于貴芳, 徐 璇, 王海蕓

(1.北京市科學技術(shù)研究院, 北京 100089;2.中國科學院大學 中丹學院, 北京 100190)

醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)是助推北京創(chuàng)新發(fā)展的“雙發(fā)動機”之一,發(fā)展醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)對于北京市深入推進國際科技創(chuàng)新中心建設,加快構(gòu)建高精尖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有重要意義。近年來,北京市先后發(fā)布了《北京市加快科技創(chuàng)新發(fā)展醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)的指導意見》《北京市加快醫(yī)藥健康協(xié)同創(chuàng)新行動計劃(2021—2023年)》《北京市“十四五”時期高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等一系列文件,旨在為醫(yī)藥健康領域各類創(chuàng)新主體構(gòu)建優(yōu)良發(fā)展環(huán)境,促進基礎前沿研究成果落地轉(zhuǎn)化,推動北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展邁上更高臺階。2020年,北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)規(guī)模達到2 200億元[1]。預計到2023年,將達到3 000億元[2]。2021年8月11日,北京市人民政府發(fā)布的《北京市“十四五”時期高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出,要做大新一代信息技術(shù)和醫(yī)藥健康兩個國際引領支柱產(chǎn)業(yè),力爭到2025年醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入1萬億元。在北京非首都功能疏解、加快高質(zhì)量經(jīng)濟結(jié)構(gòu)構(gòu)建的背景下,北京市需要牢牢把握醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)的高價值環(huán)節(jié),加大政策支持力度,以促進北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

1 理論基礎

1.1 政策工具理論

政策工具是組成政策體系的元素,是由政府所掌握的、可以運用的達成政策目標的手段和措施。政策本身就是政府對各種政策工具的設計、組織、搭配及運用而形成的,政策分析最終也體現(xiàn)為對各種政策工具的分析[3]。換言之,對政策工具使用情況的分析可以用來考察政策主體實現(xiàn)政策目標的程度,并且為研究者提供觀察政府行為和政治過程的窗口[4]。

學者們基于不同角度對于政策工具的類型進行了多種劃分。根據(jù)政策干預程度的強弱,Howlett和Rames將政策工具分為自愿性、混合型和強制性政策工具[5];按照政策目標,政策工具可被分為學習、激勵、勸告及提高能力四類[6];依據(jù)政府在社會治理中的介入程度,張成福[7]將政策工具分為簽約外包、抵用券、經(jīng)營特許權(quán)、志愿服務和市場運作等多種形式;Rothwell和Zegveld[8]根據(jù)政策工具對技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生影響的層面不同,將政策工具劃分為供給面、環(huán)境面和需求面三大類。

聚焦到產(chǎn)業(yè)政策分析中,政策工具的研究視角也極為普遍,李世超和藺楠[9]、周城雄等[10]以及呂文晶等[11]借鑒Howlett和Rameshde 三級分類法,較好地解釋了中國產(chǎn)學研合作政策、區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策以及人工智能產(chǎn)業(yè)政策中政策工具的應用情況。而基于Rothwell和Zegveld的政策工具分類方法,黃萃等[12]、葉選挺和李明華[13]以及黃新平等[14]解釋了中國風能政策、半導體照明產(chǎn)業(yè)以及科技金融發(fā)展政策的政策工具選擇邏輯。Rothwell和Zegveld的這種分類方法具有較強的代表性和操作性,將復雜的創(chuàng)新政策體系從工具與措施角度進行了降維處理,同時又具備較強的目標針對性與內(nèi)容指導性,因而在產(chǎn)業(yè)政策研究中得到廣泛應用[15]。

雖然政策工具是反映政策作用的有效工具,但并不能顯示政策目的,因此單獨使用政策工具進行政策分析還不夠全面。由于同一種政策工具可以被用來實現(xiàn)不同的政策目的,可以推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同環(huán)節(jié)。因此在考慮政策如何推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展時,也需要考慮政策工具所作用的不同價值環(huán)節(jié)[16]。由此,引入了政策文本分析的第二個維度——價值鏈。

1.2 價值鏈理論

邁克爾·波特[17](Michael Porter)提出了“價值鏈”的概念。波特價值鏈分析模型中,企業(yè)的價值創(chuàng)造活動被劃分為兩個維度。橫向為基本活動,直接創(chuàng)造價值,是價值鏈上的核心環(huán)節(jié);縱向為支持活動,為基本活動提供條件并提高基本活動的績效水平,間接創(chuàng)造價值。

自波特在1985年提出價值鏈概念后,大量學者對價值鏈理論進行了研究與拓展,如技術(shù)價值鏈、全球價值鏈、知識價值鏈等[16]。國內(nèi)學者在20世紀90年代提出了產(chǎn)業(yè)價值鏈的概念,潘成云[18]認為產(chǎn)業(yè)價值鏈是一系列提供相同功效的企業(yè)的集合。由于產(chǎn)業(yè)鏈的本質(zhì)是價值增值,因此產(chǎn)業(yè)價值鏈實質(zhì)上就是從價值鏈的視角來描述產(chǎn)業(yè)鏈。

2 醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)的政策分析框架

綜合政策工具理論和價值鏈理論,從政策工具-醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)價值鏈兩個維度出發(fā),構(gòu)建北京市醫(yī)藥健康政策的二維分析框架。

2.1 X軸——政策工具類型

結(jié)合Rothwell和Zegveld的思想,將北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)政策所涉及的基本政策工具劃分為供給面政策工具、環(huán)境面政策工具與需求面政策工具[19],作為政策分析框架的X軸。

1)供給面政策工具。指政府通過人才、信息、技術(shù)、資金等手段直接擴大技術(shù)的供給,改善技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)要素的供給狀況,推動技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā),主要包括教育培訓、科技信息支持、科技基礎設施建設、科技資金投入、公共服務等細分工具。

2)環(huán)境面政策工具。指政府通過財務金融、稅收制度、法規(guī)管制等政策工具改善科技發(fā)展的環(huán)境因素,為技術(shù)創(chuàng)新提供有利的政策環(huán)境,間接影響并促進科技創(chuàng)新,主要包括目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)保護、法規(guī)管制等細分工具。

3)需求面政策工具。指政府通過采購與貿(mào)易管制等措施減少市場的不確定性,積極開拓并穩(wěn)定新技術(shù)應用的市場,從而拉動技術(shù)創(chuàng)新,具體可以細分為公共技術(shù)采購、消費端補貼、服務外包、貿(mào)易管制、海外機構(gòu)管理等方面。

2.2 Y軸——醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)價值鏈環(huán)節(jié)

參考陳健和陳志[20]的研究,醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)價值鏈包括上游、中游與下游三個基本環(huán)節(jié)。價值鏈上游主要包括藥物發(fā)現(xiàn)、臨床前研究、臨床試驗、新藥申請、中試等環(huán)節(jié),價值鏈中游主要是生產(chǎn)制造環(huán)節(jié),下游包括倉儲運輸、銷售及售后服務等。概言之,醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)價值鏈主要包括研發(fā)、生產(chǎn)、儲運和消費四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.3 醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)政策二維分析框架

基于X軸——政策工具類型和Y軸——醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)價值鏈環(huán)節(jié),醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)政策二維分析框架如圖1所示。

圖1 醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)政策的二維分析框架

3 北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)政策文本樣本

參考《北京生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》附錄中的“北京市生物醫(yī)藥和健康領域相關(guān)政策(2014—2018年)”列表,進一步搜集了2019—2021年的相關(guān)政策,最終梳理得到與北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的政策樣本35份(表1)。所選擇政策樣本均來源于2014年以來由北京市相關(guān)部門公開頒布的關(guān)于醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、計劃、綱要、意見、方案、辦法、細則、通知等可以體現(xiàn)地方政府政策的文件。

表1 北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策文本

4 北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)政策文本分析

整理得到35份政策文本后,首先將其按照“政策編號-具體條款/章節(jié)-細則”格式進行編碼;然后,依據(jù)醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)政策的二維分析框架,將其進行歸類;最后形成基于政策工具的北京醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表。在對政策工具內(nèi)容分析單元編碼的基礎上,形成北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)政策二維分析分布圖(圖2)。

注:圖中數(shù)定為表1中的編號圖2 北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)政策二維分析分布

4.1 政策工具維度分析

北京市醫(yī)藥健康領域的政策工具維度統(tǒng)計分析結(jié)果如表2、圖3、圖4所示。按照條款項目統(tǒng)計數(shù)量占比,大部分政策是供給面的政策工具(60.98%),其次是環(huán)境面政策工具(30.49%),最少的是需求面政策工具(8.53%)。通過進一步分析可以發(fā)現(xiàn),在供給面政策工具中,科技基礎設施建設、科技信息支持和公共服務占了絕大部分(79%),尤其是科技基礎設施建設高達44%,這說明北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)仍然處在一個快速發(fā)展的階段,科技信息支持占比18%,表明鼓勵和引導醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)與人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、5G、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的融合。同時,發(fā)現(xiàn)科技資金投入和教育培訓相關(guān)政策較少,分別占供給面政策工具的比例僅為9%和12%。在環(huán)境面政策工具中,目標規(guī)劃和法規(guī)管制占比82%,尤其注重法規(guī)管制政策工具的運用,達到52%,具體包括相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標準、企業(yè)認定等工具,而金融支持、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)保護方面的政策較少,分別占比為10%、6%、2%。在需求面政策工具中,尤其注重通過公共技術(shù)采購支持和鼓勵創(chuàng)新,占比高達65%,消費端補貼、海外機構(gòu)管理、貿(mào)易管理類政策也均有所涉及。

表2 X軸政策工具分布

圖3 政策工具使用百分比示意圖

圖4 北京市醫(yī)藥健康領域政策供給面、環(huán)境面、需求面的政策工具分布

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn),供給面政策工具存在過度應用的問題,其中“科技基礎設施建設”政策工具應用尤為頻繁。北京市醫(yī)藥健康領域政策中環(huán)境面和需求面政策工具的應用存在較大不平衡的問題,如在環(huán)境面政策工具中過于依賴法規(guī)管制,需求面政策工具的應用則存在相對缺乏的問題。

4.2 價值鏈維度分析

在基本政策工具維度分析的基礎上,根據(jù)醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)本身的特點,引入價值鏈維度,得到表3所示的政策工具在價值鏈上的分布統(tǒng)計結(jié)果。由表3可知,35份北京市醫(yī)藥健康領域政策文本對北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了包括研發(fā)(44.1%)、生產(chǎn)(15.2%)、儲運(1.7%)和消費(39.0%)等產(chǎn)業(yè)鏈上中下游各環(huán)節(jié)的干預。從表3看,北京市醫(yī)藥健康領域的政策工具主要作用在醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)價值鏈的研發(fā)和消費兩個高價值環(huán)節(jié),其次是生產(chǎn)環(huán)節(jié),儲運環(huán)節(jié)政策工具的運用最少,僅僅涉及3個條款,且其中的2個條款為法規(guī)管制類政策工具。這意味著現(xiàn)階段北京市醫(yī)藥健康政策主要是圍繞著醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)價值鏈的兩端進行的,一方面政策的主要目標在于促進醫(yī)藥健康領域的原始創(chuàng)新,這與北京市聚焦了中國醫(yī)學科學院、清華大學、北京大學、首都醫(yī)科大學、北京中醫(yī)藥大學等一批國內(nèi)知名高校院所密不可分。另一方面是北京市應用了諸多針對消費端的政策工具,主要原因在于北京市聚集了一大批技術(shù)先進的醫(yī)療機構(gòu)。生產(chǎn)和儲運環(huán)節(jié)政策工具較少的原因部分在于由于北京非首都功能的疏解,并不鼓勵生產(chǎn)和儲運機構(gòu)持續(xù)增加。

表3 北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)政策工具頻數(shù)分布統(tǒng)計情況

5 研究結(jié)論與政策建議

5.1 研究結(jié)論

在北京市醫(yī)藥健康領域相關(guān)政策工具中,供給面政策工具應用存在過溢現(xiàn)象。按照條款項目統(tǒng)計結(jié)果來看,供給面政策工具和環(huán)境面政策工具應用占比高達91.47%,尤其供給面政策工具占比達到60.98%,其中值得注意的是“科技基礎設施建設”政策工具的應用頻次最高,其占供給面政策工具的比例為44%?？萍蓟A設施建設主要是指政府出資建立各類實驗室和科學中心,通過技術(shù)輔導與咨詢來協(xié)助技術(shù)創(chuàng)新并加強基礎技術(shù)、測量與量傳體系、科學資源庫、標準、技術(shù)協(xié)議等的研發(fā)和建設?！翱萍蓟A設施建設”政策工具使用頻次高的可能原因有如下兩方面:一是盡管與國際先進水平相比仍有差距,但北京市醫(yī)藥健康科技資源和影響力位居中國之首,擁有最多的國家藥物臨床試驗基地、臨床醫(yī)學研究中心及部分大科學裝置,這些科技基礎設施布局是促進產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)[21]。二是雖然在醫(yī)藥健康基礎前沿研究中取得了一些很好的成果,但一些成果仍停留在實驗室或中試階段,離轉(zhuǎn)化到臨床應用還有較長距離,因此北京市相關(guān)部門所出臺的醫(yī)藥健康政策中多次指出要以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體,努力推動項目轉(zhuǎn)化落地。此外,從2016年開始,供給面政策工具中的“科技信息支持”日益得到重視,云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)與醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)的融合不斷加深。與此同時,也發(fā)現(xiàn)供給面政策工具中存在教育培訓和科技資金投入應用的不足的問題。

環(huán)境面政策工具以法規(guī)管制和目標規(guī)劃為主。根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果,環(huán)境面政策工具占全部政策工具頻數(shù)總數(shù)的30.49%,其中法規(guī)管制類政策工具應用頻次最高,占環(huán)境面政策工具的52%,法規(guī)管制類政策工具是指政府通過設定企業(yè)制度、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標準、環(huán)境及健康標準等措施來加強市場監(jiān)管、規(guī)范市場秩序,從而為創(chuàng)新活動提供有力的競爭環(huán)境,屬于自上而下的管制型政策工具,如《北京市醫(yī)療器械快速審評審批辦法(試行)》《北京市藥物臨床試驗機構(gòu)分級監(jiān)督管理規(guī)定(試行)》等。目標規(guī)劃類政策工具的應用占比為30%,雖然目標規(guī)劃的強制程度弱于法規(guī)管制,但同樣屬于自上而下的政策工具。環(huán)境面政策工具中的金融支持、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)保護等應用存在明顯不足。

需求面政策工具應用較少。由圖3可知,需求面政策工具應用僅占總數(shù)的8.53%,包括公共技術(shù)采購、貿(mào)易管制、消費端補貼和海外機構(gòu)管理四類工具,不涉及服務外包。其中公共技術(shù)采購是創(chuàng)新導向的政府采購方式,是指政府通過對新型科技產(chǎn)品的大宗采購,為其提供明確穩(wěn)定的市場,減少創(chuàng)新成果進入市場初期所面臨的不確定,激發(fā)創(chuàng)新主體的信心和決心。但從表3中可以發(fā)現(xiàn),公共技術(shù)采購政策工具主要應用在消費環(huán)節(jié),在醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)價值鏈的研發(fā)等環(huán)節(jié)缺乏應用。同時,海外機構(gòu)管理作為政府直接或間接協(xié)助企業(yè)在海外設立研發(fā)及銷售的分支機構(gòu)、出臺相關(guān)措施規(guī)范海外機構(gòu)的管理體系、促進創(chuàng)新成果國際化、拉動創(chuàng)新的政策手段,較少出現(xiàn)在北京市醫(yī)藥健康政策之中,表明北京地區(qū)的醫(yī)藥健康領域企業(yè)參與國際競爭不足,創(chuàng)新能力和國際化水平有待進一步提升。

5.2 政策建議

降低供給面政策工具使用頻率,加大對教育培訓和科技資金投入等政策工具的運用。在供給面政策工具中,人才和資金是醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展所依賴的兩大關(guān)鍵要素,建議進一步加大對醫(yī)療健康領域研發(fā)環(huán)節(jié)高層次研究人員的培養(yǎng)和引進,加大聚焦關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)的科技資金投入。同時,鼓勵醫(yī)療健康領域與新一代信息技術(shù)的融合,比如腦機接口在醫(yī)療健康領域的應用。

調(diào)整環(huán)境面政策工具分布,重視稅收政策和知識產(chǎn)權(quán)保護等政策工具的運用。總體上要適度降低環(huán)境面政策工具的使用頻率。具體體現(xiàn)在:一方面為已出臺目標規(guī)劃和法規(guī)管制類政策制定政策落實細則,確保其落到實處;另一方面,加大對醫(yī)療健康領域創(chuàng)新主體的稅收優(yōu)惠、多渠道投融資及知識產(chǎn)權(quán)保護力度。

突破需求面政策工具應用的局限性,鼓勵和引導醫(yī)藥健康領域的企業(yè)積極參與國際競爭。進一步提高需求面政策工具的使用頻率。加大對企業(yè)開展基礎研究的支持力度,鼓勵企業(yè)進入國際市場參與競爭。