馬 蓉

(中南民族大學(xué)法學(xué)院,湖北 武漢 430074)

一、引言

在人類工業(yè)化進(jìn)程中,化石燃料廣泛使用和人類高能源消耗活動(dòng)產(chǎn)生了大量的碳排放,大規(guī)模的溫室氣體向大氣層釋放,繼而引發(fā)了日益嚴(yán)峻的全球氣候危機(jī)。人們?cè)谡暫头此既祟愔行闹髁x后,開始明白只有可持續(xù)發(fā)展的良好生態(tài)系統(tǒng)才能保障人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,這是人類在面臨氣候環(huán)境日益惡劣的威脅下,尋求經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的共識(shí)。

當(dāng)前,中國(guó)是世界上最大的碳排放國(guó),在世界碳減排壓力的風(fēng)口浪尖上,中國(guó)的氣候環(huán)境治理引起了廣泛的關(guān)注。我國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)已經(jīng)鄭重提出了碳達(dá)峰、碳中和的時(shí)間路線,但由于我國(guó)幅員遼闊,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異顯著,不同地區(qū)之間的碳排放不平衡問題較為突出。如何化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾,協(xié)調(diào)不同主體的利益訴求,需要在碳達(dá)峰、碳中和的進(jìn)程中健全配套制度, 重點(diǎn)在于運(yùn)用法律制度為其保駕護(hù)航。

生態(tài)補(bǔ)償制度作為一項(xiàng)對(duì)環(huán)境保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆芍贫?它以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞絹磉_(dá)到各方利益的均衡。我國(guó)已在森林、濕地、草原、耕地、荒漠、水流、海洋等重點(diǎn)領(lǐng)域出臺(tái)相關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和政策作指導(dǎo),在理論和實(shí)踐中取得了好的效果。隨著我國(guó)碳減排壓力的增大,我國(guó)生態(tài)環(huán)境部曾建議將大氣也納入生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的范疇,為此很多學(xué)者嘗試開展了對(duì)碳排放生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究。

從理論上講,碳排放生態(tài)補(bǔ)償制度是實(shí)現(xiàn)低能耗、低污染、低排放的經(jīng)濟(jì)保障和約束機(jī)制,是以區(qū)域“低碳”和“協(xié)調(diào)”補(bǔ)償為核心,符合中國(guó)推進(jìn)不同區(qū)域低碳協(xié)調(diào)發(fā)展以應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略規(guī)劃。但是,碳排放生態(tài)補(bǔ)償法律制度作為一項(xiàng)新制度在實(shí)踐的過程中,必然會(huì)存在利益配置、開展方式與責(zé)任原則等不明確的問題,本文基于問題現(xiàn)狀,提出幾點(diǎn)解決思路,嘗試助力我國(guó)碳排放生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善。

二、碳排放生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉懂?/h2>

首先,從兩個(gè)層面對(duì)碳排放生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉懂犨M(jìn)行說明,一方面是學(xué)術(shù)界對(duì)相關(guān)術(shù)語的概念詮釋,另一方面是從現(xiàn)有的政策及立法規(guī)范中理解碳排放生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩ㄎ患肮δ堋?/p>

(一)相關(guān)術(shù)語詮釋

1.碳排放與“雙碳”目標(biāo)

碳排放一般指二氧化碳等溫室氣體的排放,是人類活動(dòng)或者自然形成的,是一種大氣環(huán)境容量資源。隨著人口過度增長(zhǎng),工業(yè)化進(jìn)程加速,國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為,碳排放量一旦超出大氣標(biāo)準(zhǔn)容量,便會(huì)產(chǎn)生溫室效應(yīng)、極端天氣和重大疫情等災(zāi)害,給地球生態(tài)系統(tǒng)帶來嚴(yán)重威脅。因此,控制碳排放以應(yīng)對(duì)氣候變化已經(jīng)成為全人類急需承擔(dān)的新使命。2020年,中國(guó)以負(fù)責(zé)任大國(guó)的態(tài)度就應(yīng)對(duì)氣候變化問題對(duì)國(guó)際社會(huì)做出鄭重承諾:力爭(zhēng)2030年前,實(shí)現(xiàn)二氧化碳的排放不再增長(zhǎng),達(dá)到峰值,并通過植樹造林、節(jié)能減排等形式達(dá)到相對(duì)“零排放”;力爭(zhēng)2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。人們把碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)簡(jiǎn)稱為“雙碳”目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo),是一場(chǎng)廣泛而深刻的能源革命,是中國(guó)綠色發(fā)展的必由之路。

2.生態(tài)補(bǔ)償與碳排放生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償制度最早源于美國(guó)因修建基礎(chǔ)設(shè)施而破壞生態(tài)系統(tǒng)給予的補(bǔ)償行為,之后逐步演變?yōu)樯鷳B(tài)系統(tǒng)付費(fèi)制度[1]。有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)所提出的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制類似于該制度[2]。因此,可以理解為“生態(tài)補(bǔ)償”的本質(zhì)內(nèi)涵就是生態(tài)服務(wù)功能受益者對(duì)生態(tài)服務(wù)功能提供者付費(fèi)的行為。

2006年,《新牛津英語詞典》中編入了一個(gè)熱度詞匯:“Carbon neutral”,意思為碳中和或碳補(bǔ)償。所謂碳補(bǔ)償,是當(dāng)代人為減緩全球變暖所做的努力之一,即指?jìng)€(gè)人或者組織為充抵自己的二氧化碳排放量,以付費(fèi)補(bǔ)償?shù)姆绞较驕p排專門企業(yè)或機(jī)構(gòu)支付資金[3]。從作用上而言,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是一種平衡機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。該原理同樣適用于在碳排放領(lǐng)域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,即將碳排放行為經(jīng)濟(jì)化,讓碳排放量多的個(gè)體支付超額使用費(fèi),而碳排放量少的個(gè)體獲得補(bǔ)償,從而促使損害行為減少,保護(hù)行為增加,共同促進(jìn)大氣環(huán)境保護(hù)。

(二)政策和立法現(xiàn)狀

大氣生態(tài)健康是生態(tài)文明的重要組成部分,隨著氣候變化的加劇,為加快二氧化碳減排治理機(jī)制改革、完善大氣污染治理法律法規(guī)體系,政府開始在政策層面關(guān)注構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度,并先后頒布了一系列環(huán)境政策指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的完善。

1.國(guó)家政策層面

最早提出生態(tài)補(bǔ)償概念的文件是1997年11月由原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的 《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作的意見》[4]。2005年在十六屆五中全會(huì)上,第一次提到:按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t,加速構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。隨后黨的十七大報(bào)告、十八大報(bào)告都進(jìn)一步提出健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制,直到2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定“國(guó)家建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”,使得“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”在立法層面有了法律依據(jù)和保障。至此,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的框架得以建立,成為環(huán)境保護(hù)法的亮點(diǎn)。

2015年,中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明的意見》,強(qiáng)調(diào)要健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,同年又印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》,要求探索建立多元化補(bǔ)償機(jī)制。2016年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》,明確了實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2020年11月27日,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》,該條例是我國(guó)首部以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償命名并作為立法追求的法律文件,其頒布將具有里程碑意義,目前該條例尚在公開征求意見中。2021年,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》,并在此基礎(chǔ)上,通過對(duì)生態(tài)環(huán)境權(quán)利的科學(xué)定位,按照受益者付費(fèi)的原則,采取市場(chǎng)化和多元化的方式,使生態(tài)保護(hù)人的利益得以實(shí)現(xiàn)。2022年,黨的二十大報(bào)告要求建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制,完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。

2.地方法規(guī)層面

2010年7月,蘇州在全國(guó)率先建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,蘇州市委市政府出臺(tái)了《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見(試行)》,提出對(duì)因保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能,經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制的地區(qū)給予生態(tài)補(bǔ)償。

全國(guó)其他一些省市在碳減排領(lǐng)域也做了相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索,如:2011年,山西省人民政府頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法的通知》第五章第48條規(guī)定:“采取鼓勵(lì)和優(yōu)惠措施,吸引國(guó)內(nèi)外企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和民間資本投入,建立健全多元化綠色低碳投融資和環(huán)境資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。逐步建立溫室氣體排放權(quán)有償使用和碳交易市場(chǎng)?！?014年,山東省建立了由環(huán)境空氣質(zhì)量惡化城市橫向補(bǔ)償改善城市的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[5]。 2021年,天津市出臺(tái)《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》第六章第68條規(guī)定:“建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,推動(dòng)形成政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制?！?/p>

從以上相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償政策和法規(guī)可以看出,黨和國(guó)家對(duì)于完善生態(tài)補(bǔ)償制度的決心。從一般意義上講,環(huán)境政策對(duì)環(huán)境法律的制定與執(zhí)行起著導(dǎo)向作用,同時(shí)環(huán)境政策又需要配套環(huán)境法律保障實(shí)施。環(huán)境政策內(nèi)生于國(guó)家生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略,外化為國(guó)家生態(tài)環(huán)境法律和法規(guī)[6]。從法制建設(shè)的應(yīng)然性要素來看,生態(tài)補(bǔ)償制度在我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)體系中存在著某種程度上的缺失。當(dāng)前,我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞绞且哉哒{(diào)控手段為主導(dǎo),政策比法律更多,而且政令不一,對(duì)一些實(shí)際操作中已經(jīng)表現(xiàn)出了良好效果的政策,沒有及時(shí)地將其上升為法律規(guī)范[7],在法律層面的相關(guān)規(guī)定留有空白。

三、構(gòu)建碳排放生態(tài)補(bǔ)償制度面臨的問題

生態(tài)補(bǔ)償主要利用經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)整相關(guān)主體之間的利益關(guān)系,必須通過制度化的形式來固定,法律制度相較于其他制度更加重視自身的體系化、規(guī)范化[8],更加公正地分配與保障社會(huì)權(quán)利義務(wù),因而建立長(zhǎng)效的碳排放生態(tài)補(bǔ)償法律制度才是行之有效的辦法。

我國(guó)雖頒布了許多涉及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的環(huán)境政策文件,但目前尚無正式的碳排放生態(tài)補(bǔ)償方面的法律,現(xiàn)有的制度規(guī)范存在生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍偏窄、生態(tài)補(bǔ)償者與生態(tài)受償者的利益關(guān)系脫節(jié)、保護(hù)者和受益者權(quán)責(zé)劃分原則不明確、橫向區(qū)域間的補(bǔ)償方式形式單一化、市場(chǎng)機(jī)制的作用發(fā)揮不夠,難以調(diào)動(dòng)各方積極性等問題,這些問題將影響和制約碳排放生態(tài)補(bǔ)償效率提升。因此,構(gòu)建碳排放生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)時(shí)應(yīng)該把重點(diǎn)放在關(guān)注協(xié)調(diào)全區(qū)域均衡發(fā)展、引導(dǎo)補(bǔ)償方式多樣化和明確參與主體責(zé)任原則等方面。

(一)碳排放生態(tài)補(bǔ)償制度利益配置不均衡

生態(tài)補(bǔ)償制度最重要的內(nèi)容,就是要對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w進(jìn)行界定,在此之前,必須要解決一個(gè)基本問題,那就是誰是生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體,誰又是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w。明確生態(tài)補(bǔ)償主體是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)[9]。蘇州市委市政府在《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見(試行)》中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出明確規(guī)定,其中包括:生態(tài)補(bǔ)償“補(bǔ)給誰、誰來補(bǔ)、補(bǔ)什么、怎么補(bǔ)、補(bǔ)多少”的問題。生態(tài)補(bǔ)償主體主要是因增加碳排放而獲得經(jīng)濟(jì)增益的受益者,理應(yīng)是支付資金的一方;生態(tài)受償主體是因二氧化碳污染導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)或利益受損的地方及個(gè)人,是接受資金的一方。其中不難發(fā)現(xiàn)在碳排放生態(tài)補(bǔ)償政策關(guān)系中,資金分配機(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償制度的核心[10],因此,這種涉及資金的利益分配關(guān)系也是建立碳排放生態(tài)補(bǔ)償法律制度的首要問題。

從縱向補(bǔ)償關(guān)系來看,為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的生態(tài)目標(biāo),部分企業(yè)要參與到降碳減排的行動(dòng)中來,經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了限制,屬于為生態(tài)建設(shè)做出犧牲的一方,為此獲得補(bǔ)償,但是補(bǔ)償資金卻主要來源于政府給予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;從邏輯關(guān)系上看,政府承擔(dān)了受益方應(yīng)支付生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的責(zé)任,但政府不一定是受益方,碳排放生態(tài)補(bǔ)償者與碳排放生態(tài)受償者的利益關(guān)系脫節(jié),二者行政地位不對(duì)等,隸屬關(guān)系復(fù)雜,資金配置可能會(huì)受到行政偏好影響。

從橫向補(bǔ)償關(guān)系來看,由于我國(guó)不同地區(qū)的資源稟賦、區(qū)域發(fā)展水平、人口數(shù)量等減排成本不同,利益配置不均衡也成為強(qiáng)制碳減排市場(chǎng)主要的障礙。有學(xué)者研究表明:除云南省外,我國(guó)的碳排放格局受經(jīng)濟(jì)影響呈東高西低的態(tài)勢(shì),并且差異明顯,幾乎所有省份的碳抵扣都小于碳排放。工業(yè)起步較早的東部省份與中部省份累計(jì)排放大量的碳,是補(bǔ)償主體,主要為付費(fèi)方;而經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的西部省份由于生態(tài)建設(shè)要求限制了碳排放從而減少了發(fā)展機(jī)會(huì),是補(bǔ)償客體,應(yīng)受到相應(yīng)補(bǔ)償,生態(tài)補(bǔ)償?shù)目傮w格局表現(xiàn)為“東付西補(bǔ)”[11]。另有學(xué)者以中國(guó)30個(gè)省份的補(bǔ)償金額做區(qū)域橫向碳補(bǔ)償比較得出三種分類,“即須支付橫向碳補(bǔ)償?shù)氖》?應(yīng)退還的省份和相對(duì)均衡的省份”[12],都是向大氣減少碳排放,卻出現(xiàn)了省份補(bǔ)償不一致的情況。

如此看來,縱向補(bǔ)償中政府與企業(yè)權(quán)利行政地位不對(duì)等,橫向補(bǔ)償中不同區(qū)域發(fā)展快慢有別,導(dǎo)致很容易出現(xiàn)利益分配不均衡的問題。

大氣作為生態(tài)環(huán)境的一部分,是所有人類的公共產(chǎn)品,環(huán)境權(quán)也逐漸被普遍認(rèn)為是基本人權(quán)的平等權(quán),任何時(shí)代任何人都擁有享用生態(tài)環(huán)境的基本權(quán)利,都有無差別的平等碳排放權(quán)利[13],因此,在制定碳排放補(bǔ)償額度分配方案時(shí)堅(jiān)持公平原則始終是氣候治理的核心焦點(diǎn)?！肮健笔侵浮疤歼_(dá)峰、碳中和”過程中理應(yīng)兼顧到不同地區(qū)和群體之間發(fā)展水平的差異[14],在碳排放補(bǔ)償額度的初始分配中貫徹公平原則,需在控排區(qū)域之間與排放主體兩方面同時(shí)推進(jìn),同時(shí)又要注意保護(hù)早期主動(dòng)減排者的積極性和調(diào)動(dòng)后來者的意愿。

(二)碳排放生態(tài)補(bǔ)償制度補(bǔ)償方式不豐富

在生態(tài)補(bǔ)償工作的開展中,采取哪些方式來調(diào)整區(qū)域不平衡也是一個(gè)值得探討的重要問題。一般來說,生態(tài)補(bǔ)償方式主要?jiǎng)澐譃閮深?一種是生態(tài)補(bǔ)償?shù)目v向轉(zhuǎn)移支付制度,是指政府財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付的形式撥款給地方,補(bǔ)償當(dāng)?shù)貫閷?shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)減少碳排放而失去發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì),即為政府補(bǔ)償;另一種是生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制,特定的社會(huì)主體之間通過在碳排放市場(chǎng)買賣而獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

政府補(bǔ)償機(jī)制是由政府承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任, 通過公共財(cái)政支付方式進(jìn)行補(bǔ)償, 包括征收生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府財(cái)政補(bǔ)貼或津貼、發(fā)放優(yōu)惠貸款等, 補(bǔ)償?shù)闹黧w是國(guó)家或上一級(jí)政府, 補(bǔ)償對(duì)象為區(qū)域和下級(jí)政府[15]。舒霖博士通過對(duì)中國(guó)的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)研后得出結(jié)論:在現(xiàn)階段,最主要的生態(tài)補(bǔ)償方式是政府補(bǔ)償機(jī)制,而且是相對(duì)較易啟動(dòng)實(shí)施的一種。[16]

進(jìn)一步從《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》規(guī)定來看,政府生態(tài)主管部門、各省級(jí)政府往往是最主要的補(bǔ)償承擔(dān)者,以財(cái)政支付作為補(bǔ)償資金,帶有強(qiáng)制性、體系性的特征,但同時(shí)也顯露出政府補(bǔ)償?shù)谋锥?那就是難以體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)募?lì)作用。在全球碳達(dá)峰、碳中和的大氣治理背景下,僅僅依靠政府作為補(bǔ)償主體可能會(huì)造成補(bǔ)償資金不足,財(cái)政壓力過大的困境。

因此,在碳排放生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街袃H依靠政府補(bǔ)償是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,亟待發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,還要嘗試創(chuàng)新其他補(bǔ)償方式。

(三)碳排放生態(tài)補(bǔ)償制度補(bǔ)償責(zé)任原則不明確

在傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域,保護(hù)環(huán)境或者破壞環(huán)境的行為都容易鑒別,一般適用誰污染誰治理或者誰收益誰補(bǔ)償?shù)呢?zé)任原則[17]。但是大氣二氧化碳排放卻是流動(dòng)的跨界資源,并且由于過量碳排放具有明顯的生態(tài)負(fù)外部性,一旦缺少?gòu)?qiáng)制有力的約束機(jī)制,高耗能企業(yè)就會(huì)因?yàn)樘寂欧帕扛?侵占更多的大氣環(huán)境容量,低耗能企業(yè)由于碳排放低,自覺吃虧,減少了積極性;優(yōu)先執(zhí)行碳減排的企業(yè)因增加成本承擔(dān)了環(huán)境責(zé)任,而搭便車的企業(yè)卻同時(shí)免費(fèi)享受到了環(huán)境利益。倘若如此,便出現(xiàn)了環(huán)境正義缺失的局面。

國(guó)際層面的碳排放生態(tài)補(bǔ)償主要是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家的補(bǔ)償。西方國(guó)家在過去200年的排放透支了地球環(huán)境,造成了今天全球氣候環(huán)境危機(jī)問題。當(dāng)前,發(fā)達(dá)國(guó)家雖僅擁有世界22%的人口,但仍然是超過了70%的能源消費(fèi)和50%的溫室氣體排放。全球氣候新協(xié)議需要將發(fā)達(dá)國(guó)家過去累積的溫室氣體排放量納入考量,發(fā)達(dá)國(guó)家理應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)溫室氣體排放的歷史責(zé)任。

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》明確了發(fā)達(dá)國(guó)家作為溫室氣體的排放大戶,應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)。該公約建立了一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù),使其能夠履行公約義務(wù)的碳排放生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2015年,巴黎氣候變化大會(huì)上達(dá)成《巴黎協(xié)定》,要求發(fā)達(dá)國(guó)家必須給發(fā)展中國(guó)家提供資金支持,這是繼《京都議定書》后第二份有法律約束力的氣候協(xié)議,發(fā)展中國(guó)家最為關(guān)注的經(jīng)費(fèi)問題,也反映在了這次會(huì)議的成果之中。[18]

因而,無論是按照《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》,還是按照《巴黎協(xié)定》的相關(guān)約定,都提出發(fā)達(dá)國(guó)家償還歷史債務(wù)的要求,為“維修”地球出錢出力[19],體現(xiàn)了碳減排義務(wù)分配的公平性。

從規(guī)范人類行為的道德原則看, 環(huán)境正義要求每一個(gè)人都應(yīng)該承擔(dān)兩方面的責(zé)任:一是人與人之間分配環(huán)境資源的人倫責(zé)任, 二是保護(hù)、治理環(huán)境的生態(tài)責(zé)任[20]。國(guó)內(nèi)層面地區(qū)之間、行業(yè)之間、群體之間,甚至每個(gè)人都是碳排放者, 都可以成為碳排放生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w[21],理論上都應(yīng)該承擔(dān)相同的責(zé)任。但目前在碳排放生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域承擔(dān)責(zé)任的原則尚無明確規(guī)定。

四、解決碳排放生態(tài)補(bǔ)償制度問題的路徑

碳排放是人類天然享有的權(quán)利,具有公共物品屬性,每個(gè)人都有使用權(quán)。倘若每一個(gè)人都無節(jié)制地過度使用,那么,不受規(guī)范的公共環(huán)境資源會(huì)因產(chǎn)權(quán)難以界定,將被自私的更強(qiáng)大的個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)性地過度消費(fèi)或侵占。因此,必須根據(jù)現(xiàn)實(shí)問題,探尋新路徑,激勵(lì)個(gè)體減少碳排放。

(一)倡導(dǎo)碳排放生態(tài)補(bǔ)償制度利益公平分配

環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定或者說權(quán)利的初始分配不同造成了事實(shí)上的發(fā)展權(quán)利的不平等, 需要一種補(bǔ)償來彌補(bǔ)這種權(quán)利的失衡, 因此生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)被更多地賦予社會(huì)和諧與公平的責(zé)任[22]。碳排放生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償平衡保護(hù)者與受益者之間的利益,明確生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé),調(diào)動(dòng)多方積極參與碳減排,促使企業(yè)由“完成任務(wù)”轉(zhuǎn)向“自覺減排”,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共贏,有效地回應(yīng)了民眾對(duì)環(huán)境正義的價(jià)值期待。

為促進(jìn)碳排放補(bǔ)償利益均衡分配,首先應(yīng)合理設(shè)定不同區(qū)域和主體的碳排放初始配額,再引入碳排放生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行二次調(diào)節(jié),落實(shí)受益者付費(fèi)、保護(hù)環(huán)境者得利的基本補(bǔ)償規(guī)則。所以,碳排放生態(tài)補(bǔ)償本質(zhì)應(yīng)是促進(jìn)碳排放額度公平分配,匡正環(huán)境補(bǔ)償正義。

黨的十九大報(bào)告明確指出:新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾有新變化,著力解決好發(fā)展不平衡、不充分問題,才能滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。黨的二十大報(bào)告更是將“協(xié)調(diào)”擺在區(qū)域發(fā)展突出位置,因此,碳排放生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正好契合實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)平衡發(fā)展的取向[23],著眼于解決發(fā)展不平衡不充分問題, 促進(jìn)資源合理利用和可持續(xù)發(fā)展,建立碳排放生態(tài)補(bǔ)償制度恰逢其時(shí)。

(二)豐富碳排放生態(tài)補(bǔ)償制度方式

生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施措施和運(yùn)作方式在碳排放生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域同樣適用,但由于碳排放的產(chǎn)權(quán)尚未界定和衡量標(biāo)準(zhǔn)具有復(fù)雜性等特點(diǎn),使得碳排放生態(tài)補(bǔ)償既有延承傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償制度的方式,又有其自身的特殊方式,為此也就發(fā)展了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚?豐富了實(shí)踐探索。

以補(bǔ)償實(shí)施主體及運(yùn)作機(jī)制的差異作為劃分標(biāo)準(zhǔn),政府補(bǔ)償和市場(chǎng)交易機(jī)制是傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬煞N主要方式。為了降低環(huán)境執(zhí)政成本,應(yīng)注重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段,在生態(tài)補(bǔ)償制度中加大市場(chǎng)機(jī)制的作用力度。

市場(chǎng)交易機(jī)制作用的發(fā)揮具有“雙向調(diào)節(jié)”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),當(dāng)各類市場(chǎng)主體以成本效益最優(yōu)的方式自覺踐行碳減排,真正由“要我減碳”向“我要減碳”轉(zhuǎn)變時(shí),才能逐步建立起全社會(huì)“減碳”的長(zhǎng)效機(jī)制。

碳排放交易是為促進(jìn)全球溫室氣體減排所采用的市場(chǎng)機(jī)制之一。在《京都議定書》中,將二氧化碳排放權(quán)視為一種商品,通過對(duì)該商品的購(gòu)買和銷售,實(shí)現(xiàn)碳排放交易,亦稱碳交易。由此開辟了把市場(chǎng)機(jī)制作為解決降碳減排問題的新路徑。這一概念源于上個(gè)世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的排污權(quán)交易概念,是指企業(yè)將政策制定者分配的減排指標(biāo)拿到市場(chǎng)上交易的行為。

碳排放交易被認(rèn)為是用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的有效工具。在“雙碳”目標(biāo)背景下,所有企業(yè)碳排放以后都要受到約束,有付出排放成本的趨勢(shì),原本誰都不能從中獲益,但是引進(jìn)碳排放交易市場(chǎng),使得碳排放有了價(jià)格。在保證碳排放總量固定的前提下,碳排放量高的企業(yè)多支付一些費(fèi)用購(gòu)買碳排放額度,碳排放量低的企業(yè)通過市場(chǎng)銷售富余的碳排放額度從而獲得補(bǔ)貼,把共同的環(huán)保目標(biāo)通過市場(chǎng)化交易機(jī)制來外化實(shí)現(xiàn)。

與此同時(shí),其他碳排放生態(tài)補(bǔ)償方式也有待推廣。2021年,《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》支持探索多樣化補(bǔ)償方式。多樣化補(bǔ)償方式, 形成對(duì)口補(bǔ)償機(jī)制。學(xué)者袁凱華等指出,單一的輸血式補(bǔ)償容易形成補(bǔ)償依賴性, 技術(shù)援助、項(xiàng)目支持、異地開發(fā)以及智力補(bǔ)償?shù)仍煅窖a(bǔ)償途徑能更好地實(shí)現(xiàn)兩地經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的雙贏,可嘗試采用“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償+”的混合補(bǔ)償模式。[24]

氣候問題的嚴(yán)峻性也促使民眾具有了碳排放補(bǔ)償理念,提高環(huán)境意識(shí),并共同參與到碳排放生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)中來。目前,民眾開始以實(shí)際行動(dòng)對(duì)身邊的生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行回應(yīng),很多社會(huì)補(bǔ)償模式也在興起,涉及碳排放領(lǐng)域的主要有非政府組織參與型補(bǔ)償、社區(qū)參與生態(tài)補(bǔ)償、社會(huì)及個(gè)人捐助、碳抵消法和足跡法。在“消除碳足跡,參與碳補(bǔ)償,積極應(yīng)對(duì)氣候變化”行動(dòng)中,通過頒發(fā)官方綠色碳補(bǔ)償標(biāo)識(shí),可以提高民眾自愿捐資到中國(guó)綠色碳基金進(jìn)行“植樹造林吸收二氧化碳”的積極性。北京市設(shè)立了北京專項(xiàng)“中國(guó)綠碳基金”,對(duì)北京市內(nèi)的企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等為森林碳匯和植樹造林而捐助的款項(xiàng)進(jìn)行了統(tǒng)一的管理[25]。社會(huì)補(bǔ)償模式可以彌補(bǔ)政府效率損失和市場(chǎng)失靈,調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與,有利于實(shí)現(xiàn)碳排放生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜婊．?dāng)然,社會(huì)補(bǔ)償模式補(bǔ)償規(guī)模和程度比較小,一般只能作為一種輔助模式。[26]

(三)明確碳排放生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任原則

氣候問題是全人類共同面對(duì)的問題,世界各國(guó)無論大小貧富,都應(yīng)該承擔(dān)“共同的責(zé)任”。由于地球生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和環(huán)境問題的歷史性,不同國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任是有所區(qū)別的,發(fā)達(dá)國(guó)家理應(yīng)承擔(dān)起比發(fā)展中國(guó)家更多的責(zé)任。這也正好符合了聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約確定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。

在不同的補(bǔ)償方式中,相對(duì)應(yīng)的責(zé)任主體其責(zé)任內(nèi)容也不同。國(guó)家行政機(jī)關(guān)是政府補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體,既包括中央政府也包括各級(jí)地方政府,其主要責(zé)任是資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和落實(shí)監(jiān)督;市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體是參與市場(chǎng)交易的支付主體和受償主體,其承擔(dān)的責(zé)任是嚴(yán)格遵守碳市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)交易責(zé)任,處理好企業(yè)發(fā)展與環(huán)保責(zé)任的關(guān)系;在其他社會(huì)補(bǔ)償關(guān)系中,人人都是氣候平衡的受益者也是履行者。

綜上所述,為了避免人類免受氣候變化的威脅,所有主體都有承擔(dān)減少碳排放量的義務(wù),在實(shí)際履行中可以秉持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,按照先后順序承擔(dān)不同責(zé)任。碳減排也是各國(guó)能源戰(zhàn)略發(fā)展重心,當(dāng)前,我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時(shí)期,需要充分調(diào)動(dòng)地方、行業(yè)企業(yè)自主碳減排意愿,落實(shí)多元化主體參與制度,助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景。

五、結(jié)語

碳達(dá)峰、碳中和的環(huán)保要求從某種程度上限制了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,二者無法兼顧,但大氣環(huán)境又是人類生存最重要的條件之一,且不容再受到破壞。為了生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展,保護(hù)降低碳排放行為的積極性,探討推行碳排放生態(tài)補(bǔ)償制度有一定的意義與價(jià)值,其最深刻的一點(diǎn)是對(duì)大氣環(huán)境資源的重新配置,鼓勵(lì)補(bǔ)償過程中的模式創(chuàng)新,確立全員參與的原則,為推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度納入立法軌道提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。碳排放領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償制度是對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的創(chuàng)新與完善,是生態(tài)補(bǔ)償制度在應(yīng)對(duì)氣候變化,落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的延伸。