于潔陽

行政吸納社會(huì)：過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解實(shí)踐及其功能困境分析——以蘇南A村為例

于潔陽

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130012）

過渡型鄉(xiāng)村是城鄉(xiāng)交融過程中的新鄉(xiāng)村圖景。人民調(diào)解是過渡型鄉(xiāng)村的訴求回應(yīng)機(jī)制與矛盾化解機(jī)制，人民調(diào)解功能與過渡型鄉(xiāng)村治理效能相關(guān)聯(lián)。以蘇南A村為例，基于行政吸納社會(huì)模式構(gòu)建“社會(huì)結(jié)構(gòu)中的行動(dòng)－行動(dòng)中的治理結(jié)構(gòu)”分析框架，探究過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解實(shí)踐與困境成因。研究發(fā)現(xiàn)：過渡型鄉(xiāng)村在生產(chǎn)、生活維度呈現(xiàn)出非同步離散特點(diǎn)，混合性糾紛頻生，社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。但過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解實(shí)踐卻呈現(xiàn)權(quán)宜式行動(dòng)策略，調(diào)解功能走向失靈。過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解功能困境折射出基層治權(quán)強(qiáng)化與社會(huì)控制弱化的悖論。困境成因在于基層政府通過控制與同化在過渡型鄉(xiāng)村建立起“行政吸納社會(huì)”的單向度治理結(jié)構(gòu)，這一治理結(jié)構(gòu)與復(fù)雜化的社會(huì)結(jié)構(gòu)錯(cuò)配，人民調(diào)解功能被消解。要恢復(fù)過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解的功能需要搭建雙向度混合治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)調(diào)解主體社會(huì)再嵌入，實(shí)現(xiàn)過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解功能預(yù)期與實(shí)踐的合一以及鄉(xiāng)村社會(huì)治理有效。

行政吸納社會(huì)；過渡型鄉(xiāng)村；城鄉(xiāng)交融；人民調(diào)解；策略主義

一、問題的提出

鄉(xiāng)村社會(huì)治理有效是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的重要保障，化解人民內(nèi)部矛盾、回應(yīng)群眾訴求是鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基礎(chǔ)性工作。黨的二十大明確指出要完善社會(huì)治理體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。人民調(diào)解是鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾化解機(jī)制和訴求回應(yīng)機(jī)制，人民調(diào)解的功能與鄉(xiāng)村社會(huì)治理效能相關(guān)聯(lián)。過渡型鄉(xiāng)村是城鄉(xiāng)交融進(jìn)程中的新鄉(xiāng)村圖景，過渡型鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、矛盾糾紛多元混合，鄉(xiāng)村社會(huì)治理問題不容忽視。然而，制度的邏輯與現(xiàn)實(shí)的邏輯往往存在張力，過渡型鄉(xiāng)村所受的關(guān)注與其在鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系中的重要性不對(duì)等，人民調(diào)解的應(yīng)然功能與實(shí)然功能并不完全一致，因此過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解的具體實(shí)踐及其功能值得深入探究。

目前學(xué)界關(guān)于人民調(diào)解的研究主要聚焦于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村圖景，按照研究進(jìn)路可分為文化解釋[1]、功能主義[2]、權(quán)力技術(shù)分析[3]以及實(shí)踐歷史方法[4]四種范式，其中功能主義進(jìn)路認(rèn)為人民調(diào)解在不同時(shí)期的社會(huì)系統(tǒng)中發(fā)揮不同功能，人民調(diào)解經(jīng)歷了從社會(huì)控制到社會(huì)疏導(dǎo)再到社會(huì)控制的功能重心轉(zhuǎn)移，當(dāng)下人民調(diào)解具有組織動(dòng)員的政治功能和糾紛化解、社會(huì)控制的社會(huì)功能[5]，社會(huì)功能是當(dāng)下人民調(diào)解的功能重心。在功能主義進(jìn)路內(nèi)部又存在著應(yīng)然與實(shí)然兩種研究脈絡(luò)，即對(duì)于人民調(diào)解的功能存在著表達(dá)與實(shí)踐、理想與現(xiàn)實(shí)兩種認(rèn)知圖式。

首先在應(yīng)然層面，學(xué)界對(duì)于人民調(diào)解經(jīng)歷了“否定之否定”[6]的認(rèn)識(shí)過程。有學(xué)者基于人民調(diào)解與法治的對(duì)立關(guān)系認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)要推行規(guī)則之治和正式訴訟制度[7]，人民調(diào)解不符合現(xiàn)代社會(huì)的正義原則[8]，對(duì)人民調(diào)解進(jìn)行了“否定”。隨后有學(xué)者基于人民調(diào)解與法治的非對(duì)立關(guān)系認(rèn)識(shí)對(duì)人民調(diào)解功能進(jìn)行厘清，人民調(diào)解與正式訴訟制度一并構(gòu)成多元糾紛解決機(jī)制[9]，經(jīng)過“否定之否定”的認(rèn)識(shí)過程，人民調(diào)解的應(yīng)然功能得到認(rèn)可。

但在實(shí)然層面，與應(yīng)然層面的“樂觀預(yù)期”相反，經(jīng)驗(yàn)前置的研究認(rèn)為人民調(diào)解的功能是逐漸式微的。在這一研究范疇內(nèi)，既有研究傾向于從社會(huì)結(jié)構(gòu)角度切入討論人民調(diào)解的功能問題。受社會(huì)變遷影響，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷松動(dòng)，鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)生“結(jié)構(gòu)混亂”[10]，有學(xué)者因此指出社會(huì)性治理資源流失是鄉(xiāng)村人民調(diào)解功能不彰的關(guān)鍵所在[11]。

總的來看，目前研究對(duì)于人民調(diào)解應(yīng)然的社會(huì)控制功能以及實(shí)然的功能困境都有一定探究，但既有研究沒有將應(yīng)然的功能預(yù)期與實(shí)然的功能困境進(jìn)行整全性考察，同時(shí)在實(shí)然層面仍聚焦于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村圖景，忽略了鄉(xiāng)村社會(huì)的新變化。概言之，既有研究是在舊的鄉(xiāng)村圖景中回答人民調(diào)解的功能與鄉(xiāng)村治理效能問題，隨著城鄉(xiāng)關(guān)系走向融合，對(duì)人民調(diào)解功能的預(yù)期作為一種規(guī)范性期待驅(qū)動(dòng)著我們將其放在新的鄉(xiāng)村圖景中進(jìn)行研究。為此筆者以蘇南A村為例，借助行政吸納社會(huì)[12]這一模式分析過渡型鄉(xiāng)村在治理結(jié)構(gòu)變動(dòng)下的調(diào)解實(shí)踐以及功能困境。“吸納”機(jī)制是過渡型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的再造路徑，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)可以看出行政吸納社會(huì)并沒有達(dá)成理想的“政府和社會(huì)雙強(qiáng)”效果，而是走向“一強(qiáng)一弱”失衡境地，具體到人民調(diào)解中就呈現(xiàn)為基層治權(quán)強(qiáng)化與社會(huì)控制弱化的悖論。鑒于此，本研究在借助行政吸納社會(huì)模式展開分析的同時(shí)還試圖對(duì)這一解釋模式進(jìn)行反思，嘗試健全“吸納”機(jī)制，搭建雙向度混合治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解功能預(yù)期與實(shí)踐的合一以及鄉(xiāng)村社會(huì)治理有效。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

鄉(xiāng)村社會(huì)治理是基層政府與社會(huì)力量合作管理鄉(xiāng)村社會(huì)的過程，反映著國家與社會(huì)之間的關(guān)系。目前關(guān)于國家與社會(huì)關(guān)系的解釋模式有市民社會(huì)模式（Civil Society）[13]、法團(tuán)主義模式（Corporatism）[14]、行政吸納社會(huì)模式（Administrative Absorption of Society）三種。市民社會(huì)模式將國家與社會(huì)理解為兩個(gè)相互獨(dú)立的領(lǐng)域，國家與社會(huì)是零和博弈關(guān)系，該模式忽視了國家與社會(huì)之間的交融合作面向，具有一定局限性。與之相對(duì)，法團(tuán)主義模式強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)應(yīng)該是融合的，法團(tuán)是國家與社會(huì)互動(dòng)融合的利益代表系統(tǒng)，通過法團(tuán)實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)性均衡，不過該解釋模式是對(duì)市民社會(huì)模式的推進(jìn)，一些學(xué)者對(duì)其在中國應(yīng)用的有效性提出了質(zhì)疑[15]。

社會(huì)是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，國家與社會(huì)關(guān)系也處于變化和調(diào)整的過程中。行政吸納社會(huì)模式是由康曉光等學(xué)者基于中國經(jīng)驗(yàn)提出的一種解釋模式，該模式以政府管理社會(huì)組織的方式作為理解國家與社會(huì)關(guān)系的切入點(diǎn)，相較于西方理論模式而言，該模式更具內(nèi)部解釋優(yōu)勢(shì)。

“行政吸納社會(huì)”中的“行政”既指政府，也指國家，還包括兩者的行為；“社會(huì)”指“市民社會(huì)”以及“法團(tuán)主義”所指稱的社會(huì)；“吸納”是該模式的核心機(jī)制，具體包括國家對(duì)社會(huì)組織的“分類控制”“替代策略”與“強(qiáng)者優(yōu)先原則”?！胺诸惪刂啤笔侵刚畬?duì)不同社會(huì)組織采取不同管理方式；“替代策略”包括繼續(xù)沿用舊組織、發(fā)展新組織、吸納組織進(jìn)入行政系統(tǒng)、放任組織等；“強(qiáng)者優(yōu)先原則”強(qiáng)調(diào)占有更多社會(huì)資源的群體享有更多利益。不論是“分類控制”“替代策略”還是“強(qiáng)者優(yōu)先原則”都服務(wù)于政府追求的最大化利益目標(biāo)。康曉光認(rèn)為在“行政吸納社會(huì)”模式下國家通過“社會(huì)方法”進(jìn)入社會(huì)，進(jìn)入社會(huì)的國家不再是“純粹的國家”，而是社會(huì)化的國家?！靶姓{社會(huì)”模式是在社會(huì)自主權(quán)不斷增強(qiáng)背景下調(diào)整行政控制的過程，這將實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的雙強(qiáng)，“行政吸納社會(huì)”模式建構(gòu)了國家與社會(huì)關(guān)系的中國式解釋路徑。

鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主要載體是半正式治理組織，通過這一組織的雙重權(quán)力性質(zhì)可以緩和國家與鄉(xiāng)村社會(huì)、普遍主義和特殊主義之間的張力。近些年隨著城鄉(xiāng)關(guān)系走向融合，鄉(xiāng)村治理邁進(jìn)“強(qiáng)國家時(shí)代”[16]，為充實(shí)基層治理力量，推進(jìn)城市化進(jìn)程，處于城鄉(xiāng)交融地帶的鄉(xiāng)村紛紛進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)調(diào)整。治理結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及集體財(cái)產(chǎn)管理、政府介入邊界等一系列問題，尤其是政府介入邊界問題直接影響著基層治理體制屬性。要理解過渡型鄉(xiāng)村不僅需要對(duì)其實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行描述，還要通過國家與社會(huì)關(guān)系的解釋模式對(duì)其進(jìn)行中觀維度的解讀。

本研究用“行政吸納社會(huì)”這一解釋模式分析過渡型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變動(dòng)以及基層治權(quán)強(qiáng)化與社會(huì)控制弱化之間的內(nèi)在張力?！靶姓{社會(huì)”模式既是本研究的理論依據(jù)也是反思對(duì)象，一方面本研究試圖通過“吸納”機(jī)制勾勒出過渡型村莊治理結(jié)構(gòu)的再造路徑，另一方面也對(duì)該解釋模式在過渡型鄉(xiāng)村的適用效果進(jìn)行反思。本研究以行政吸納社會(huì)模式為基礎(chǔ)構(gòu)建了“社會(huì)結(jié)構(gòu)中的行動(dòng)－行動(dòng)中的治理結(jié)構(gòu)”這一分析框架（圖1），探究過渡型鄉(xiāng)村在治理結(jié)構(gòu)變動(dòng)下的調(diào)解實(shí)踐與困境成因。

圖1　“社會(huì)結(jié)構(gòu)中的行動(dòng)－行動(dòng)中的治理結(jié)構(gòu)”分析框架

本研究材料來源于2021年7月筆者和所在團(tuán)隊(duì)在蘇南A村①展開的為期20天的田野調(diào)查。蘇南A村地處里下河水鄉(xiāng)，省道穿村而過，交通便利，同時(shí)鄰接經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，就業(yè)機(jī)會(huì)豐富，優(yōu)越的資源條件和地理位置為其提供了發(fā)展機(jī)會(huì)。A村大部分農(nóng)民家庭以工商業(yè)收入為主，村民人均收入3萬元左右，城鎮(zhèn)化程度較高。治理方面，A村共轄19個(gè)村民小組，3000余人，目前有七個(gè)村干部，除了村支書是60后以外，其余都是80后和90后，村干部年輕化。近年來，A村所在地區(qū)為加快城市化進(jìn)程開始推行撤村建居，A村目前已經(jīng)被改制為社區(qū)，但村莊鄉(xiāng)土屬性的弱化并不代表地方性的完全消失，A村目前呈現(xiàn)出亦城亦鄉(xiāng)的混合特點(diǎn)。過渡型鄉(xiāng)村的核心特征就是城鄉(xiāng)混合，因此該個(gè)案具有一定代表性，能夠反映出過渡型鄉(xiāng)村的實(shí)踐情況。

三、過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解的總體性實(shí)踐

改革開放以來，“由鄉(xiāng)到城”的城鎮(zhèn)化建設(shè)始終是國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程是農(nóng)村生產(chǎn)要素不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集聚的過程，因此城鎮(zhèn)化建設(shè)過程也是鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及文化結(jié)構(gòu)變遷的過程[17]。由于中國人口規(guī)模巨大、地域遼闊，不同區(qū)域城鎮(zhèn)化模式不一，既有異地城鎮(zhèn)化模式，也有就近和就地城鎮(zhèn)化模式。過渡型鄉(xiāng)村主要是就近與就地城鎮(zhèn)化模式下的產(chǎn)物，在過渡型鄉(xiāng)村中城鄉(xiāng)要素交織并存。

目前學(xué)界按照社會(huì)關(guān)聯(lián)程度將村莊劃分為南方宗族型鄉(xiāng)村、中部原子型鄉(xiāng)村以及華北小親族鄉(xiāng)村三種理想類型[18]，劃分依據(jù)是文化層面的集體認(rèn)同。不過隨全國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)逐漸超越文化成為鄉(xiāng)村類型劃分更為重要的依據(jù)。過渡型鄉(xiāng)村是經(jīng)濟(jì)維度劃分下的鄉(xiāng)村類型，主要分布在生產(chǎn)要素相對(duì)集中的發(fā)達(dá)地區(qū)，與之相對(duì)的是生產(chǎn)要素不夠集中的欠發(fā)達(dá)村莊。具體來說，本研究所稱的過渡型鄉(xiāng)村既包括被動(dòng)卷入城市擴(kuò)張版圖的城郊村、城中村，也包括自發(fā)城鎮(zhèn)化的鄉(xiāng)村。過渡型鄉(xiāng)村是“由鄉(xiāng)到城”過渡轉(zhuǎn)換階段的新型治理單元，核心特征是亦城亦鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)融合性[19]。過渡型鄉(xiāng)村生產(chǎn)的城鎮(zhèn)化先于生活的城鎮(zhèn)化，人口在城鄉(xiāng)之間短周期雙向流動(dòng)，社會(huì)關(guān)系未完全離散。過渡型鄉(xiāng)村不完全離散的社會(huì)關(guān)系與生活空間不兼容，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村內(nèi)部穩(wěn)定，對(duì)其治理結(jié)構(gòu)與治理效能有著基礎(chǔ)限定性。人民調(diào)解是過渡型鄉(xiāng)村內(nèi)部矛盾化解機(jī)制與訴求回應(yīng)機(jī)制，鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系與糾紛類型構(gòu)成人民調(diào)解的實(shí)踐對(duì)象與社會(huì)基礎(chǔ)，接下來以蘇南A村為例將過渡型村莊的社會(huì)基礎(chǔ)與人民調(diào)解實(shí)踐具體呈現(xiàn)出來。

（一）不完全離散：過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解的社會(huì)基礎(chǔ)

異地城鎮(zhèn)化下，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力被抽取到城市中，鄉(xiāng)村人口在城市中開展長周期的生產(chǎn)、生活活動(dòng)，社會(huì)關(guān)系在生產(chǎn)與生活兩個(gè)維度上同步離散，異地城鎮(zhèn)化模式形成的城鄉(xiāng)關(guān)系是單向的鄉(xiāng)村哺育城市的二元關(guān)系[20]。但對(duì)于過渡型鄉(xiāng)村而言，由于生產(chǎn)要素相對(duì)集中，村民可以在“離土不離鄉(xiāng)”情況下實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式的非農(nóng)化轉(zhuǎn)換，甚至還能吸引外來人口的流入，過渡型鄉(xiāng)村的生活空間愈發(fā)復(fù)雜。總的來說，過渡型鄉(xiāng)村生產(chǎn)的城鎮(zhèn)化優(yōu)先于生活的城鎮(zhèn)化，生產(chǎn)維度的規(guī)則與生活維度的規(guī)則非同步離散。蘇南A村就是生產(chǎn)維度的轉(zhuǎn)換先于生活維度的轉(zhuǎn)換。由于A村地處里下河水鄉(xiāng)，交通便利，改革開放初期A村村民就開始發(fā)展船運(yùn)經(jīng)濟(jì)，但在生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的同時(shí)村民并沒有進(jìn)行空間遷徙，而仍以村莊為居住點(diǎn)。截至目前A村人口密度約為500人/平方公里，屬于人口密集型地區(qū)。過渡型鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活維度的不完全離散影響著鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系與糾紛類型。

1．“血緣－契約”復(fù)合社會(huì)關(guān)系

首先過渡型鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活維度的不完全離散使得村莊內(nèi)部開始出現(xiàn)“血緣－契約”的復(fù)合關(guān)系。經(jīng)濟(jì)形態(tài)影響社會(huì)關(guān)系，隨村莊經(jīng)濟(jì)形態(tài)變化，生產(chǎn)規(guī)則逐漸滲透進(jìn)生活規(guī)則中。改革開放后，受益于區(qū)位優(yōu)勢(shì)，A村村民開始大力發(fā)展船運(yùn)經(jīng)濟(jì)，如圖2，一方面船運(yùn)經(jīng)濟(jì)需要依托傳統(tǒng)的人情關(guān)系籌集資金，另一方面隨船運(yùn)經(jīng)濟(jì)不斷擴(kuò)大，村民開始擴(kuò)展交往圈層締結(jié)借貸關(guān)系。借貸關(guān)系具有契約理性特征，反向擠壓了傳統(tǒng)關(guān)系中的情感與倫理因素。村民黃某表示：“一開始是借親戚朋友，熟人，后面村里借貸形成風(fēng)氣，借錢的人就多了，甚至借到了丈母娘那邊鄰居的錢?！薄?0年代的人單純一些，現(xiàn)在的人很忙，做事都談回報(bào)”（村民HAJ）?？梢婋S著貸方需求逐步擴(kuò)大，借方價(jià)值顯化，借貸關(guān)系溢出村莊延伸至陌生人，借貸關(guān)系反向擠壓原本的人情關(guān)系，人情關(guān)系中的情感要素被稀化，關(guān)系理性計(jì)算的面向越來越重。

過渡型鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系變化的過程實(shí)際上也是重構(gòu)差序格局的過程，村莊內(nèi)部“自己人”這一情感共同體不斷收縮，在“自己人”與“外人”之間存在著曖昧不明的半生半熟的“血緣－契約”復(fù)合關(guān)系，“血緣－契約”復(fù)合關(guān)系是傳統(tǒng)先賦關(guān)系與現(xiàn)代次生關(guān)系的雜糅，具有地方性與普遍性交疊的特點(diǎn)，這一特點(diǎn)決定著過渡型鄉(xiāng)村內(nèi)部的糾紛類型。

圖2　蘇南A村“血緣－契約”的復(fù)合關(guān)系

2．多發(fā)的混合性糾紛

過渡型鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活維度的不完全離散還決定著鄉(xiāng)村內(nèi)部混合性糾紛多發(fā)。以社會(huì)交往規(guī)則為劃分依據(jù)，過渡型鄉(xiāng)村的糾紛大體可分為關(guān)系性糾紛、利益性糾紛、混合性糾紛三種類型，其中關(guān)系性糾紛也可稱為“自己人”[21]的糾紛，這類糾紛主要發(fā)生在“自己人”這一情感共同體中，往往牽扯到復(fù)雜的情感因素，化解糾紛的核心在于恢復(fù)關(guān)系。與關(guān)系性糾紛相對(duì)的是利益性糾紛，利益性糾紛主要發(fā)生在“外人”之間，“外人”交往更多遵循的是契約理性規(guī)則，化解糾紛的核心是利益分配；混合性糾紛主要發(fā)生在半生半熟的“血緣－契約”復(fù)合關(guān)系中，發(fā)生在半生半熟的社會(huì)交往空間與固定不變的物理居住空間重疊地帶，突出代表是相鄰糾紛。如表1，自2021年1月至7月A村共有矛盾糾紛五十余起，其中三十多起是宅基地糾紛和相鄰糾紛，剩余十多起分別為贍養(yǎng)糾紛、項(xiàng)目糾紛以及交通肇事糾紛。宅基地糾紛與相鄰糾紛是混合性糾紛，是模糊的鄰里交往規(guī)則與固定的公共生活空間交疊的產(chǎn)物。宅基地糾紛混合著村民傳統(tǒng)“祖業(yè)權(quán)”認(rèn)知與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)認(rèn)知，這種混合的權(quán)屬認(rèn)知影響宅基地糾紛的產(chǎn)生、激化與解決。相鄰糾紛核心在于容忍限度[22]，相鄰關(guān)系以地緣關(guān)系為基礎(chǔ)，相鄰主體在長期互動(dòng)中達(dá)成對(duì)彼此相對(duì)穩(wěn)定的容忍限度，然而隨著鄉(xiāng)村的發(fā)展，A村村民異質(zhì)性增加，鄰里交往由于缺乏長遠(yuǎn)預(yù)期而呈現(xiàn)出不穩(wěn)定特點(diǎn)。

盡管異地城鎮(zhèn)化的村莊也存在混合性糾紛，但相較而言，過渡型鄉(xiāng)村的人口是短周期的雙向流動(dòng)，所以混合性糾紛發(fā)生頻次更高，數(shù)量更多。同時(shí)由于過渡型鄉(xiāng)村“由鄉(xiāng)到城”的發(fā)展是以土地的非農(nóng)化利用為起點(diǎn)，所以過渡型鄉(xiāng)村的糾紛所涉利益關(guān)系更復(fù)雜，治理難度更大。

表1　2021年1—7月A村矛盾糾紛類型與性質(zhì)

注：資料來源于本村負(fù)責(zé)調(diào)解糾紛的副主任口述及筆者訪談案例，經(jīng)筆者整理得出

過渡型鄉(xiāng)村具有不完全離散的社會(huì)基礎(chǔ)、復(fù)合社會(huì)關(guān)系與多發(fā)的混合糾紛，這些特點(diǎn)決定了過渡型鄉(xiāng)村需要更具回應(yīng)性的治理模式和更具實(shí)踐理性的人民調(diào)解制度，然而實(shí)踐卻并非如此。

（二）權(quán)宜式回應(yīng)：過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解的實(shí)踐策略

《人民調(diào)解法》規(guī)定人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)及時(shí)、就地進(jìn)行，防止矛盾激化，同時(shí)根據(jù)糾紛的不同情況，可以采取不同方式援引不同規(guī)則。人民調(diào)解是干群互動(dòng)機(jī)制，也是群眾訴求回應(yīng)機(jī)制，理論上具有低成本、高效率的優(yōu)勢(shì)。鑒于過渡型鄉(xiāng)村復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系與混合的糾紛類型，更需要柔韌的治理結(jié)構(gòu)以及具備實(shí)踐理性的調(diào)解主體，然而在實(shí)踐中這種需求不僅沒有得到滿足，調(diào)解主體反而走向了權(quán)宜式行動(dòng)策略。

權(quán)宜式行動(dòng)策略本質(zhì)上是一種權(quán)力運(yùn)作技術(shù)，它既有積極意義又有消極意義，積極意義在于策略是靈活的，通過策略可以實(shí)現(xiàn)“因時(shí)因地制宜”，消極意義在于策略的短期性以及自由度可能毀損行動(dòng)本身的價(jià)值，甚至產(chǎn)生與預(yù)期相背離的效果[23]。學(xué)界主要用策略主義解釋基層正式權(quán)力對(duì)自上而下行政事務(wù)的運(yùn)作偏差，但根據(jù)經(jīng)驗(yàn)來看，策略主義不僅表現(xiàn)在正式權(quán)力上，也表現(xiàn)在半正式權(quán)力上，不僅反映在自上而下的行政事務(wù)上，也反映在人民調(diào)解這一自下而上的社會(huì)事務(wù)上。過渡型鄉(xiāng)村調(diào)解主體權(quán)宜式行動(dòng)策略具有弱干預(yù)、弱回應(yīng)的消極特征，消解了人民調(diào)解的主動(dòng)性、及時(shí)性的功能優(yōu)勢(shì)。

1．矛盾規(guī)避策略

矛盾規(guī)避策略指調(diào)解主體在人民調(diào)解過程中，采取各種手段將村莊內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)交給其他主體解決，從而避免自身時(shí)間、精力投入。規(guī)避策略既包括積極主動(dòng)的規(guī)避行為也包括消極被動(dòng)的規(guī)避行為，具體表現(xiàn)形式有：敷衍式調(diào)解、激化式調(diào)解等，其中激化式調(diào)解是積極的規(guī)避行為，調(diào)解主體以“暗示”“引導(dǎo)”等手段激化矛盾，進(jìn)而將升級(jí)后的矛盾“合法”轉(zhuǎn)移給其他解紛主體。這種“激化矛盾－轉(zhuǎn)移矛盾”的策略是通過影響或改變糾紛性質(zhì)的方式實(shí)現(xiàn)責(zé)任轉(zhuǎn)移。比如針對(duì)A村一樁相鄰排水糾紛，村干部首先“暗示”村民自行處理，村民在自行處理過程中產(chǎn)生肢體沖突，相鄰糾紛升級(jí)為財(cái)產(chǎn)糾紛與微罪糾紛，村干部抓住機(jī)會(huì)“引導(dǎo)”村民報(bào)警并將案件轉(zhuǎn)移至派出所。面對(duì)鄰里關(guān)系的惡化該村干部表示“兩家本來就不來往了，以后也不會(huì)好了，還不如激化，求個(gè)太平?！薄懊芗せ罂梢赞D(zhuǎn)移給派出所，村里也能有更多時(shí)間處理別的工作。”“不報(bào)警只能當(dāng)和事佬，不斷擦屁股，耗精力”（網(wǎng)格員）。如上所述，相鄰糾紛是混合性糾紛，解決相鄰糾紛的關(guān)鍵在于找到雙方的“容忍限度”，由于鄰里關(guān)系越來越復(fù)雜脆弱，因此調(diào)停者需要更強(qiáng)的實(shí)踐理性。矛盾規(guī)避策略是調(diào)解主體對(duì)糾紛消極不作為的意思表示，調(diào)解主體在自利導(dǎo)向下對(duì)自我功能進(jìn)行限制，不僅影響人民調(diào)解應(yīng)然功能的發(fā)揮，也會(huì)引發(fā)治理的合法性危機(jī)。

2．工具主義“講法律”策略

工具主義“講法律”策略是指調(diào)解主體不區(qū)分糾紛事實(shí)與情境，援引正式的法律回應(yīng)糾紛，將法律作為實(shí)現(xiàn)自身主觀目的的工具。正如司法強(qiáng)調(diào)“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，調(diào)解也可以分為事實(shí)認(rèn)定與規(guī)則適用兩個(gè)階段，事實(shí)認(rèn)定階段中調(diào)解主體承擔(dān)著“偵查”責(zé)任，而規(guī)則適用階段則承擔(dān)著“審判”責(zé)任。對(duì)于利益性糾紛而言，事實(shí)認(rèn)定階段就是利益判斷階段，但對(duì)于關(guān)系性糾紛與混合性糾紛而言，糾紛有著復(fù)雜的前因后果與延伸的社會(huì)背景，俗稱“拔出蘿卜帶出泥”，事實(shí)的認(rèn)定必須結(jié)合糾紛當(dāng)事人的具體情況以及村莊社會(huì)經(jīng)歷展開。調(diào)解主體工具主義“講法律”策略就是忽略事實(shí)認(rèn)定階段，在規(guī)則適用階段一刀切地以法律為準(zhǔn)繩，調(diào)解主體之所以適用法律是基于法律所具備的“工具優(yōu)先性”。這里需要注意工具主義“講法律”策略與工具主義指導(dǎo)下的司法能動(dòng)主義外觀相似但內(nèi)核迥異。司法能動(dòng)主義看重法律適用的具體情境以及法律理論的實(shí)踐效用，服務(wù)于實(shí)質(zhì)正義。而工具主義“講法律”策略既不服務(wù)于實(shí)質(zhì)正義也不服務(wù)于形式正義，而是服務(wù)于調(diào)解主體的行政目的，在這一目的驅(qū)動(dòng)下調(diào)解主體忽略糾紛的具體情境以及法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，只是將法律視為一種治理技術(shù)，借助法律背后的強(qiáng)制力和威懾力，通過照搬法律快速解決社會(huì)問題，進(jìn)而推進(jìn)自上而下的行政工作。換言之，工具主義“講法律”的行動(dòng)策略在治理主體推進(jìn)行政工作的過程中表現(xiàn)得最為明顯。比如在A村集中力量推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生整治工作過程中，村莊內(nèi)部發(fā)生一起相鄰糾紛，調(diào)解主體就呈現(xiàn)出明顯的工具主義行動(dòng)特點(diǎn)。由于A村居住密集，鄰里之間常常是后一戶人家的院子“抱住”前一戶人家的后墻。村民魏某與王某是南北向鄰居，魏某在兩家的間隔處建了廁所，王某認(rèn)為廁所多占了自家一磚大小的宅基地，因此爭執(zhí)不斷。由于環(huán)境衛(wèi)生整治工作需要，村干部要在廁所外搭建環(huán)保圍墻，為盡快解決該糾紛推進(jìn)建設(shè)工作，村干部援引法律“威懾”王某：“法律規(guī)定宅基地一戶只能有一處，你們家有兩處宅基地，都已經(jīng)違法了還爭什么”（人民調(diào)解員）。但實(shí)際上王某的兩處宅基地是分家所得，情理上說得通。過渡型鄉(xiāng)村的宅基地糾紛往往具有歷史成因，其模糊性與混合性的特點(diǎn)決定了該類糾紛需要在具體情境中處理，要考慮村民多元利益訴求，不能程式化適用法律，一刀切地適用法律反而可能引發(fā)民眾對(duì)于法律的負(fù)面情緒。

（三）糾紛懸置或升級(jí)：過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解功能失靈

盡管過渡型鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)土屬性在弱化，但這并不代表其地方性的徹底消失，地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)仍然是鄉(xiāng)村社會(huì)治理以及人民調(diào)解實(shí)踐中需要尊重的客觀條件，鄉(xiāng)村社會(huì)中的“情理與契約、情感性與工具性、人本主義與事本主義等多元的價(jià)值文化糾結(jié)在一起”[24]。結(jié)合經(jīng)驗(yàn)來看，蘇南A村五十多件糾紛里混合性糾紛就占比70%，混合性糾紛仍是過渡型鄉(xiāng)村主要糾紛類型。作為過渡型村莊，一方面村民生活在村，村莊仍保留著血緣、地緣等能夠產(chǎn)生“自己人”認(rèn)同的關(guān)系基礎(chǔ)；另一方面村民生產(chǎn)在城、觀念在城，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下關(guān)系的理性面向、計(jì)算面向被激活，由此可以認(rèn)為，混合性糾紛是過渡型村莊村民“身心分離”的產(chǎn)物?！叭魏我环N非此即彼的解決方案僅僅具有形式邏輯上的有效性，現(xiàn)實(shí)生活的發(fā)展往往遵循的是辯證法或者實(shí)踐理性?！盵3]混合性糾紛的復(fù)雜性、模糊性意味著要在實(shí)踐中“具體問題具體分析”。過渡型鄉(xiāng)村調(diào)解主體權(quán)宜式策略可能使得大量糾紛懸置，甚至導(dǎo)致糾紛規(guī)模升級(jí)，引致鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的局部失控。本質(zhì)上看，不論是矛盾規(guī)避策略還是工具主義“講法律”策略都體現(xiàn)著人民調(diào)解的功能障礙。

首先是調(diào)解過程中的選擇性回應(yīng)。選擇性回應(yīng)是調(diào)解主體在時(shí)間、精力等人力資源約束下策略主義行動(dòng)的具體表現(xiàn)。面對(duì)多種類型的村莊糾紛，調(diào)解主體根據(jù)糾紛性質(zhì)、糾紛規(guī)模、糾紛刺激源的大小、糾紛的發(fā)展程度以及糾紛當(dāng)事人的集體行動(dòng)能力決定回應(yīng)的方式與力度。

其次是調(diào)解過程中的不均衡回應(yīng)，不均衡回應(yīng)是選擇性回應(yīng)的自然結(jié)果。過渡型鄉(xiāng)村內(nèi)部糾紛多元，利益性糾紛情境性較弱，規(guī)則性較強(qiáng)，而關(guān)系性糾紛和混合性糾紛情境性較強(qiáng)，規(guī)則性較弱。調(diào)解主體在自利意識(shí)驅(qū)動(dòng)下，對(duì)不同的糾紛進(jìn)行不均衡回應(yīng)，對(duì)利益性糾紛回應(yīng)則相對(duì)較強(qiáng)，對(duì)混合性糾紛與關(guān)系性糾紛回應(yīng)較弱。調(diào)解主體要么選擇規(guī)避策略將矛盾推出去，要么忽略糾紛的情境性，通過工具主義“講法律”策略將復(fù)雜糾紛簡單化處理，這種不均衡的回應(yīng)會(huì)導(dǎo)致村莊大多糾紛懸置或者外溢，村民訴求難以得到滿足。即便是對(duì)利益性糾紛有較強(qiáng)回應(yīng)，但調(diào)解主體的實(shí)踐邏輯具有連貫性，以策略主義邏輯展開的調(diào)解實(shí)踐并不意味著鄉(xiāng)村人民調(diào)解功能的實(shí)現(xiàn)，調(diào)解主體“講法律”的策略最終只能讓糾紛獲得一種“合法律性”的外觀，并不意味著治理獲得了最終的“合法性”[25]。

四、過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解功能困境的形成機(jī)制

對(duì)調(diào)研材料的分析表明：過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解功能困境實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)村社會(huì)控制弱化的表現(xiàn)，異地城鎮(zhèn)化的村莊也存在社會(huì)控制弱化的特點(diǎn)，但兩者的成因卻不同。異地城鎮(zhèn)化的村莊，村民長期在外生產(chǎn)生活，村莊治理主體流失，內(nèi)部解紛需求弱化，社會(huì)控制弱化是解紛需求弱化與鄉(xiāng)村治權(quán)弱化疊加下的自然結(jié)果。但過渡型鄉(xiāng)村內(nèi)部社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，解紛需求較強(qiáng)，同時(shí)隨著村莊被納入城市體系，治理主體獲得外部權(quán)威輸送，然而治權(quán)的抬升并沒有當(dāng)然提升社會(huì)控制能力，過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解功能困境反映的是基層治權(quán)強(qiáng)化與社會(huì)控制功能弱化的悖論。

既有研究立足于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村圖景，認(rèn)為人民調(diào)解之所以能夠發(fā)揮功能是因?yàn)槠渌蕾嚨慕M織結(jié)構(gòu)與權(quán)力網(wǎng)絡(luò)能夠提供權(quán)威，進(jìn)而認(rèn)為社會(huì)性治理資源流失與國家正式權(quán)威的抽離是鄉(xiāng)村人民調(diào)解功能失靈的關(guān)鍵因素[26]。但筆者認(rèn)為，人民調(diào)解能否發(fā)揮功能不僅與其所依賴的組織結(jié)構(gòu)權(quán)威有關(guān)，更與結(jié)構(gòu)之間的適配程度以及權(quán)威服務(wù)的目標(biāo)有關(guān)，組織結(jié)構(gòu)獲得外部權(quán)威并不意味著調(diào)解功能的應(yīng)然實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村人民調(diào)解處于國家與社會(huì)之間，要使其發(fā)揮糾紛解決功能與社會(huì)控制功能不僅要使其組織結(jié)構(gòu)具備權(quán)威，還要看這一結(jié)構(gòu)與國家和社會(huì)的銜接關(guān)系以及權(quán)威所服務(wù)的目標(biāo)②。要理解過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解功能失靈的成因就要回到過渡型鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)中，回到治理主體中，在國家與社會(huì)之間、治理結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的膠結(jié)狀態(tài)里找出治權(quán)強(qiáng)化與社會(huì)控制內(nèi)在的緊張關(guān)系，理解作為行動(dòng)者的調(diào)解主體行為的邏輯與主觀動(dòng)機(jī)。

（一）同化與控制：單向度治理結(jié)構(gòu)的生成

隨著城鄉(xiāng)關(guān)系走向交融，國家資源下鄉(xiāng)，現(xiàn)代化治理力量與政策執(zhí)行能力成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的關(guān)鍵。為充實(shí)鄉(xiāng)村治理力量，提高鄉(xiāng)村政策執(zhí)行能力，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，基層政府紛紛對(duì)過渡型鄉(xiāng)村進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)調(diào)整。行政吸納是調(diào)整鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的主要路徑，具體表現(xiàn)為對(duì)治理組織與主體的同化以及對(duì)鄉(xiāng)村治理過程的控制。由于人民調(diào)解委員會(huì)設(shè)置在村級(jí)治理組織內(nèi)部，隨著村莊治理模式的改變，調(diào)解主體也被吸納進(jìn)科層軌道上。

1．治理組織和主體被同化

在基層政府的吸納下，過渡型鄉(xiāng)村治理組織與治理主體發(fā)生變化，與之相對(duì)應(yīng)，調(diào)解結(jié)構(gòu)與調(diào)解主體也被改造。

首先是治理組織與調(diào)解結(jié)構(gòu)被同化。村級(jí)治理組織是銜接國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的中介，為緩解治理壓力基層政府對(duì)治理組織進(jìn)行同化改造。治理組織同化有兩個(gè)路徑，第一是在村級(jí)組織內(nèi)部搭建類科層的權(quán)力層級(jí)結(jié)構(gòu)，第二是建立村級(jí)組織與基層政府之間常態(tài)化互動(dòng)模式，打通鄉(xiāng)村體制。

就第一條路徑來說，村莊內(nèi)部調(diào)解結(jié)構(gòu)與村級(jí)內(nèi)部權(quán)力層級(jí)結(jié)構(gòu)保持一致。村級(jí)權(quán)力合法性分別來源于社會(huì)授權(quán)和行政授權(quán)，對(duì)于A村而言，行政賦權(quán)對(duì)村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)影響大，基層政府賦予了村支書優(yōu)勢(shì)權(quán)力，如人事建議權(quán)、考核評(píng)估權(quán)等，從而保證村書記執(zhí)行政策的能力，村支書不介入具體事務(wù)，其職責(zé)是承接上級(jí)命令，把握大局激勵(lì)其他干部。村級(jí)內(nèi)部形成以村書記為核心的層級(jí)權(quán)力架構(gòu)，治理組織由扁平化結(jié)構(gòu)改造為類科層體制。與之相應(yīng)，村內(nèi)糾紛調(diào)解結(jié)構(gòu)也逐漸呈現(xiàn)出“條塊結(jié)合”的分級(jí)結(jié)構(gòu)。原本村莊的內(nèi)部矛盾可以交給任意村干部進(jìn)行調(diào)解，隨著權(quán)責(zé)調(diào)整，糾紛相應(yīng)也有“條塊”分工?！皦K塊分工”是讓負(fù)責(zé)不同區(qū)域的網(wǎng)格員分領(lǐng)區(qū)域內(nèi)糾紛，“條條分工”是縱向分工，即糾紛交由與綜治辦、司法所對(duì)接的人民調(diào)解員負(fù)責(zé)。

就第二條路徑來說，隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊關(guān)系被打通，鄉(xiāng)村雙軌治理結(jié)構(gòu)變?yōu)閱诬壗Y(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村雙層分級(jí)解紛結(jié)構(gòu)變?yōu)閱螌咏Y(jié)構(gòu)。基層政府通過人事管理實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)組織的同化，如A村的村干部有區(qū)聘村派、村聘村派以及區(qū)委派三種產(chǎn)生模式，基層政府對(duì)區(qū)聘村派和區(qū)委派的村干部選任有直接影響力，而對(duì)于村聘村派的后備干部有間接影響力，當(dāng)人選不符合基層政府要求時(shí)其主導(dǎo)權(quán)會(huì)被激活?；鶎诱ㄟ^人事管理打通鄉(xiāng)村體制，村級(jí)組織成為基層政府的下派機(jī)構(gòu)。我國多元糾紛解決體系有分級(jí)解紛與分流解紛兩種模式：分級(jí)解紛是以“塊塊”為單位的解紛模式，強(qiáng)調(diào)屬地管理和綜合管理，分流解紛是以“條條”為單位的解紛模式，強(qiáng)調(diào)專業(yè)管理[27]。具體到鄉(xiāng)村中，按照“條塊”劃分，以村級(jí)自治組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為主體的人民調(diào)解構(gòu)成分級(jí)解紛模式，以基層法庭為主體的司法調(diào)解則屬于分流解紛模式。如圖3所示，人民調(diào)解嵌入鄉(xiāng)村雙層分級(jí)解紛結(jié)構(gòu)中，由于村級(jí)治理組織被同化，鄉(xiāng)村關(guān)系一體化，鄉(xiāng)村雙層調(diào)解體系變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的單層結(jié)構(gòu)，村級(jí)人民調(diào)解被統(tǒng)合到鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層體制中。

圖3　鄉(xiāng)村多元調(diào)解體系的結(jié)構(gòu)變動(dòng)

其次是治理主體被同化。主體同化是組織同化的微觀呈現(xiàn)，基層政府通過制度、利益等手段將治理主體吸納進(jìn)可控的行政軌道上。從主體視角來看，半正式治理主體區(qū)別于正式官僚的核心在于人事關(guān)系、工資收入與工作內(nèi)容，而基層政府對(duì)村莊半正式治理主體的正式化改造也是通過薪資待遇、坐班制度、專業(yè)分工等實(shí)現(xiàn)的。一是薪資待遇由財(cái)政負(fù)擔(dān)，改造之前A村村干部收入來自“誤工補(bǔ)貼”，由村集體支出，改造后A村村干部工資由財(cái)政支持。二是坐班制度由“半日制”走向“全日制”，村干部從兼業(yè)變?yōu)槿?。三是分工逐漸專業(yè)化，隨著各種行政事務(wù)下沉，村級(jí)組織內(nèi)部按照自上而下的行政條線分工進(jìn)行專業(yè)化分工，治理主體接受專業(yè)化培訓(xùn)，成為基層政府的下屬雇員。村莊糾紛調(diào)解主體即村級(jí)治理主體，隨著治理主體被正式化改造，調(diào)解主體也獲得行政權(quán)威的賦予與轉(zhuǎn)讓。

2．治理過程控制

如圖4所示，過渡型鄉(xiāng)村同時(shí)面對(duì)多重治理事務(wù)，治理事務(wù)的復(fù)雜化決定著治理主體的職能要相應(yīng)擴(kuò)張。隨著治理組織與主體嵌入科層體系中，治理過程被控制，治理主體職能重心向上偏移。

圖4　過渡型鄉(xiāng)村多重治理事務(wù)

基層政府對(duì)村級(jí)治理過程的控制主要通過壓力傳導(dǎo)以及激勵(lì)機(jī)制展開。首先是壓力傳導(dǎo)，隨著鄉(xiāng)村體制被打通，村級(jí)治理主體被嵌入壓力型體制中，考核評(píng)估與監(jiān)督問責(zé)是壓力傳導(dǎo)的主要路徑。基層政府一方面將行政任務(wù)分解為量化指標(biāo)，按周、月、季度對(duì)村干部進(jìn)行指標(biāo)化考核，另一方面對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，村干部在壓力驅(qū)使下，不得不將注意力放在自上而下的行政事務(wù)上。其次是激勵(lì)機(jī)制，治理主體經(jīng)正式化改造后受到科層體制內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制的影響，比如治理主體在做行政工作時(shí)可以獲得如人事晉升、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、價(jià)值反饋等正式激勵(lì)。強(qiáng)壓力與強(qiáng)激勵(lì)構(gòu)成治理主體“積極向上”的雙重驅(qū)動(dòng)力。

而對(duì)于調(diào)解工作，一方面《人民調(diào)解法》并沒有規(guī)定調(diào)解主體不作為的責(zé)任，調(diào)解主體缺乏外部約束力，另一方面調(diào)解主體在調(diào)解工作中獲得的激勵(lì)主要是群眾認(rèn)可等非正式激勵(lì)[28]。是否進(jìn)行調(diào)解取決于個(gè)體在雙重結(jié)構(gòu)中的自我衡量，“一個(gè)人究竟會(huì)扮演什么角色，并不取決于關(guān)于他的規(guī)范性角色，而取決于制度對(duì)他的各種制約。如果他面臨幾種可能，那么在多項(xiàng)選擇中，除非信息發(fā)生錯(cuò)誤，他們一般都會(huì)選擇對(duì)自己更為有利的選項(xiàng)?！盵29]人具有趨利避害的自利屬性，弱激勵(lì)以及弱壓力約束下調(diào)解主體會(huì)對(duì)自身的時(shí)間、精力進(jìn)行理性配置，調(diào)解意愿弱化。

除調(diào)解意愿外，調(diào)解主體的調(diào)解能力也在弱化。調(diào)解主體能力的弱化主要表現(xiàn)在權(quán)威置換上，在人事管理過程中，調(diào)解主體被置換為文化性權(quán)威。按照《人民調(diào)解法》的規(guī)定，人民調(diào)解主體不必設(shè)置學(xué)歷和年齡限制，甚至更傾向于“德高望重”這一社會(huì)資歷標(biāo)準(zhǔn)，但由于國家對(duì)基層治理逐漸朝現(xiàn)代化、技術(shù)化方向轉(zhuǎn)變，年輕化、知識(shí)化是這一治理目標(biāo)的潛在要求，兩種能力需求相悖。過渡型鄉(xiāng)村為充實(shí)基層治理力量，提高基層政策執(zhí)行能力，更看重治理主體的學(xué)歷與年齡。據(jù)了解A村村干部選拔有個(gè)默認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)就是要求有大專以上學(xué)歷，且最好在35歲以下。年輕的擁有文化資本的治理主體儲(chǔ)備的是文書能力，對(duì)于普遍性規(guī)則和正式程序更為親和，這與過渡型鄉(xiāng)村復(fù)雜的社會(huì)基礎(chǔ)以及多發(fā)的混合性糾紛存在張力，被正式化改造的調(diào)解主體儲(chǔ)備的能力與過渡型村莊的調(diào)解需求不適配。

基層政府為充實(shí)鄉(xiāng)村治理力量，通過“吸納”的形式賦予村級(jí)組織與治理主體正式行政權(quán)威，但村級(jí)組織獲得正式行政權(quán)威并不意味著調(diào)解功能的應(yīng)然實(shí)現(xiàn)?；鶎诱ㄟ^同化與控制搭建的是單向度鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)（圖5），這一治理結(jié)構(gòu)缺少自下而上的組織動(dòng)員能力以及對(duì)下的訴求回應(yīng)能力。單向度治理結(jié)構(gòu)與過渡型鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)不適配，這種單向度的基層治理建設(shè)可能導(dǎo)致基層治理走向資源投入越多社會(huì)控制越弱的治理內(nèi)卷化境況中[30]。

圖5　過渡型鄉(xiāng)村的單向度治理結(jié)構(gòu)

（二）結(jié)構(gòu)錯(cuò)配與調(diào)解功能消解

康曉光認(rèn)為通過“行政吸納社會(huì)”這一治理模式能夠在強(qiáng)化政府權(quán)威的同時(shí)有效回應(yīng)社會(huì)需求，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的雙強(qiáng)。然而在“行政吸納社會(huì)”模式中，控制是有彈性的，政府要結(jié)合利益需求以及被控制對(duì)象既有功能調(diào)整控制強(qiáng)度，在彈性的調(diào)整空間里“行政吸納社會(huì)”模式才能達(dá)成“政府與社會(huì)雙強(qiáng)”的理想效果。因此要考察“行政吸納社會(huì)”模式的實(shí)際效果需要結(jié)合其適用的社會(huì)基礎(chǔ)以及“吸納”所服務(wù)的目標(biāo)才行。目前來看，“行政吸納社會(huì)”這一模式將過渡型鄉(xiāng)村的半正式治理力量吸收到行政體制內(nèi)，補(bǔ)充行政體制的功能不足，但過渡型鄉(xiāng)村具有復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及多元社會(huì)訴求，半正式治理力量還要承擔(dān)回應(yīng)社會(huì)訴求的功能，“行政吸納”容易消解被吸納主體自身的社會(huì)功能，與過渡型鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)不適配。

首先“行政吸納社會(huì)”模式使得過渡型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)錯(cuò)配。鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)是影響鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的兩個(gè)重要變量。從社會(huì)結(jié)構(gòu)角度看，鄉(xiāng)村社會(huì)可以分為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村、不完全離散的過渡型鄉(xiāng)村以及原子化的城市社區(qū)。從治理結(jié)構(gòu)上看，目前主要有兩種治理體制，一種是簡約治理體制，另一種是科層治理體制。對(duì)于過渡型鄉(xiāng)村而言，村民生產(chǎn)、生活維度不同步離散以及混合多元的社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了其既不能適用簡約治理體制，也不能套用科層治理體制，如表2過渡型鄉(xiāng)村要適用混合治理體制，從而保證轉(zhuǎn)型過渡期間鄉(xiāng)村社會(huì)有序[31]。

然而基層政府通過“行政吸納社會(huì)”建構(gòu)并強(qiáng)化了村級(jí)組織的“下級(jí)”屬性，科層結(jié)構(gòu)在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，社會(huì)結(jié)構(gòu)處于依附狀態(tài)?！靶姓{社會(huì)”壓縮了社會(huì)自主空間，村級(jí)組織作為自治單元獨(dú)立運(yùn)行目的被改變，調(diào)解主體在調(diào)解過程中呈現(xiàn)的權(quán)宜式策略并不是源于其自主性與能動(dòng)性，而是植根于其行政性，是治理結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)錯(cuò)配下調(diào)解主體采取的反制措施。社會(huì)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)錯(cuò)配是過渡型鄉(xiāng)村調(diào)解功能困境的結(jié)構(gòu)性成因，過渡型鄉(xiāng)村治權(quán)強(qiáng)化與社會(huì)控制弱化的悖論背后實(shí)際上是治理結(jié)構(gòu)正式化與社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的沖突。

表2　村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)類型

其次是“吸納”目標(biāo)被置換后調(diào)解功能的消解。按照設(shè)想“行政吸納”是在保證政府行政主導(dǎo)性的基礎(chǔ)上，政府通過培育可控的社會(huì)組織體系彌補(bǔ)自身滿足社會(huì)需求的功能不足問題，但實(shí)踐中“吸納”的目標(biāo)無法設(shè)計(jì)且難以確定。有學(xué)者根據(jù)行政介入鄉(xiāng)村社會(huì)的目標(biāo)將這一模式分為“吸納增效模式”和“行政侵蝕模式”[32]，前者以培育社會(huì)自治能力為目的與社會(huì)展開互動(dòng)，后者則將社會(huì)目標(biāo)替換為行政目標(biāo)。在過渡型鄉(xiāng)村中，基層治理結(jié)構(gòu)被調(diào)整為單向度結(jié)構(gòu)，治理主體在壓力機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制以及自利傾向下置換自身的工作目標(biāo)，回應(yīng)上級(jí)行政工作的能力越來越強(qiáng)，并在回應(yīng)循環(huán)中走向行政能力的自我膨脹與社會(huì)能力的自我消解。

具體到人民調(diào)解中，從糾紛調(diào)解、社會(huì)控制這個(gè)功能看，人民調(diào)解組織本是社會(huì)內(nèi)部的半正式控制體系，但當(dāng)其完全成為行政組織時(shí)，就受到行政組織合規(guī)化建設(shè)的影響。在合規(guī)化建設(shè)過程影響下治理規(guī)范性得到提升，但自主空間也被約束，調(diào)解主體缺乏在地化解糾紛的實(shí)踐能力與自主空間，對(duì)于糾紛化解呈現(xiàn)出被動(dòng)性和后發(fā)性。從訴求回應(yīng)這個(gè)功能看，隨著行政吸納，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中自上而下執(zhí)行機(jī)制加強(qiáng)，自下而上反饋機(jī)制變?nèi)?，治理主體對(duì)于基層訴求缺乏回應(yīng)的動(dòng)力?；鶎诱畬⒋寮?jí)組織改造為類科層體制治理單元，把村干部規(guī)訓(xùn)為基層行政體系中的下屬雇員，但這是形式行政化[33]，形式行政化有助于緩解暫時(shí)的治理壓力卻削弱了村級(jí)治理的回應(yīng)性和公共性，治理脫嵌于群眾?！靶姓{社會(huì)”可能讓過渡型鄉(xiāng)村陷入“行政有效，治理無效”③困境中。

過渡型鄉(xiāng)村內(nèi)部原本就難以形成公共秩序，人民調(diào)解是過渡型鄉(xiāng)村的訴求回應(yīng)機(jī)制和糾紛化解機(jī)制，但經(jīng)“行政吸納”，人民調(diào)解組織在唯上邏輯驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生科層惰性，糾紛化解能力以及回應(yīng)動(dòng)力受到制約，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的小矛盾容易發(fā)酵為大問題，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村治理效能。要提高人民調(diào)解組織的糾紛治理能力，不僅僅要通過“行政吸納”提高其正式權(quán)威，同時(shí)還要讓這權(quán)威作用于該組織本身的功能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)糾紛治理資源的持續(xù)增長。

五、結(jié)論與討論

城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與逆城鎮(zhèn)化的興起意味著過渡型鄉(xiāng)村成為重要的基層治理場(chǎng)域，對(duì)于這一治理場(chǎng)域的討論不僅指向當(dāng)下也指向未來。鄉(xiāng)村社會(huì)治理效能具有不同的微觀面向，人民調(diào)解功能是鄉(xiāng)村社會(huì)控制效能與回應(yīng)性效能的具體體現(xiàn)。隨著城鄉(xiāng)關(guān)系交融，過渡型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)嬗變，基層政府對(duì)村級(jí)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整擠壓了鄉(xiāng)村社會(huì)的自主空間，人民調(diào)解功能困境是治理結(jié)構(gòu)正式化與社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的沖突，也是外部輸送的行政權(quán)威對(duì)于調(diào)解功能置換的結(jié)果。

討論“行政吸納社會(huì)”模式并不是對(duì)這一模式的否定，而是試圖在經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化該模式，激活行政服務(wù)社會(huì)的面向。鄉(xiāng)村人民調(diào)解功能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵一方面在于調(diào)解主體所具備的正式或非正式權(quán)威，另一方面也在于調(diào)解主體所依托的外部組織結(jié)構(gòu)契合程度以及權(quán)威服務(wù)的目標(biāo)，前者決定著調(diào)解主體行動(dòng)的自主空間，后者決定著調(diào)解主體行動(dòng)的具體方向。因此要恢復(fù)過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解的功能就需要搭建雙向度治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)被吸納主體的社會(huì)再嵌入，提高調(diào)解主體對(duì)多元訴求的回應(yīng)能力。

首先要恢復(fù)過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解的功能，關(guān)鍵在于保持社會(huì)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對(duì)于過渡型村莊而言，治理結(jié)構(gòu)要保持一定自治特點(diǎn)，從而與村莊復(fù)雜化的社會(huì)結(jié)構(gòu)相匹配，同時(shí)也不能要求治理結(jié)構(gòu)完全“純凈”自治。隨著城鄉(xiāng)交融以及國家資源下鄉(xiāng)，行政事務(wù)新增，村級(jí)組織對(duì)于自上而下的行政事務(wù)也要有一定承接能力。因此針對(duì)過渡型村莊，要搭建半簡約半行政的混合治理結(jié)構(gòu)，對(duì)治理事務(wù)分類治之。

具體而言，第一，將城市社區(qū)的科層治理模式與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村簡約治理模式相結(jié)合。區(qū)分行政導(dǎo)向的工作人員以及治理導(dǎo)向的村干部，前者可以通過聘用制度產(chǎn)生，服務(wù)于自上而下的行政事務(wù)，后者通過村莊內(nèi)部選拔或者組織吸納社會(huì)精英的方式產(chǎn)生，服務(wù)于糾紛調(diào)解等實(shí)際群眾工作。第二，建立訴求識(shí)別與矛盾分類機(jī)制，識(shí)別分類對(duì)于村級(jí)精細(xì)化治理至關(guān)重要。對(duì)村民訴求進(jìn)行初步篩選，按照糾紛涉及主體間的關(guān)系、案由等將村莊糾紛進(jìn)行劃分，利益性糾紛可以交給基層法庭等專業(yè)調(diào)解組織，而關(guān)系性糾紛和混合性糾紛則依靠人民調(diào)解組織實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)帯?/p>

其次要恢復(fù)過渡型鄉(xiāng)村人民調(diào)解的功能，就要健全雙向吸納機(jī)制，推動(dòng)調(diào)解主體社會(huì)再嵌入。目前過渡型鄉(xiāng)村的治理模式只是國家基礎(chǔ)性權(quán)力的表層擴(kuò)充，鄉(xiāng)村治權(quán)通過單向度“行政下鄉(xiāng)”得以強(qiáng)化[34]，缺少自下而上的民眾參與和干群互動(dòng)。“行政吸納社會(huì)”不僅要有社會(huì)的行政化還應(yīng)該有行政的社會(huì)化。健全吸納機(jī)制，賦予被吸納組織社會(huì)功能，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)組織自我發(fā)育，注重形成一套現(xiàn)代社會(huì)多元利益協(xié)調(diào)和表達(dá)的長效機(jī)制，促進(jìn)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)。

具體來說，首先面對(duì)過渡性鄉(xiāng)村復(fù)雜的社會(huì)基礎(chǔ)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保鄉(xiāng)村治權(quán)集中使用，打破層級(jí)結(jié)構(gòu)的約束，設(shè)置綜合管理的治理機(jī)制，對(duì)于綜合性事務(wù)進(jìn)行更好的回應(yīng)。其次在“行政吸納”的基礎(chǔ)上，將原本的功能替代機(jī)制轉(zhuǎn)化為支持和配合機(jī)制，政府通過體制和財(cái)政支持推動(dòng)被吸納主體的社會(huì)再嵌入，以社會(huì)組織自身的功能和目標(biāo)為主，實(shí)現(xiàn)對(duì)群眾訴求的有效回應(yīng)。

總之，在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型以及社會(huì)過渡的雙重背景下，要考慮治理結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的匹配程度，考慮國家權(quán)力介入村莊社會(huì)的邊界。將行政事務(wù)與社會(huì)訴求分解到不同治理主體中，通過分工合作的方式落實(shí)自上而下行政任務(wù)，回應(yīng)自下而上社會(huì)訴求。緩解結(jié)構(gòu)之間的張力，給調(diào)解主體提供良好的行動(dòng)環(huán)境，激發(fā)其調(diào)解能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解功能預(yù)期與實(shí)踐的合一以及過渡型鄉(xiāng)村社會(huì)治理有效。

① 遵照學(xué)術(shù)慣例，文中所涉地名均已作化名處理。

② 盡管學(xué)界對(duì)于人民調(diào)解的功能存在應(yīng)然預(yù)期，同時(shí)認(rèn)為在實(shí)踐層面政府正在通過輸送法律權(quán)威的方式推進(jìn)人民調(diào)解的功能復(fù)興，但是人民調(diào)解的實(shí)然功能并不如預(yù)期所料。這除了涉及輸送的外部法律權(quán)威具有較強(qiáng)的競爭性優(yōu)勢(shì)之外，還在于外部輸送的行政權(quán)威對(duì)于治理組織與主體的功能置換，后者從更根本的層面使得人民調(diào)解被虛置。

③ 林尚立指出在上?；鶎又卫眍I(lǐng)域中存在的最大問題就是行政有效而治理無效，政府行政系統(tǒng)與居民自治系統(tǒng)同化為一套系統(tǒng)，從而使得公共秩序難以形成。在過渡型村莊內(nèi)部也可以看到這種趨勢(shì)。

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Administrative absorption of society: Analysis of transitional village people's mediation practice and its functional dilemma taking village A in southern Jiangsu as an example

YU Jieyang

(College of Law, Jilin University, Changchun 130012, China)

Transitional village is a new rural picture formed in the process of urban-rural integration. People's mediation is a mechanism for responding to demands and resolving conflicts in transitional villages, and the function of people's mediation is related to the effectiveness of governance in transitional villages. Taking village A in southern Jiangsu as an example, the analysis framework of "action in social structure - governance structure in action" is constructed based on the Administrative Absorption of Society model to explore the mediation practices and causes of dilemmas in transitional villages under the change of governance structure. The study finds that the transitional villages are characterized by asynchronous discrete production and life dimensions, frequent mixed disputes, and complex social structures, but the practice of people's mediation in transitional villages shows expedient action strategies, and the mediation function becomes dysfunctional. The dilemma of the function of transitional village people's mediation reflects the paradox of strengthening grassroots governance and weakening social control. The cause of the dilemma is that the grassroots government has established a one-way governance structure of "administrative absorption of society" through control and assimilation in the transitional countryside, and the one-dimensional governance structure is mismatched with the complex social structure, and the function of people's mediation is dissipated. To restore the function of transitional rural people's mediation, it is necessary to build a two-dimensional mixed governance structure, promote the social re-embedding of mediation subjects, and realize the unity of expectations and practices of transitional rural people's mediation function and effective rural social governance.

administrative absorption of society; transitional village; urban-rural integration; people's mediation; strategicism

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2023.05.010

D926

A

1009–2013(2023)05–0083–12

2023－05－14

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（17JJD820004）

于潔陽（1996—），女，河南禹州人，博士研究生，主要研究方向?yàn)榉缮鐣?huì)學(xué)與基層社會(huì)治理。

責(zé)任編輯：黃燕妮