企業(yè)紅利上繳比例，增加上繳利潤(rùn)的中央國(guó)企和省級(jí)國(guó)企的數(shù)量，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納入國(guó)家預(yù)算體系，繼續(xù)完善國(guó)有資本收益收繳制度。中方鼓勵(lì)包括國(guó)有控股上市公司在內(nèi)的所有上市公司增加紅利支付。此外，中方鼓勵(lì)提高國(guó)有控股上市公司的平均分紅水平，使其與國(guó)內(nèi)其他上市公司的市場(chǎng)平均分紅水平相一致”③。值得注意的是，上述《經(jīng)濟(jì)對(duì)話聯(lián)合成果情況說(shuō)明》并未規(guī)定中國(guó)在什么時(shí)候、多大程度上以及多大范圍內(nèi)提高國(guó)有企業(yè)紅利上繳比例。換言之，中國(guó)在實(shí)施方面有很大的自由裁量余地。

2013年2月3日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家發(fā)展改革委等部門提交的《關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）。①《若干意見(jiàn)》指出我國(guó)要全面建立覆蓋全部國(guó)有企業(yè)、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和收益分享制度，合理分配和使用國(guó)有資本收益，擴(kuò)大國(guó)有資本收益上交范圍。尤其是適當(dāng)提高中央企業(yè)國(guó)有資本收益上交比例，“十二五”期間在現(xiàn)有比例上再提高5個(gè)百分點(diǎn)左右。根據(jù)上述《若干意見(jiàn)》，2014年4月17日，財(cái)政部發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步提高中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取比例的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），規(guī)定國(guó)有獨(dú)資企業(yè)應(yīng)繳利潤(rùn)收取比例在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高5%。值得注意的是，上述文件都沒(méi)有提及這些措施是為了實(shí)施中國(guó)在第四次中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中作出的承諾。根據(jù)《若干意見(jiàn)》，擴(kuò)大國(guó)有資本收益上交范圍，以及適當(dāng)提高中央企業(yè)國(guó)有資本收益上交比例是為了“深化收入分配制度改革，要堅(jiān)持共同發(fā)展、共享成果”的需求。《通知》則專門指出，新增資本收益的一定比例將“用于社會(huì)保障等民生支出”。綜合《若干意見(jiàn)》以及《通知》的發(fā)布時(shí)間，以及中國(guó)在第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中作出的承諾，可以認(rèn)為《若干意見(jiàn)》以及《通知》確實(shí)是中國(guó)為實(shí)施上述《經(jīng)濟(jì)對(duì)話聯(lián)合成果情況說(shuō)明》而采取的重要措施。并且，從《若干意見(jiàn)》以及《通知》的發(fā)布時(shí)間來(lái)看，中國(guó)實(shí)施涉及國(guó)有企業(yè)的承諾相當(dāng)及時(shí)，表現(xiàn)了中國(guó)嚴(yán)肅地對(duì)待經(jīng)由非正式國(guó)際法作出的承諾。盡管如此，《若干意見(jiàn)》與《通知》涉及的國(guó)有企業(yè)的范圍較之《情況說(shuō)明》要小得多。這表明，中國(guó)在實(shí)施《情況說(shuō)明》方面堅(jiān)持了主動(dòng)權(quán)。

四、中國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國(guó)際法的完善路徑

由于不具有法律拘束力，非正式國(guó)際法對(duì)于一國(guó)靈活處理對(duì)外關(guān)系中的一些棘手問(wèn)題，以及快速開(kāi)展國(guó)際合作都具有重要的意義。然而，非正式國(guó)際法的這一特征也可能使得一國(guó)的行政機(jī)關(guān)在特定的非正式國(guó)際法文件中作出不適當(dāng)?shù)某兄Z。雖然一國(guó)不履行這些承諾并不導(dǎo)致其承擔(dān)國(guó)際法律責(zé)任，但會(huì)損害一國(guó)的國(guó)家聲譽(yù)。如果一國(guó)行政機(jī)關(guān)在國(guó)內(nèi)層面采取措施實(shí)施這些承諾，在簽署階段蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)顯性化。相較于其他不少國(guó)家，我國(guó)行政部門的對(duì)外關(guān)系行為受到的立法和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督較為薄弱，②對(duì)外關(guān)系透明度還有待提高，③完善行政機(jī)關(guān)對(duì)于非正式國(guó)際法的實(shí)施尤其必要。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，是否妥當(dāng)?shù)卣勁信c簽署非正式國(guó)際法文件直接影響到該文件的國(guó)內(nèi)實(shí)施，因此完善行政機(jī)關(guān)對(duì)于非正式國(guó)際法的實(shí)施不應(yīng)局限于實(shí)施環(huán)節(jié)，而應(yīng)延伸到簽署環(huán)節(jié)。

結(jié)合非正式國(guó)際法的性質(zhì)及其在國(guó)內(nèi)實(shí)施中從一般意義上說(shuō)可能存在的問(wèn)題，以及我國(guó)實(shí)施非正式國(guó)際法的經(jīng)驗(yàn)和存在的不足，可以考慮從兩個(gè)路徑完善我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)于非正式國(guó)際法的實(shí)施：一方面，可以通過(guò)《締結(jié)條約程序法》的完善，完善非正式國(guó)際法文件的談判與實(shí)施。另一方面，根據(jù)行政機(jī)關(guān)為履行在非正式國(guó)際法文件項(xiàng)下所作承諾可能采取的方式采取針對(duì)性的措施；尤其是，參照近年來(lái)我國(guó)對(duì)于行政規(guī)范性文件的治理實(shí)踐，明確非正式國(guó)際法的規(guī)范性文件屬性，據(jù)此建立非正式國(guó)際法的實(shí)施審查機(jī)制。

就前者而言，1990年《中華人民共和國(guó)締結(jié)條約程序法》（以下簡(jiǎn)稱《締結(jié)條約程序法》）已經(jīng)不能適應(yīng)日益豐富而復(fù)雜的締約實(shí)踐。2017年3月15日，原國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布的《中華人民共和國(guó)締結(jié)條約程序法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》針對(duì)參加條約談判以及條約批準(zhǔn)或?qū)徍艘?guī)定了更加詳細(xì)的要求，①這些新的要求有助于我國(guó)更好地評(píng)估在簽署以及實(shí)施特定條約方面是否符合國(guó)家利益以及可能面臨的問(wèn)題。這些要求對(duì)于我國(guó)完善非正式國(guó)際法的簽署以及實(shí)施也具有重要的參考價(jià)值。2022年10月16日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《締結(jié)條約管理辦法》。該《管理辦法》第2條規(guī)定，其適用于國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院有關(guān)部門締結(jié)條約、協(xié)定和“其他具有條約、協(xié)定性質(zhì)的文件”。換言之，該《管理辦法》不適用于非正式國(guó)際法文件。

就后者而言，從邏輯與實(shí)踐角度看，我國(guó)行政機(jī)關(guān)為履行在非正式國(guó)際法文件項(xiàng)下所作承諾可能采取的方式有三種：（1）行政機(jī)關(guān)為實(shí)施特定的非正式國(guó)際法文件，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）和《規(guī)章制定程序條例》推動(dòng)制定或自行制定相關(guān)法律；（2）行政機(jī)關(guān)制定《立法法》所指“法律”以外的規(guī)范性文件；（3）行政機(jī)關(guān)直接采取具體行動(dòng)，如直接豁免外國(guó)的債務(wù)。

就第一種方式而言，從實(shí)踐來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)尚未根據(jù)《立法法》制定旨在實(shí)施特定非正式國(guó)際法的文件。然而，由于《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定了嚴(yán)格的法律程序，可以認(rèn)為它們能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)妥當(dāng)?shù)貙?shí)施特定非正式國(guó)際法文件提供保障和監(jiān)督。盡管如此，由于部門規(guī)章是由行政機(jī)關(guān)自行制定的，尤其是不涉及兩個(gè)以上部門職權(quán)的規(guī)章可以由單個(gè)部門單獨(dú)制定，②部門規(guī)章不盡妥當(dāng)?shù)目赡苄暂^高，前述銀監(jiān)會(huì)制定的《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》及其在實(shí)施后半年內(nèi)迅速作出調(diào)整表明了這一點(diǎn)。因此，鑒于制定實(shí)施特定非正式國(guó)際法的文件的相關(guān)規(guī)章不僅關(guān)系到國(guó)內(nèi)行為體的利益而且關(guān)系到履行對(duì)外承諾，因此行政機(jī)關(guān)尤其有必要根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》增加立法的民主性和科學(xué)性。③

就第二種方式而言，眾所周知，規(guī)范性文件，尤其行政規(guī)范性文件在我國(guó)的國(guó)家治理中發(fā)揮著極為重要的作用。但實(shí)踐中也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，不少行政規(guī)范性文件侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害了法律統(tǒng)一性與政府公信力。為此，近年來(lái)我國(guó)大力強(qiáng)化對(duì)于行政規(guī)范性文件制定的治理。例如，2018年至2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳相繼發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過(guò)程中充分聽(tīng)取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見(jiàn)的通知》等文件。2021年1月中共中央通過(guò)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》規(guī)定，我國(guó)要“全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，凡涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的行政規(guī)范性文件均應(yīng)經(jīng)過(guò)合法性審核”①。這表明，我國(guó)已經(jīng)從建設(shè)法治中國(guó)的高度規(guī)范行政規(guī)范性文件的制定與實(shí)施。

在強(qiáng)化治理一般意義上的行政規(guī)范性文件之前，我國(guó)就著手在涉外領(lǐng)域開(kāi)展規(guī)范性文件制定工作的治理整頓。原因顯然是，這些規(guī)范性文件直接影響到我國(guó)的對(duì)外開(kāi)放事業(yè)。2006年11月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范部門涉外規(guī)章和規(guī)范性文件制定工作的通知》。根據(jù)該通知，在四種情形下，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定或者聯(lián)合制定的規(guī)章、規(guī)范性文件在正式發(fā)布前應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告。這四種情形包括：（1）涉及對(duì)外開(kāi)放的方針性、政策性、原則性的制度設(shè)定或者調(diào)整的；（2）專門規(guī)范外國(guó)人和外國(guó)企業(yè)、組織及其活動(dòng)的制度設(shè)定或者調(diào)整的；（3）部門規(guī)章、規(guī)范性文件在制定過(guò)程中存在較大意見(jiàn)分歧的；（4）有關(guān)部門認(rèn)為有必要向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告的。該通知進(jìn)一步規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部門制定涉外規(guī)章和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，包括廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)、與其他部門充分協(xié)商，并且跟蹤了解實(shí)施情況和有關(guān)方面的反應(yīng)。筆者建議，可以參照我國(guó)行政規(guī)范性文件審查的實(shí)踐，對(duì)實(shí)施非正式國(guó)際法文件的行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性和合理性審查。具體來(lái)說(shuō)，在我國(guó)針對(duì)非正式國(guó)際法文件所涉事項(xiàng)已經(jīng)存在相關(guān)國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的情形下，著重進(jìn)行合法性審查，即相關(guān)規(guī)范性文件是否符合我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定：在我國(guó)針對(duì)非正式國(guó)際法文件所涉事項(xiàng)尚未存在相關(guān)國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的情況下，著重進(jìn)行合理性審查，如相關(guān)規(guī)范性文件是否符合國(guó)家利益或產(chǎn)業(yè)利益等。

就第三種方式而言，參照關(guān)于行政規(guī)范性文件審查的一般做法無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)于根據(jù)這種方式實(shí)施非正式國(guó)際法國(guó)內(nèi)的監(jiān)督。當(dāng)然，針對(duì)這些具體措施可能已經(jīng)存在著相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法，如《對(duì)外援助管理辦法》針對(duì)我國(guó)政府如何利用對(duì)外援助資金向受援方提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、物資、人才、管理等支持作了規(guī)定。在這種情況下，非正式國(guó)際法的國(guó)內(nèi)實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵守這些現(xiàn)行法的規(guī)定。然而，在缺乏相關(guān)國(guó)內(nèi)法的情況下，是否以及如何采取具體措施只能由行政機(jī)關(guān)自由裁量。

顯然，上述“適用”或“參照適用”既有的法律實(shí)踐無(wú)法充分地處理非正式國(guó)際法引發(fā)的問(wèn)題。因此，作為一種綜合性的措施，筆者建議可以由國(guó)務(wù)院辦公廳專門針對(duì)非正式國(guó)際法制定一個(gè)規(guī)范性文件，針對(duì)非正式國(guó)際法文件的談判與實(shí)施作出詳細(xì)的規(guī)定，從而構(gòu)建起一個(gè)完整的具有拘束力的國(guó)際法義務(wù)與不具有拘束力的國(guó)際法義務(wù)的實(shí)施機(jī)制。這一做法既可以推動(dòng)非正式國(guó)際法實(shí)踐，發(fā)揮非正式國(guó)際法的靈活性優(yōu)勢(shì)；又可以規(guī)范非正式國(guó)際法實(shí)踐，減少或避免非正式國(guó)際法，尤其行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國(guó)際法可能誘發(fā)的問(wèn)題。

結(jié)論

締結(jié)條約是國(guó)家間開(kāi)展外交關(guān)系具有法律拘束力的、也是最為權(quán)威的方式，不過(guò)各國(guó)也經(jīng)常性地簽署沒(méi)有法律拘束力但仍然確立國(guó)家間行為規(guī)范的國(guó)際文件。這種不具有法律拘束力的文件被稱之為“非正式國(guó)際法”，它對(duì)于發(fā)展國(guó)家間關(guān)系，促進(jìn)國(guó)際合作具有重要的意義。尤其是，由于國(guó)家在很多情況下遵守或?qū)嵤┝似湓谔囟ǚ钦絿?guó)際法文件中作出的承諾，非正式國(guó)際法具有重要的法律意義。由于非正式國(guó)際法不具有法律拘束力，相關(guān)國(guó)家在是否實(shí)施以及如何實(shí)施方面擁有很大的自由裁量權(quán)，而實(shí)施行為從性質(zhì)上說(shuō)是單方法律行為。同時(shí)，由于特定非正式國(guó)際法文件的談判與簽署都沒(méi)有遵循類似于條約那樣的法定程序，相關(guān)國(guó)家在其中可能作出不適當(dāng)?shù)某兄Z，進(jìn)而在實(shí)施過(guò)程中也可能誘發(fā)負(fù)責(zé)任問(wèn)題。

與其他國(guó)家一樣，中國(guó)大量地從事非正式國(guó)際法實(shí)踐。作為崛起中的大國(guó)，非正式國(guó)際法對(duì)于中國(guó)加速推動(dòng)國(guó)際合作，以及解決某些涉及重大利益因而難以通過(guò)條約方式加以處理的問(wèn)題，尤其具有重要意義。作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，善意履行作出的國(guó)際承諾，包括在非正式國(guó)際法文件中作出的承諾是中國(guó)的基本政策。實(shí)踐表明，中國(guó)善意實(shí)施了在特定非正式國(guó)際法文件項(xiàng)下作出的承諾，但其中也存在不足。除了“適用”或“參照適用”現(xiàn)有法律外，我國(guó)可以考慮針對(duì)非正式國(guó)際法的談判與實(shí)踐制定專門的規(guī)范性文件，以便更好地推動(dòng)與規(guī)范非正式國(guó)際法實(shí)踐，尤其是行政機(jī)關(guān)實(shí)施非正式國(guó)際法的行為。