吳寶家，唐銀彬

合作生產賦能農村環(huán)境公共服務有效供給的機制探討——基于四川省D鎮(zhèn)巷道環(huán)境整治的案例研究

吳寶家1，唐銀彬2*

（1.四川大學 公共管理學院，四川 成都 610065；2.中山大學 政治與公共事務管理學院，廣東 廣州 510006）

農村環(huán)境公共服務有效供給是實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興、推進共同富裕進程的基礎。實踐中農村環(huán)境公共服務供給面臨著“國家悖論”下可及性短缺、內生性微弱、持續(xù)性不足等多重有效性困境，亟需“國家-社會”共同在場的機制創(chuàng)新以應對。通過對D鎮(zhèn)實踐的個案分析，發(fā)現(xiàn)作為賦能型供給工具的合作生產成功實現(xiàn)了對巷道環(huán)境的“良善治理”。其機制展現(xiàn)為：利用合作決議構建基于共識的供給價值場域，在推動縱向與橫向價值關系整合與責任關聯(lián)的基礎上，激活主體參與供給的內生性動力；通過合作交付對服務資源開展結構化、捆綁利用和信息共享，實現(xiàn)資源有序編排格局，從而提升服務供給的可及性；通過合作管理創(chuàng)設“治理劇場”，將合作供給行為延伸至日常生活，實現(xiàn)服務供給成果的可持續(xù)性治理。研究啟發(fā)實踐應強化組織引導和行為助推，加強資源賦能與協(xié)作交付，推動制度嵌入與慣習塑造，從而實現(xiàn)農村環(huán)境公共服務有效供給。

合作生產；農村環(huán)境公共服務；賦能型供給；人居環(huán)境整治；鄉(xiāng)村振興

一、問題提出

農村環(huán)境整治是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，也是推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的重點內容。但是在過去的一段時期內，傳統(tǒng)的發(fā)展導向驅動農村公共資源更多地投入到農田水利、道路建設，導致農村環(huán)境設施和服務的供給不足[1]。農村環(huán)境治理缺位與農民物質文化生活需求發(fā)展的不協(xié)調問題日益突出，對環(huán)境“臟、亂、差”現(xiàn)象的整治逐漸成為農村工作的一項顯性議題。2018年，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》提出，改善農村人居環(huán)境是鄉(xiāng)村振興的重要內容，整治行動的主攻方向定位于農村垃圾、污水治理和村容村貌提升，同時強調行動主體的復合屬性與行動資源的多維支持。2022年中央一號文件《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》指出，將“接續(xù)實施農村人居環(huán)境整治提升五年行動”，以戰(zhàn)略高度再次確定了該舉措的治理價值。

環(huán)境是典型的公共服務，整治農村環(huán)境本質上是在回應農村環(huán)境公共服務供給有效問題。稅費改革后，我國農村公共品形成了兩條鮮明的供給路徑。一是國家主導路徑。農村公共服務被國家財政吸納為“制度內”供給品，并經(jīng)由項目制等技術手段具體展開。這種“自上而下”的資源輸入雖然緩解了農村公共服務資金來源的緊張，但面對微觀的村莊時，卻因無法消解內部利益沖突等復雜性成本而造成了供給的“最后一公里”困境[2]。二是自主合作路徑。該路徑試圖通過村莊共同體“一事一議”的制度構設緩解公共服務供給不足的壓力，在運行中卻常遭遇激勵有限、協(xié)商成本過高、執(zhí)行乏力等問題，最終仍需國家返場成為服務供給的實際承擔者。這樣沖突的二元框架造就了農村公共服務供給的“國家悖論”，即農村公共服務離不開國家的財政支持與積極引導，但公權力的介入和干預又會抑制鄉(xiāng)村社會的主體性，甚至會造成破壞性后果[3]，因此農村公共服務需要能夠容納“國家-社會（村民）”共同在場的供給工具。

“國家-社會”共同在場的理論預設同公共服務“合作生產”（co-production）的基本理念不謀而合。“合作生產”由Ostrom于上世紀70年代提出，經(jīng)Alford、Bovaird和Osborne等人的推進，逐漸形成了相對穩(wěn)定的概念內核，即“由常規(guī)生產者（政府）與消費生產者（公民）合作提供公共服務，從而提升服務效率和質量的一種供給模式”[4]。D鎮(zhèn)巷道環(huán)境整治的案例經(jīng)驗表明，合作生產工具顯著地提升了農村環(huán)境公共服務的供給水平，實現(xiàn)了人居環(huán)境的“良善治理”。那么合作生產是如何通過其獨特的機制設計跨越服務供給的二元框架，破解農村環(huán)境公共服務供給有效性困境的？本研究試圖借助案例剖析的方式回答上述問題。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧：農村環(huán)境公共服務供給的有效性困境

梳理相關文獻發(fā)現(xiàn)，在國家主導和村莊自足的二元供給框架下，農村環(huán)境公共服務面臨著有效供給的三重困境：

首先，可及性短缺。一方面，農村環(huán)境公共服務的可獲得性和匹配性較低。這既體現(xiàn)為資源投入總量少造成的環(huán)境服務數(shù)量上的不足[5]，又體現(xiàn)為服務項目與村民需求的價值標準、成本考量、空間安排上錯位[6]所導致的供給適配度低。可及性困境源自農村人居環(huán)境作為公共服務受到?jīng)Q策議題關注的時間不長，短期內資源投入相對有限，并未滿足我國廣袤農村地區(qū)的環(huán)境服務需求[7]。更重要的是，環(huán)境服務的供給方式仍以項目制為主，其始終都會面對以村組為單位的需求主體內部的特殊問題，而這些復雜的利益糾纏在項目下沉時卻不能得到有效的前饋控制。村民的環(huán)境需求偏好無法被項目統(tǒng)籌接納，“最后一公里”的問題便始終存在。另一方面，農村環(huán)境公共服務的可接近性較弱。除去因財政、政績、關系等要素造成村際的項目資源不平等外[8]，村莊內部的環(huán)境公共服務也表現(xiàn)出均等化的不足。相較于標準化程度高、普惠性的公共服務，環(huán)境公共設施和服務因為空間因素和生產特征使得村民難以均勻受益，導致村莊內部矛盾頻發(fā)[9]。

其次，內生性微弱。農村環(huán)境公共服務需要共同建設和維護，但村民參與供給的內生意愿和行為都較為微弱，“干部干，農戶看”的現(xiàn)象十分突出[10]。這是因為，第一，環(huán)境公共服務具備的公有產權屬性和強大的正外部性，使得單一個體供給所產生的生態(tài)效益和社會效益必然外溢，村民傾向于“搭便車”享受相應的溢出福利，付出與收益的不對等弱化了村民參與供給的意愿。第二，傳統(tǒng)村莊環(huán)境公共服務依靠共同體內部規(guī)制實現(xiàn)自足自管。當前農村原子化、自治力量式微、村規(guī)民約等非正式制度的約束力下降，村民是否參與服務不再與道德、經(jīng)濟的激勵掛鉤，環(huán)境服務供給的社會基礎正在逐步喪失。第三，諸多微觀因素同樣會塑造村民參與環(huán)境公共服務供給的內在動機，如環(huán)境意識、村莊民主程度、參與的激勵結構、已有公共服務配置的公平性等[11]。因此，村莊環(huán)境的復雜往往抑制了村民參與環(huán)境公共服務供給的內生動力，共識性的集體行動更難達成。

最后，持續(xù)性不足。農村環(huán)境公共服務供給存在項目效益、治理效果持續(xù)性不足的困境，集體行動易“滑坡”再次走向公地悲劇。需要長期管護的人居環(huán)境必須以有效的可持續(xù)治理機制才能穩(wěn)固集體行動的成果。現(xiàn)實中，國家主導的示范項目向村莊落地時，資金更多地涌入服務設施建設[12]。而后的維護管理重任則落在村集體肩頭，但多數(shù)村集體經(jīng)濟收入很難負擔公共區(qū)域環(huán)境與設施日常維護開支，所以村莊往往會選擇采用申請專項資金等形式向上轉嫁成本[13]。由于無法得到有效回應，人居環(huán)境整治便只能步入“項目資金耗盡就意味著服務供給結束”[14]的窘境。同時，環(huán)境公共服務的項目供給雖然改進了生活環(huán)境質量，但大多沒有與村民的核心收益建立關聯(lián)轉化機制。且短暫的整治無法改變村民以經(jīng)濟性、便利性為導向的生活慣習和環(huán)境意識。這都導致項目結束后村民基本沒有動力參與維護公共環(huán)境。

（二）分析框架：作為賦能型供給工具的合作生產過程

在公共服務提供和生產相分離的理論背景下，合作生產的提出為破解公共服務供給的棘手問題提供了鮮明有效的思路。比較而言，公共服務混合供給中政府仍扮演絕對主導者的角色，集服務規(guī)模、方式、次序決策、資金籌措和監(jiān)管責任于一身，并未改變公民被動接受、服務供需錯位的根本問題[15]。而作為政府與服務對象直接合作的供給工具，合作生產不僅通過官僚下沉化解了服務需求識別模糊的尷尬，而且也利用服務對象的實質性資源貢獻擴大了供給規(guī)模和民主性。最重要的是基于生產過程中“結構-行為”要素網(wǎng)絡的構建[16]，確保國家-社會的共同在場增強了社會內部、政社之間的互信與合作，形成個人福利與社會效益同步擴大的格局。同時，合作生產價值的發(fā)揮既是結構性的[17]，也是過程性的。有學者基于價值共創(chuàng)過程，將合作生產拆解為價值感知、創(chuàng)造和確認三個價值發(fā)揮階段[18]。本文基于服務管理過程，選擇了合作生產概念子集的合作決議、交付與管理來呈現(xiàn)案例中的具體機制，形成了如圖1所示的分析框架。

圖1　合作生產回應農村環(huán)境公共服務供給有效性困境的分析框架

合作決議（co-commissioning）指政府與服務對象共同確定所需公共服務的優(yōu)先次序、目標成果和行為責任的基本戰(zhàn)略，其核心是通過聯(lián)合分析共享決策權力，推進價值耦合[19]。圍繞這一核心，農村環(huán)境公共服務的合作決議首先需要通過平衡、整合私人價值與公共價值開展合作動員[20]，引召農民進入供給場域，回應共識搭建的問題。其次是與農民共同對需求信息、資源狀況、生產條件等服務供給的前置要素展開戰(zhàn)略分析，保證合作決議的科學合理。最后是明確環(huán)境服務供給中的行動目標、主體承擔者及其權責等規(guī)劃問題，推動農民的環(huán)境需求與規(guī)劃設計精準對接。

合作交付（co-delivery）是合作生產最本質的內容，指政府與服務對象以提高質量和效率為中心，共同付出資金、時間、技術、精力等資源，對具體服務的生產過程[21]。合作交付的重點在于提升整體性服務能力，最終將服務有效遞送給消費對象。農村環(huán)境公共服務的合作交付一方面需要在價值目標共享基礎上開展資源吸納，彌補資源缺陷，合理配置服務資源，從而提高服務生產效率[22]。另一方面需基于對合作信息的溝通，保證服務資源使用的公正透明，以此增進政社和社群互信，穩(wěn)固合作的權力網(wǎng)絡和社會關系支持，從而有效協(xié)調服務生產過程中的價值沖突。

合作管理（co-management）指政府與服務對象共同管理公共服務生產過程、項目和設施[23]。合作管理關注對服務生產秩序和結果的維護，是維系公共服務供給持續(xù)性的重要工具。這一角度下，農村環(huán)境公共服務的合作管理將目標瞄向建立整體性的管理運作機制。一是厘清事務，即明確梳理出包含環(huán)境服務生產秩序和結果的具體工作任務。二是進行組織締造和規(guī)范設立，即同服務提供者共同建立組織系統(tǒng)，并擬定服務生產管理的規(guī)則和制度框架。

三、案例分析：合作生產視角中D鎮(zhèn)巷道環(huán)境整治的“蝶變”

基于回答“怎么樣”和“為什么”的研究問題定位，本文在充分獲取研究資料的條件下，選擇四川省彭州市（成都市代管）D鎮(zhèn)GK社區(qū)H街①的巷道改造作為典型個案，剖析實踐中合作生產運作的具體機理，從而在與相關理論的對話中，形成具有外推性質的結論，優(yōu)化合作生產價值創(chuàng)造的認知圖式[24]。2019年9月至2022年5月，課題組進入H街展開多次調研，曾集中駐點6個月觀察并參與巷道環(huán)境整治的過程，綜合采用半結構化訪談、參與式觀察、問卷調查、政府文件檔案等多種資料收集法，深度訪談D鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)政府工作人員、鄉(xiāng)村規(guī)劃師、村（社區(qū)）兩委成員、村（社區(qū)）自組織“三共委員會”成員、村民，通過三角測量的方法獲得了效度較高的大量一手資料。

（一）巷道環(huán)境治理困境與消極集體行動

2008年地震后，自上而下供給方式的有效性短缺和持續(xù)性不足與原子化農民理性行動共同導致了H街的公共環(huán)境問題日益嚴峻：一是巷道公共環(huán)境不斷惡化。一方面公共空間失序化，街面遮雨棚無序延伸、線路私搭亂接、綠道棚屋私建以及房屋脫漆掉瓦，使得H街公共空間日益逼仄危險；另一方面公共衛(wèi)生問題突出，改造后排水溝淤泥堆積，居民無序傾倒垃圾廢水使得H街長年臭氣熏天。二是居民主體性喪失。由于D鎮(zhèn)政府與社區(qū)長年采取公共服務資金兜底居民公共事務，加之人口流出，空心化嚴重，內部缺乏自組織，導致H街居民難以有效參與公共治理。同時，居民也將H街公共環(huán)境問題歸咎于政府的震后改造，規(guī)避個體責任。三是巷道環(huán)境治理難以持續(xù)，各方難以形成合力。搬遷工作牽制了D鎮(zhèn)政府的治理注意力，缺乏必要資源的GK社區(qū)難以對H街進行徹底治理，只能短時間內“運動式”地整飭街面衛(wèi)生，居民心中怨氣持續(xù)累積，占用公共空間、破壞公共環(huán)境行為難以遏制。乃至于部分感到“被忽視”的居民轉化為專與政府唱反調的“消極分子”，干群對立氛圍不斷發(fā)酵。D鎮(zhèn)政府意識到，要解決H街環(huán)境治理難題就必須突破固有供給模式，尋找共同合作的新道路。

（二）基于合作決議的價值場域重構

對立的政社關系、渙散的公共精神和松散的鏈接機制使得H街環(huán)境治理的價值場域充斥著矛盾和張力，巷道環(huán)境的合作治理難以啟動。這一局面在2018年迎來了轉機。2018年H街被成都市列為最差街道，D鎮(zhèn)以此為契機，通過識別偏好、整合需求、責任塑造，凝聚起合作生產的主體共識，重構了巷道環(huán)境治理的價值場域。

1．橫縱雙重整合：凝聚環(huán)境整治共識

共識是公共價值初顯的具象化表達，也是合作開展的先決條件，其建立在對多元價值偏好的識別與整合基礎上。政府與社區(qū)通過縱向與橫向的整合凝聚起共識：一是組織系統(tǒng)內部的縱向整合。2018年上半年H街因“臟亂差”被評選為最差街道，D鎮(zhèn)政府與GK社區(qū)面臨著“摘帽”的剛性壓力。與此同時，成都市“城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會（社治委）”的成立釋放了鼓勵“居民參與合作共治”的信號。D鎮(zhèn)黨委書記Y敏銳地意識到了整體治理氛圍的轉變，主動帶頭探訪H街摸清居民的實際訴求，通過黨建統(tǒng)合的方式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關干部和社區(qū)書記反復交心談話，激活其黨員覺悟，改變其消極回應的慣性思維。同時，積極向上爭取專項資金，并以任務發(fā)包激勵干部承擔巷道環(huán)境治理責任。二是凝結居民共識的橫向整合。面對H街由于環(huán)境問題帶來的“干群對立”氛圍，D鎮(zhèn)一方面通過干部下沉的方式，前往群眾中間做工作，積極回應與群眾利益密切的相關問題，宣傳改造理念，并且動員黨員和積極分子力量，讓群眾教育群眾，轉化消極分子，從而獲得全體居民的支持。如，在Y書記的親自溝通下，曾反復組織居民上訪的X大爺不僅認可了政府的改造思路，還積極參與H街整治，成為群眾的帶頭人。另一方面則是通過描繪治理愿景，以租金收入提升等即期回報刺激居民的參與積極性，以持續(xù)的宣傳鞏固居民的改造信心。

2．責任網(wǎng)絡締結：確定環(huán)境整治模式

合作共識達成后的關鍵就在于如何達成合作方案：一方面川西地區(qū)獨特的壩壩會為干部與居民共同商議H街改造提供了公共議事平臺。在面對面的公共空間中，各方利益需求得以充分表達，內部分歧得以統(tǒng)一，居民從H街改造的需求者轉變?yōu)樵O計者，“為民作主”變成了“由民作主”。通過三次壩壩會，居民很快地就H街的房屋外立面改造、污水管網(wǎng)改造、公共空間的打造達成了一致目標。另一方面居民內部產生的共建委員會為政府、社區(qū)和居民開展上下互動提供了樞紐：一是共建委員會將松散的居民組織起來，依據(jù)“誰受益、誰出錢、誰管理”的原則組織籌資，明確居民公共義務；二是通過共建委員會，政府、社區(qū)與居民厘清了H街改造責任，賦能于H街居民。居民信任、社區(qū)賦權的共建委員會負責起了具體的整治事宜的分工，社區(qū)則負責引導H街改造方向，政府統(tǒng)籌輸入的外部資源。三方通過簽訂責任書的形式“分清責任、滴水為界、相向而行”，強調了居民的主體地位，明確了居民的公共責任。

（三）基于合作交付的服務資源編排

資源依存與整合是一切協(xié)作關系的核心。合作生產成立的理論預設是任何一方都不具備完成共同目標所需的全部資源，因此需要開展有效的資源行動以解決共同的問題。在D鎮(zhèn)對H街的整治中，合作交付與遞送環(huán)境公共服務實際上是以資源為核心實施的一系列編排行動。

1．資源結構化：搭建資源組合，實現(xiàn)能力互耦

隱匿在各主體手中的物質、知識與技能一同構成公共服務合作生產的資源基礎[25]，而只有在吸納、積累價值資源并剝離無用資源的前提下，實現(xiàn)資源結構化才能推進主體能力互補。在H街環(huán)境整治的工作中，政府、社區(qū)和居民發(fā)揮各自優(yōu)勢，積極識別挖掘各類資源、搭建資源組合，從而滿足需求。在物質資源的統(tǒng)籌中，D鎮(zhèn)政府先后向上級部門爭取到“最差街道”改造資金25萬元；社區(qū)利用自身在地優(yōu)勢向駐地單位積極動員籌資；居民在共建委員會的號召下，達成了籌資改造H街的決議，先后兩次籌得資金5萬元，同時也投入大量私人資源，如貢獻自家花草用于裝點街面，主動退距或無償提供公共用地等。在知識與技能資源的統(tǒng)籌中，政府為H街引入專業(yè)力量——鄉(xiāng)村規(guī)劃師，向H街整治提供智力支持。社區(qū)干部一方面發(fā)揮引導作用，全程在場協(xié)助共建委員會開展工作，為居民答疑解惑，另一方面利用熟知政策規(guī)定的優(yōu)勢，負責合規(guī)性程序工作。H街居民投工投勞，力所能及地減少外包成本，并將非正式的生活意識注入環(huán)境整治的整體設計中，積極與鄉(xiāng)村規(guī)劃師共同規(guī)劃，將專業(yè)知識和本土知識結合起來使整治兼具“美觀”與“宜居”的特質。

2．信息共享：協(xié)調價值沖突，穩(wěn)固合作網(wǎng)絡

為規(guī)避合作交付過程中的逆向選擇與道德風險，D鎮(zhèn)聯(lián)合H街居民構建起關于資源流動和使用的信息共享機制，這一舉措通過強化合作成員間的認同與互信，有效協(xié)調了合作交付中的價值沖突。在改造過程中，H街第一次建立起了微信群，項目規(guī)劃、申報、實施等環(huán)節(jié)的信息實時共享，環(huán)境整治的話題熱度持續(xù)保持。同時，財務管理公示制度的制定使得居民對于H街整治過程實現(xiàn)了全透明監(jiān)督。正是由于這種全過程的參與透明，居民識別和了解到改造的財務成本，逐步消除了長期以來對社區(qū)干部“貪腐”的誤會。主體間的信息共享使合作的關系紐帶愈加堅韌，因此在面對交付中的沖突時，各方表現(xiàn)出行動的高度一致性。如在風雨廊建設中，個別居民試圖擴寬屋檐的行動遭遇了來自其他生產者的自發(fā)抵制，在X大爺?shù)念I頭下該戶居民的超寬部分被居民鋸除。穩(wěn)固合作網(wǎng)絡的積極支持，使環(huán)境整治期間未出現(xiàn)一戶釘子戶和一起阻礙正常施工的事件。

3．捆綁利用：轉化資源形態(tài)，提升交付效能

在結構化基礎上，D鎮(zhèn)依靠對組織人員的編排和閑置資源轉化實現(xiàn)了資源的捆綁利用，精準利用特定資源，提升了交付效率，H街居民對環(huán)境整治的獲得感、幸福感和滿意度均得到顯著提升。一是組織人員編排。一方面，以共建委員會和黨員志愿隊為中心，逐步形成了“積極分子（共建委員會成員與部分黨員）+次積極分子（其余黨員與部分積極群眾）+普通居民”的圈層配置模式。其中，積極分子主要起到召集和協(xié)調作用，次積極分子起到響應作用，從而帶領全體居民共同參與H街整治行動。另一方面，根據(jù)居民自身稟賦將其合理分配到整治的具體事務中。如有充足時間和精力的退休老人X大爺負責協(xié)調監(jiān)督工程，個人信息網(wǎng)絡發(fā)達的L店主承擔起介紹施工隊和商家信息的責任，具有特長技術的M匠人提供雕刻等技術服務。二是閑置資源轉化與過程控制。D鎮(zhèn)對閑置資源的再利用提升了合作交付效率。如，利用居民無償捐出的廢棄房屋改建公共廁所，滿足了長期以來的衛(wèi)生需求；利用爭議土地修建停車場，解決了停車難與亂停車的問題。而資源利用的過程控制在保證服務質量的基礎上有效降低了資源使用成本。如，在立柱和風雨廊的改造項目競標中，共建委員會與居民反復比對，尋找到性價比最高的供應商；在街面磚石鋪設過程中，共建委員會成員全過程監(jiān)督，確保改造原材料質量得到保證。

（四）基于合作管理的治理劇場構設

盡管在合作委托與合作交付中，H街環(huán)境順利完成了“從最差到最美的蝶變”。但后續(xù)維護仍存在著與項目供給類似的低持續(xù)性隱患。D鎮(zhèn)政府與GK社區(qū)“趁熱打鐵”地以合作管理的方式構設治理劇場[26]，提升環(huán)境服務供給的社會再生產能力，從而鞏固和提升整治效果。

1．制造公共事務：營造“核心場景”，持續(xù)捕獲注意力

合作關系與治理事務通常相互依存，事務的終結極有可能導致公共環(huán)境再次走向公地悲劇。因此，持續(xù)制造公共事務是穩(wěn)固居民注意力的基礎。改造結束后，在D鎮(zhèn)政府的引導下，H街生產出一系列維護公共環(huán)境的“治理型”事務，如街面花草管理、引水渠的每日放水工作以及街面的衛(wèi)生秩序維持等。通過壩壩會商議，居民主動認領事務，使公共環(huán)境維持實現(xiàn)了內部自治自管。此外，“社群型”公共事務以柔性聚合的方式強化了合作網(wǎng)絡的聯(lián)結。如定期開展的壩壩舞、鄰里冷餐會等事務有效改善了H街鄰里關系，鞏固居民內部的共同體共識，居民逐漸將H街環(huán)境合作管理的責任轉化為自身的內在義務。

2．鞏固公共身份：內化“公共角色”，穩(wěn)定吸納參與

改造完成后，逐漸消失的集體氛圍極易使得居民的經(jīng)濟理性再次壓倒公共理性，退出合作生產以再次搭便車，因而以公共身份消解部分私人價值導向動機，以維護H街居民的集體理性與利益：一方面，締造自治組織，擴大參與規(guī)模。針對H街的環(huán)境管護和產業(yè)發(fā)展，GK社區(qū)助推H街居民設置并選舉出共治委員會和共營委員會。組織類型的增多擴大了居民參與的異質性，任何居民都能在組織中找到屬于自己的“角色”，而公共身份的獲得進一步強化了合作管理的關系網(wǎng)絡。另一方面，通過選擇性激勵的手段，不斷創(chuàng)造居民的身份標簽。如，社區(qū)賦予管理花草、放水的積極分子“花司令”“水司令”的稱號。這種獨特符號將具體事務與個體責任關聯(lián)起來，在明確治理責任的同時，也使得個體受到相應的精神激勵，強化了自身的制度記憶。部分表現(xiàn)突出的積極分子還被授予優(yōu)秀共產黨員、道德之星等榮譽，受邀至其他村社宣傳經(jīng)驗，這使得他們在合作管理中獲得互動情感滿足的同時還實現(xiàn)了自我價值。公共身份的鞏固成為其持續(xù)參與H街治理的精神動力。

3．建設公共空間：打造“互動舞臺”，營造共治氛圍

公共空間會誘發(fā)個體社會交往的潛在需求[27]，而有限的物理空間也使面對面的直接協(xié)商形式成為可能。D鎮(zhèn)對H街整治成果的合作管理依托半正式的公共空間展開。在Y書記的建議下，居民主動捐出一間空置房屋作為H街堂屋②，由居民捐贈的百余件物品布置打造而成。堂屋在合作管理中起到“互動舞臺”的作用：一方面，堂屋成為自治組織內部議事和居民壩壩會開展的固定決策空間，在此進行的共同決策具有全體居民認可的合法效力，另一方面，堂屋是一個公共活動空間，作為H街的公共客廳，居民聊天、鄰里調解、冷餐會、節(jié)日慶祝等公共活動均在此舉行。以堂屋為代表的象征性空間符號成為居民在合作管理中追尋認同和歸屬的重要陣地，原本的物理公共空間也逐漸凸顯出承載H街居民公共生活的公共領域特質。

4．供給公共規(guī)則：明確“制度腳本”，保障長效治理

合作管理需要界域框架和行動依據(jù)，而依據(jù)有效的前提是與地方性規(guī)則相嚙合，因此合作管理中公共規(guī)則的制定無法采納自上而下的供給路徑。一方面，政府、社區(qū)和居民持續(xù)鞏固具有本土性的合作規(guī)則，總結環(huán)境整治過程中形成的“居民自主決策”“公私責任明晰”的合作生產經(jīng)驗提煉出長效性的工作機制。另一方面，在D鎮(zhèn)政府權能歸位的基礎上，以引導和助推的形式推動居民討論，形成關于H街的環(huán)境治理的公共規(guī)范，如共同出力、共同維護、熱情對待外來游客等公約，以文本的形式將H街居民義務與責任固定下來，保證H街公共環(huán)境治理的長期有序?；谡J同、理解和信任的內生規(guī)則供給不僅使合作管理具備了行動規(guī)范，更賦予了后續(xù)環(huán)境維護豐富的再生產能力。

四、合作生產賦能農村環(huán)境公共服務有效供給的機制探討

在政府、社區(qū)和居民的合作生產中，H街不僅完成了從最差街道到最美街道的改造，也實現(xiàn)了人居環(huán)境的長期有效治理。此模式中，合作生產的各方都達成了自身核心利益的訴求：于政府而言，其“花小錢辦大事”，順利完成整治任務，并爭取到了上級榮譽；于社區(qū)而言，回應了居民的長期訴求，改善了長期存在矛盾的“干群關系”，獲得了居民的真正認同；于居民而言，環(huán)境的改善直接帶來了生活質量的提升，同時H街原本的資源稟賦得以發(fā)揮，改造后H街每逢假日游人如織，開鋪率從15%提升至50%，居民房價和收入普遍上溢。

正是借助合作生產這一供給工具，基層政權以助推引導、下沉做工作的形式積極開展需求管理，塑造共同體意識，從而將權威性資源和配置性資源嵌入生產過程，實現(xiàn)對農村環(huán)境公共服務供給的賦能。社會主體則通過決議商定、配置性資源的編排和具體服務內容生產獲取更充分的話語權力，實現(xiàn)對基層政權的利益嵌入和反向賦能。在國家權能歸位與社會有序進場的合作生產局面下，環(huán)境公共服務的供給有效性得以提升，其具體實現(xiàn)機制如圖2所示：

圖2　合作生產賦能農村環(huán)境公共服務有效供給的機制

（一）內生性激發(fā)機制

面對農村環(huán)境公共服務內生供給動力不足的問題，合作生產通過合作決議將科層力量與居民愿景整合，以責任網(wǎng)絡的締結重建了服務供給的價值場域，極大提升了服務供給的內生性動力。一方面，開展積極內部治理，整合組織行動力量。既借助黨建統(tǒng)合的方式激發(fā)鎮(zhèn)村干部干事的政治覺悟，又利用專項資金提升項目實施的自控權力和激勵水準，彌合利益分裂，從而引導服務提供者將注意力向“下”聚焦，從“懸浮”回歸到現(xiàn)實。另一方面，通過鎮(zhèn)村兩級干部下沉和社區(qū)精英的群眾工作開展需求管理，力求清晰地描繪出居民對于環(huán)境公共服務的需求畫像。同時進行利益關聯(lián)轉化的愿景描繪和即期回報激勵設計，實現(xiàn)對于“政府-居民-代理生產者”的激勵相容，從而推動居民有意愿參與具體的合作交付行動。再一方面，在塑造整治環(huán)境的共識基礎上，通過責任的確立形成推進合作生產的外部約束機制，并以組織化的網(wǎng)絡形式將這一約束固定下來，最終保證參與合作生產的任何一方都能夠基于自愿原則實現(xiàn)對服務供給的實質性資源交付。

（二）可及性提升機制

合作交付圍繞服務供給中的資源配置運用，開展資源結構化、共同規(guī)劃、信息共享和資源捆綁利用等行動，提升了農村環(huán)境公共服務可及性。一是針對主體資源互賴關系，分別開展資金爭取、專業(yè)支持應援和技能貢獻等資源汲取行為，構建了“物質-知識-技能”資源組合，提升了人居環(huán)境整治的基礎資源保障，從而推動環(huán)境公共服務可獲得性的提高。二是在合作遞送服務過程中，依據(jù)專業(yè)知識和本土知識共同規(guī)劃、設計服務內容，反復推敲整治方案，使服務供給與居民需求逐步實現(xiàn)精準對接，促進了農村環(huán)境公共服務可匹配性的提升。三是通過信息公開共享，消解居民對服務資源使用的疑慮，保證資源配置透明公正，從而減輕由于信息不對稱帶來的逆向選擇風險，使參與者都能平等地享受服務成果，提高農村環(huán)境公共服務的可接近性。四是對有限資源的捆綁利用。一方面開展層次有序的人力編排，在實現(xiàn)參與群體再組織化的同時節(jié)約了人力成本。另一方面，推進閑置資源的利用和轉化，并強化村莊內部對環(huán)境整治的過程監(jiān)督和成本控制，從而強化了農村環(huán)境公共服務的經(jīng)濟可接受性。

（三）持續(xù)性塑造機制

合作管理以制度化的形式將共同供給行為延伸至日常治理，突破了項目制供給短期性和階段化特點，為農村環(huán)境公共服務供給塑造了可持續(xù)性。一是動力持續(xù)。即通過制造治理型和社群型公共事務的形式“因事聚人”，不斷捕獲居民的注意力。既有助于規(guī)避“因閑生事”，又能進一步“以事生義”，凝結村社內部共識，創(chuàng)造并積累社會資本，為持續(xù)性治理活動提供更堅實的社會動力基礎。同時，利用組織拓展和選擇性激勵手段賦予居民新的身份符號，滿足其自我價值的實現(xiàn)需求，從而內化其作為合作生產者的公共角色，鞏固個體持續(xù)參與的精神動力。二是氛圍持續(xù)。即以參與空間的相對固定營造參與氛圍，通過治理型和社群型事務的嵌入強化參與空間的“公共領域”屬性。這既能夠誘發(fā)更多的社會交往需求，提升居民參與互動的頻率，又強化了該空間內部行為的正當性和權威性，使環(huán)境公共服務供給的公共決議具有合法效力。三是制度持續(xù)。即通過共議將實踐經(jīng)驗抽象化為基于認同的內生性公共規(guī)則，并以共治的組織形式推行這套公共規(guī)則落地，使得環(huán)境公共服務供給之后的治理問題具有制度規(guī)范作為可持續(xù)的保障。

（四）機制的耦合循環(huán)結構

合作生產賦能農村環(huán)境公共服務有效供給的三個機制并不孤立存在，其內在邏輯相互耦合，且形成了一個持續(xù)循環(huán)的互動結構。其中，內生性激發(fā)機制通過價值場域重構的“還權性”舉措，為環(huán)境服務合作交付塑造了行動方向和動力基礎，保障了交付過程擁有動員組織與社群資源的基本能力。政府和社區(qū)借助對于授權環(huán)境中核心主體的爭取，不僅為巷道環(huán)境整治積累了大量資金和人力資源，而且也獲得了豐富的知識技能和心理支持資源。因此，內生性的激發(fā)是可及性提升的前提條件；可及性提升機制基于服務資源編排的“賦能性”過程，將資源轉化為可接近的服務內容，強化了農民對服務使用價值的感知，由此開啟了對維系這一生產結果的合作管理歷程。政府和社區(qū)抓住了服務效果感知最強，環(huán)境整治熱情達到高潮的有利時機，通過對經(jīng)驗的提煉，生產出地方性公共規(guī)則和治理知識以塑造農民環(huán)境治理習慣與意識。因此，可及性的提升是塑造持續(xù)性的效益與知識基礎；持續(xù)性塑造機制則依托治理劇場構設的“歸位性”舉措，以柔性助推的方式一方面強化了農民在環(huán)境公共服務供給中的主體性地位，另一方面鞏固了農民參與的互動機制，營造濃重的共治氛圍，幫助鄉(xiāng)村共同體創(chuàng)造并積累內部治理的社會資本。主體性意識和社會資本成為延續(xù)農民參與環(huán)境服務合作生產內生性動力的“維持器”，也是開啟下一階段合作生產的“催化劑”。

五、政策啟示與建議

合作生產賦能農村環(huán)境公共服務有效供給的根本經(jīng)驗在于，以國家和村民的共同在場構建了村莊公共事物治理的“內生動力-服務可及-效果持續(xù)”機制的循環(huán)互動結構。這啟示相關政策繼續(xù)圍繞動力、效能和制度三個方面，強化組織引導和行為助推，加強資源賦能與協(xié)作交付，推動制度嵌入與慣習塑造。

（一）組織引導與行為助推：觸發(fā)環(huán)境服務供給的社會動力

農村環(huán)境公共服務供給的有效性最終取決于農民對服務內容使用價值的感知和評價，這必然要求農民作為主體參與到環(huán)境公共服務的合作生產中。而政府直接介入和行政化推進農村環(huán)境公共服務供給的結構慣性會極大程度抑制農民參與。因此，政府應摒棄“包攬”思維，強化組織柔性引導和行為助推，通過調節(jié)農民的決策框架進而預測性地改變農民參與意愿和行為[28]，以此形成廣泛社會動員。利用助推中的凸顯效應，組織可以將環(huán)境公共服務供給問題形塑成村治議題，把關鍵信息帶入村治議程進行宣傳，從而吸引農民分配給生產生活事項的注意力，引發(fā)環(huán)境公共服務合作生產；結合助推中的觸動效應，政府應厘清環(huán)境公共服務供給困難的關鍵堵點，深挖農民對于環(huán)境公共服務的功能性與情感性需求，并以此向公共生活歸因，觸發(fā)農民對個體生活與公共生活聯(lián)結的內在思考，激活其積極參與的精神動力；借助助推的承諾效應，將村莊集體行動轉化為個體責任承諾，以村民自我承諾形成壓力機制，從而兌現(xiàn)參與環(huán)境公共服務供給合作生產的意愿。

（二）資源賦能與協(xié)作交付：提高環(huán)境服務供給的產出效能

農村環(huán)境公共服務有效供給仍依賴大量的財政注入，但政府向農村的“輸血”過程要突破“資源基礎決定論”的狹義觀念，應更加重視高效管理資源的行動賦能過程[29]。這要求，一方面，應繼續(xù)強化并優(yōu)化政府對農村環(huán)境公共服務的資源投入，形成對服務供給的兜底性保障，利用財政資源首先解決村莊內部群眾最為急迫的公共環(huán)境問題，以此獲得進一步資源動員的社會基礎。另一方面，以政府資源為杠桿撬動社會資源，通過招投標引入專業(yè)化市場服務組織，發(fā)揮其專業(yè)技術優(yōu)勢，有效挖掘和編排在地資源，推動形成環(huán)境公共服務供給中“政府資源-專業(yè)資源-在地資源”的良性互動。同時，在資源撬動與賦能的基礎上，推動農民廣泛參與協(xié)作交付過程，構建多層次的合作結構。在合作交付中遵循“人盡其才”的原則，分層次對參與選擇進行設計，引導農民在環(huán)境服務供給中找到個人的價值定位，如發(fā)揮黨員和積極分子的示范帶動作用、村莊特殊技能者的技術經(jīng)驗作用等，最終將地方性知識優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉化為服務產出的效能。

（三）制度嵌入與慣習塑造：完成環(huán)境服務供給的現(xiàn)代轉型

農村環(huán)境公共服務有效供給不僅關乎生態(tài)與衛(wèi)生環(huán)境治理，而且涉及深層次的鄉(xiāng)村生活現(xiàn)代化轉型，服務供給的最終目標在于重構農民的生活秩序和農村治理的公共秩序[30]。這需要，一方面，完善農村環(huán)境治理的正式制度建設，保障環(huán)境服務供給決策中農民的實質參與，推進環(huán)境服務供給流程的信息公開，優(yōu)化環(huán)境服務供給的檢查考核機制，規(guī)范多元主體參與供給的民主協(xié)商程序，最終實現(xiàn)環(huán)境治理目標和標準規(guī)范的嵌入。另一方面，以非正式制度建設為補充，將“德治”理念與農村環(huán)境治理的政策目標相結合。引導村莊建立基于認同的村規(guī)民約，推進農村環(huán)境公共服務供給規(guī)則化。同時發(fā)揮鄉(xiāng)土文化的感召與教化作用，形成農民對村莊環(huán)境管護的內在認同。如設置環(huán)境服務供給中特定身份標識，以鄉(xiāng)賢示范引導身邊農民接納新的衛(wèi)生習慣；營造參與環(huán)境治理的道德氛圍，以典型通報等手段形成農民參與環(huán)境服務供給的軟約束機制等。最終引領農民生活觀念變革和慣習再塑造，由此借助環(huán)境公共服務供給的現(xiàn)代化撬動村莊生活治理的現(xiàn)代化。

① D鎮(zhèn)下轄10個村（社區(qū)），戶籍人口約3.2萬人，農業(yè)人口約占總人口80%。H街作為D鎮(zhèn)集貿點，地理位置優(yōu)越，西側為旅游主干道，東側為沿河綠道，全長583米，共有183戶居民。2018年H街因公共環(huán)境惡劣成為成都市最差街道，經(jīng)過政府、社區(qū)和居民的合作生產，H街改造得以在3個月完成，被評為2019年成都市最美街道。

②“堂屋”是川西壩子民居中舉行家庭祭祀、安排重大禮儀和待客的場所，對于當?shù)鼐用穸跃哂泄矙嗤凸矝Q策的象征意義。

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Mechanism of co-production empowering effective supply of rural environmental public services: A case study of lane environmental improvement in D Town, Sichuan Province

WU Baojia1, TANG Yinbin2*

(1.School of Public Administration, Sichuan University, Chengdu 610065, China; 2.School of Politics and Public Affairs Management, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510006, China)

The effective provision of rural environmental public services is the foundation for achieving rural ecological revitalization and promoting the process of common prosperity. However, in practice, the supply of rural environmental public services faces multiple effectiveness dilemmas, such as accessibility shortages, weak endogeneity, and insufficient sustainability under the “state paradox.” It urgently requires innovative mechanisms with joint participation of the "state" and “society” to address these challenges. Through a case analysis of the practice in D town, it was found that co-production, as an empowering supply tool, successfully achieved “good governance” of alleyway environments. The mechanism of this success is demonstrated as follows: By co-commissioning to construct a supply value field based on consensus, intrinsic motivation for subject participation in supply is activated through the promotion of vertical and horizontal value integration and responsibility correlation. By co-delivery of service resources, structured utilization, and information sharing are carried out, resulting in an orderly arrangement of resource allocation, thereby improving the accessibility of service provision. Through co-management, a “governance theater” is created, extending cooperative supply actions into daily life, and achieving sustainable governance of service provision outcomes. The research inspires that practice should strengthen organizational guidance and behavioral nudge, enhance resource empowerment and collaborative delivery, and promote institutional embedding and habit shaping to achieve effective supply of rural environmental public services.

co-production; rural environmental public services; empowering supply; human settlement environment improvement; rural revitalization strategy

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2023.05.011

D422.6；D630

A

1009–2013(2023)05–0095–11

2023－07－18

國家社會科學基金重大項目（21ZDA110）

吳寶家（1996—），男，河北保定人，博士研究生，主要研究方向為公共服務、基層治理。*為通信作者。

責任編輯：黃燕妮