丁雪含

摘? ?要：隨著政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，事業(yè)單位著力推行零基預(yù)算對(duì)于破解傳統(tǒng)預(yù)算局限性、深化財(cái)政預(yù)算制度改革以及加快建立科學(xué)合理的現(xiàn)代化財(cái)政預(yù)算管理體系有著重要意義。零基預(yù)算作為一種特殊的財(cái)政預(yù)算編制方法，相較傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法而言具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)對(duì)零基預(yù)算基本特征及與傳統(tǒng)預(yù)算編制區(qū)別的深刻分析，探討行政事業(yè)單位推行零基預(yù)算方式的核心價(jià)值，重點(diǎn)分析其推行實(shí)施過(guò)程中面臨的困難和問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：零基預(yù)算；預(yù)算編制；事業(yè)單位；相關(guān)對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：Ｆ８１２.３? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）17-0093-03

引言

2021年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革，嚴(yán)格預(yù)算編制管理，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算完整性。因此，加強(qiáng)并改進(jìn)行政、事業(yè)單位預(yù)算管理，優(yōu)化政府預(yù)算編制成為各省市財(cái)務(wù)部門(mén)的一項(xiàng)重要任務(wù)[1]。同年，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于甘肅省省級(jí)部門(mén)實(shí)施零基預(yù)算管理工作方案的通知》，提出要通過(guò)實(shí)施零基預(yù)算管理，引導(dǎo)部門(mén)科學(xué)申報(bào)編制預(yù)算，促進(jìn)預(yù)算管理提質(zhì)增效，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政資金和政策的指向性。顯然，通過(guò)規(guī)范落實(shí)零基預(yù)算管理體系、科學(xué)完善地建立財(cái)政預(yù)算制度，以強(qiáng)化主體部門(mén)全口徑預(yù)算管理，提升財(cái)政資金預(yù)算統(tǒng)籌能力和資源配置效率，進(jìn)而建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理生態(tài)體系，成為了各級(jí)政府部門(mén)的共識(shí)，也是做好高質(zhì)量發(fā)展特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的重要財(cái)務(wù)制度保障[2，3]。

一、零基預(yù)算的主要特征

零基預(yù)算的主要特征在于其所有的預(yù)算支出均建立在“零”的基礎(chǔ)之上，不再與過(guò)去已產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或財(cái)務(wù)預(yù)算支出相關(guān)聯(lián)，而是基于本年度各項(xiàng)實(shí)際費(fèi)用情況進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范、透明地審議編制，該方式打破了固有基數(shù)概念和支出固化格局，統(tǒng)籌考慮了財(cái)力狀況、輕重緩急、實(shí)際需求、績(jī)效情況等因素，是一種更為科學(xué)、客觀合理的預(yù)算編制方式[4]。

零基預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算相比，在較多的核心內(nèi)容上存在一定區(qū)別，一是預(yù)算基礎(chǔ)。零基預(yù)算的編制嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)“零”的基礎(chǔ)，而傳統(tǒng)預(yù)算則須使用已經(jīng)產(chǎn)生的決算數(shù)據(jù)進(jìn)行編制，是基于一定數(shù)據(jù)而進(jìn)行的。二是預(yù)算內(nèi)容不同。零基預(yù)算需要綜合預(yù)測(cè)項(xiàng)目本身的總量，傳統(tǒng)預(yù)算著重預(yù)測(cè)新增的業(yè)務(wù)量水平。三是預(yù)算著重點(diǎn)不同。零基預(yù)算著重于對(duì)預(yù)算項(xiàng)目本身的綜合性分析，傳統(tǒng)預(yù)算著重于預(yù)算金額的增減變化的分析[5]。四是對(duì)新舊業(yè)務(wù)的處理不同。不管新發(fā)生的業(yè)務(wù)，還是以往舊業(yè)務(wù)，零基預(yù)算都要考慮其對(duì)預(yù)算金額的影響，傳統(tǒng)預(yù)算則只考慮新業(yè)務(wù)的增加量和舊業(yè)務(wù)的減少數(shù)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的影響。

二、事業(yè)單位實(shí)施零基預(yù)算的必要性

（一）優(yōu)化預(yù)算編制，提高資金使用透明度

國(guó)家財(cái)政資金的使用要做到公開(kāi)透明。事業(yè)單位通過(guò)運(yùn)用零基預(yù)算的編制方法，從領(lǐng)導(dǎo)層到具體的項(xiàng)目主管部門(mén)，再到財(cái)務(wù)部門(mén)，財(cái)政資金的流動(dòng)更加公開(kāi)透明。同時(shí)，應(yīng)用零基預(yù)算還能保證項(xiàng)目預(yù)算的編制更加科學(xué)精細(xì)，項(xiàng)目支出更加透明[6]。

（二）優(yōu)化業(yè)務(wù)開(kāi)展的針對(duì)性和提高預(yù)算編制的實(shí)效性

事業(yè)單位的公益性和特殊性代表其發(fā)展有著明確的方向和目標(biāo)，方向更面向于廣泛的社會(huì)群體，在時(shí)間上更注重長(zhǎng)、中、短期不同階段的規(guī)劃，目標(biāo)則更加有計(jì)劃、分步驟，強(qiáng)調(diào)整體性的績(jī)效目標(biāo)。因此，零基預(yù)算以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)槭聵I(yè)單位廣泛開(kāi)展針對(duì)性的業(yè)務(wù)活動(dòng)提供科學(xué)有效的預(yù)算管理模式，同時(shí)也能為其績(jī)效目標(biāo)的發(fā)展提供一種高效的編制工具。

（三）優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高財(cái)政資金使用效益

零基預(yù)算管理通過(guò)綜合分析預(yù)算項(xiàng)目本身優(yōu)劣利弊以及對(duì)預(yù)算項(xiàng)目金額的測(cè)算，能夠很大程度地增加事業(yè)單位發(fā)展優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的比例，乃至壓減甚至取消無(wú)效的項(xiàng)目，資金用于亟待的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資源的更優(yōu)配置和資金使用效率更高，進(jìn)一步優(yōu)化事業(yè)單位發(fā)展的公益屬性和內(nèi)在動(dòng)力[7]。

（四）有利于進(jìn)行成本效益分析，深化財(cái)政預(yù)算制度改革

政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施引入了成本效益理念[8]，零基預(yù)算的推動(dòng)能更好地對(duì)項(xiàng)目的成本效益水平進(jìn)行分析，提高單位的自我存在價(jià)值。從長(zhǎng)期來(lái)看，在現(xiàn)代化財(cái)政體制發(fā)展態(tài)勢(shì)下，實(shí)施零基預(yù)算能夠?qū)︻A(yù)算編制中存在的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)和優(yōu)化，結(jié)合相關(guān)單位實(shí)行的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深化財(cái)政預(yù)算體制的創(chuàng)新，進(jìn)而總結(jié)出一套高效合理的預(yù)算編制體系。

三、在事業(yè)單位推行零基預(yù)算的難點(diǎn)

（一）財(cái)務(wù)人員的重視和理解不夠

長(zhǎng)期以來(lái)，各事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員的固化思維，已經(jīng)習(xí)慣了用增量預(yù)算法的預(yù)算編制方法，也認(rèn)為預(yù)算就是申請(qǐng)更多的財(cái)政資金，只要預(yù)算收入高于上年，預(yù)算工作就完成得挺好，對(duì)零基預(yù)算的編制方法存在抵觸心理。對(duì)于推行零基預(yù)算的，還只停留在意識(shí)觀念上，并未真正運(yùn)用于具體預(yù)算編制過(guò)程中，加之部分事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員并非財(cái)會(huì)專(zhuān)業(yè)出身，業(yè)務(wù)水平有限，對(duì)零基預(yù)算的理解和操作還有待提高，使得零基預(yù)算的運(yùn)用流于形式，造成預(yù)算編制質(zhì)量不高。

（二）預(yù)算編制過(guò)程中存在的難點(diǎn)

目前，零基預(yù)算在事業(yè)單位中進(jìn)行有效的推行應(yīng)用尚存在多方面的問(wèn)題，首當(dāng)其沖是項(xiàng)目的選擇次序問(wèn)題，項(xiàng)目的先后安排旨在最大化項(xiàng)目的整體收益或者更好地服務(wù)社會(huì)生活。因此，基于具體的業(yè)務(wù)操作層面來(lái)講，一是預(yù)算支出缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)[9]。當(dāng)前，由于政府會(huì)計(jì)實(shí)行的“雙基礎(chǔ)”“雙分錄”“雙報(bào)告”，各事業(yè)單位千差萬(wàn)別，涉及領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)不一，使得各單位部門(mén)在編制零基預(yù)算時(shí)沒(méi)有可參照的統(tǒng)一的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而難以持續(xù)性推行零基預(yù)算管理中的各項(xiàng)要求。二是責(zé)任歸口與任務(wù)劃分不明朗。在零基預(yù)算編制過(guò)程中，由于是以零為基礎(chǔ)，所以預(yù)算編制需要各部門(mén)大量的數(shù)據(jù)來(lái)源，需要經(jīng)過(guò)充分的可行性論證。然而由于各部門(mén)之間的責(zé)任不明確，以及各部門(mén)在預(yù)算編制過(guò)程中扮演的角色等不清晰，這在一定程度影響了零基預(yù)算的實(shí)施。三是預(yù)算編制的數(shù)據(jù)真實(shí)性、可靠性和科學(xué)性較差。預(yù)算編制的數(shù)據(jù)來(lái)源于不同領(lǐng)域不同部門(mén)的獨(dú)自核定，由于其不同事業(yè)單位在定位、職能和目標(biāo)性質(zhì)上的差別，預(yù)算編制的數(shù)據(jù)也參差不齊，一方面在單位內(nèi)部進(jìn)行核定收入和支出時(shí)會(huì)產(chǎn)生一定影響，另一方面對(duì)于財(cái)政部門(mén)進(jìn)行分析和處理上報(bào)的數(shù)據(jù)時(shí)也造成了一定的困難，很大程度上影響了零基預(yù)算編制的良性發(fā)展。

（三）預(yù)算績(jī)效管理體系不健全

零基預(yù)算的編制成功與否與績(jī)效目標(biāo)的編制息息相關(guān)，伴隨著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理體系的逐步構(gòu)建，針對(duì)項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)的績(jī)效目標(biāo)編制也逐漸成為了事業(yè)單位規(guī)劃發(fā)展的重要角色，績(jī)效目標(biāo)無(wú)疑需要與單位的發(fā)展建設(shè)相適應(yīng)，同時(shí)具備一定的可操作性。盡管如此，有些事業(yè)單位現(xiàn)在依舊還未理解績(jī)效管理的內(nèi)涵和導(dǎo)向性，對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的編制管理未曾提升至應(yīng)有的高度，對(duì)于零基預(yù)算和績(jī)效管理的理論認(rèn)識(shí)還存在一定的滯后性、不成熟，因而導(dǎo)致零基預(yù)算編制的實(shí)操性不強(qiáng)，目標(biāo)不明確，造成預(yù)算編制的效果欠佳，也造成預(yù)算資金的浪費(fèi)，也不利于事業(yè)單位公共服務(wù)職能的發(fā)揮和本單位健康良性的發(fā)展[10]。

（四）預(yù)算編報(bào)信息系統(tǒng)建設(shè)滯后

由于零基預(yù)算在收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)階段的工作量繁重，僅靠簡(jiǎn)單的人工提取數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)難免會(huì)出現(xiàn)偏差，從而會(huì)影響零基預(yù)算編制的真實(shí)準(zhǔn)確。目前，地方政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付核算、賬務(wù)處理、部門(mén)預(yù)決算、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)等各類(lèi)軟件繁多，各系統(tǒng)相互之間銜接性不強(qiáng)，缺乏一套集中統(tǒng)一的信息系統(tǒng)的支撐，能對(duì)大量冗雜的數(shù)據(jù)進(jìn)行集中管理，匯總?cè)?shù)、精準(zhǔn)填報(bào)，分析決策。

四、在事業(yè)單位推行零基預(yù)算相關(guān)對(duì)策

（一）強(qiáng)化培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的零基預(yù)算編制人才隊(duì)伍

一是從社會(huì)的層面加強(qiáng)零基預(yù)算編制的專(zhuān)業(yè)人員的建設(shè)與培養(yǎng)。在各事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)人員是其培養(yǎng)的首要對(duì)象，通過(guò)對(duì)財(cái)務(wù)人員及相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)與指導(dǎo)，逐步提高事業(yè)單位對(duì)零基預(yù)算的認(rèn)識(shí)水平與預(yù)算編制能力，由知識(shí)理論到推行實(shí)踐、由政策規(guī)章制度到實(shí)際編制應(yīng)用均需要較為強(qiáng)大的零基預(yù)算人員保障。二是從單位內(nèi)部層面強(qiáng)化預(yù)算編制聯(lián)系員的先鋒作用，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)單位基本情況、人員數(shù)量、車(chē)輛情況，日常公用等預(yù)算編制的基本數(shù)據(jù)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，深層次地對(duì)部門(mén)內(nèi)部的數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、更新并歸納上報(bào)，能夠時(shí)刻與單位的預(yù)算編制系統(tǒng)保持良好的互動(dòng)溝通。

（二）建立健全科學(xué)統(tǒng)一的零基預(yù)算編制體系

科學(xué)統(tǒng)一的零基預(yù)算編制體系建設(shè)需要從三個(gè)主要方面著手推進(jìn)：一是構(gòu)建科學(xué)完備的收入體系制度，包括一般公共預(yù)算財(cái)政撥款收入、政府性基金預(yù)算財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、經(jīng)營(yíng)收入以及其他功能專(zhuān)項(xiàng)收入等。二是從實(shí)際情況出發(fā)構(gòu)建基于省級(jí)范圍內(nèi)的支出體系制度。包括一般公共服務(wù)支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、衛(wèi)生健康支出、住房保障支出等。特別地，一般公共服務(wù)支出下面再分基本支出和項(xiàng)目支出，而項(xiàng)目支出則根據(jù)各單位實(shí)際情況的不同，需要對(duì)項(xiàng)目資金的性質(zhì)、來(lái)源及去向、定期定額等指標(biāo)做出更為明確的要求。三是統(tǒng)籌建設(shè)科學(xué)完備的預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)。首先，部署項(xiàng)目庫(kù)實(shí)施項(xiàng)目?jī)?nèi)容納管章程，僅有通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)納管的項(xiàng)目?jī)?nèi)容才可被列入預(yù)算條目，同時(shí)，入庫(kù)項(xiàng)目需滿足合規(guī)的立項(xiàng)要求，對(duì)于項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施階段與技術(shù)方案、內(nèi)容及績(jī)效目標(biāo)等都有著嚴(yán)格的閉環(huán)管控。所有項(xiàng)目都可在高度透明化的項(xiàng)目管理流程和明確的績(jī)效目標(biāo)體系下保障運(yùn)行。其次，在保障基本民生的項(xiàng)目?jī)?yōu)先后，繼續(xù)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)分值高低保障項(xiàng)目，構(gòu)建多層次、多維度的分類(lèi)體系，最后預(yù)留一定經(jīng)費(fèi)的預(yù)備費(fèi)，用于解決緊急、難以預(yù)計(jì)的困難，如為應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的新冠疫情防控需要，各級(jí)醫(yī)院用于核酸檢測(cè)的支出，社區(qū)等基層用于疫情防控購(gòu)買(mǎi)口罩、消毒液、防護(hù)服以及印發(fā)防疫資料的費(fèi)用，民政部門(mén)采購(gòu)生活物資的經(jīng)費(fèi)等。

（三）創(chuàng)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與長(zhǎng)效監(jiān)督相結(jié)合的生態(tài)體系

一是根據(jù)實(shí)際情況建立起各單位各部門(mén)間適用的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。行政事業(yè)單位間適用的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系建立不可或缺地需要與資金的使用效益進(jìn)行對(duì)比研討，事業(yè)單位可從本單位的發(fā)展計(jì)劃、社會(huì)責(zé)任和社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)出發(fā)，以更完善有效地推行零基預(yù)算管理模式為目標(biāo)，深度參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定的頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)架構(gòu)、重點(diǎn)方面和責(zé)任后果評(píng)判等。統(tǒng)籌接入面向社會(huì)公眾監(jiān)督與輿情正向反饋的長(zhǎng)效監(jiān)督體系，對(duì)各項(xiàng)批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行及時(shí)有效地監(jiān)督回饋，更可給定對(duì)具體實(shí)施結(jié)果與目標(biāo)效益相適應(yīng)的獎(jiǎng)懲辦法，全面建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與實(shí)施長(zhǎng)效監(jiān)督相結(jié)合的生態(tài)體系。二是進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督與零基預(yù)算的相適性。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)發(fā)展高度發(fā)達(dá)，新興的媒體平臺(tái)與文化傳輸渠道變化多樣，為社會(huì)公眾接受政策知識(shí)和人們進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督提供了廣泛的基礎(chǔ)，因此，除了在事業(yè)單位的官方網(wǎng)站公布，單位明細(xì)位置張貼公告以外，還可在微信公眾號(hào)、抖音等此類(lèi)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上合法依規(guī)地深度宣傳零基預(yù)算的相關(guān)知識(shí)與數(shù)據(jù)，讓更多的人們認(rèn)識(shí)到零基預(yù)算的管理模式，參與到績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督的體系中，最大程度地強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)督與零基預(yù)算的融合發(fā)展。

（四）建立統(tǒng)一的零基預(yù)算管理信息系統(tǒng)

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的精細(xì)化、數(shù)字化改革，著力構(gòu)建一套基于現(xiàn)代化信息集成平臺(tái)的零基預(yù)算管理系統(tǒng)顯得愈加重要。該信息系統(tǒng)可利用大數(shù)據(jù)處理等新興技術(shù)對(duì)零基預(yù)算管理過(guò)程從數(shù)據(jù)收集、分類(lèi)歸納與統(tǒng)計(jì)分析提供更為科學(xué)有效的平臺(tái)支撐。同時(shí)，智能化的信息系統(tǒng)能夠?yàn)轭A(yù)算數(shù)據(jù)編制的科學(xué)填報(bào)給予最大限度的指導(dǎo)，進(jìn)一步提高財(cái)政部門(mén)批復(fù)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)手段，全面打通集中支付、采購(gòu)管理、消費(fèi)統(tǒng)計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)等部門(mén)在預(yù)算相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的信息屏障。系統(tǒng)可以自動(dòng)匯總來(lái)自零基預(yù)算管理的信息需求，各單位業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員可提取所需數(shù)據(jù)，科學(xué)準(zhǔn)確上報(bào)數(shù)據(jù)，審計(jì)部門(mén)可查看關(guān)聯(lián)的審計(jì)資料，財(cái)政部門(mén)科學(xué)合理提取、分析各單位數(shù)據(jù)，更好進(jìn)行資源配置和資金效益最大化，從根本上解決目前各領(lǐng)域、各層級(jí)事業(yè)單位預(yù)算管理不科學(xué)的問(wèn)題。

五、結(jié)束語(yǔ)

科學(xué)合理的零基預(yù)算體系建設(shè)與規(guī)范有效的零基預(yù)算實(shí)施對(duì)于事業(yè)單位現(xiàn)代化財(cái)政預(yù)算管理體系有著至關(guān)重要的價(jià)值意義。事業(yè)單位應(yīng)主動(dòng)接受并積極推行零基預(yù)算的預(yù)算編制理念和方法，改變傳統(tǒng)預(yù)算思維的約束，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。關(guān)鍵在于需要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)零基預(yù)算編制方法的培訓(xùn)和預(yù)算管理理念的指導(dǎo)，設(shè)立預(yù)算編制聯(lián)系員、建立健全科學(xué)統(tǒng)一的零基預(yù)算編制體系、引入績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督體制機(jī)制，重視并加快預(yù)算管理信息化建設(shè)，從多方面著手保障零基預(yù)算在事業(yè)單位的推行并充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。

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