王世濤，孫仁慈

（大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026）

公務(wù)員在我國(guó)權(quán)利救濟(jì)制度中是一類較為特殊的群體，其與所屬國(guó)家機(jī)關(guān)之間屬于特別權(quán)力關(guān)系，因而針對(duì)該群體的權(quán)利救濟(jì)制度也存在一定的限制。然而隨著我國(guó)公務(wù)員人數(shù)的不斷增加①截至2015年底，根據(jù)我國(guó)人力資源和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有公務(wù)員716.7萬(wàn)人。，公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度需要進(jìn)一步完善的需求也日益顯著。該問(wèn)題在理論界一直存在爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)運(yùn)用條理法對(duì)特別權(quán)力關(guān)系加以調(diào)整從而使其體現(xiàn)出特殊的功能和優(yōu)勢(shì)［1］；有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)對(duì)公務(wù)員選拔制度進(jìn)行全員聘任制改革，使其從特別權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)變成勞動(dòng)關(guān)系從而改變其權(quán)利救濟(jì)制度［2］；也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行司法救濟(jì)的類型化有限性引入［3］。由此可以看出，理論界對(duì)司法介入我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度這一論點(diǎn)已然達(dá)成共識(shí)，但對(duì)于司法化的具體路徑仍存在分歧。因此本文通過(guò)分析我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢(shì)，探討公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度司法化的必要性，從而對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度司法化的具體路徑和相關(guān)法律的修改提出建議。

一、我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的現(xiàn)狀及趨勢(shì)

提及公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度，首先需要分析的是與之關(guān)聯(lián)甚密的行政法理論——特別權(quán)力關(guān)系。由于該理論在我國(guó)行政訴訟法論著中難覓蹤影，因而部分學(xué)者認(rèn)為我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度并未以此為理論基礎(chǔ)進(jìn)行立法設(shè)計(jì)［4］，但主流觀點(diǎn)仍堅(jiān)持認(rèn)為該理論對(duì)我國(guó)相關(guān)制度的建構(gòu)均有所輻射［5］，因此需以特別權(quán)力關(guān)系為視角進(jìn)行制度的現(xiàn)狀和趨勢(shì)分析。

（一）我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度之現(xiàn)狀

我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）、《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）、《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱《公職人員政務(wù)處分法》）、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《公務(wù)員申訴規(guī)定》。根據(jù)以上法律法規(guī)，我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的主體大致可以分為兩類，一類為公務(wù)員，另一類為聘任制公務(wù)員。

主體為公務(wù)員群體的權(quán)利救濟(jì)制度在《公務(wù)員法》和《監(jiān)察法》中存在相類似但并不完全相同的兩種制度。就主體而言，《公務(wù)員法》的主體為依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，而《監(jiān)察法》的主體不僅包含上述人員，同時(shí)將國(guó)有企業(yè)、群眾自治性組織、事業(yè)單位等管理人員納入調(diào)整范圍，可見(jiàn)《監(jiān)察法》的人員適用范圍更廣。就方式而言，申訴和控告為公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的主要方式。申訴制針對(duì)處理決定而設(shè)，控告制針對(duì)人員而設(shè)。申訴的具體方式為向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，或者向同級(jí)公務(wù)員主管部門或上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴?？馗娴木唧w方式為向上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告。復(fù)審和復(fù)核為監(jiān)察對(duì)象權(quán)利救濟(jì)的主要方式，具體是指向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審，對(duì)復(fù)審決定仍不服的，可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。可見(jiàn)《公務(wù)員法》和《監(jiān)察法》的權(quán)利救濟(jì)制度均為“兩審終審制”，但二者對(duì)申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)機(jī)關(guān)的規(guī)定略有差異?！豆珓?wù)員申訴規(guī)定》第八條和第九條細(xì)化了《公務(wù)員法》第九十五條的規(guī)定，根據(jù)申訴處理決定具體內(nèi)容的不同而有所區(qū)別，處理決定如僅涉及公務(wù)員本人的，其申訴機(jī)關(guān)為原處理機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)，處理決定如包含本人所在機(jī)關(guān)的，其申訴機(jī)關(guān)為同級(jí)公務(wù)員主管部門。《監(jiān)察法》則規(guī)定較為統(tǒng)一，復(fù)核機(jī)關(guān)不論內(nèi)容均為上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)。就程序而言，《公務(wù)員法》中規(guī)定復(fù)核并非申訴的必經(jīng)程序，但《監(jiān)察法》中規(guī)定復(fù)審是復(fù)核的必經(jīng)程序。由此可見(jiàn)，《監(jiān)察法》相較于《公務(wù)員法》更加注重原審結(jié)果的權(quán)威性。就結(jié)果而言，申訴控告和復(fù)審復(fù)核程序均不停止對(duì)原處理決定的執(zhí)行，二者于此保持統(tǒng)一。

主體為聘任制公務(wù)員群體的權(quán)利救濟(jì)制度在《公務(wù)員法》中有明確規(guī)定?；谄溉沃乒珓?wù)員與聘任機(jī)關(guān)的關(guān)系屬于勞動(dòng)關(guān)系的前提下，聘任制公務(wù)員與聘任機(jī)關(guān)發(fā)生爭(zhēng)議的，可以申請(qǐng)仲裁，對(duì)于仲裁決定不服的，可以向人民法院提起訴訟并申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

我國(guó)《行政訴訟法》第十三條規(guī)定行政機(jī)關(guān)工作人員的任免及獎(jiǎng)懲均不可訴，司法解釋也將該規(guī)定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)大為機(jī)關(guān)作出的涉及該公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定。最高人民法院對(duì)此作出解釋：“行政機(jī)關(guān)與所管理的公務(wù)員之間屬于上下級(jí)的從屬關(guān)系，是內(nèi)部行政法律關(guān)系”［6］。內(nèi)部行政行為是學(xué)理上對(duì)行政行為進(jìn)行劃分的標(biāo)準(zhǔn)之一，所謂內(nèi)部行政行為是指行政主體基于行政隸屬關(guān)系針對(duì)內(nèi)部相對(duì)人即行政公務(wù)人員而實(shí)施的行政行為。針對(duì)內(nèi)部行政行為，由于其主體身份上的隸屬關(guān)系，其權(quán)利救濟(jì)制度的設(shè)置即打破“有權(quán)利即有救濟(jì)”的常規(guī)操作，采取內(nèi)部行政救濟(jì)的方式，這與特別權(quán)力關(guān)系理論的基本觀點(diǎn)不謀而合，因而將司法救濟(jì)排除在公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度之外，而是以申訴控告制和復(fù)審復(fù)核制為主要內(nèi)容。

（二）我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度之趨勢(shì)

近幾年相關(guān)法律變動(dòng)頻繁，公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度時(shí)有被提及，在《行政訴訟法》修改之際有學(xué)者提出內(nèi)部行政行為應(yīng)納入行政訴訟受案范圍的觀點(diǎn)［7］，《公務(wù)員法》修訂之時(shí)行政法學(xué)者對(duì)司法救濟(jì)引入公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度均表示支持［8］，而在《監(jiān)察法》和《政務(wù)處分法》出臺(tái)之前，針對(duì)有效保障監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益的探討也更偏向于啟動(dòng)司法救濟(jì)機(jī)制［9］，但最終均未能將公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度司法化的進(jìn)程向前推動(dòng)，主要的反對(duì)理由包括：第一，我國(guó)公務(wù)員針對(duì)任免、獎(jiǎng)懲不服而產(chǎn)生的糾紛不普遍，現(xiàn)行制度有能力解決［10］；第二，機(jī)關(guān)內(nèi)部的人事管理行為屬于法院不宜過(guò)度干涉的行政行為，不應(yīng)納入司法審查之列［11］；第三，法院行政案件審判資源有限，過(guò)度訴累可能影響外部行政行為的審理［12］。時(shí)至今日觀以上三點(diǎn)均有偏頗之處。首先，在建設(shè)法治國(guó)家的背景之下，依法治國(guó)是一切國(guó)家行政行為的基礎(chǔ)和準(zhǔn)則。實(shí)質(zhì)意義上的法治國(guó)家，就是司法國(guó)家，任何法律上之爭(zhēng)議，皆應(yīng)由法律裁判［13］。黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》中側(cè)重強(qiáng)調(diào)了執(zhí)法工作的重要性，要求確保執(zhí)法活動(dòng)的公正廉潔、高效權(quán)威。如果公務(wù)員群體自身的利益都不能得到公平的維護(hù)，那么由其作出的行政行為、司法行為也很難保證能夠符合良法善治的基本要求。其次，我國(guó)行政訴訟一直貫徹司法有限變更原則，在人民法院審理行政案件的過(guò)程中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定充分予以尊重，原則上不予改變，只有在一定條件下才享有部分或全部改變行政機(jī)關(guān)行政決定的權(quán)力。在公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度中，司法有限變更依然是司法介入的首要原則，不能構(gòu)成對(duì)行政和司法職能分工憲法原則的沖擊。最后，法院能審判多少案件，能在多大社會(huì)層面實(shí)現(xiàn)司法公正，取決于司法制度的規(guī)定［14］。法院應(yīng)該審理什么案件，應(yīng)以公平正義為標(biāo)準(zhǔn)作為判斷基礎(chǔ)，而不能刻意將部分群體排除于訴訟領(lǐng)域之外，這違反了法律的基本原則。司法審查之所以有存在的必要，不是因?yàn)榉ㄔ嚎梢源嫘姓C(jī)關(guān)做最理想的事，而是因?yàn)榉ㄔ嚎梢源偈剐姓C(jī)關(guān)盡可能不做不理想的事［15］。訴累并不能成為法院排除公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)司法審查的直接原因，該問(wèn)題可以通過(guò)制度的設(shè)計(jì)進(jìn)行合理規(guī)避。

雖仍有反對(duì)之聲，但從公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，司法化的進(jìn)程是不可逆轉(zhuǎn)的。從憲法的層面分析，我國(guó)憲法所確認(rèn)的不同機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和分工問(wèn)題，一定程度上對(duì)司法權(quán)和行政權(quán)進(jìn)行了法治化的角色分配。從現(xiàn)實(shí)角度而言，維護(hù)客觀法秩序的制度供給十分充足、保護(hù)主觀權(quán)利的制度體系有待補(bǔ)強(qiáng)仍是我國(guó)憲法制度體系存在的主要問(wèn)題之一［16］，但不可否定的是在人權(quán)保障條款入憲之后，公民基本權(quán)利的保護(hù)有了憲法依據(jù)，憲法對(duì)于主觀權(quán)利的保障是憲法重要的發(fā)展趨勢(shì)之一，這就要求各個(gè)部門法應(yīng)對(duì)憲法的發(fā)展走向作出回應(yīng)，以期中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系整體精神的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。從行政訴訟的層面分析，行政訴訟的目的和功能一直是行政法學(xué)界爭(zhēng)論不休的重要問(wèn)題之一。2014年《行政訴訟法》的修訂將立法目的中維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的內(nèi)容刪除，充分體現(xiàn)了修改后的《行政訴訟法》將更加注重監(jiān)督功能和救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)。在學(xué)理上主流觀點(diǎn)仍堅(jiān)持行政訴訟的首要目標(biāo)是對(duì)基本權(quán)利的保障［17］，因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看《公務(wù)員法》也必然會(huì)以此為范進(jìn)行修改以保障公務(wù)員隊(duì)伍高效有序合法運(yùn)行。

二、我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度司法化的必要性

我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度無(wú)法應(yīng)對(duì)法治政府向縱深推進(jìn)的新要求，無(wú)法完成建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)的新任務(wù)，其原因包含以下幾個(gè)方面。

（一）現(xiàn)有權(quán)利救濟(jì)制度不利于公務(wù)員權(quán)利的保護(hù)

2021年，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案63.1萬(wàn)件，處分62.7萬(wàn)人，其中處分國(guó)有企業(yè)5.9萬(wàn)人、金融系統(tǒng)1.2萬(wàn)人、政法系統(tǒng)6.4萬(wàn)人，留置行賄人員5006人、處分4806人①數(shù)據(jù)來(lái)源于趙樂(lè)際于在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的工作報(bào)告，見(jiàn)https：//www.ccps.gov.cn/xtt/202202/t20220224_152960.shtml?from=groupmessage，2022-01-18.。其中大部分人員均為公務(wù)員，如此大規(guī)模的案件數(shù)量，如果不賦予更加完善、更加全面的權(quán)利救濟(jì)制度，很難保證不會(huì)出現(xiàn)一定數(shù)量的不當(dāng)處分。

受理機(jī)關(guān)獨(dú)立性有待提升?！豆珓?wù)員法》第九十五條和《公務(wù)員申訴規(guī)定》第六條明確了應(yīng)由受理機(jī)關(guān)中的工作人員組成公務(wù)員申訴公正委員會(huì)受理申訴案件，必要時(shí)，可以吸收其他機(jī)關(guān)的有關(guān)人員參加?！侗O(jiān)察法》和《政務(wù)處分法》對(duì)復(fù)審復(fù)核的機(jī)關(guān)成員組成均沒(méi)有規(guī)定。由于公務(wù)員系統(tǒng)中人員相對(duì)穩(wěn)定，溝通交流的可能性較大，系統(tǒng)內(nèi)部存在潛在的自我保護(hù)意識(shí)，權(quán)利救濟(jì)制度的作用難以充分發(fā)揮。由于受理機(jī)關(guān)獨(dú)立性不足，上一級(jí)的申訴決定和本級(jí)的復(fù)核決定與原決定很難出現(xiàn)不同的意見(jiàn)，因而公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的落實(shí)時(shí)有障礙。

審理程序規(guī)范性有待增強(qiáng)。《公務(wù)員法》和《監(jiān)察法》均包含實(shí)體法和程序法，但是在文本內(nèi)容中均有重實(shí)體輕程序的現(xiàn)象存在。首先，基于對(duì)案件審理過(guò)程中涉密問(wèn)題的考慮，兩部法律均不設(shè)置聽(tīng)證程序，但實(shí)際上，由于聽(tīng)證程序的缺位，公務(wù)員群體在人事處理決定作出的過(guò)程中不能充分陳述，而只能等到處理決定作出并公告后才能通過(guò)事后救濟(jì)程序來(lái)尋求解決［18］。其次，復(fù)審復(fù)核程序不夠完善?！侗O(jiān)察法》和《政務(wù)處分法》對(duì)復(fù)審復(fù)核過(guò)程中具體應(yīng)如何審理、意見(jiàn)不一應(yīng)如何裁決、被處分人員的程序性權(quán)利、事后應(yīng)如何備案等細(xì)節(jié)均沒(méi)有規(guī)定。最后，專門針對(duì)人員設(shè)置的控告程序沒(méi)有任何部門規(guī)章對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，該項(xiàng)制度基本處于法律規(guī)范層面沒(méi)有具體實(shí)踐規(guī)程。

權(quán)利救濟(jì)制度沒(méi)有與《國(guó)家賠償法》相銜接。《公務(wù)員法》和《監(jiān)察法》中對(duì)處理錯(cuò)誤的決定均要求原處理機(jī)關(guān)及時(shí)糾正，但對(duì)糾正后所造成的損失應(yīng)如何賠償均沒(méi)有規(guī)定?！豆珓?wù)員申訴規(guī)定》第三十六條中規(guī)定機(jī)關(guān)處理公務(wù)員處理錯(cuò)誤造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定給予賠償。《政務(wù)處分法》第六十條規(guī)定沒(méi)收、追繳財(cái)物錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)依法予以返還、賠償。但是，《國(guó)家賠償法》所調(diào)整的對(duì)象并不包括國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部人員處理決定錯(cuò)誤的情形，相應(yīng)的法律配套和體系建設(shè)仍有值得商榷的空間。

（二）現(xiàn)有權(quán)利救濟(jì)制度不順應(yīng)理論和實(shí)踐的發(fā)展

就全球范圍而言，特別權(quán)力關(guān)系理論對(duì)法律保留和司法審查的適用范圍發(fā)生了根本性的變化，由完全排除發(fā)展為區(qū)分“基礎(chǔ)關(guān)系和管理關(guān)系”①烏勒（Ule）將特別權(quán)力關(guān)系分為基礎(chǔ)關(guān)系和管理關(guān)系，基礎(chǔ)關(guān)系是指身份上的關(guān)系，管理關(guān)系是指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到行政上的目的，指示其公務(wù)員作為組織的一部分而完成機(jī)關(guān)內(nèi)部的勤務(wù)。相對(duì)人可以基于基礎(chǔ)關(guān)系被侵害提起司法審查，但對(duì)管理關(guān)系只能尋求內(nèi)部救濟(jì)。進(jìn)行分類排除，而后經(jīng)由判例確定以“重要性理論”②德國(guó)憲法法院于1972年在司法判例中確立了“重要性理論”?！爸匾浴笔怯伤?guī)范事物之內(nèi)容、范圍、比例等等是否對(duì)整體具有重要性的意義來(lái)決定的。只要特別權(quán)力關(guān)系中的行為涉及基本權(quán)利的重要事項(xiàng)，即應(yīng)受法治國(guó)原則之支配。因此，不僅是“基礎(chǔ)關(guān)系”事項(xiàng)應(yīng)以法律規(guī)定，即便是“管理關(guān)系”中涉及人權(quán)之“重要事項(xiàng)”也應(yīng)由法律規(guī)定，而且應(yīng)接受法院對(duì)其的司法審核。為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行司法審查，這也意味著司法能夠介入公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的力度和深度均有增加。德國(guó)將與公務(wù)員基本權(quán)利相關(guān)的重要事項(xiàng)規(guī)定為可訴的行政行為。日本設(shè)立申訴和訴訟兩種模式，由人事院作為獨(dú)立受理申訴的機(jī)關(guān)作出判定，而后也可以提出“抗告訴訟”以尋求司法救濟(jì)，由德日建構(gòu)的特別權(quán)力關(guān)系理論基礎(chǔ)正在逐步瓦解。

就中國(guó)而言，突破特別權(quán)力關(guān)系理論的實(shí)踐也有所發(fā)展。根據(jù)特別權(quán)力關(guān)系理論，公勤關(guān)系即公務(wù)員與國(guó)家機(jī)關(guān)之間以及軍人和軍隊(duì)之間、公營(yíng)造物之利用關(guān)系即公立學(xué)校的學(xué)生與學(xué)校之間、公法上的特別監(jiān)督關(guān)系和公法上的社團(tuán)關(guān)系均屬于特別權(quán)力關(guān)系調(diào)整的范疇［19］，在軍事領(lǐng)域和教育領(lǐng)域，立法層面和司法層面均已對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論進(jìn)行了“揚(yáng)棄”。雖然在公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的選擇上我國(guó)采取了相對(duì)保守的態(tài)度，但在其他領(lǐng)域已探索出新的改革方向。

在軍事領(lǐng)域，2017年7月2日，以南部、中部戰(zhàn)區(qū)軍事法院為試點(diǎn)的軍事行政訴訟工作正式啟動(dòng)［20］，這標(biāo)志著我國(guó)對(duì)特別權(quán)力關(guān)系的另一適用對(duì)象——軍人和軍隊(duì)之間的關(guān)系同樣實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變和改革。2019年10月1日再次增加?xùn)|部戰(zhàn)區(qū)、西部戰(zhàn)區(qū)第一、西部戰(zhàn)區(qū)第二、北京戰(zhàn)區(qū)軍事法院為試點(diǎn)進(jìn)一步開(kāi)展軍事行政訴訟。其中，《解放軍軍事法院關(guān)于試行審理軍事行政案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第七條和第八條對(duì)受案范圍和除外規(guī)定作出了明確規(guī)范③《解放軍軍事法院關(guān)于試行審理軍事行政案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第七條：試點(diǎn)軍事法院受理對(duì)下列軍事行政行為不服提起的訴訟：（一）對(duì)暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、罰款等行政處罰不服的；（二）對(duì)扣留、警備臨時(shí)看管等行政強(qiáng)制措施不服的；（三）申請(qǐng)軍隊(duì)醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊(cè)等行政許可，軍事機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)有關(guān)行政許可的其他決定不服的；（四）對(duì)因戰(zhàn)、因公、因病致殘認(rèn)定等行政確認(rèn)不服的；（五）認(rèn)為軍事機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行發(fā)放撫恤金、退役金、保險(xiǎn)金等給付義務(wù)的；（六）認(rèn)為軍事機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的?！督夥跑娷娛路ㄔ宏P(guān)于試行審理軍事行政案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第八條：試點(diǎn)軍事法院不受理對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國(guó)防、外交等國(guó)家行為；（二）以軍隊(duì)黨組織名義作出的行為；（三）軍事機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的規(guī)范性文件；（四）組織實(shí)施作戰(zhàn)、非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)、戰(zhàn)備工作等軍事指揮行為；（五）涉及軍隊(duì)人事、監(jiān)察、審計(jì)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、紀(jì)律處分、房地產(chǎn)的行政爭(zhēng)議；（六）其他依法不予受理的事項(xiàng)。，將涉及軍人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等與基本權(quán)利相關(guān)的重要權(quán)利納入行政訴訟的范圍?；谏婷艿认嚓P(guān)原因，仍無(wú)法在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中查閱到相關(guān)案件，但是試點(diǎn)工作僅半年就受理多起行政訴訟，解答官兵法律咨詢200余人次［21］，這必將在實(shí)踐中改變我國(guó)特別權(quán)力關(guān)系發(fā)展的走向和格局。

在教育領(lǐng)域，田永訴北京科技大學(xué)案確立了對(duì)高校自主管理行為可以進(jìn)行司法審查的基本原則，最高人民法院在判決中明確表示：事業(yè)單位具有行政管理職權(quán)因而與相對(duì)人之間并非民事法律關(guān)系，應(yīng)納入行政訴訟的管轄范圍①見(jiàn)《田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證行政訴訟案》，載《最高人民法院公報(bào)》1999年第4期。。雖然最高人民法院沒(méi)有明示公立高校與學(xué)生之間屬于特別權(quán)力關(guān)系，但其并不否認(rèn)二者之間處于不平等的法律地位，自此因教育權(quán)提起涉及基本權(quán)利的行政管理行為均屬于行政訴訟法的受案范圍，可以看出最高人民法院一定程度上承認(rèn)了德國(guó)的“重要性理論”，作出了突破特別權(quán)力關(guān)系理論的實(shí)質(zhì)性舉措。

通過(guò)司法實(shí)踐的發(fā)展從而對(duì)法律理論進(jìn)行突破和創(chuàng)新，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，法官們通過(guò)運(yùn)用法教義學(xué)的基本方法和條理法的基本視角對(duì)法律進(jìn)行更全面細(xì)致的解釋，豐富了行政法律規(guī)范的內(nèi)容，對(duì)理論的發(fā)展和反哺也是可拭目以待的。

（三）現(xiàn)有權(quán)利救濟(jì)制度不符合上位法的規(guī)定

就憲法層面而言，我國(guó)《憲法》第四十一條規(guī)定了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的申訴權(quán)和控告權(quán)，這與前文中公務(wù)員的申訴控告制有一定的區(qū)別?！稇椃ā分械纳暝V權(quán)既包括訴訟上的申訴，也包括非訴訟上的申訴［22］。控告權(quán)則包含告發(fā)和揭露的權(quán)利［23］。這兩項(xiàng)權(quán)利更接近于救濟(jì)性權(quán)利，即公民的訴權(quán)。公民的訴權(quán)是一項(xiàng)憲法性權(quán)利，由于公務(wù)員的特殊身份原因，下位法行政訴訟法即要求公務(wù)員放棄一項(xiàng)基本權(quán)利，否定其合法權(quán)益遭到侵犯時(shí)尋求司法救濟(jì)的可能，這一點(diǎn)需要論證其合憲性。

對(duì)于基本權(quán)利限制的合憲性審查，包括形式要素和實(shí)質(zhì)要素兩個(gè)層面，也就是法律保留原則和比例原則的審查［24］。就法律保留原則的審查而言，《立法法》第十一條明確規(guī)定訴訟和仲裁制度屬于只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)。目前公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度排除司法介入的法律依據(jù)為《行政訴訟法》第十三條，其符合《立法法》的規(guī)定并且在內(nèi)容上符合法律明確性原則，沒(méi)有任何模糊性規(guī)定從而導(dǎo)致適用不明，因此符合合憲性審查的形式要素。

就比例原則的審查而言，其包括對(duì)目的正當(dāng)性、手段適當(dāng)性、手段必要性和狹義比例原則的審查。限制公務(wù)員訴權(quán)的目的在于防止法院過(guò)度干預(yù)行政，同時(shí)也為防止無(wú)休止的訴訟會(huì)影響公務(wù)員處分的嚴(yán)肅性，而其更長(zhǎng)遠(yuǎn)的目的正如《公務(wù)員法》第一條和《監(jiān)察法》第一條所述，是為了加強(qiáng)對(duì)于公務(wù)員群體的監(jiān)督，培養(yǎng)高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍，該目的可通過(guò)正當(dāng)性審查。限制公務(wù)員訴權(quán)對(duì)短期目的確有助益，但是對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)目的則有害無(wú)益。而為了實(shí)現(xiàn)目的，其并不屬于對(duì)基本權(quán)利限制最少的、最溫和的手段，對(duì)公務(wù)員提起行政訴訟進(jìn)行類型化處理從而有限引入司法對(duì)內(nèi)部行政行為監(jiān)督的方式可以完成對(duì)短期目的和長(zhǎng)遠(yuǎn)目的的兼顧，完全排除難以通過(guò)手段適當(dāng)性和必要性的審查。針對(duì)狹義比例原則而言，申訴控告制和復(fù)審復(fù)核制能否代替訴訟制度從而使手段和目的具有相稱性？答案是否定的。把部分行為排除在行政訴訟之外，只能在事實(shí)上造成不當(dāng)行政行為和違法行政行為的泛濫，對(duì)公民基本權(quán)利的克減同樣有違行政訴訟功能的實(shí)現(xiàn)。綜合以上三點(diǎn)分析，可以判斷限制公務(wù)員訴權(quán)的行為不符合合憲性審查的實(shí)質(zhì)要素，從而導(dǎo)致現(xiàn)有權(quán)利救濟(jì)制度有違憲之虞。

三、我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度司法化改革的初步建構(gòu)

隨著法治國(guó)家和法治政府向縱深發(fā)展，依法治國(guó)的法治思想已根深蒂固，因此以司法介入的方式重構(gòu)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度也有了更加適宜的時(shí)機(jī)和土壤。

（一）修改《行政訴訟法》第十三條

行政訴訟的受案范圍一直是近年來(lái)修法的重點(diǎn)，根本原因是其對(duì)行政訴訟制度的整體設(shè)計(jì)有著根本性的影響。理論上，受案范圍應(yīng)采用概括式的肯定規(guī)定加排除式的列舉規(guī)定，即除明確列舉排除的情況外，所有行政行為均在受案范圍之內(nèi)，這是行政法學(xué)界的共識(shí)，也符合當(dāng)今世界通例［25］。而我國(guó)在2014年修法之時(shí)對(duì)擴(kuò)大受案范圍問(wèn)題也作出了一定的努力，如增加可訴的案件類型、擴(kuò)寬兜底條款內(nèi)容、擴(kuò)大行政主體范圍等，但其改善效果較為有限。公務(wù)員招錄、開(kāi)除、辭退等管理行為的可訴性沒(méi)有得到肯定，內(nèi)部行政行為仍排除在司法審查之外，這說(shuō)明與最高人民法院原有司法解釋相比，行政訴訟受案范圍在法律規(guī)范層面并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大［26］。因此我國(guó)行政訴訟法修改應(yīng)進(jìn)一步拓寬行政訴訟的受案范圍，在公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度上，可以借鑒德國(guó)的“重要性理論”和我國(guó)軍事行政訴訟試點(diǎn)中對(duì)受案范圍的規(guī)定，對(duì)公務(wù)員權(quán)利進(jìn)行劃分。所謂“重要性”并非一個(gè)明確的概念，應(yīng)在具體案例中結(jié)合案情加以判斷。與公務(wù)員身份權(quán)相關(guān)的免職、降職、辭退或處分、與經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的獲得工資報(bào)酬，享受福利、保險(xiǎn)待遇等重要權(quán)益，應(yīng)屬于司法救濟(jì)的受案范圍，其他的相對(duì)非重要的權(quán)益，應(yīng)給予行政機(jī)關(guān)最終處分權(quán)。具體方案為針對(duì)《行政訴訟法》第十三條第三項(xiàng)“對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”進(jìn)行修改，修改為“人民法院不受理公民、法人或其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟……2.對(duì)于非開(kāi)除、公務(wù)員待遇等涉及公務(wù)員基本身份關(guān)系和重大利害關(guān)系的行政行為……”即是指對(duì)《公務(wù)員法》第十五條規(guī)定的“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”以及“獲得工資報(bào)酬，享受福利、保險(xiǎn)待遇”這兩項(xiàng)公務(wù)員應(yīng)享有的權(quán)利，可以提起訴訟進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。

（二）修改《公務(wù)員法》第十五章

對(duì)于公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的修改主要集中在《公務(wù)員法》的第十五章，目前第十五章的主要內(nèi)容以申訴和控告為主，修改后應(yīng)增加司法救濟(jì)的相關(guān)內(nèi)容，具體包括程序性設(shè)計(jì)和實(shí)體性設(shè)計(jì)。程序性設(shè)計(jì)具體包括司法救濟(jì)的管轄法院、與行政救濟(jì)的關(guān)系、審級(jí)設(shè)置和審理程序。實(shí)體性設(shè)計(jì)具體包括司法救濟(jì)的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查內(nèi)容。

針對(duì)司法救濟(jì)的管轄法院而言，本文觀點(diǎn)為由鐵路法院管轄較為適宜。首先，我國(guó)鐵路運(yùn)輸法院的設(shè)置雖然沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行行政區(qū)劃，但分布合理，便于當(dāng)事人就近行使訴權(quán)。其次，衡量一項(xiàng)為公民權(quán)益提供保護(hù)和救濟(jì)的法律制度是否健全和成熟，標(biāo)準(zhǔn)即是看其有無(wú)保證此項(xiàng)制度正常運(yùn)作、相對(duì)獨(dú)立和負(fù)責(zé)的工作機(jī)構(gòu)［27］。我國(guó)鐵路運(yùn)輸法院相對(duì)較為獨(dú)立，與地方法院的行政關(guān)聯(lián)較少，既能保證與行政區(qū)劃適當(dāng)分離，又能保證公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)訴訟具備獨(dú)立公正專業(yè)的審理機(jī)構(gòu)。最后，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》明確了鐵路法院可以跨行政區(qū)域管轄行政案件的規(guī)定，這也為審理公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)案件打下了良好的基礎(chǔ)，因此鐵路運(yùn)輸法院作為公務(wù)員司法救濟(jì)的管轄法院更為適宜。

針對(duì)司法救濟(jì)與行政救濟(jì)的關(guān)系而言，應(yīng)堅(jiān)持“窮盡行政救濟(jì)”的基本原則，即當(dāng)公務(wù)員遭遇不當(dāng)處分時(shí)應(yīng)先使用一切可能的行政救濟(jì)措施，用盡行政救濟(jì)之后仍不服該處分的，方可選擇司法救濟(jì)作為維護(hù)權(quán)益的最終方式。一方面可以在最大限度內(nèi)保障行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策的獨(dú)立性和專業(yè)性，減少司法權(quán)的干預(yù)，另一方面在最恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)引入司法救濟(jì)，也能夠盡可能減少訴訟資源的濫用，同時(shí)又兼顧行政訴權(quán)的保護(hù)。

針對(duì)司法救濟(jì)的審級(jí)設(shè)置而言，可將鐵路基層人民法院和鐵路中級(jí)人民法院的兩級(jí)設(shè)置應(yīng)用于公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度，以鐵路基層人民法院作為一審法院，當(dāng)公務(wù)員對(duì)一審的裁判結(jié)果不服的，可以上訴至鐵路中級(jí)人民法院，二審法院作出的裁判為終審裁判。一方面使公務(wù)員的行政訴權(quán)得到合理保障，另一方面有利于我國(guó)訴訟制度的整體性和一致性。

針對(duì)司法救濟(jì)的審理程序而言，應(yīng)采取責(zé)任倒置的舉證責(zé)任分配規(guī)則?！缎姓V訟法》第三十四條基于行政訴訟中被告的舉證優(yōu)勢(shì)地位規(guī)定了被告對(duì)所作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任。在公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的行政訴訟中，該規(guī)定也同樣適用，由于處理決定由被告作出，其本身更容易接近并收集證據(jù)材料，同時(shí)被告舉證也便于法院在審理過(guò)程中能夠快速明確其行政行為作出的法律依據(jù)，因此實(shí)行舉證責(zé)任倒置更有利于公務(wù)員訴權(quán)的行使。

針對(duì)司法救濟(jì)的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查內(nèi)容而言，應(yīng)以“合法性審查”為基本準(zhǔn)則，主要審查行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)、行政程序、行政行為的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)。具體而言，包括行政機(jī)關(guān)對(duì)處理決定是否具有法定的職權(quán)、是否有超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的情形；作出處理行為是否依照法定程序，是否存在違反法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)處理行為方式、步驟、形式、時(shí)限、順序五個(gè)要素的規(guī)定；行政機(jī)關(guān)據(jù)以作出具體處理行為事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確鑿、充分；處理決定所依據(jù)的法律法規(guī)是否存在違反上位法規(guī)定的情形等。如果認(rèn)為所訴行為證據(jù)確鑿、適用法律法規(guī)正確、符合法定程序的，可以判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求；對(duì)于主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)?shù)?，可以判決撤銷或部分撤銷原處理決定，并判決其重新作出行政行為；對(duì)于被告在申訴期間內(nèi)不作為的，可判決其在一定期限內(nèi)履行，并通知其上級(jí)機(jī)關(guān)，加強(qiáng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)判決情況的監(jiān)督。

（三）《監(jiān)察法》修改可暫緩

我國(guó)《監(jiān)察法》頒布并實(shí)行的時(shí)間尚短，以《監(jiān)察法》為依據(jù)而制定的相關(guān)法律規(guī)范如《政務(wù)處分法》的司法實(shí)踐也相對(duì)較少，《監(jiān)察法》作為重大政治改革的法治舉措尚在摸索之中。根據(jù)法律體系的一般化建構(gòu)可知，我國(guó)的法律體系一般是由組織法、行為與程序法、救濟(jì)法三部分分別構(gòu)成，三部分之間的關(guān)系是相互獨(dú)立的，但《監(jiān)察法》具有混合法的性質(zhì)，其內(nèi)容同時(shí)包含組織法、行為法和救濟(jì)法的內(nèi)容，主要是因?yàn)閲?guó)家監(jiān)督體制正處于改革轉(zhuǎn)型階段，既要使改革于法有據(jù)，又不能過(guò)分束縛改革的裁量性和靈活性［28］。因此《監(jiān)察法》作為監(jiān)督國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)性法律規(guī)范，對(duì)其修改應(yīng)更為謹(jǐn)慎。另外《監(jiān)察法》以規(guī)制職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為為主，更注重調(diào)整對(duì)象的廉政行為，因而其處理決定具備更高的規(guī)范性和嚴(yán)肅性，因此推進(jìn)《監(jiān)察法》對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度相關(guān)內(nèi)容的修改應(yīng)暫緩為宜。但這并不意味著《監(jiān)察法》的救濟(jì)機(jī)制就是完善的，其對(duì)于監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益的保障仍有不合理之處。現(xiàn)行《監(jiān)察法》并非規(guī)定上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的復(fù)核決定和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的復(fù)查決定或者復(fù)審決定是最終決定。如此一來(lái)，自然也不能再以“復(fù)查和復(fù)核屬于最終裁決行為”為由來(lái)拒絕司法救濟(jì)［29］。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，監(jiān)察對(duì)象通過(guò)法院提起訴訟保障自身合法權(quán)益亦是法治政府的必然要求和發(fā)展趨勢(shì)。

四、結(jié)語(yǔ)

公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的司法化問(wèn)題于我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情而言，迫在眉睫但又不宜操之過(guò)急，由于其屬于全新的制度建設(shè)，應(yīng)以“有限介入”為基本原則。具體的介入方式、時(shí)機(jī)、范圍和深度上雖有待進(jìn)一步的討論和平衡，但其選擇性和條件性并不能否定司法介入在一般意義上的必要性，行政訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政相對(duì)人受保護(hù)權(quán)利的輕重而不是根據(jù)行政主體行政行為的內(nèi)部與外部界線劃定。只有到這一天，公務(wù)員有權(quán)對(duì)吐痰受處罰50元不服提請(qǐng)司法救濟(jì)，而無(wú)權(quán)對(duì)開(kāi)除決定提起行政訴訟的權(quán)利救濟(jì)失衡局面才算得到改變［30］。