田湘波

（湖南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 長沙 410082）

黨的十八大以來，在推進全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局下，黨內(nèi)監(jiān)督必須實現(xiàn)全覆蓋、無死角、不留空白。巡視制度作為加強黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，在發(fā)現(xiàn)中央級和省級層面“老虎”方面發(fā)揮著強有力的利劍震懾作用，但對于市縣級以下層面的“蒼蠅”，作用并未充分發(fā)揮出來。因此，為了實現(xiàn)“老虎”“蒼蠅”一起抓，建立起從中央到地方全覆蓋的黨內(nèi)監(jiān)督體系，必須將黨內(nèi)監(jiān)督利劍直插基層，使全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。在此背景下，黨內(nèi)巡察制度逐步探索建立起來。由于巡察制度運行時間較短，學(xué)界關(guān)于巡察制度的研究成果較少，而且已有文獻主要以經(jīng)驗總結(jié)為主，學(xué)理研究較少，因此運用一個理論分析框架來探索巡察制度的變遷十分必要。從比較視角來看，市縣巡察制度是對古代巡視制度合理內(nèi)核的繼承與發(fā)展，同時，在結(jié)構(gòu)功能、方式方法等方面巡察制度與巡視制度具有高度的相似性。巡察制度與古代巡視制度和當(dāng)代巡視制度相似，在社會學(xué)制度主義中的制度同構(gòu)理論框架下可以解釋為制度同質(zhì)現(xiàn)象。制度同構(gòu)理論關(guān)注的核心問題是：為何組織的結(jié)構(gòu)或功能具有趨同性。分析制度同構(gòu)理論中的制度同構(gòu)機制在巡察制度變遷中的功能及作用，不僅能在一定程度上彌補以往巡察制度理論研究的不足，而且能為巡察制度的完善提供啟示和借鑒。

一、何為制度同構(gòu)理論

組織理論有兩大研究重點：組織多樣性和組織相似性。權(quán)變理論學(xué)派對組織多樣性進行解釋；制度同構(gòu)理論則重點關(guān)注組織的相似性。制度同構(gòu)理論是組織社會學(xué)制度主義的核心理論之一，它要解決的核心問題是組織或制度的趨同性問題。

（一）制度同構(gòu)理論的發(fā)展脈絡(luò)

制度同構(gòu)理論起源于馬克斯·韋伯的理性組織理論，這一理論主要強調(diào)組織的多樣性問題。在他的理論邏輯下，組織是具有目標(biāo)任務(wù)指向的封閉的技術(shù)體系，組織結(jié)構(gòu)當(dāng)然會因目標(biāo)、任務(wù)和技術(shù)等因素的不同而不同，呈現(xiàn)出多樣性。但是在馬克斯·韋伯的理論中，我們也能發(fā)現(xiàn)他對制度同構(gòu)驅(qū)動機制的探討。有時他認為制度同構(gòu)的驅(qū)動力是追求合法性。他視科層制為理性組織，并將之喻為“鐵的牢籠”［1］，認為“任何官僚制——包括我們的官僚制——都會因其擴張主義而具有同一趨勢”［2］。有時他認為制度同構(gòu)的驅(qū)動力是追求效率，他認為理性化的組織在市場競爭中會比其他組織更有效率，為了提高效率和競爭力，組織都會競相采用理性化的組織形式。所以，筆者認為，馬克斯·韋伯的制度同構(gòu)動力是追求制度效率與合法性的統(tǒng)一。

不同于將組織視為封閉技術(shù)體系的理性組織理論，塞爾茲尼克的制度主義理論強調(diào)組織是開放的，是受周圍環(huán)境影響的。他明確指出：具體的結(jié)構(gòu)是組織的正式與非正式方面相互影響的結(jié)果，而且這種結(jié)構(gòu)本身是個整體，是一個對外部環(huán)境作出相應(yīng)反應(yīng)的“機體”［3］。該理論仍然是在解釋組織的多樣性，屬于權(quán)變理論的框架，因為組織所面臨的環(huán)境不同，從而導(dǎo)致組織的形式也是不同的。1977年，邁耶和羅恩發(fā)表了奠基性論文《制度化的組織：作為神話和儀式的正式結(jié)構(gòu)》［4］。這篇論文對制度同構(gòu)理論的突破表現(xiàn)在，他們不僅強調(diào)組織環(huán)境的重要性，而且還提出解釋組織行為應(yīng)關(guān)注的兩種環(huán)境：技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境，制度環(huán)境更應(yīng)引起重視。制度環(huán)境會導(dǎo)致組織的同構(gòu)現(xiàn)象，因為為了使組織得到社會的認同，各個組織最終會采納類似的結(jié)構(gòu)和做法［5］。

制度同構(gòu)概念由迪瑪喬和鮑威爾于1983年首次提出。他們將同構(gòu)性分解為競爭性同構(gòu)與制度性同構(gòu)，前者詮釋的是市場競爭下的理性選擇與同質(zhì)化之間的因果關(guān)系；后者強調(diào)的是同質(zhì)化過程中的“適當(dāng)性邏輯”及權(quán)力和制度的合法性。在社會學(xué)制度主義看來，人們的行為不是以計算回報為基礎(chǔ)的，而是以“確認什么是適當(dāng)?shù)男袨椤睘榛A(chǔ)的，是一種受規(guī)范驅(qū)使的行為［6］。制度同構(gòu)理論有助于理解融入多數(shù)現(xiàn)代組織中的政治與儀式，可用于闡釋現(xiàn)代組織逐漸同質(zhì)化及其形式或?qū)嵺`越來越趨同的推動力量。在此基礎(chǔ)上，迪瑪喬和鮑威爾還提出了制度同構(gòu)的三種具體機制，即強制同構(gòu)機制、模仿同構(gòu)機制和規(guī)范同構(gòu)機制，使制度同構(gòu)理論變得具體化、生活化和可操作化［7］。

（二）制度同構(gòu)理論的基礎(chǔ)與邏輯起點

場域是解釋制度同構(gòu)性理論的第一個基礎(chǔ)和邏輯起點。運用制度同構(gòu)理論解釋組織或制度的同質(zhì)性，需要把同構(gòu)性放在一個組織場域內(nèi)進行分析，可以說組織場域是制度同構(gòu)機制發(fā)生作用的一個基本場所。法國學(xué)者布迪厄和美國學(xué)者華康德于1992年最早提出并解釋“場域”這一范疇［8］。他們認為“場域”是由各種位置之間形成的客觀關(guān)系聯(lián)結(jié)而成的一個網(wǎng)絡(luò)［9］。最早將“場域”運用于組織研究的是新制度主義學(xué)派?！敖M織場域”由組織所建構(gòu)，在總體上被認可，而且在制度輪廓形成之前不會存在，它是一個公認制度生活的領(lǐng)域。邁耶在上述定義的基礎(chǔ)上進一步研究組織場域中的環(huán)境，他認為存在技術(shù)環(huán)境、制度環(huán)境這兩類環(huán)境。為適應(yīng)技術(shù)環(huán)境，組織需要提高自身效率；為適應(yīng)制度環(huán)境，組織需要采納廣為接受的形式和做法，遵守公認的組織規(guī)則，以此取得合法性。直到今天，仍有部分學(xué)者和實踐工作者堅持認為制度同構(gòu)既是追求合法性也是追求效率目標(biāo)的［10］。本文對巡察制度的制度同構(gòu)分析，是在國家監(jiān)督制度建設(shè)這一場域內(nèi)進行的。

合法性機制是解釋制度同構(gòu)性理論的另一基礎(chǔ)和邏輯起點。在制度環(huán)境制約下，組織為獲得更多認可和支持，主動或被迫采取在環(huán)境中合乎情理的組織形式和行為，這種因果關(guān)系就稱為合法性機制?！昂戏ㄐ浴笔侵附M織得到社會認同，是指法律、文化、觀念、社會期待等制度環(huán)境的要素對組織行為的作用［11］。這一作用有強弱意義之分，所謂強意義合法性機制是指制度環(huán)境直接塑造組織的形式和行為，組織或個人只是制度的載體，并不存在主觀能動性；所謂弱意義合法性機制是指制度在影響組織或個人行為選擇的過程中，存在一個中介——激勵機制，它由制度影響資源分配和利益而產(chǎn)生。合法性機制為何能解釋組織或制度的同構(gòu)性？因為在合法性機制發(fā)揮作用的過程中，同一場域內(nèi)的各個組織所處的制度環(huán)境相同，那么為了取得認同和合法性，各個組織采納的形式和行為也會類似。而且為減輕組織動蕩，提高組織生存能力，組織之間會產(chǎn)生扎根在制度環(huán)境中且又能取得合法性的模仿行為，組織之間的相互模仿自然會使組織變得類似。

（三）制度同構(gòu)的三種具體機制

作為研究制度同構(gòu)性的代表人物，邁耶、羅恩、迪瑪喬和鮑威爾等都運用合法性機制解釋組織或制度的趨同現(xiàn)象。邁耶和羅恩的理論是宏觀理論，他們所講的制度環(huán)境是非常宏大且抽象的，具有神秘的力量，看不見摸不著。迪瑪喬和鮑威爾的理論更像是中觀理論，他們把研究視野聚焦于組織與組織之間的相互關(guān)系及更加微觀的組織內(nèi)部的運行機制上。在這種研究視野或者分析層次下，迪瑪喬和鮑威爾把社會學(xué)制度主義中的制度同構(gòu)理論向前推進了一步，提出了導(dǎo)致制度或組織趨同性的三種具體機制。迪瑪喬和鮑威爾認為，為了獲得更多資源和社會支持，增強其政治影響和合法性，組織會在三種壓力或因素影響下進行決策：其一，所依賴的其他組織帶來的壓力；其二，模仿同一場域內(nèi)的其他成功組織的壓力；其三，具有共享觀念的專業(yè)共同體為組織施加的壓力。他們在分析合法性機制驅(qū)動下組織決策行為的具體影響因素的基礎(chǔ)上，就提出了制度同構(gòu)產(chǎn)生的具體機制：強制同構(gòu)機制、模仿同構(gòu)機制和規(guī)范同構(gòu)機制。巡察制度的制度同構(gòu)也是在這三種機制作用下發(fā)生的，它們之間的交互作用，使得巡察制度與其他同類型的監(jiān)督制度如巡視制度非常相似。

二、巡察制度的變遷與制度同構(gòu)機制

巡察制度與巡視制度在結(jié)構(gòu)功能和方式方法等方面存在高度相似性，而且還吸收了古代巡視制度的合理內(nèi)核，與世界上某些國家的監(jiān)督制度也存在相似之處。從制度同構(gòu)理論的視角看，三種制度同構(gòu)機制在巡察制度的變遷過程中均發(fā)揮了一定作用，但這三種機制并不是在同一時段同時發(fā)揮作用的，它們所發(fā)揮的作用在不同階段有主次之分。

（一）巡察制度的探索階段：制度模仿同構(gòu)起主導(dǎo)作用

在巡察制度的同構(gòu)性變遷過程中，模仿同構(gòu)機制發(fā)揮的作用最大。模仿借鑒學(xué)習(xí)成功的制度行為從而導(dǎo)致制度之間的相似性，我們稱之為模仿性同構(gòu)。模仿同構(gòu)機制與引力機制類似，在某種程度上也是作用者被拉向已有的成功制度模式，它只是更為簡單的形式模仿。在復(fù)雜的環(huán)境情況下，制度績效只能是事后（ex post）才能看得出。模仿產(chǎn)生的動機是對所模仿的制度是否為最佳制度選擇具有不確定性。因為無法準(zhǔn)確判斷最佳的制度設(shè)置，所以模仿者會模仿在他處有效實施的制度模板，從而增強其制度合法性［12］。巡察制度與巡視制度同為黨內(nèi)監(jiān)督制度，而且巡察制度是巡視制度向基層的延伸，在巡視制度已經(jīng)積累起許多成功經(jīng)驗和發(fā)揮出巨大示范作用的前提下，巡察制度模仿巡視制度的形態(tài)、結(jié)構(gòu)和目標(biāo)是合乎情理的，它遵循了“適當(dāng)性邏輯”原則。在巡察制度還未出現(xiàn)且還不存在“巡察”這個說法的時候，少數(shù)市縣模仿巡視制度的工作模式行巡察工作之實。隨后地區(qū)之間開始相互模仿，紛紛探索建立起巡察制度。

從類型學(xué)角度來看，巡察制度的模仿同構(gòu)屬于制度性模仿而非競爭性模仿，其原因是：巡察制度與其模仿對象之間的關(guān)系并不是競爭關(guān)系，而且巡察制度模仿的是受社會公認的具有合法性的某種組織形式或做法，比如巡視制度，這就屬于制度性模仿范疇。從模仿同構(gòu)的必要性來說，模仿同構(gòu)是對組織或制度環(huán)境中的不確定性的反應(yīng)，組織為減緩不確定性帶來的風(fēng)險，就會模仿借鑒同一場域中其他組織應(yīng)對不確定性所采取的做法，或者是模仿已有的成功制度模型。巡察制度主要面臨技術(shù)上和目標(biāo)上的不確定性。在技術(shù)上，在市縣基層探索和落實巡察工作會面臨熟人社會、政治信任及人才隊伍建設(shè)等方面的困境，因此對技術(shù)的科學(xué)性和有效性有較高要求，采取什么樣的技術(shù)來化解這些困境是比較模糊的。雖然巡察制度與巡視制度所面臨的困境是有差異的，但巡視制度在技術(shù)方法方面已經(jīng)積累了許多成熟有效的經(jīng)驗，可以為巡察制度提供一定借鑒。在目標(biāo)上，雖然巡察聚焦于政治巡察，聚焦于全面從嚴治黨，但由于巡察內(nèi)容基本涵蓋了基層黨組織建設(shè)的各個方面，內(nèi)容的“面面俱到”反而使巡察目標(biāo)變得不確定。巡視制度與巡察制度在監(jiān)督內(nèi)容方面存在諸多相似性，內(nèi)容的全面性不亞于巡察制度，但黨中央會不斷制定科學(xué)的巡視工作規(guī)劃，為每一階段的巡視工作制定明確的目標(biāo)任務(wù)，因此巡察制度可以模仿巡視制度在面臨類似的目標(biāo)不確定性時所采取的做法。從模仿同構(gòu)的方式來說，巡察制度的模仿同構(gòu)發(fā)生在水平和垂直兩個方向。水平模仿指同一層級地區(qū)組織之間的相互模仿；垂直模仿指中央和地方之間的相互模仿。巡察制度的垂直模仿先于水平模仿。黨的十六大后，巡察監(jiān)督形式開始出現(xiàn)，只是沒有正式形成“巡察”的概念，而是繼續(xù)沿用“巡視”的說法。浙江省、湖南省和江蘇省等省份的少數(shù)市縣借鑒中央巡視制度，嘗試開展巡察工作，如成立巡視辦或巡視組，制定巡察工作暫行規(guī)定等。黨的十八大后，在全面從嚴治黨要求下，許多市縣陸續(xù)啟動巡察制度，發(fā)生了水平方向的模仿同構(gòu)。如在巡察工作調(diào)研現(xiàn)場會上，河南省開展巡察工作的成功經(jīng)驗被推廣至全國，諸多省份開始效仿河南省探索市縣巡察制度建設(shè)。

（二）巡察制度的建立階段：制度強制同構(gòu)起主導(dǎo)作用

在巡察制度的探索階段，主要是一系列模仿學(xué)習(xí)借鑒行為導(dǎo)致巡察制度的同構(gòu)。巡察制度對巡視制度的模仿導(dǎo)致兩者的同質(zhì)，各省市巡察工作經(jīng)驗的互相模仿導(dǎo)致各地區(qū)巡察制度具體內(nèi)容的大同小異。諸多省市對巡察工作的探索實踐，引起了黨中央對巡察制度的重視，深化了黨中央對巡察內(nèi)涵的認識。隨后，黨中央陸續(xù)出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)，推動巡察由探索實踐向正式制度轉(zhuǎn)化。2016年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》首次將巡察制度作為一項黨內(nèi)監(jiān)督制度寫入黨內(nèi)法規(guī)。2017年新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》為巡察工作確立了基本制度規(guī)范。黨的十九大和二十大新修訂的黨章從黨內(nèi)根本大法層面鞏固了巡察制度的地位。2017年出臺的《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》，從任務(wù)要求、隊伍機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)機制等方面對巡察制度作出規(guī)范。之后印發(fā)的《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》在巡察的范圍、創(chuàng)新巡察方式和突出巡察重點紀(jì)律等方面提出了新要求［13］。強制性同構(gòu)機制來源于制度環(huán)境的強制性力量，表現(xiàn)為一種強制性權(quán)威對組織施加的由外而內(nèi)的影響。在強制性同構(gòu)壓力下，依賴于強制性權(quán)威的組織“被迫”進行結(jié)構(gòu)性調(diào)試，與權(quán)威保持一致，由此產(chǎn)生組織對權(quán)威的趨同和組織間的趨同。強制性權(quán)威主體主要指執(zhí)政黨和政府機構(gòu)，制度環(huán)境的強制性要素主要有國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)。黨中央為推動巡察制度正式建立而頒布的一系列黨內(nèi)法規(guī)，屬于強制性同構(gòu)機制范疇。在巡察制度的建立階段，主要是強制同構(gòu)壓力發(fā)揮作用。在強制同構(gòu)機制的作用下，各區(qū)域各領(lǐng)域的巡察規(guī)范與中央法令法規(guī)趨同，而且在黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一規(guī)范要求下，各區(qū)域各領(lǐng)域的巡察制度會有很大程度的相似性。

強制同構(gòu)壓力可分為兩種：一是所依賴的其他組織施加的正式壓力；二是社會文化期待帶來的非正式壓力。正式壓力又有兩個方面的理解，除了理解為國家法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)等強制性要素構(gòu)成的制度環(huán)境對組織的影響或者是強制性權(quán)威對組織的自上而下的規(guī)范和控制外，還可理解為一種執(zhí)政黨意志或是主流意識形態(tài)對組織產(chǎn)生的強制性影響。執(zhí)政黨意志或者主流意識形態(tài)也可形成一種強大的制度力量，在一定程度上限制組織多樣性的發(fā)揮，導(dǎo)致組織之間的趨同。黨的十八大以來，黨中央提出全面從嚴治黨，而建立和實施巡察制度是落實這個政治任務(wù)的有力抓手。巡察工作的深入推進有利于將全面從嚴治黨向基層延伸。全面從嚴治黨代表了執(zhí)政黨的意志，在一定程度上成為主流意識形態(tài)的一部分。在這種政黨意志和主流意識形態(tài)指導(dǎo)下，巡察制度必須聚焦這些任務(wù)的落實，因此巡察制度的趨同不可避免。巡察制度強制性同構(gòu)的非正式壓力主要表現(xiàn)為：群眾希望自己身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題能夠得到整治的社會期待或訴求。群眾或許對中央和省級層面的腐敗現(xiàn)象沒有強烈的感受，但對于身邊的微腐敗、小官巨貪現(xiàn)象卻“深惡痛絕”。這些腐敗現(xiàn)象嚴重削弱了群眾自身的幸福感、獲得感和安全感，因此群眾對于巡視應(yīng)延伸至基層和狠拍身邊的“蒼蠅”基本形成共識。在這種非正式壓力的說服和邀請下，組織會接受和采用巡察制度，用巡察治理基層腐敗，由此產(chǎn)生巡察制度的同構(gòu)。

（三）巡察制度的完善階段：制度規(guī)范同構(gòu)起主導(dǎo)作用

在巡察制度的制度同構(gòu)變遷過程中，模仿性機制和強制性機制是推動同構(gòu)性變遷的第一位力量，規(guī)范性機制是第二位力量。巡察制度愈向前發(fā)展，規(guī)范同構(gòu)的力量作用愈大。規(guī)范同構(gòu)主要來源于專業(yè)化要求。專業(yè)化主要包含三要素：專業(yè)人員、共同認知基礎(chǔ)和專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)。規(guī)范同構(gòu)即是這樣一個邏輯過程：組織內(nèi)部的專業(yè)成員由于接受過相同的專業(yè)化教育或培訓(xùn)，具有共同的認知基礎(chǔ)和態(tài)度觀念，形成了“共享觀念”。基于專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)的存在，這種共享觀念在組織互動中得以傳播和擴散，并且共享的合法性也得以凝聚和確認，最終導(dǎo)致組織形式和行為的趨同。在規(guī)范同構(gòu)過程中，人才篩選發(fā)揮了重要作用［14］。按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)篩選人才，那么選進來的人才就具有相似的教育背景、認知基礎(chǔ)和思維觀念。這種共同的認知和觀念會引導(dǎo)組織和人們作出相同或類似的決策，沿著相同或類似的路徑發(fā)展。比如教育行業(yè)都會按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)——具備教師資格證或接受過師范教育——來篩選人才從事教師職業(yè)，那么處在同一職位的人的背景和態(tài)度會非常相似，任教教師都在專業(yè)化教育中接受過關(guān)于基本行為規(guī)范的訓(xùn)練，因此他們的說話方式和行為方式會相似。由于管理者和關(guān)鍵員工是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)篩選上來的，學(xué)校所實施的決策、程序和結(jié)構(gòu)也會相似。

巡察制度的規(guī)范同構(gòu)主要體現(xiàn)在機構(gòu)及其成員的專業(yè)化、共同認知基礎(chǔ)和專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)三個方面。首先，巡察機構(gòu)和人員的專業(yè)化推動了巡察制度的規(guī)范同構(gòu)。市縣黨委為夯實巡察隊伍基礎(chǔ)，加強巡察專業(yè)人才庫建設(shè)，從紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、宣傳和審計等部門篩選業(yè)務(wù)精湛和本領(lǐng)過硬的人才組建巡察專業(yè)人才庫。巡察工作人員要真正發(fā)現(xiàn)基層黨組織建設(shè)各方面的問題線索，就必須具備多方面的專業(yè)知識、專業(yè)技術(shù)和工作經(jīng)驗。既要懂紀(jì)檢監(jiān)察工作，又要懂組織人事工作；既要熟悉相關(guān)政策法規(guī)，又要熟悉財務(wù)審計。巡察機構(gòu)的專業(yè)化主要體現(xiàn)在篩選標(biāo)準(zhǔn)嚴格和培訓(xùn)程序嚴格兩個方面。市縣黨委嚴把巡察干部選人用人關(guān)，堅持以高標(biāo)準(zhǔn)和嚴要求選優(yōu)配強巡察干部隊伍。各地市縣黨委也十分重視開展巡察專業(yè)化培訓(xùn)。培訓(xùn)的方式主要有專題授課、學(xué)習(xí)廉政學(xué)知識、交流討論心得及參觀考察等。其次，當(dāng)組織成員或制度的參與者變得更加專業(yè)化，“共享觀念”便能夠凝聚。通過人才篩選，同一職務(wù)人員就會具有共同的背景、價值觀和態(tài)度取向；通過統(tǒng)一的專業(yè)化訓(xùn)練，組織成員就會形成關(guān)于制度的統(tǒng)一性認知，形成統(tǒng)一的制度規(guī)范性框架，形成對規(guī)制目標(biāo)的統(tǒng)一看法以及最可能實現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的統(tǒng)一行為路徑。專業(yè)化培訓(xùn)促進了工作人員對于巡察工作流程和方式、基本行為規(guī)范的共同認知，并且提升了工作人員的巡察業(yè)務(wù)能力，使組織成員或制度的參與者更加專業(yè)化。最后，巡視人員與巡察人員分享交流工作經(jīng)驗，在一定程度上構(gòu)成專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)，推動巡察制度的規(guī)范同構(gòu)。2019年趙樂際在武漢主持召開全國市縣巡察工作推進會，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)人員和市縣黨委書記相互交流工作經(jīng)驗，相互學(xué)習(xí)工作方法［15］。組織成員或制度的參與者在互相聯(lián)系中獲得相同的認知、觀點和價值觀，特別是形成對規(guī)制問題及其解決的共同觀點意識，規(guī)范同構(gòu)機制便會發(fā)揮作用。

三、結(jié)論與啟示

模仿同構(gòu)、強制同構(gòu)、規(guī)范同構(gòu)分別以不同方式推動了巡察制度的同構(gòu)性變遷。制度同構(gòu)能夠?qū)ρ膊熘贫鹊慕⒑屯晟飘a(chǎn)生積極影響，如模仿同構(gòu)壓力可以確立巡察制度模仿的模板，強制同構(gòu)壓力可以推動巡察制度短時間內(nèi)形成，規(guī)范同構(gòu)壓力可以提升巡察的專業(yè)化水平。但制度同構(gòu)帶來的消極影響也不能忽視，其突出表現(xiàn)是：模仿同構(gòu)在一定程度上會使巡察制度落入形式主義的窠臼，使其成為其他制度的“副本”。鑒于制度同構(gòu)帶來的雙重影響，制度設(shè)計者應(yīng)找準(zhǔn)方向促進巡察制度的發(fā)展與完善。可以預(yù)見的是，隨著巡察制度的進一步發(fā)展完善，模仿同構(gòu)力量將逐漸減弱，強制同構(gòu)力量尤其是規(guī)范同構(gòu)力量將日益增強。從三種制度同構(gòu)機制對巡察制度變遷的影響可以得出以下三個方面的啟示。

（一）推進巡察制度內(nèi)容創(chuàng)新

巡察制度是在模仿巡視制度的基礎(chǔ)上建立起來的，模仿同構(gòu)可以為巡察制度的發(fā)展帶來一些積極影響。最直接的積極影響是：模仿同構(gòu)是由不確定性引起的組織的自發(fā)反應(yīng)，巡察制度對巡視制度這一成功模式的模仿，可以減緩不確定性帶來的風(fēng)險，減輕組織動蕩。制度同構(gòu)理論分兩派，即合法性價值導(dǎo)向派和效率價值導(dǎo)向派。合法性價值導(dǎo)向理論流派認為，模仿同構(gòu)行為的目的是追求合法性。巡視制度在全面從嚴治黨中發(fā)揮了利劍作用，是社會接受認可的具有合法性的制度，而且模仿成功組織或制度的行為本身就具備“儀式意義”——合法性。效率價值導(dǎo)向理論流派認為，模仿同構(gòu)行為是具有效率導(dǎo)向的。模仿巡視制度也是在目標(biāo)模糊不清和技術(shù)難以確定的情況下所采取的解決辦法。借鑒巡視制度已有的成功模式和經(jīng)驗，可以節(jié)約巡察制度建設(shè)的時間和“搜尋成本”［16］。

當(dāng)然，制度模仿同構(gòu)行為也有消極影響。制度嵌入理論認為，制度資源和現(xiàn)實的社會環(huán)境為制度的創(chuàng)新和變遷提供了條件［17］。也就是說，制度要達到良好和諧的運行狀態(tài)，必須嵌入與其相配套的制度環(huán)境中。制度同構(gòu)的目的是與所依賴的制度環(huán)境相適應(yīng)的，模仿同構(gòu)自然不能背離這一初衷。模仿同構(gòu)行為本身并不必然導(dǎo)致制度與制度環(huán)境的不適應(yīng)問題。一個制度模仿同一場域中的其他成功且合法的制度，會與“大制度環(huán)境”（主動模仿的制度與被模仿的制度共同所處的制度環(huán)境）相適應(yīng)，但存在與“小制度環(huán)境”（主動模仿的制度自身配套的制度環(huán)境）不適應(yīng)的風(fēng)險。巡察制度在模仿巡視制度的組織方式、監(jiān)督內(nèi)容和手段方法上，容易產(chǎn)生慣性思維。一些地區(qū)習(xí)慣對巡視制度的經(jīng)驗和做法簡單“拿來”，不能“因地制宜”地在已有制度的基礎(chǔ)上總結(jié)適合自己的經(jīng)驗和做法，造成經(jīng)驗和做法的“水土不服”，產(chǎn)生巡察制度與制度環(huán)境的不適應(yīng)問題。

為了克服巡察制度與制度環(huán)境的不適應(yīng)問題，應(yīng)在模仿巡視制度的基礎(chǔ)上推進巡察制度內(nèi)容創(chuàng)新，使巡察制度嵌入基層社會環(huán)境中。巡察制度內(nèi)容創(chuàng)新可以從巡察工作重點、巡察方式方法等方面展開。一方面，在巡察工作重點方面，既要遵循政治巡視要求，又要聚焦基層突出問題。巡察要聚焦政治巡察，圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨不力等重大政治問題展開工作。除此之外，巡察必須聚焦基層突出問題，否則就失去了工作的針對性。人民反映強烈的問題一般就是社會的突出問題?；鶎由鐣h(huán)境有其特殊性，基層社會問題細小隱蔽、涉及面廣，往往關(guān)系到基層群眾的切身利益。巡察工作人員要及時回應(yīng)群眾訴求，重點關(guān)注涉及民生事業(yè)的重要部門；重點盯緊人民反映問題較多的基層干部；重點解決人民有意見、反映強烈的突出問題，如基層不正之風(fēng)、脫貧攻堅和落實惠民政策中的腐敗問題以及黑惡勢力背后的腐敗問題。另一方面，在巡察方式方法方面，既要保證常規(guī)高效，又要實現(xiàn)靈活創(chuàng)新。巡察機構(gòu)可以借鑒《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》所規(guī)定的十三種巡視工作方式，以及專項巡視、機動巡視、“回頭看”等巡視工作方法，保證常規(guī)方法用得對、用得好。除此之外，應(yīng)針對熟人社會等基層巡察特有的難點問題，跳出巡視的思維框架，探索適合基層環(huán)境的工作方式方法。如靈活運用提級巡察、交叉巡察和對口巡察等方法，化解基層巡察各種“疑難雜癥”。總之，既要借鑒巡視的成功經(jīng)驗，也要針對基層實際，結(jié)合基層巡察工作特點，在巡察實踐中總結(jié)出自己的獨特經(jīng)驗。

（二）完善巡察法律法規(guī)體系

在強制同構(gòu)壓力作用下，巡察法規(guī)制度體系逐漸成形。一方面，為了推動巡察實踐向正式制度轉(zhuǎn)化，確立各市縣巡察工作的權(quán)威統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，黨中央陸續(xù)出臺了一系列以黨內(nèi)法規(guī)為主的巡察規(guī)范性文件。這是強制性同構(gòu)的體現(xiàn)，強制同構(gòu)壓力推動了巡察法規(guī)的建立。另一方面，中央黨內(nèi)法規(guī)里的內(nèi)容規(guī)定了地方黨委應(yīng)當(dāng)遵守并復(fù)制的法規(guī)模型。比如黨中央出臺了《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》，各省委就應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方實際出臺各市縣黨委巡察工作意見。這是地方對中央的制度趨同，促進了從中央到地方巡察黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建立。但巡察制度的強制同構(gòu)力量還不夠強大，強制同構(gòu)還有可以強化的空間。巡察制度強制性同構(gòu)的主要表現(xiàn)：巡察黨內(nèi)法規(guī)的頒布與實施，由巡察黨內(nèi)法規(guī)這一強制性要素構(gòu)成的制度環(huán)境會對組織施加由外而內(nèi)的影響。但巡察黨內(nèi)法規(guī)的強制性是不足的，在一定程度上限制了強制同構(gòu)機制作用的發(fā)揮。一方面，黨內(nèi)法規(guī)的強制性不能與法律的強制性相提并論。目前我國巡察工作缺乏專門法律的支撐，巡察相關(guān)法律存在滯后性。另一方面，巡察相關(guān)配套法規(guī)不健全，黨中央尚未出臺巡察制度實施細則。在巡察制度的具體實施上，缺乏權(quán)威、統(tǒng)一的制度依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，各部門、各區(qū)域容易各自解讀，難以達成統(tǒng)一共識。

強制同構(gòu)機制使巡察法規(guī)制度體系得以建立，并且隨著強制同構(gòu)作用的增強，巡察法規(guī)制度體系能夠得到進一步完善。但目前由于缺乏專門法律和配套法規(guī)的強制性，巡察制度強制同構(gòu)的潛力還未得到完全釋放，其優(yōu)勢還未得到充分顯現(xiàn)。因此，為使巡察制度獲得更大的發(fā)展空間，可在強化強制同構(gòu)機制方面下功夫。巡察制度強制同構(gòu)機制的強化，主要依靠其相關(guān)規(guī)范性制度強制性的增強。因此需要在原有黨內(nèi)法規(guī)的強制性的基礎(chǔ)上，補充專門法律和配套法規(guī)的強制性，這就與完善巡察法律法規(guī)體系的邏輯一致。一方面，應(yīng)出臺巡察專門法律。堅持全面從嚴治黨、提升黨的建設(shè)質(zhì)量必須依靠社會主義法治。因此應(yīng)將黨的意志上升為國家意志，提請國家立法機關(guān)制定專門的巡視巡察法，將巡察工作和巡察制度的實際情況與國情、黨情相結(jié)合，對巡察機構(gòu)、巡察人員的權(quán)利及義務(wù)作出明確規(guī)定，為巡察工作的深層次開展提供法律依據(jù)。同時加強巡察黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的配套銜接，完善巡察法律法規(guī)體系。另一方面，應(yīng)健全巡察配套法規(guī)。在原有法規(guī)的基礎(chǔ)上，針對巡察機構(gòu)設(shè)置、隊伍管理和程序方法等內(nèi)容出臺具體且操作性強的實施細則。尤其要在人才選拔晉升、人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考評考核和追責(zé)問責(zé)等方面出臺詳細明確的制度規(guī)定，并且盡量避免使用“原則上”“有關(guān)規(guī)定”等可能會被自由執(zhí)行的字眼。只有這樣，才能使巡察法規(guī)具有權(quán)威參考意義，才能發(fā)揮其對各部門各區(qū)域巡察工作的規(guī)范統(tǒng)籌作用。

（三）提升巡察專業(yè)化水平

當(dāng)前，規(guī)范同構(gòu)機制對巡察制度趨同性變遷的驅(qū)動力度是不足的，規(guī)范同構(gòu)壓力力量相對薄弱，其原因主要有三個方面。首先，在現(xiàn)有巡察制度規(guī)定下，巡察人員的專業(yè)素質(zhì)有待提高。根據(jù)巡察制度制定的人員配備原則，一方面，專兼結(jié)合的人員構(gòu)成影響巡察人員的專業(yè)性。由于專職人員有限，巡察工作需要長期依賴從其他部門抽調(diào)過來的兼職人員。被抽調(diào)部門由于人手緊張和自身任務(wù)繁重，不愿借調(diào)年輕骨干到巡察一線工作，且被抽調(diào)過來的兼職人員不一定熟悉法律法規(guī)和財務(wù)審計等巡察工作所需的專業(yè)知識。同時，兼職人員所占比重過大，不利于建設(shè)長期穩(wěn)定的專業(yè)化隊伍。另一方面，不完善的人員年齡結(jié)構(gòu)也會影響巡察人員的專業(yè)性。巡察組組長一般年齡較大且多已退居二線，雖然黨政工作經(jīng)驗豐富，個人權(quán)威較高，但其具備的專業(yè)知識可能會難以適應(yīng)巡察的形勢發(fā)展及其對專業(yè)性的要求。其次，在現(xiàn)有巡察制度規(guī)定下，巡察專業(yè)化培訓(xùn)有待增強。目前關(guān)于巡察專業(yè)化培訓(xùn)方面的實施細則還未出臺，巡察專業(yè)化培訓(xùn)存在針對性不強、培訓(xùn)方式陳舊及不太符合巡察工作特征等方面的問題，影響巡察人員共同認知的形成和專業(yè)素質(zhì)的提升。最后，在現(xiàn)有巡察制度規(guī)定下，巡察專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)有待進一步織密。巡察聯(lián)動工作目前正處于摸索狀態(tài)中，其制度化建設(shè)還有待加強，其溝通合作、信息交流方面的配套機制還有待完善。在巡視人員與巡察人員的溝通交流過程中，巡視方面的觀念和經(jīng)驗傳授給巡察方向的較多，巡察方面的觀念和經(jīng)驗“逆向流動”到巡視方向的較少。在巡察的上下交流過程中，上級巡察機構(gòu)指導(dǎo)下級巡察機構(gòu)的“自上而下”交流渠道較為暢通，而下級巡察機構(gòu)人員到上級巡察機構(gòu)分享交流經(jīng)驗的“自下而上”交流渠道較為堵塞。

巡察向更加專業(yè)化的道路發(fā)展是必然的，規(guī)范同構(gòu)機制的作用也勢必增強。目前規(guī)范同構(gòu)的薄弱現(xiàn)狀為巡察的專業(yè)化發(fā)展提供了突破點。首先，應(yīng)完善巡察人員配備方面的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)一支年輕化、專業(yè)化的巡察干部隊伍。在充分考慮市縣巡察工作實際情況的前提下，吸收巡視制度設(shè)置全員專職編制的經(jīng)驗，制定“專兼結(jié)合、以專為主”的人員配備原則，盡可能地多設(shè)置巡察干部編制，增加專職人員比例。在抽調(diào)兼職人員方面，建立“抽強人、強抽人”的保障機制和激勵機制，使巡察工作崗位成為各部門鍛煉培養(yǎng)業(yè)務(wù)骨干的平臺，改變被抽調(diào)部門不愿借調(diào)優(yōu)秀骨干到巡察一線工作的消極態(tài)度，激勵被抽調(diào)人員在巡察工作崗位上積極作為、提高自身專業(yè)素養(yǎng)。除此之外，還應(yīng)改善巡察人員的年齡結(jié)構(gòu)，吸收具備發(fā)展?jié)撃芎蛯I(yè)素養(yǎng)的優(yōu)秀年輕人才到巡察工作隊伍中，選拔經(jīng)驗豐富、本領(lǐng)過硬的優(yōu)秀年輕干部擔(dān)任巡察組組長，使整支巡察工作隊伍年輕化、專業(yè)化。其次，應(yīng)建立健全巡察專業(yè)化培訓(xùn)方面的實施細則，增強專業(yè)化培訓(xùn)實效。在增強針對性方面，應(yīng)制定符合各個層級巡察人員情況的專業(yè)培訓(xùn)課程，滿足其開展巡察工作的實際需要。在創(chuàng)新培訓(xùn)方式方面，應(yīng)采取理論教學(xué)與案例教學(xué)有機結(jié)合的培訓(xùn)方式，強化外出培訓(xùn)實踐，增加外出培訓(xùn)機會，加強資金保障，為其配備優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)資源。在結(jié)合巡察工作特征方面，應(yīng)使培訓(xùn)內(nèi)容滿足巡察工作對多方面專業(yè)知識的需求，加強法律、財務(wù)、紀(jì)檢和廉政學(xué)等方面知識培訓(xùn)，提升巡察人員的綜合專業(yè)能力。最后，應(yīng)完善巡視巡察聯(lián)動工作溝通合作、信息交流方面的配套機制，織密巡視巡察專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)。在橫向上，應(yīng)多召開巡視巡察工作的聯(lián)席會議，加強巡視與巡察觀念共享、經(jīng)驗互鑒的雙向互動；在縱向上，應(yīng)暢通巡視巡察機構(gòu)的上下交流渠道，下級巡視巡察機構(gòu)工作人員在一線工作，了解情況較多，實踐能力較強，應(yīng)增加其到上級機構(gòu)分享交流經(jīng)驗的機會。

（注：湖南大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生戈琳和博士研究生郭格對此文亦有貢獻。）