康鎮(zhèn) 任克強(qiáng)

內(nèi)容提要 基于試點(diǎn)方法的基層治理創(chuàng)新，在不斷產(chǎn)出經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降耐瑫r(shí)，也面臨項(xiàng)目的制度化難題以及試點(diǎn)的效能轉(zhuǎn)化梗阻問題。從政績驅(qū)動(dòng)的視角來看，基層政府參與社會(huì)治理創(chuàng)新試點(diǎn)的動(dòng)力主要來源于上級(jí)引力下的印象政績構(gòu)建，同級(jí)推力下的錯(cuò)位競爭，績效壓力下的靈活性回應(yīng)，晉升動(dòng)力下的創(chuàng)新爭先。在創(chuàng)新試點(diǎn)的容錯(cuò)激勵(lì)、高位推動(dòng)、制度擴(kuò)散等機(jī)制的耦合作用下，政績驅(qū)動(dòng)的激勵(lì)效應(yīng)被進(jìn)一步放大。政績激勵(lì)扭曲下的基層治理試點(diǎn)過程中存在形式創(chuàng)新的政績虛構(gòu)行為、多點(diǎn)創(chuàng)新的項(xiàng)目擠占行為和重復(fù)創(chuàng)新的低效競爭行為，這造成了試點(diǎn)偽創(chuàng)新、創(chuàng)新內(nèi)卷化、創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)難復(fù)制推廣等非理性后果。為實(shí)現(xiàn)政績驅(qū)動(dòng)的激勵(lì)相容，需要從構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)治理體系、健全績效考核評(píng)價(jià)制度、創(chuàng)新民主協(xié)商議事機(jī)制等方面，對(duì)基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)過程加以內(nèi)外規(guī)制。

關(guān)鍵詞 基層治理 社會(huì)治理創(chuàng)新 試點(diǎn) 政績驅(qū)動(dòng)

康鎮(zhèn)，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師

任克強(qiáng)，南京市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展所研究員

本文為國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“政績驅(qū)動(dòng)下城市基層政府的社會(huì)治理創(chuàng)新行為研究”（17BSH087）、南京市青年文化英才培養(yǎng)項(xiàng)目“街鎮(zhèn)治理效能研究博士工作站”的階段性成果。

一、研究背景

基層治理創(chuàng)新是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體實(shí)踐路徑，而試點(diǎn)作為基層政府推動(dòng)治理改革的試驗(yàn)性工具，為提升基層治理創(chuàng)新效能發(fā)揮著問題求解、典型示范、知識(shí)生產(chǎn)等多重功用。2022年10月16日，黨的二十大報(bào)告提出要“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”?；谠圏c(diǎn)方法的基層治理創(chuàng)新在不斷產(chǎn)出模式典范與先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也面臨著社會(huì)治理創(chuàng)新項(xiàng)目的制度化、持續(xù)化等難題，這些難題嚴(yán)重制約了創(chuàng)新試點(diǎn)的功能轉(zhuǎn)化。特別是隨著基層政府參與社會(huì)治理創(chuàng)新競爭熱情的增加，基層治理創(chuàng)新的異化風(fēng)險(xiǎn)與不確定性變得更加難以預(yù)測(cè)和防范。當(dāng)基層治理試點(diǎn)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)與創(chuàng)新效能相互抵牾時(shí)，地方政府與相關(guān)行動(dòng)者如何有效地規(guī)制試點(diǎn)治理的行為偏差？在這種行為偏差的背后，基層政府熱衷于啟動(dòng)實(shí)施各類創(chuàng)新試點(diǎn)的動(dòng)力機(jī)制是什么？這種動(dòng)力機(jī)制如何引導(dǎo)基層治理創(chuàng)新行為發(fā)生偏轉(zhuǎn)？

面對(duì)上級(jí)問責(zé)不斷強(qiáng)化、創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的內(nèi)外約束，基層治理創(chuàng)新的發(fā)生機(jī)制[1]與持續(xù)創(chuàng)新的過程機(jī)制[2]都演變出新的形態(tài)與邏輯。圍繞基層治理創(chuàng)新的動(dòng)因、過程與成效，學(xué)界主要從府際競爭關(guān)系與政府組織行為的角度進(jìn)行探討。一是從政績競爭的視角，認(rèn)為社會(huì)治理創(chuàng)新已經(jīng)成為地方政府新的競爭標(biāo)的[3]，通過創(chuàng)新干出政績，創(chuàng)新也隨之成為地方政府官員獲得晉升、聲譽(yù)、名利的重要通道[4]。即便面對(duì)可能的政績風(fēng)險(xiǎn)，地方政府也會(huì)持續(xù)地將創(chuàng)新實(shí)踐轉(zhuǎn)化為政績生產(chǎn)[5]，基層政府通過將創(chuàng)制經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為政績成果的過程，形成了一種創(chuàng)新錦標(biāo)賽體制[6]。二是從政府創(chuàng)新行為偏差的角度，認(rèn)為在上級(jí)錯(cuò)用指揮棒、下級(jí)政績觀扭曲的背景下，一些基層部門患上了創(chuàng)新強(qiáng)迫癥，熱衷于“玩概念”式的偽創(chuàng)新[7]，其表現(xiàn)形式主要有追求名詞標(biāo)新忽視實(shí)質(zhì)行動(dòng)、追求經(jīng)驗(yàn)移植忽視回應(yīng)需求、追求局部亮點(diǎn)忽略科學(xué)統(tǒng)籌、追求政績邀功忽視持續(xù)發(fā)展[8]等。社會(huì)治理的“為創(chuàng)新而競爭”本應(yīng)是地方政府對(duì)中央政府期望的積極回應(yīng)，卻在實(shí)踐過程中演變?yōu)椤盀楦偁幎鴦?chuàng)新”的投機(jī)策略和行為偏差，致使社會(huì)治理創(chuàng)新競爭的良性邏輯逆轉(zhuǎn)為零和博弈的負(fù)性過程[9]。

當(dāng)前地方政府多是以試點(diǎn)的方式來發(fā)起與實(shí)施基層治理創(chuàng)新，而學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注的是基層治理創(chuàng)新的動(dòng)因、過程、邏輯與效果，相對(duì)忽視了試點(diǎn)工具本身對(duì)于基層治理創(chuàng)新生發(fā)的政績驅(qū)動(dòng)意義。圍繞基層治理創(chuàng)新的因果關(guān)系，多數(shù)研究遵循的是以政績生產(chǎn)為中心的敘事邏輯[10]，但對(duì)于這類動(dòng)力源如何具體地作用于基層政府，還需要學(xué)界深入地剖析其內(nèi)在的復(fù)雜作用機(jī)制。本文立足政績驅(qū)動(dòng)視角，側(cè)重于解釋政績驅(qū)動(dòng)基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)的發(fā)生機(jī)理，換言之，即厘清政績?nèi)绾悟?qū)動(dòng)基層政府開展社會(huì)治理創(chuàng)新試點(diǎn)。與此同時(shí)，現(xiàn)有研究忽視了政績驅(qū)動(dòng)機(jī)制的一體兩面性。本文認(rèn)為政績驅(qū)動(dòng)機(jī)制在促使基層治理試點(diǎn)模式、經(jīng)驗(yàn)迭代出新的同時(shí)，也導(dǎo)致了基層治理各類偽創(chuàng)新、創(chuàng)新內(nèi)卷化、創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)難復(fù)制推廣等問題，因而需要通過調(diào)整現(xiàn)有的政績驅(qū)動(dòng)機(jī)制，有效地規(guī)制基層政府的社會(huì)治理創(chuàng)新場域。

二、政績驅(qū)動(dòng)的基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)

在創(chuàng)新錦標(biāo)賽模式下，基層政府面對(duì)上級(jí)引力、同級(jí)推力、績效壓力、晉升動(dòng)力，選擇以試點(diǎn)方式積極探索社會(huì)治理創(chuàng)新，以期能夠向上構(gòu)建印象政績，凸顯錯(cuò)位競爭優(yōu)勢(shì)，靈活回應(yīng)社會(huì)壓力，搶先爭奪創(chuàng)新錦標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)積累排他性政績優(yōu)勢(shì)的行動(dòng)目的。

1.上級(jí)引力下的印象政績構(gòu)建

在上級(jí)政府對(duì)基層政府進(jìn)行績效考核的組織機(jī)制作用下，基層政府能夠敏銳捕捉到上級(jí)政府釋放的政策信號(hào)與價(jià)值偏好，爭先啟動(dòng)實(shí)施先行類創(chuàng)新試點(diǎn)，以期通過率先成功的地方模式將自身打造成為“試點(diǎn)明星”。在錦標(biāo)賽競爭體制內(nèi)[1]，那些得到上級(jí)政府認(rèn)可支持的試點(diǎn)單位，更容易贏得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治信任，無形中為試點(diǎn)單位領(lǐng)導(dǎo)后續(xù)的職位晉升、考核評(píng)比積累了排他性的政績優(yōu)勢(shì)。在同一試點(diǎn)領(lǐng)域，基層政府為最大限度地吸引上級(jí)政府的注意和輿論關(guān)注，會(huì)以爭做第一為出發(fā)點(diǎn)搶先出臺(tái)屬地方案，依靠突破性創(chuàng)新成果來贏得試點(diǎn)單位之間的位次錦標(biāo)競爭。

即便是在已經(jīng)被搶占先機(jī)的政策領(lǐng)域，試點(diǎn)單位為博取上級(jí)政府的認(rèn)可，也會(huì)想方設(shè)法地創(chuàng)新方案設(shè)計(jì)，力求通過凸顯試點(diǎn)執(zhí)行效果與業(yè)績來贏得試點(diǎn)單位之間的績效錦標(biāo)競爭。特別是在當(dāng)前政府間的“為增長而競爭”逐漸讓位于“為創(chuàng)新而競爭”的轉(zhuǎn)型背景下，地方政府越來越重視創(chuàng)新方案設(shè)計(jì)的科學(xué)性與執(zhí)行績效的領(lǐng)先性，試點(diǎn)單位貿(mào)然追求爭先位次則可能在一定程度上損害試點(diǎn)方案設(shè)計(jì)的精細(xì)程度，進(jìn)而造成后來者居上的不利競爭局面。

因此，在基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)過程中，基層政府積極尋求成功的創(chuàng)新舉措，打造各類模式、典型以便能夠給上級(jí)政府營造良好的“印象政績”。由于先行地區(qū)已率先給上級(jí)政府構(gòu)建起顯性的印象政績，后發(fā)地區(qū)為了彌補(bǔ)與先行地區(qū)之間的政績差距，則需要通過創(chuàng)新設(shè)計(jì)更具特色的實(shí)施計(jì)劃來彌補(bǔ)其競爭劣勢(shì)。

2.同級(jí)推力下的錯(cuò)位競爭追逐

隨著基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)的持續(xù)推進(jìn)，后發(fā)的地方政府對(duì)基層治理創(chuàng)新不再只停留于觀望階段，對(duì)創(chuàng)新改革的模糊認(rèn)知判斷也逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，在與同級(jí)政府政績競爭的推力機(jī)制作用下，更傾向于響應(yīng)上級(jí)政府的行政命令來啟動(dòng)創(chuàng)新試點(diǎn)?；鶎诱脑圏c(diǎn)跟進(jìn)，主要源自上級(jí)政府鼓勵(lì)創(chuàng)新的合法性動(dòng)力，并受到同級(jí)地方政府間的橫向競爭壓力的影響[2]。特別是處于相同晉升競爭環(huán)境下，率先啟動(dòng)創(chuàng)新試點(diǎn)的同級(jí)單位會(huì)對(duì)非試點(diǎn)單位形成一種先行示范的制度同構(gòu)壓力。置身于行政科層體系內(nèi)部的非選點(diǎn)單位面對(duì)組織同級(jí)間的橫向同構(gòu)壓力，需要按照上級(jí)指示做出回應(yīng)性動(dòng)作，以防在同行競爭中繼續(xù)拉開績效差距，全面落后于同級(jí)別試點(diǎn)地區(qū)。

在自上而下推動(dòng)創(chuàng)新改革的過程中，上級(jí)政府通過預(yù)先指定一定比例的小范圍地方試點(diǎn)，利用條塊府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)向所有被選點(diǎn)地區(qū)綜合施加上級(jí)合法性壓力與同行間競爭壓力，牽引基層政府執(zhí)行上級(jí)試點(diǎn)規(guī)劃。上級(jí)政府選擇多個(gè)試點(diǎn)單位同步進(jìn)行典型示范，不僅是為了鼓勵(lì)基層政府因地制宜地探索多樣化的執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，也是為了在試點(diǎn)單位間、試點(diǎn)與非試點(diǎn)地區(qū)間營造出一種制度同構(gòu)壓力，使得基層政府迫于壓力積極采取應(yīng)對(duì)策略，承擔(dān)試點(diǎn)的典型示范使命與任務(wù)。因此，與地方自發(fā)先行試點(diǎn)不同，指定選點(diǎn)單位不僅要面對(duì)同儕施加的橫向競爭壓力，還要直面上級(jí)營造的制度同構(gòu)壓力，在上級(jí)給定的制度框架內(nèi)創(chuàng)新試點(diǎn)模式，以贏得上級(jí)政府的肯定與認(rèn)可，以在試點(diǎn)單位同行競爭中脫穎而出。這種同行競爭壓力，迫使同級(jí)政府在創(chuàng)新錦標(biāo)賽競爭中積極尋求錯(cuò)位競爭優(yōu)勢(shì)，即通過一些特色項(xiàng)目的建設(shè)避開自己在其他領(lǐng)域的劣勢(shì)[3]，向上級(jí)政府顯示具有明顯創(chuàng)新成效的排他性政績，以最大限度地形成比較性政績優(yōu)勢(shì)。

3.績效壓力下的靈活性回應(yīng)

社會(huì)建構(gòu)理論認(rèn)為，政策擴(kuò)散并非只是政策制定者為解決公共問題、實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)形成的，而是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)多種因素和多種政策行動(dòng)者共同塑造了擴(kuò)散活動(dòng)[1]。因此，從社會(huì)建構(gòu)主義視角來看，創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的推廣復(fù)制過程不僅是地方政府為回應(yīng)公共問題實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)而形成的，還受到社會(huì)結(jié)構(gòu)因素和多元利益主體驅(qū)動(dòng)的影響。面對(duì)亟待破解的社會(huì)不確定性問題，上級(jí)政府經(jīng)過前期自發(fā)試點(diǎn)與小范圍指定試點(diǎn)，能夠較為明確地提供問題解決方案。同時(shí)在民眾訴求的壓力機(jī)制作用下，基層政府也會(huì)選擇響應(yīng)上級(jí)政令號(hào)召加入改革行列，以實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)部治理目標(biāo)，并且會(huì)主動(dòng)迎合上級(jí)的政策偏好。特別是在全域范圍內(nèi)試點(diǎn)創(chuàng)新的大趨勢(shì)下，上級(jí)政府、鄰近地區(qū)與利益相關(guān)者共同塑造了經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散的壓力氛圍，無形中驅(qū)動(dòng)著潛在采納主體選擇跟進(jìn)啟動(dòng)試點(diǎn)改革進(jìn)程。

在創(chuàng)新試點(diǎn)推廣過程中，地方政府一方面很難抽身于上級(jí)政府與同級(jí)政府共同營造的創(chuàng)新擴(kuò)散場域，另一方面也無法忽視大眾傳媒、政策網(wǎng)絡(luò)等外部行動(dòng)主體所施加的社會(huì)壓力。大眾傳媒對(duì)典型經(jīng)驗(yàn)的宣傳報(bào)道，專家網(wǎng)絡(luò)對(duì)改革樣板的呼吁倡導(dǎo)，社會(huì)大眾對(duì)政策出臺(tái)的急切訴求，都在潛移默化地影響著地方政府的政治態(tài)度和價(jià)值判斷。非試點(diǎn)地區(qū)一旦強(qiáng)烈感知到這類外部輿論壓力，就不得不采取行動(dòng)追隨績效領(lǐng)先地區(qū)開啟基層治理創(chuàng)新。與此同時(shí)，面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化衍生出的新情境、新問題，完成體制創(chuàng)新建制的部分試點(diǎn)地區(qū)基于社會(huì)壓力會(huì)選擇再次調(diào)整屬地實(shí)施方案與具體做法，以尋求基層治理的二次創(chuàng)新。這類面對(duì)治理壓力主動(dòng)尋求基層治理創(chuàng)新的試點(diǎn)行為，通過有效靈活地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)壓力，進(jìn)而化解屬地內(nèi)部的治理危機(jī)和提升社會(huì)治理效能，可以最大程度上避免來自上級(jí)政府的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)內(nèi)對(duì)外都能營造良好的政績印象。

4.晉升動(dòng)力下的創(chuàng)新錦標(biāo)爭奪

在試點(diǎn)籌劃設(shè)計(jì)階段，上級(jí)政府基于前期試點(diǎn)積累的地方性知識(shí)與議程設(shè)置協(xié)商的共識(shí)性決策，規(guī)劃出臺(tái)基礎(chǔ)性的政策內(nèi)容框架，但尚無法全面預(yù)知地方政策實(shí)施效果，因而會(huì)通過在整體擴(kuò)面之前有策略地選擇一定比例的試點(diǎn)單位承擔(dān)測(cè)試任務(wù)，以此來評(píng)估方案設(shè)計(jì)是否科學(xué)和方案執(zhí)行是否有效。被選點(diǎn)單位之所以愿意承擔(dān)示范驗(yàn)證的功能角色，不僅源自試點(diǎn)資格內(nèi)聚疊加的各類專項(xiàng)財(cái)政資源與組織權(quán)力資源，而且還源自上級(jí)試點(diǎn)策略附帶的政治任務(wù)屬性，這些都能夠?yàn)樵圏c(diǎn)單位領(lǐng)導(dǎo)積累職位晉升的政治資本。被選點(diǎn)單位是上級(jí)政府遴選指定的重點(diǎn)觀測(cè)對(duì)象，被上級(jí)政府賦予了特定的政治使命，同時(shí)也被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)寄予了厚望。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)期待其能夠打開局面取得突破，通過凸顯被試點(diǎn)單位的治理績效來吸引非試點(diǎn)地區(qū)的注意力[2]。因此，基層政府通過獲取上級(jí)試點(diǎn)資格與明確授權(quán)，也愿意將試點(diǎn)改革列為本級(jí)政府的優(yōu)先工作事項(xiàng)，有動(dòng)力去積極驗(yàn)證上級(jí)政策框架設(shè)計(jì)的科學(xué)性與合理性，為示范帶動(dòng)試點(diǎn)創(chuàng)新推廣做出表率。特別是隨著政府績效考核指標(biāo)體系的全面調(diào)整，在官員晉升意愿的動(dòng)力機(jī)制作用下，基層政府圍繞經(jīng)濟(jì)指標(biāo)爭奪競賽錦標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽體制，逐漸讓渡于以社會(huì)治理創(chuàng)新和民生保障為競賽內(nèi)容的政績競爭格局。

與基層自發(fā)試點(diǎn)不同，被選點(diǎn)單位能夠參照上級(jí)政策框架制定屬地試行方案，這在一定程度上可降低制定屬地政策的機(jī)會(huì)成本與自由裁量風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)上級(jí)政府以正式文本的形式闡明政策立場，可以部分消除基層政府部門的潛在顧慮與內(nèi)部組織障礙，使得試點(diǎn)單位內(nèi)部不再因?yàn)橛^念沖突而止步不前，最終縮短試點(diǎn)創(chuàng)新的準(zhǔn)備流程，提高試點(diǎn)政策的執(zhí)行效率。因此，在試點(diǎn)成本與風(fēng)險(xiǎn)可控的政策情境下，基層政府基于追求試點(diǎn)政績與創(chuàng)新紅利的內(nèi)在動(dòng)力，選擇按照上級(jí)政府的政策藍(lán)圖率先打造試點(diǎn)典型，完成上級(jí)指派的政治目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府牽引示范的試點(diǎn)改革初衷。與地方自發(fā)試點(diǎn)單方面追逐位次錦標(biāo)不同，指定試點(diǎn)單位不單是為了確保試點(diǎn)成功以贏得績效錦標(biāo)，還是為了能夠順利履行下派責(zé)任而不至于失去上級(jí)政府的政治信任，為后續(xù)獲得其他試點(diǎn)“褒獎(jiǎng)”積累資格優(yōu)勢(shì)。

三、基層治理政績驅(qū)動(dòng)的耦合機(jī)制

政績驅(qū)動(dòng)下的基層政府熱衷于實(shí)施各種類型的社會(huì)治理創(chuàng)新試點(diǎn)，以尋求上級(jí)政府的認(rèn)可。在試點(diǎn)創(chuàng)新與擴(kuò)散過程中，上級(jí)政府對(duì)基層試錯(cuò)行為的寬容與對(duì)基層試點(diǎn)進(jìn)程的適時(shí)介入，進(jìn)一步激發(fā)了基層政府的試點(diǎn)積極性與主動(dòng)性。

1.創(chuàng)新試錯(cuò)與容錯(cuò)機(jī)制

無現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循的先行先試，意味著試驗(yàn)成功與失敗的幾率均等。各級(jí)政府布點(diǎn)小范圍的可控試驗(yàn)，意即將潛在的試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍之內(nèi)，以局部試錯(cuò)成本替代整體改革失敗成本。地方政府啟動(dòng)創(chuàng)新改革試點(diǎn)，需要仔細(xì)揣摩上級(jí)政府的政策意圖，以期試點(diǎn)目標(biāo)與舉措符合國家的大政方針，增加地方性方案上升為國家級(jí)政策藍(lán)本的幾率。即便是試點(diǎn)單位未能滿足上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政策偏好，目標(biāo)與行為發(fā)生偏離，上級(jí)政府依然會(huì)允許試點(diǎn)單位留有試錯(cuò)空間，而不會(huì)刻意追究試點(diǎn)單位的行政責(zé)任，至多對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目采取整頓叫停的處理措施，或者對(duì)試點(diǎn)結(jié)果予以忽視。因此，只要地方創(chuàng)新行為沒有違背大的政治方向和觸及法律底線，上級(jí)政府一般都會(huì)為基層政府的先行先試開設(shè)綠燈，對(duì)沒有觸及紅線的試錯(cuò)往往以“冷處理”的方式來處理。

創(chuàng)新試點(diǎn)這種容錯(cuò)機(jī)制的設(shè)置，在政績驅(qū)動(dòng)機(jī)制的耦合加持下，能夠支持試點(diǎn)單位大膽嘗試創(chuàng)新未知領(lǐng)域，突破原有制度框架達(dá)到創(chuàng)制政策的創(chuàng)新改革目標(biāo)。面對(duì)創(chuàng)新突破與契合法治的兩難困境，免責(zé)性壓力下的試點(diǎn)行動(dòng)主體，也敢于追求創(chuàng)新有效與創(chuàng)新合法之間的有機(jī)平衡[1]。自上而下的授權(quán)創(chuàng)新與容錯(cuò)激勵(lì)的建構(gòu)耦合，不僅為試點(diǎn)單位創(chuàng)造了相機(jī)改革、自由裁量的制度空間，也為試點(diǎn)單位設(shè)置了創(chuàng)新失敗回旋緩沖的余地，使基層先行試點(diǎn)單位可以自主靈活地跨越不必要的制度阻礙與政策抵觸，為局部性突破拉動(dòng)整體性改革奠定基礎(chǔ)。

2.試點(diǎn)的高位推動(dòng)機(jī)制

在上級(jí)指導(dǎo)創(chuàng)新試點(diǎn)的過程中，上級(jí)政府為最大限度地降低改革風(fēng)險(xiǎn)會(huì)有意將地方試點(diǎn)進(jìn)度處于一種平穩(wěn)推進(jìn)狀態(tài)，并不急于追求創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)整體快速變現(xiàn)與擴(kuò)散。被選點(diǎn)單位承接典型示范的政治任務(wù)，一方面需要直面上級(jí)政府向其施加的政治權(quán)威與強(qiáng)制指令壓力，嚴(yán)格完成上級(jí)指派的任務(wù)目標(biāo)，另一方面需要直面來自上級(jí)政府的層層加碼、任務(wù)分解壓力。上級(jí)政府為超額完成試點(diǎn)任務(wù)以獲得更高層級(jí)嘉獎(jiǎng)，會(huì)向下逐級(jí)疊加分解任務(wù)指標(biāo)，確保下級(jí)單位能夠按時(shí)保質(zhì)保量地完成上級(jí)統(tǒng)籌部署的目標(biāo)任務(wù)。

與地方自發(fā)創(chuàng)新不同，處于行政科層體系內(nèi)部的被選點(diǎn)單位面對(duì)自上而下的任務(wù)指令壓力，必須及時(shí)響應(yīng)上級(jí)政府釋放的政治信號(hào)，按照上級(jí)指令選擇執(zhí)行科層任務(wù)，無法選擇逃避、觀望或者不執(zhí)行試點(diǎn)政策。在自上而下推動(dòng)改革創(chuàng)新的過程中，上級(jí)政府往往利用黨政聯(lián)合發(fā)文、組建工作領(lǐng)導(dǎo)小組的方式進(jìn)行高位推動(dòng)，通過“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”賦予政策更高的政治意義與政治位階，這能夠很快被置身其中的地方官員所察覺與識(shí)別，進(jìn)而誘發(fā)或催化政策變現(xiàn)過程，觸動(dòng)基層政府的政治意識(shí)與行政積極性，最終上級(jí)政府憑借“借勢(shì)成事”實(shí)現(xiàn)附有高政治勢(shì)能的政策落地[2]。因此，位居低行政層級(jí)的被選點(diǎn)單位因強(qiáng)烈感知到這類“動(dòng)而不可止”的政治勢(shì)能，只能選擇順勢(shì)跟進(jìn)上級(jí)政府的政策變現(xiàn)步伐，積極參與到試點(diǎn)政策典型示范行列。

3.創(chuàng)新的制度擴(kuò)散慣性

從自發(fā)試點(diǎn)創(chuàng)新、指定試點(diǎn)創(chuàng)新再到全面推廣創(chuàng)新，這標(biāo)志著試點(diǎn)改革目標(biāo)開始從拉動(dòng)上級(jí)政府注意力資源聚合、進(jìn)入國家政策備選方案，轉(zhuǎn)向全面帶動(dòng)非試點(diǎn)地區(qū)加入創(chuàng)新建制行列。在這類自下而上的政策創(chuàng)新吸納輻射擴(kuò)散模式下，基于議題顯著性、績效合法性、可操作性等政策屬性優(yōu)勢(shì)的創(chuàng)新政績建構(gòu)過程，實(shí)現(xiàn)了地方源創(chuàng)新對(duì)中央注意力的策略性吸引，同時(shí)中央層面對(duì)政策源創(chuàng)新的吸納推廣加速了地方潛在采納者注意力的再分配與聚合[1]。因此，上級(jí)與下級(jí)政府的注意力資源分配轉(zhuǎn)移，在特定領(lǐng)域共同型構(gòu)了創(chuàng)新推廣擴(kuò)散的制度慣性動(dòng)能，催動(dòng)地方政府開啟議事日程，制定試點(diǎn)方案以回應(yīng)上級(jí)政府的政策推廣命令與同級(jí)間的普遍擴(kuò)散壓力。在創(chuàng)新試點(diǎn)推廣過程中，許多基層政府受制于有限的可支配資源，其政策采納動(dòng)機(jī)相對(duì)不足，進(jìn)而導(dǎo)致政策擴(kuò)散的制度慣性動(dòng)能受到削弱，創(chuàng)新推廣進(jìn)度受阻。因此，創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的順利推廣，不僅需要潛在采納主體重新分配有限的注意力資源，還需要上級(jí)政府充分利用激勵(lì)手段激發(fā)潛在采納主體的內(nèi)在動(dòng)力，增強(qiáng)業(yè)已形成的制度慣性動(dòng)能，推動(dòng)基層政府加快改革響應(yīng)速率。在基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)過程中，尚未改革的基層政府已然明顯感知到創(chuàng)新推廣的制度慣性，特別是在上級(jí)正負(fù)激勵(lì)與強(qiáng)制壓力的雙重加持下，制度慣性動(dòng)能促使基層政府選擇啟動(dòng)改革進(jìn)程。

四、基層治理政績激勵(lì)扭曲下的試點(diǎn)創(chuàng)新異化

面對(duì)試點(diǎn)政策裹挾的政績誘惑，具備理性人特質(zhì)的基層政府往往會(huì)試圖通過投機(jī)的方式在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)政績最大化的目標(biāo)。這類扭曲的政績觀容易導(dǎo)致試點(diǎn)創(chuàng)新異化現(xiàn)象的發(fā)生，使得試點(diǎn)偽創(chuàng)新、創(chuàng)新內(nèi)卷化、創(chuàng)新持續(xù)性差、創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)難推廣復(fù)制等非理性后果不斷出現(xiàn)。

1.形式創(chuàng)新與政績虛構(gòu)

基層政府追求社會(huì)治理創(chuàng)新的利己主義傾向，容易導(dǎo)致其在向上構(gòu)建印象政績的過程中產(chǎn)生重形式輕內(nèi)容的投機(jī)行為。首先，由于來自上級(jí)授權(quán)的試點(diǎn)更容易獲得上級(jí)政府的資源傾斜與重點(diǎn)關(guān)注，所以向上爭取試點(diǎn)優(yōu)先成為基層政府實(shí)施社會(huì)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)角逐領(lǐng)域，甚至成了其最主要的工作任務(wù)。為了說服上級(jí)政府給予試點(diǎn)資格，基層政府傾向于過度包裝自己設(shè)計(jì)的試點(diǎn)方案，或是夸大已有的績效成果，將主要精力都集中于如何更好地向上展示自身的工作抱負(fù)或者屬地優(yōu)勢(shì)。而在順利拿到試點(diǎn)資格以后其創(chuàng)新進(jìn)程卻止步不前，基層政府只是象征性地執(zhí)行工作方案，難以兌現(xiàn)先前脫離實(shí)際的試點(diǎn)承諾。基層政府僅僅滿足于占據(jù)試點(diǎn)這一能夠凸顯政績的創(chuàng)新改革形式。

其次，為了應(yīng)付上級(jí)政府的試點(diǎn)檢查與實(shí)地調(diào)研，基層政府更愿意嘗試探索口號(hào)式創(chuàng)新，以標(biāo)新立異的文字游戲、數(shù)字游戲等方式，向上呈現(xiàn)自身優(yōu)于同儕、優(yōu)于過往的創(chuàng)新做法，盡力降低創(chuàng)新試錯(cuò)成本與責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。由于缺乏明確衡量基層治理創(chuàng)新績效的量化標(biāo)準(zhǔn)，且許多基層治理創(chuàng)新績效顯現(xiàn)具有延后性，一些基層政府在玩概念式創(chuàng)新的同時(shí)，熱衷于創(chuàng)平臺(tái)、辦會(huì)議、建系統(tǒng)這類“實(shí)物式”創(chuàng)新，利用上下級(jí)信息不對(duì)稱的博弈空間和治理績效顯示的時(shí)間差，向上盡力修飾或掩蓋這些偽創(chuàng)新試點(diǎn)的實(shí)際效果。

最后，為了能夠從眾多基層試點(diǎn)中脫穎而出，獲得上級(jí)政府的最終認(rèn)可與獎(jiǎng)勵(lì)，許多基層政府過度迷戀創(chuàng)品牌、造模式、抓典型，盡可能地向上虛構(gòu)亮眼政績。在基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)過程中，上級(jí)政府對(duì)試點(diǎn)成果的考核與評(píng)估，主要依賴于基層政府的書面報(bào)告和口頭匯報(bào)，同時(shí)上級(jí)政府對(duì)基層政府官員的創(chuàng)新政績考核，也主要依賴于印象管理[1]，這驅(qū)使基層政府在進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)時(shí)刻意虛報(bào)甚至夸大試點(diǎn)效果，以所謂的品牌或者典型爭取給上級(jí)政府留下好的創(chuàng)新印象。

2.多點(diǎn)創(chuàng)新與項(xiàng)目擠占

在社會(huì)治理創(chuàng)新試點(diǎn)過程中，許多擁有錯(cuò)位競爭動(dòng)力的基層政府，并不滿足于經(jīng)營單個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，而是會(huì)努力爭取多個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，力求創(chuàng)造多個(gè)政績突破點(diǎn)。上級(jí)政府為了在基層打造盡可能多的亮點(diǎn)工程和成功典型，也會(huì)優(yōu)先向先前治理基礎(chǔ)較好的基層政府下派多個(gè)試點(diǎn)任務(wù)，從而導(dǎo)致有的基層政府在一年內(nèi)要承擔(dān)十幾個(gè)甚至數(shù)十個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。

一方面，一些基層政府為了迎合上級(jí)偏好，甚至有的基層干部抱有一種總有一個(gè)項(xiàng)目能夠贏得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)青睞的僥幸心理，采取“題海戰(zhàn)術(shù)”，將所有承接的試點(diǎn)項(xiàng)目全面鋪開，動(dòng)員所能動(dòng)員的一切資源和人力集中完成試點(diǎn)工作，最后卻囿于有限的注意力和智力資源，左支右絀，致使大多數(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目都浮于表面、外強(qiáng)中干。另一方面，有的基層政府囿于有限的人力、精力和資源，相機(jī)挑選其中幾個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目加以重點(diǎn)實(shí)施，導(dǎo)致那些未被選中的試點(diǎn)項(xiàng)目被擱置，專項(xiàng)試點(diǎn)資源被挪用，錯(cuò)過了社會(huì)治理創(chuàng)新的最佳時(shí)間窗口，擠占了其他基層政府原本愿意試點(diǎn)的機(jī)會(huì)空間。這類重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的求多行為，表明基層政府尚未充分認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新是有門檻的，過度的試點(diǎn)疊加反而會(huì)產(chǎn)生互斥效應(yīng)，消解創(chuàng)新試點(diǎn)應(yīng)有的突破變革功能，損耗利益相關(guān)者參與治理改革的內(nèi)生動(dòng)力，最終造成基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)難以持續(xù)的結(jié)果?；鶎由鐣?huì)治理的多點(diǎn)創(chuàng)新及其衍生的內(nèi)卷化，既是上級(jí)政府以試點(diǎn)疊加的激勵(lì)方式對(duì)基層政府過度肯定的反向結(jié)果，亦是基層政府盲目追求錯(cuò)位競爭的非理性結(jié)果。

3.重復(fù)創(chuàng)新與低效競爭

基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)作為時(shí)任主官的個(gè)人政績，往往難以被繼任主官所享有，導(dǎo)致創(chuàng)新試點(diǎn)在領(lǐng)導(dǎo)換屆或者調(diào)任后容易出現(xiàn)中斷甚至是被推倒重來。特別是那些尚未制度化或者尚未被上級(jí)政府重點(diǎn)關(guān)注的創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目，極易被繼任主官叫停，然后以一種新的形式或者在一個(gè)新的領(lǐng)域重新開啟試點(diǎn)。這些所謂的新形式只是象征性地將原先的創(chuàng)新名稱加以替換或者是臨時(shí)增添新的內(nèi)容要素，卻被要求重新設(shè)計(jì)與實(shí)施，或是換到一個(gè)新的行政區(qū)域另起爐灶，造成創(chuàng)新試點(diǎn)的重復(fù)。部分基層政府因受到鄰近地區(qū)的創(chuàng)新政績競爭壓力，選擇盲目照搬先行地區(qū)的模式經(jīng)驗(yàn)并加以新的命名，而忽略本地治理情境與實(shí)際需求，使得試點(diǎn)項(xiàng)目在本地區(qū)發(fā)生空轉(zhuǎn)，難以轉(zhuǎn)化為實(shí)際治理效能，更無法提煉總結(jié)新的可推廣經(jīng)驗(yàn)，造成創(chuàng)新試點(diǎn)的同域重復(fù)。

為刻意避免社會(huì)治理創(chuàng)新試點(diǎn)的鄰近重復(fù)，部分基層政府對(duì)標(biāo)鄰近地區(qū)，以追求模式差異化、個(gè)性化為出發(fā)點(diǎn)，大搞所謂的“全國第一”“全省首創(chuàng)”“全市唯一”，以忽視創(chuàng)新試點(diǎn)的回應(yīng)性為代價(jià)換取本地試點(diǎn)模式獨(dú)特性的彰顯，造成基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)的惡性競爭，同時(shí)也阻礙了實(shí)質(zhì)創(chuàng)新在本地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散。這類重個(gè)性輕實(shí)效的面子行為，不僅導(dǎo)致基層政府過多地占據(jù)、損耗屬地資源，滋生基層干部人浮于事的工作作風(fēng)，將本地基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)推入低效率甚至是無效率的運(yùn)行狀態(tài)，而且導(dǎo)致基層政府借助試點(diǎn)契機(jī)打造空殼式的創(chuàng)新典型，最終背離了上級(jí)政府提供創(chuàng)新樣板、推動(dòng)創(chuàng)新擴(kuò)散的試點(diǎn)初衷。

五、基層治理政績激勵(lì)扭曲的規(guī)制與防范

為追求真創(chuàng)新、規(guī)避偽創(chuàng)新，需要從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與協(xié)同治理、轉(zhuǎn)變政績考核方式、發(fā)展基層民主協(xié)商等方面，對(duì)基層治理試點(diǎn)加以外部規(guī)范和內(nèi)生動(dòng)力約束，實(shí)現(xiàn)政績驅(qū)動(dòng)的激勵(lì)相容，達(dá)致政績驅(qū)動(dòng)機(jī)制的科學(xué)化、規(guī)范化運(yùn)作。

1.構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)治理體系

自下而上的基層試點(diǎn)推廣，有助于中央統(tǒng)籌設(shè)計(jì)與地方自主探索的動(dòng)態(tài)結(jié)合，但過度的放權(quán)試點(diǎn)加之缺乏強(qiáng)制監(jiān)督會(huì)銷蝕試點(diǎn)的積極意義，因此需要通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與協(xié)同治理來強(qiáng)化上級(jí)政府的試點(diǎn)指導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)能，規(guī)范基層治理試點(diǎn)空間。一是健全基層治理政策法規(guī)體系，以系統(tǒng)規(guī)劃為基層政府提供整體性治理目標(biāo)指引與內(nèi)容框架參考。2021年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，要求“堅(jiān)持全周期管理理念，強(qiáng)化系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”。按照系統(tǒng)治理、屬地管理的工作原則，上級(jí)政府需要制定完善屬地基層治理現(xiàn)代化的地方性政策法規(guī)，在合理劃分各級(jí)政府職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，明確自身在基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)過程中的全周期統(tǒng)籌管理責(zé)任，一方面能夠向基層試點(diǎn)提出明確目標(biāo)要求和可操作性清單，另一方面能夠加強(qiáng)過程管理，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，避免監(jiān)督檢查的形式主義，及時(shí)預(yù)防和糾正基層試錯(cuò)行為。二是加強(qiáng)科學(xué)論證，強(qiáng)化上下級(jí)政府間的協(xié)同治理。上級(jí)政府需要主動(dòng)承擔(dān)基層治理方向性問題和原則性問題的科學(xué)研究論證，綜合吸納智庫力量和專家團(tuán)隊(duì)的專業(yè)知識(shí)，利用本級(jí)數(shù)據(jù)體量優(yōu)勢(shì)，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘分析本地社會(huì)治理問題，科學(xué)預(yù)測(cè)研判基層治理情境，優(yōu)化實(shí)地考察調(diào)研方式和請(qǐng)示匯報(bào)制度，全面掌握基層試點(diǎn)動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)交互學(xué)習(xí)和專業(yè)指導(dǎo)，切實(shí)為基層減負(fù)提能增效提供助力。

2.健全績效考核評(píng)價(jià)制度

政績考核在驅(qū)動(dòng)基層政府積極創(chuàng)新社會(huì)治理模式的同時(shí)，也催生了創(chuàng)新異化的非理性后果，需要從引導(dǎo)和修正基層政府試點(diǎn)動(dòng)機(jī)的角度改革完善現(xiàn)行考評(píng)機(jī)制。一是全面樹立以人民為中心的政績觀。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要把為民造福作為最重要的政績”[1]。基層治理創(chuàng)新試點(diǎn)的改革成效直接面向基層社會(huì)，也最終為基層群眾所感知，為基層群眾服務(wù)。只有樹立人民至上的理想信念和政績觀念，才能從軟性約束層面不斷指引基層官員轉(zhuǎn)變行政理念，切實(shí)從廣大人民群眾的立場出發(fā)，設(shè)計(jì)與實(shí)施基層治理試點(diǎn)。二是探索建立政績回溯機(jī)制，以“回頭看”支持長周期創(chuàng)新。在基層治理中許多基層官員熱衷于那些短期見效快、快速出政績的創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目，而不愿開展那些需要長期經(jīng)營且在任期間又難以產(chǎn)出亮眼政績的試點(diǎn)項(xiàng)目。建立可追溯的政績認(rèn)可機(jī)制，在基層干部離任后，也能將其在任期間的創(chuàng)新業(yè)績予以追加承認(rèn)，并給予晉升、表彰等獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)配套建立政績共享機(jī)制，科學(xué)辨識(shí)和合理區(qū)分前任官員與現(xiàn)任官員在同一試點(diǎn)項(xiàng)目上的各自政績與實(shí)際貢獻(xiàn)，鼓勵(lì)創(chuàng)新試點(diǎn)的前后承繼與接續(xù)。三是完善試點(diǎn)責(zé)任追究機(jī)制，以“零容忍”懲罰刻意中斷行為。針對(duì)那些因人事變動(dòng)等人為因素發(fā)生的試點(diǎn)中斷現(xiàn)象，給予批評(píng)教育、記過等處分，糾正基層政府對(duì)試點(diǎn)的隨意處置行為。通過將那些治理效能好的試點(diǎn)項(xiàng)目制度化、法治化，加強(qiáng)對(duì)基層政府的責(zé)任監(jiān)管，預(yù)防試點(diǎn)不可持續(xù)現(xiàn)象的發(fā)生。四是優(yōu)化政績考核導(dǎo)向，以“向下看”增強(qiáng)創(chuàng)新的回應(yīng)性。利用政績考核評(píng)估的風(fēng)向標(biāo)功能，增加群眾主觀滿意度的考核權(quán)重，鞭策基層干部主動(dòng)回應(yīng)基層群眾的利益訴求與實(shí)際需求，驅(qū)使基層干部的政績觀念從“抬頭看”轉(zhuǎn)向“向下看”和“向上看”相結(jié)合；適度擴(kuò)大創(chuàng)新績效獎(jiǎng)懲的對(duì)象范圍，增強(qiáng)廣大基層干部的干事創(chuàng)業(yè)動(dòng)力。

3.創(chuàng)新民主協(xié)商議事機(jī)制

基層社會(huì)治理的共建共治共享，要求黨建引領(lǐng)下的多元主體共同參與公共事務(wù)治理。基層民主議事協(xié)商作為多元共治的制度化渠道，理應(yīng)整合應(yīng)用到基層治理試點(diǎn)全過程。黨的二十大報(bào)告提出要“統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商”“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”。按照廣泛多層建設(shè)思路，一是要?jiǎng)?chuàng)新政府內(nèi)部協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)政府與人大、政協(xié)的聯(lián)系。首先，加強(qiáng)政府部門間、上下級(jí)政府間的協(xié)商溝通，在充分討論的基礎(chǔ)上科學(xué)布點(diǎn)，控制試點(diǎn)數(shù)量與規(guī)模，確定試點(diǎn)方向與重點(diǎn)內(nèi)容，完善試點(diǎn)的定點(diǎn)聯(lián)系制度。其次，加強(qiáng)政府部門與人大代表、政協(xié)委員的溝通聯(lián)系，發(fā)揮其建言資政功能，強(qiáng)化人大、政協(xié)對(duì)基層治理試點(diǎn)過程的民主監(jiān)督職能。最后，健全專題協(xié)商制度，圍繞基層治理議題，明確協(xié)商重點(diǎn)，圈定參與范圍；健全政府內(nèi)部協(xié)商的管理制度和程序規(guī)范，提高協(xié)商決策效率和質(zhì)量。二是要完善街鎮(zhèn)黨委主導(dǎo)的議事協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)政府與社會(huì)的協(xié)同互動(dòng)。一方面，改革創(chuàng)新議事協(xié)商方式，規(guī)范民主協(xié)商議程和流程，充分尊重各方主體的意見表達(dá)，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)議題的深度協(xié)商；另一方面，利用協(xié)商機(jī)制，充分吸納專家學(xué)者、社會(huì)組織、居民代表、企事業(yè)單位等多元主體深度參與基層治理試點(diǎn)過程，加強(qiáng)理性引導(dǎo)，提高共識(shí)凝聚水平，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層社會(huì)治理共同體。

六、結(jié)論與討論

本文遵循政績驅(qū)動(dòng)機(jī)制的解釋框架，從府際關(guān)系結(jié)構(gòu)下的印象管理、競爭策略、壓力反饋、利己傾向細(xì)化政績驅(qū)動(dòng)的具體面向。從政績驅(qū)動(dòng)的耦合機(jī)制來看，上級(jí)政府為試點(diǎn)過程設(shè)置的容錯(cuò)激勵(lì)、高位推動(dòng)、制度擴(kuò)散等多種組織機(jī)制，進(jìn)一步放大了政績驅(qū)動(dòng)基層治理試點(diǎn)的激勵(lì)效應(yīng)。

政績驅(qū)動(dòng)下的基層政府，以參與社會(huì)治理創(chuàng)新試點(diǎn)的方式回應(yīng)上級(jí)期待與屬地需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)上級(jí)規(guī)定動(dòng)作的績效達(dá)標(biāo)與地方自選動(dòng)作的績效趕超。然而這類政績競賽的動(dòng)力機(jī)制并非由基層政府單方面感應(yīng)并強(qiáng)加于自身，而是來自上級(jí)政府適時(shí)的默許鼓勵(lì)與正式確認(rèn)，其最大限度地強(qiáng)化了政績競爭對(duì)創(chuàng)新試點(diǎn)的驅(qū)動(dòng)作用，從而構(gòu)成了政績驅(qū)動(dòng)基層政府的起動(dòng)器。在過去主要圍繞GDP增長的地方經(jīng)濟(jì)競賽格局下，地方政府為基層治理創(chuàng)新而競爭，在很大程度上是為了彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)增長不足產(chǎn)生的政績劣勢(shì)，通過創(chuàng)制樣板能夠給上級(jí)政府構(gòu)建良好的政績印象。隨著《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》等專門性政策法規(guī)的制定頒布，社會(huì)治理創(chuàng)新作為考核評(píng)價(jià)政府官員工作業(yè)績的重要內(nèi)容，已經(jīng)成為地方政府競爭的主要政績?cè)鲩L點(diǎn)。過去被動(dòng)而為的補(bǔ)差行為開始向主動(dòng)為之的錯(cuò)位行為轉(zhuǎn)變，以往自發(fā)自愿的自選動(dòng)作也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橄屡慑噙x的科層任務(wù)，從而調(diào)動(dòng)了基層政府不斷創(chuàng)制先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的積極性和能動(dòng)性，同時(shí)也產(chǎn)生了試錯(cuò)成本變相疊加、模式真?zhèn)位祀s難辨的組織化困境。

在政績驅(qū)動(dòng)的理論視角下，基層政府開展社會(huì)治理創(chuàng)新，不管是以響應(yīng)上級(jí)偏好為動(dòng)機(jī)還是以回應(yīng)社會(huì)需求為導(dǎo)向，都直接指向政府官員以追求政績?yōu)橛|點(diǎn)。這種敘事邏輯的功利性傾向，在一定程度上貶抑了基層政府創(chuàng)新的工具改革屬性和政策企業(yè)家的干事創(chuàng)業(yè)情懷。在基層實(shí)踐中，以解決問題驅(qū)動(dòng)的社會(huì)治理創(chuàng)新也一直是基層社會(huì)發(fā)展變革的一股“暖流”。中國基層治理的現(xiàn)代化，理應(yīng)朝向“為問題尋找一種創(chuàng)新”的發(fā)展進(jìn)路，而非落入“為創(chuàng)新尋找一個(gè)問題”的窠臼。

〔責(zé)任編輯：吳玲〕

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