楊解君

一、黨的二十大報告關(guān)于“雙碳”工作的指示精神

自2020年9月22日國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”①這一“雙碳”目標(biāo)以來，我國黨和政府采取了一系列有力的措施與行動來積極履行我國對國際社會的莊嚴(yán)承諾，形成了以中共中央、國務(wù)院《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《“雙碳”工作意見》）為統(tǒng)領(lǐng)的“1+N”政策體系。②2022年10月16日，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告中再次重申了“雙碳”目標(biāo)的重大戰(zhàn)略決策。黨的二十大報告基于綠色發(fā)展、人與自然和諧共生的理念高度闡釋和部署了“雙碳”工作，標(biāo)志著“雙碳”工作進入到一個新境界。其有關(guān)“雙碳”工作的指示精神，主要體現(xiàn)在如下兩個方面：

一是從生態(tài)文明建設(shè)整體布局和經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā)，將“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)與經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型相統(tǒng)籌，提出了“雙碳”與生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同推進的系統(tǒng)指南。黨的二十大報告在“十、推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”部分提出：“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。我們要推進美麗中國建設(shè)，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護、應(yīng)對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展?！辈⑶以谠摬糠值摹埃ㄒ唬┘涌彀l(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”部分進一步提出：“推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)等調(diào)整優(yōu)化。實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進各類資源節(jié)約集約利用，加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系。完善支持綠色發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，健全資源環(huán)境要素市場化配置體系，加快節(jié)能降碳先進技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用，倡導(dǎo)綠色消費，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式?！雹倭硗猓h的二十大報告還在“四、加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”部分提及了與“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”相關(guān)的“綠色化發(fā)展”?？梢?，“雙碳”工作是一項涉及生態(tài)環(huán)境保護與治理、經(jīng)濟社會發(fā)展等多方面的系統(tǒng)化工程，必須將“雙碳”與這些領(lǐng)域的事項系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)同推進。

二是具體明確地闡釋和提出了“積極穩(wěn)妥推進碳達(dá)峰碳中和”工作的基本思路、步驟、路線圖與行動方案。黨的二十大報告在“十、推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”部分的“（四）積極穩(wěn)妥推進碳達(dá)峰碳中和”中提出：“實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革。立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達(dá)峰行動。完善能源消耗總量和強度調(diào)控，重點控制化石能源消費，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強度‘雙控制度。推動能源清潔低碳高效利用，推進工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域清潔低碳轉(zhuǎn)型。深入推進能源革命，加強煤炭清潔高效利用，加大油氣資源勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)力度，加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，統(tǒng)籌水電開發(fā)和生態(tài)保護，積極安全有序發(fā)展核電，加強能源產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)，確保能源安全。完善碳排放統(tǒng)計核算制度，健全碳排放權(quán)市場交易制度。提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。積極參與應(yīng)對氣候變化全球治理?！雹诳梢姡h的二十大報告對“雙碳”工作的指示還具體體現(xiàn)在：階段性——碳達(dá)峰行動與碳中和目標(biāo)實現(xiàn)，立足點——“立足我國能源資源稟賦”，新思路——“堅持先立后破”（而非先破后立或者邊破邊立），新領(lǐng)域——從能源消耗總量和強度的“雙控”逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強度的“雙控”以及碳排放監(jiān)管、碳交易市場、生態(tài)碳匯等新領(lǐng)域，重點領(lǐng)域——能源（能源革命、能源轉(zhuǎn)型、能源利用與能源消費、能源產(chǎn)業(yè)鏈體系、能源安全等），以及涉外領(lǐng)域——“積極參與應(yīng)對氣候變化全球治理”等若干方面。

為保障“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)和落實黨的二十大報告關(guān)于“雙碳”工作的指示精神，必須發(fā)揮好“法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用”，將“雙碳”工作納入法治軌道。習(xí)近平總書記曾指出：“我們既要立足當(dāng)前，運用法治思維和法治方式解決經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的深層次問題；又要著眼長遠(yuǎn)，筑法治之基、行法治之力、積法治之勢，促進各方面制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供長期性的制度保障?！雹埸h和國家關(guān)于“雙碳”的重大戰(zhàn)略決策，必須要通過法治來保障其有效實施?！半p碳”目標(biāo)的實現(xiàn)及“雙碳”工作必須走向法治化之路，通過長效穩(wěn)定的法律機制來保障實現(xiàn)。④

二、“雙碳”工作的法治化落實與立法先行

“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，是“一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革”的“世紀(jì)工程”，必須積極穩(wěn)妥有序推進：既要有計劃分步驟地實施碳達(dá)峰行動：又要有關(guān)于碳中和目標(biāo)的長期性制度安排；還要處理好發(fā)展與碳減排的關(guān)系、整體與局部的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系。唯有全面推進上述若干方面工作的法治化，以法治思維和法治方式作出“前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進”，從中國特色社會主義法律體系的整體維度“加強頂層設(shè)計”、構(gòu)建科學(xué)合理的法律制度，并發(fā)揮“高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”等法治系統(tǒng)的整體功能，方能保障“雙碳”目標(biāo)的穩(wěn)妥有序、如期順利實現(xiàn)。

“雙碳”目標(biāo)的法治化實現(xiàn)與“雙碳”政策導(dǎo)向的法治化落實，須“全面推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”①。其中，必須立法先行，通過“立改廢釋纂”等多種途徑，加快建立和完善“雙碳”（或與“雙碳”相關(guān)）領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)體系，從而為“雙碳”工作的依法而為提供基本遵循。

如何加強“雙碳”立法，將“雙碳”蘊涵的價值理念（“雙碳”戰(zhàn)略決策體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展、¨人與自然共生”“綠色低碳發(fā)展”等理念）、“雙碳”目標(biāo)以及“雙碳”行動與措施等融人現(xiàn)行法律原則和法律規(guī)則體系之中？黨的二十大報告已為我們提供了基本的思路與明確指向：“加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進發(fā)展、保障善治。推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性?！雹凇半p碳”工作具有復(fù)雜性、交叉性和系統(tǒng)性，“雙碳”作為新興領(lǐng)域不僅涉及能源重點領(lǐng)域，而且涉及工業(yè)生產(chǎn)、民生等經(jīng)濟社會領(lǐng)域以及生態(tài)環(huán)境和科技創(chuàng)新應(yīng)用等諸多交叉領(lǐng)域，還涉及涉外領(lǐng)域與國際合作。這無疑給“雙碳”領(lǐng)域立法提出了困難與挑戰(zhàn)。于此，“雙碳”領(lǐng)域的立法，一方面，應(yīng)加強將其作為重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域和涉外領(lǐng)域的針對性立法；另一方面，還應(yīng)加強整體性立法，以增強其立法的系統(tǒng)性和協(xié)同性。通過此兩種路徑構(gòu)建“雙碳”領(lǐng)域的“良法”體系進而保障對碳排放治理的“善治”。就此，《“雙碳”工作意見》也提出了“健全法律法規(guī)”的路徑與方案，要求“全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與碳達(dá)峰、碳中和工作不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強法律法規(guī)間的銜接協(xié)調(diào)。研究制定碳中和專項法律，抓緊修訂節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟促進法等，增強相關(guān)法律法規(guī)的針對性和有效性”（以及“建立健全碳達(dá)峰、碳中和標(biāo)準(zhǔn)計量體系”與“積極參與相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)制定，加強標(biāo)準(zhǔn)國際銜接”）。③由此亦可知未來“雙碳”立法任務(wù)之艱巨。

三、“雙碳”工作的行政法回應(yīng)

“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)，是“一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革”，它與“生態(tài)文明建設(shè)整體布局和經(jīng)濟社會發(fā)展全局”相統(tǒng)一，是“中國式現(xiàn)代化”建設(shè)的重要內(nèi)容——“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也構(gòu)成了政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要“場域”。無論是“雙碳”工作的組織保障落實，還是“雙碳”工作的決策規(guī)劃、行動措施，甚或碳排放交易市場機制的建立及監(jiān)管，都需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)性作用。

“雙碳”工作的復(fù)雜性、綜合性與多域性，決定了不僅必須發(fā)揮政府的落實推動作用，還必須要有行政法的及時回應(yīng)與跟進。這是因為，“雙碳”立法并非單一性或?qū)ｍ椥缘牧⒎?，而是如同“雙碳”工作的部署與推進實踐一樣復(fù)雜，涉及整個現(xiàn)行的法律體系，需要多個法律部門同步地予以多重性回應(yīng)。因而，對于“雙碳”的法律回應(yīng)，我們須在法律體系和法律制度的整體性、綜合性、領(lǐng)域性回應(yīng)的基礎(chǔ)上，抱持行政法的部門思維予以回應(yīng)，拓展法治政府建設(shè)的廣度與深度，避免政府“雙碳”治理工作的“無法可依”與“無法”之為。

依據(jù)黨的二十大報告關(guān)于“堅持全面依法治國，推進法治中國建設(shè)”的指示精神，“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程”。為此，必須在立法上健全相應(yīng)的法律制度以實現(xiàn)“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力”。在執(zhí)法方面勇于“深化行政執(zhí)法體制改革，全面推進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度，完善行政執(zhí)法程序，健全行政裁量基準(zhǔn)”o在執(zhí)法的監(jiān)督與保障方面“強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制和能力建設(shè)，嚴(yán)格落實行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度”。于此，扎實推進“雙碳”領(lǐng)域的依法行政，必須從行政法視角在行政體制的組織機構(gòu)、政府職能與職責(zé)配置、行政主體及其行政權(quán)限、行政行為及其程序、行政責(zé)任與監(jiān)督等多方面予以系統(tǒng)應(yīng)對。從“雙碳”工作的行政推進與落實角度而言，“雙碳”工作也需要相應(yīng)的行政法律規(guī)范和法律制度保障。這些需要行政法律規(guī)范為之提供法律依據(jù)和法律保障的方面主要有：（1）體制。目前，“雙碳”工作的落實與推進在體制方面呈現(xiàn)綜合、多元、多層的特點，在領(lǐng)導(dǎo)體制上是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體是碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由其對相關(guān)工作進行整體部署和系統(tǒng)推進。碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室則負(fù)責(zé)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、定期調(diào)度，科學(xué)提出碳達(dá)峰碳中和分步驟的時間表、路線圖，督促各項目標(biāo)任務(wù)落實落細(xì)。而“雙碳”的行政職能主要由政府及其職能部門承擔(dān)，包括各級政府及相關(guān)職能部門（包括生態(tài)環(huán)境、發(fā)改委、財政、科技、工業(yè)和信息化、自然資源、交通運輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門）。其體制關(guān)系的理順、不同機關(guān)之間在“雙碳”領(lǐng)域的職權(quán)職責(zé)分工與合作協(xié)同，都須通過立法予以明確。（2）執(zhí)法行為。在“雙碳”執(zhí)法方面，大多無相應(yīng)的法律依據(jù)。例如，關(guān)于減污降碳的協(xié)同治理，在無相應(yīng)的降碳法律規(guī)制依據(jù)之下，要求碳治理與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法相協(xié)同無疑是“無法可依”的，目前更多的是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)而無碳排放治理領(lǐng)域的執(zhí)法依據(jù)。（3）行政與碳市場的關(guān)系。當(dāng)下，行政機關(guān)與碳市場之間的關(guān)系極為密切。以激勵和約束碳減排為目標(biāo)的碳市場，需要行政的介入、干預(yù)與監(jiān)管，但如何介入、何時介入、介入的程度如何，無疑須要有相應(yīng)的法律規(guī)則依據(jù)。例如，在全國統(tǒng)一性的碳排放市場運行中，目前只有規(guī)章的依據(jù)，如《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》等。而依據(jù)《中華人民共和國民法典》的規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章和政策都不具有依據(jù)地位，碳排放交易亦不在其保護之列。①就此必須提升法律位階，從法律層面上確立碳排放交易市場的市場準(zhǔn)人規(guī)則、交易規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則。（4）違法執(zhí)法的監(jiān)督與責(zé)任的追究。例如，關(guān)于一些地方為完成碳排放指標(biāo)任務(wù)強行拉閘限電的違法行為，如何實施監(jiān)督、追究責(zé)任以及救濟，對此法律并無明確規(guī)定。所有這些皆表明，加強“雙碳”領(lǐng)域的行政法律制度構(gòu)建并盡快出臺相關(guān)法律和法規(guī)已經(jīng)刻不容緩。

四、加強政府依法有為的“雙碳”協(xié)同立法

“雙碳”目標(biāo)的落實是一項涉及多領(lǐng)域的綜合性工程，因而為保障政府在“雙碳”領(lǐng)域治理工作的“有法可依”，必須在加強全面性、綜合性、領(lǐng)域性立法的基礎(chǔ)上，突出以“協(xié)同”為重點的立法，以“重點突破”帶動“整體提升”。所謂協(xié)同，是指協(xié)調(diào)兩個或者兩個以上的不同資源或者個體，協(xié)同一致地完成某一目標(biāo)的過程或能力。為保持“雙碳”立法秩序的統(tǒng)一性，在立法層面上須協(xié)調(diào)不同部門或領(lǐng)域的法律規(guī)范及其法律制度構(gòu)建，協(xié)調(diào)不同層次的政府監(jiān)管框架，協(xié)調(diào)“雙碳”的政策框架體系與法律制度框架體系，從而使不同的規(guī)范體系共同服務(wù)于“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)。②

一是加快雙碳立法，實現(xiàn)法律與政策的協(xié)同治理。目前“雙碳”治理工作基本上是依據(jù)政策在推進，“政策之治”居于主導(dǎo)地位。與政策相比，法律的跟進與回應(yīng)存在巨大的落差。法律必須及時跟進，否則政府絕大多數(shù)與“雙碳”相關(guān)的工作都可能會陷入一種“無法可依”的境地。在追求高質(zhì)量發(fā)展與經(jīng)濟社會全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的新發(fā)展階段和全面依法治國的新時代，必須統(tǒng)籌并健全完善政策機制與法律機制，走法律與政策協(xié)同治理之路，③將“雙碳”工作的政策導(dǎo)向與法律規(guī)制統(tǒng)一于一體，從而實現(xiàn)“政策之治”與“法律之治”的協(xié)同共進?！丁半p碳”工作意見》對“雙碳”推進工作既提出了“健全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)”的立法要求又提出了“完善政策機制”的政策要求。而且將“雙碳”投資、發(fā)展綠色金融、財稅價格、市場化機制建設(shè)等置于完善政策機制部分。實則，這些政策機制的完善同樣也是立法須要健全和完善的部分。

二是加快領(lǐng)域立法，實現(xiàn)行政立法與環(huán)境立法、能源立法、經(jīng)濟立法、社會立法等的立法協(xié)同?！半p碳”是一個涉及生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展、政府與市場等多領(lǐng)域的綜合領(lǐng)域，在國家治理體系中主要體現(xiàn)為政府治理（如政府對碳排放的指標(biāo)約束、碳排放總量與碳排放強度的控制、市場的準(zhǔn)人、碳配額的分配、對未履約行為的懲處等）推進。因而必須以行政領(lǐng)域的立法為主。同時，政府治理還涉及能源革命、生態(tài)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型、生產(chǎn)生活方式綠色低碳化轉(zhuǎn)型、社會參與等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因而也必須加強這些領(lǐng)域的新法創(chuàng)制與舊法修訂等的立法工作，由此實現(xiàn)法律規(guī)范體系的統(tǒng)一與相涉領(lǐng)域的立法協(xié)同。法律體系作為一個系統(tǒng)，要求整個法律體系保持整體性、協(xié)調(diào)性與一致性，在立法上克服各部門法的局限性，做到法律規(guī)范體系內(nèi)的協(xié)同，如綠色低碳發(fā)展法律規(guī)范與經(jīng)濟法律規(guī)范、環(huán)境法律規(guī)范、民事法律規(guī)范、行政法律規(guī)范、訴訟法律規(guī)范等之間的協(xié)同。

三是在加強“雙碳”國內(nèi)領(lǐng)域立法的同時加快“雙碳”涉外領(lǐng)域立法，實現(xiàn)國內(nèi)立法與涉外立法的協(xié)同。黨的二十大報告明確提出：“加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進發(fā)展、保障善治。”①中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》在關(guān)于“健全依法行政制度體系，加快推進政府治理規(guī)范化程序化法治化”的第三部分也強調(diào)要“加強重要領(lǐng)域立法”，這些重要領(lǐng)域立法包括與“雙碳”相涉的國家安全、科技創(chuàng)新、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險、涉外法治等領(lǐng)域。②這就要求我們根據(jù)黨的二十大報告指示精神并結(jié)合法治政府建設(shè)實施綱要的安排，就這些重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域和涉外領(lǐng)域進行立法，尤其是要加快過去長期未受到重視的涉外立法進程，從而統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治與涉外法治建設(shè)。

四是針對碳達(dá)峰與碳中和的不同發(fā)展階段進行分步式立法，統(tǒng)籌安排相關(guān)聯(lián)相配套的法律法規(guī)規(guī)章的立改廢釋工作，實現(xiàn)立法進程與碳達(dá)峰階段和碳中和目標(biāo)實現(xiàn)階段的協(xié)同對應(yīng)?？傮w上，“應(yīng)聚焦實踐問題和立法需求，提高立法精細(xì)化精準(zhǔn)化水平”，健全碳排放治理急需的法律制度。在碳達(dá)峰落實階段，立法工作的重點應(yīng)主要集中在全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)，修訂與之相關(guān)的能源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)、生活消費等領(lǐng)域的法律法規(guī)及規(guī)章，抓緊制定與碳達(dá)峰行動相一致的專門法律、法規(guī)或者規(guī)章，從而增強法律法規(guī)間的銜接協(xié)調(diào)；在碳中和目標(biāo)實現(xiàn)推進階段，制定碳中和（或者應(yīng)對氣候變化，減緩氣候變暖）的專項法律、法規(guī)，為碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)提供長久性的法律制度安排，從而服務(wù)于2060年之前實現(xiàn)碳中和這一目標(biāo)。

綜上所述，為促進政府在“雙碳”領(lǐng)域的依法有為，必須為其提供具有科學(xué)性、針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性的法律依據(jù)與遵循，而加快協(xié)同立法正是健全和完善政府在“雙碳”治理領(lǐng)域法律制度的有效途徑。