摘要：黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視數(shù)字化發(fā)展，提出建設(shè)“數(shù)字中國”偉大構(gòu)想。數(shù)字化與法治化相輔相成、齊頭并進(jìn)是數(shù)字法治政府建設(shè)的基本要求和本質(zhì)特征。政府推動(dòng)數(shù)字化改革必須在習(xí)近平法治思想的指引下進(jìn)行，深刻領(lǐng)會(huì)其精神內(nèi)涵，以統(tǒng)籌全局的整體意識(shí)、植根人民的理論視角、與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新精神來應(yīng)對科技變革帶來的理念顛覆、算法歧視、機(jī)制不暢等多重風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：數(shù)字法治政府；政府治理；政府?dāng)?shù)據(jù)開放；行政效能

中圖分類號(hào)：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.04.005

一、問題的緣起

21世紀(jì)以來，互聯(lián)網(wǎng)的興起與發(fā)展不斷革新著人類生產(chǎn)生活方式和政府治理模式，“互聯(lián)網(wǎng)+”已經(jīng)成為引領(lǐng)社會(huì)各領(lǐng)域創(chuàng)新的基礎(chǔ)。以數(shù)字化為依托，全面化、全方位推進(jìn)法治政府建設(shè)已是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，尤其是云計(jì)算技術(shù)、大數(shù)據(jù)抓取、人工智能創(chuàng)新、區(qū)塊鏈等數(shù)字科技與行政管理、政府服務(wù)方式的創(chuàng)新融合，為數(shù)字賦能現(xiàn)代治理、科技引領(lǐng)法治政府建設(shè)提供了可行路徑。如何利用科技手段進(jìn)一步保障和實(shí)現(xiàn)依法行政，如何實(shí)現(xiàn)政府治理數(shù)字化與法治化的深度融合，如何保證政府在法治軌道內(nèi)進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型等問題，成為數(shù)字化趨勢下法治政府建設(shè)必須回答的命題。當(dāng)前，部分地方政府已經(jīng)在國家頂層設(shè)計(jì)之下陸續(xù)開展了數(shù)字政府改革建設(shè)規(guī)劃，在制度搭建中積累了經(jīng)驗(yàn)，取得了成效，但在此過程中也暴露了治理模式和運(yùn)行機(jī)制方面的些許問題。

法治政府建設(shè)的數(shù)字化改革是在世界環(huán)境變化的前提下，結(jié)合社會(huì)發(fā)展的客觀現(xiàn)狀以及政府治理水平的發(fā)展情況，由治理主體所選擇的，能夠適應(yīng)時(shí)代進(jìn)步、滿足治理需求、促進(jìn)政府發(fā)展的升級(jí)路徑。數(shù)字法治政府在邏輯上表達(dá)為“互聯(lián)網(wǎng)+法治政府”，但其內(nèi)涵并非只限于發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的工具性價(jià)值來為法治政府提供數(shù)字助力，而是通過以提升行政行為的法治水平、科學(xué)水平、民主水平、公開水平、效率水平為出發(fā)點(diǎn)，以全方面提高法治政府建設(shè)數(shù)字化水平為政府工作新目標(biāo)，著力優(yōu)化政府治理流程和執(zhí)法方式，將數(shù)字政府與法治政府的根本理念、基本原則、運(yùn)行方式深度融合，通過數(shù)字化賦能法治化，推動(dòng)數(shù)字法治政府建設(shè)，從而全面提升治理能力。數(shù)字法治政府外化為數(shù)字政府決策現(xiàn)代化、數(shù)字政府執(zhí)法科學(xué)化以及數(shù)字政府?dāng)?shù)據(jù)公開化，實(shí)際應(yīng)用于行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等多場景。

習(xí)近平法治思想具有鮮明的政治性、強(qiáng)烈的時(shí)代性、真摯的人民性、完備的體系性，引領(lǐng)著中國特色社會(huì)主義法治事業(yè)的發(fā)展完善，是各項(xiàng)活動(dòng)在法治化軌道上加快運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保障，更是行政機(jī)關(guān)尊重法治、領(lǐng)悟法治、發(fā)展法治的根本遵循和行動(dòng)指南。本文從習(xí)近平法治思想對數(shù)字法治政府建設(shè)的重大意義出發(fā)，精準(zhǔn)把握新時(shí)代推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)的理論與現(xiàn)實(shí)需要，并對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)加以檢視，以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，應(yīng)對數(shù)字法治政府建設(shè)中的諸多風(fēng)險(xiǎn)，尋求新時(shí)代數(shù)字法治政府建設(shè)的向度，進(jìn)而革新行政理念、優(yōu)化行政程序、完善治理方式。

二、數(shù)字化改革牽引法治政府建設(shè)

●數(shù)字戰(zhàn)略的指引

數(shù)字化改革是當(dāng)前全球范圍內(nèi)的重要趨勢，各國政府紛紛加快數(shù)字化建設(shè)的步伐。在中國，數(shù)字發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施成為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視數(shù)字化發(fā)展，提出建設(shè)“數(shù)字中國”的偉大構(gòu)想。習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐?！薄皵?shù)字中國建設(shè)”是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要舉措，為推動(dòng)數(shù)字化改革提供了有力的支持?！稊?shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》指出：“建設(shè)數(shù)字中國是數(shù)字時(shí)代推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要引擎，是構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的有力支撐。加快數(shù)字中國建設(shè)，對全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興具有重要意義和深遠(yuǎn)影響?！盵1]2021年印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025）》（以下簡稱《實(shí)施綱要》）第九部分中，中共中央、國務(wù)院明確提出法治政府的近期目標(biāo)即“健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府”，為保障這一目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，《實(shí)施綱要》還對信息化平臺(tái)的建設(shè)、政務(wù)數(shù)據(jù)的流動(dòng)、開放、共享以及政府監(jiān)管與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合提出了具體的戰(zhàn)略要求。[2]2022年，中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)。《指導(dǎo)意見》提出“推動(dòng)形成國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成的格局，全面建設(shè)數(shù)字法治政府”[3]，對以法治化促進(jìn)政府治理數(shù)字化與國家治理現(xiàn)代化提出了明確要求。以“數(shù)字中國建設(shè)”戰(zhàn)略為核心的一系列數(shù)字發(fā)展戰(zhàn)略為把握數(shù)字化發(fā)展新機(jī)遇、推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、加快數(shù)字政府建設(shè)提供了行動(dòng)指南。

●數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用

在全球信息化快速發(fā)展的時(shí)代背景下，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展水平，已經(jīng)成為衡量一個(gè)國家科技水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)字化是一場技術(shù)革命，更是一場治理變革。數(shù)字技術(shù)賦能國家治理已然成為國家治理現(xiàn)代化的必要途徑、重要組成和核心基礎(chǔ)。[4]習(xí)近平總書記指出，數(shù)字技術(shù)作為世界科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的先導(dǎo)力量，日益融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域全過程，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會(huì)治理方式。首先，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展使得許多新興事物出現(xiàn)在社會(huì)日常生活之中，例如互聯(lián)網(wǎng)空間、大數(shù)據(jù)分析服務(wù)企業(yè)、人工智能無人駕駛汽車等等。數(shù)字技術(shù)賦能法治必將重塑社會(huì)治理體系和治理能力，為國家治理提供了強(qiáng)有力的新工具同時(shí)也帶來了更多挑戰(zhàn)，無疑會(huì)對政府治理方式產(chǎn)生深刻影響，推動(dòng)其開展數(shù)字化升級(jí)。其次，傳統(tǒng)國家治理方式面臨響應(yīng)不及時(shí)、治理部門分割、治理工具落后等問題[5]，導(dǎo)致國家治理效能有限，數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用將使政府治理更加高效化、精細(xì)化、智能化。《實(shí)施綱要》明確指出，“利用數(shù)字技術(shù)更好實(shí)踐政府職能”是法治政府建設(shè)的主要內(nèi)容之一。例如：在政務(wù)服務(wù)方面，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用能夠?qū)崿F(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，提高政府服務(wù)的效率和質(zhì)量；在信息公開方面，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用能夠使政府信息更加公開透明，促進(jìn)政府與公眾的互動(dòng)，推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高政府的公信力；在智慧城市建設(shè)方面，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用能夠提高城市管理的精細(xì)化水平，促進(jìn)城市的智能化發(fā)展?？梢哉f，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用已經(jīng)深入到政府各個(gè)領(lǐng)域并充分展示了其在推動(dòng)法治政府建設(shè)方面的優(yōu)勢作用，政府治理與時(shí)俱進(jìn)地開展數(shù)字化升級(jí)是改善治理方式的必然選擇，為推進(jìn)法治政府建設(shè)打開了新思路。

●數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

近年來，隨著數(shù)字技術(shù)蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全面數(shù)字化的深度轉(zhuǎn)型。在此背景下，傳統(tǒng)行業(yè)與數(shù)字技術(shù)深度融合，激發(fā)了實(shí)體經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的發(fā)展?jié)撃埽蔀橐I(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。數(shù)字經(jīng)濟(jì)逐漸融入社會(huì)生產(chǎn)生活各領(lǐng)域，已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新活力和提升國家競爭力的重要力量，發(fā)揮著不可替代的重要作用。中國信通院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究報(bào)告（2023年）》顯示：“2022年，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP比重達(dá)到41.5%，相當(dāng)于第二產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比重。”[6]數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為我國經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要著力點(diǎn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，對法治政府的構(gòu)建提出了全新而迫切的要求。數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為一種新型的生產(chǎn)要素投入方式，對現(xiàn)行的法律制度提出了新要求。數(shù)字化經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)在于信息化經(jīng)濟(jì)，它不僅顛覆了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，也對政府治理模式提出了挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為對監(jiān)管主體和監(jiān)管技術(shù)的雙重考驗(yàn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有跨區(qū)域交易特征，以網(wǎng)絡(luò)交易為代表，呈現(xiàn)出各領(lǐng)域相互融合的趨勢，而現(xiàn)有的政府治理體系在職能設(shè)置上主要針對特定區(qū)域、特定領(lǐng)域，這給政府職能部門的監(jiān)管帶來了巨大的挑戰(zhàn)。[7]當(dāng)前我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)正處于高速發(fā)展期，隨著互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)數(shù)量的不斷增多、商業(yè)模式的不斷創(chuàng)新以及用戶規(guī)模的不斷擴(kuò)大，加之互聯(lián)網(wǎng)本身的開放性與互聯(lián)性，各類新興領(lǐng)域蓬勃發(fā)展，對原有的監(jiān)管制度形成較大沖擊。例如數(shù)字平臺(tái)逐漸形成了“一家獨(dú)大”“贏者通吃”的市場格局，傳統(tǒng)反壟斷規(guī)則難以有效監(jiān)管。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿情的失控管理、金融數(shù)字業(yè)務(wù)的無序擴(kuò)張，以及大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)應(yīng)用所帶來的倫理問題等等，已成為我們必須直面的重要挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，政府治理需要進(jìn)行深入的分析和考察，以全面了解社會(huì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營對政府治理的需求，從而實(shí)現(xiàn)質(zhì)量和效益的雙重提升。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來使得政府治理面臨著前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。數(shù)字政府建設(shè)的根本動(dòng)力在于社會(huì)的發(fā)展，因此政府治理必須進(jìn)行轉(zhuǎn)型，采用數(shù)字升級(jí)的手段來改變傳統(tǒng)治理理念和方式，以更加符合社會(huì)發(fā)展時(shí)代要求的數(shù)字法治政府治理模式——一種因現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用而誕生的嶄新公共行政模式，[8]滿足新時(shí)代經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需求。

三、數(shù)字法治政府建設(shè)的實(shí)踐困境

數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用，不僅延伸了行政權(quán)輻射的范圍，而且在一定意義上對原有的公共治理結(jié)構(gòu)、組織模式、運(yùn)作機(jī)制、歸責(zé)原理等產(chǎn)生沖擊。[9]數(shù)字化助力政府決策、服務(wù)、監(jiān)管和辦公等各個(gè)環(huán)節(jié)的全面升級(jí)，數(shù)字法治政府具有科學(xué)的預(yù)測性治理、開放的政府?dāng)?shù)據(jù)環(huán)境、持續(xù)提升的行政效能三個(gè)方面的價(jià)值功能。從治理手段來說，數(shù)字化革新了以往政府治理方式，海量的數(shù)據(jù)和高效的分析，使事前預(yù)判、精準(zhǔn)服務(wù)等情形成為可能；從治理環(huán)境來說，數(shù)字法治政府建設(shè)依托大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，打造開放的數(shù)據(jù)環(huán)境，挖掘大數(shù)據(jù)潛在的治理價(jià)值，利于建立透明型、服務(wù)型政府；從治理效果來說，數(shù)字化對政府組織、人力、理念各個(gè)方面進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化更新，加強(qiáng)了行政過程與治理對象的互動(dòng)，帶來了行政過程的高效率，推動(dòng)行政效能持續(xù)提升。但由于治理依據(jù)不明確、治理理念不統(tǒng)一等頂層設(shè)計(jì)的缺陷，建設(shè)進(jìn)程中也面臨著數(shù)字治理的安全性受侵、合理性存疑、規(guī)范性不足等實(shí)際困難，制約了法治政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的速度與深度。

●技術(shù)變革凸顯理念滯后性

數(shù)字技術(shù)的不斷發(fā)展和變革加快了中國現(xiàn)代化的腳步，中國式現(xiàn)代化是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化。[10]社會(huì)各主體不再單一地追求物質(zhì)上的滿足，在民主法治、公平正義等方面也產(chǎn)生了極大的需求，新的思想和理念應(yīng)運(yùn)而生，政府治理也面臨著新挑戰(zhàn)。數(shù)字技術(shù)為政府傳統(tǒng)治理模式提供了創(chuàng)新空間，推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變。一方面，隨著數(shù)字技術(shù)應(yīng)用范圍的不斷拓展，政府與社會(huì)公眾溝通渠道日益豐富多樣，社會(huì)資源的網(wǎng)絡(luò)化配置也使得企業(yè)、社會(huì)組織以及廣大民眾都能夠有效地參與公共事務(wù)管理和享受公共服務(wù)供給。同時(shí)，傳統(tǒng)的“行政壟斷”被打破，市場競爭逐步成為參與行政活動(dòng)的主要方式之一，社會(huì)治理模式發(fā)生深刻變化。數(shù)字化平臺(tái)將政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等多個(gè)主體融合在一起，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字治理主體范圍的拓展，進(jìn)而推動(dòng)治理主體向多元化方向發(fā)展。傳統(tǒng)行政模式下形成的“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的二元結(jié)構(gòu)正逐步被打破，以公眾為中心的多元主體參與到公共政策制定過程中。另一方面，數(shù)字化建設(shè)在各級(jí)政府部門中的推廣，為信息資源的縱向和橫向互聯(lián)互通提供了有力支持，同時(shí)也促進(jìn)了各部門信息的整合，從而使得跨層級(jí)、跨地區(qū)的治理變得更加高效和便捷。公眾對政務(wù)服務(wù)提出了更高要求。傳統(tǒng)治理理念已經(jīng)無法滿足數(shù)字化變革帶來的新需求，要求政府治理理念的革新升級(jí)，由傳統(tǒng)的管理型治理理念向以公眾需求為導(dǎo)向、注重政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門整體運(yùn)作的整體性系統(tǒng)理念轉(zhuǎn)變。

●算法弊端質(zhì)疑程序合理性

政府?dāng)?shù)字化升級(jí)最顯著的特點(diǎn)是治理工具的升級(jí)換代，注重使用前沿的創(chuàng)新性科學(xué)信息技術(shù)，如大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等，在此過程中，算法被廣泛運(yùn)用，以加強(qiáng)政府決策的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。但算法本身存在諸多弊端，其運(yùn)用也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，如果算法邏輯過分簡單、粗暴，或者糾偏機(jī)制延遲甚至失靈，往往會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法懈怠、正當(dāng)程序缺失，[11]從而影響政府決策的公平性、合理性。一是算法隱含的僵化問題。算法雖然可以幫助政府快速作出決策，但也可能忽略人性化和靈活性的需求，從而帶來政府政策的僵化問題。二是算法隱含的歧視問題。算法在處理數(shù)據(jù)時(shí)可能被設(shè)計(jì)者的個(gè)人偏見所影響，從而導(dǎo)致不公平的結(jié)果。例如，如果一個(gè)算法是基于某個(gè)群體的歷史數(shù)據(jù)作出決策的，而這個(gè)歷史數(shù)據(jù)存在某些偏見，那么這個(gè)算法就有可能對某些群體作出不公平的決策。三是算法可能無法考慮到所有情況，忽略一些重要因素，導(dǎo)致程序的不準(zhǔn)確性。例如，在預(yù)測未來趨勢方面，算法可能無法考慮到突發(fā)事件或某些未知因素，導(dǎo)致預(yù)測結(jié)果不準(zhǔn)確。需要注意的是，數(shù)字法治政府建設(shè)并非另起爐灶，重塑一套新的政府治理體系，而是在傳統(tǒng)治理基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)。傳統(tǒng)政府治理所秉持并倡導(dǎo)的價(jià)值，如以人民為中心、公平、正義、合理、公開等同樣適用，并應(yīng)當(dāng)在數(shù)字法治政府中得到進(jìn)一步確認(rèn)和保障。因而必須重視算法的弊端并盡力予以消除。此外，與政府廣泛收集社會(huì)數(shù)據(jù)信息，人工智能參與治理決策等做法相關(guān)的個(gè)人信息使用規(guī)則、數(shù)據(jù)算法路徑規(guī)范、法律歸責(zé)原則體系[12]等法律適用問題，也需要在未來加以規(guī)制解決。

●機(jī)制不暢損害制度實(shí)效性

政府的數(shù)字化升級(jí)是運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化等技術(shù)將電子化政府與網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)相融合，從而降低政府公共管理的橫向協(xié)調(diào)和縱向整合成本，實(shí)現(xiàn)政府部門組織結(jié)構(gòu)的重組和服務(wù)流程的再造，為公民提供更加高效、便捷的服務(wù)。[13]但在推進(jìn)過程中，對“數(shù)字”這個(gè)關(guān)鍵詞的認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了一些偏差。首先，當(dāng)前的關(guān)注點(diǎn)主要集中在技術(shù)層面，而對規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的貫徹落實(shí)卻相對不足。由于數(shù)字治理模式和具體運(yùn)行機(jī)制缺乏明確的規(guī)則指引，政府內(nèi)部的責(zé)任劃分變得模糊不清，導(dǎo)致參與數(shù)字協(xié)同共治的積極性和有效性受到限制。其次，在數(shù)字化變革的背景下，政府及其職能部門所構(gòu)成的“條”和同級(jí)政府所屬職能部門所組成的“塊”都建立了數(shù)據(jù)庫和信息平臺(tái)，然而政府和部門之間的數(shù)據(jù)信息相互孤立，缺乏共享和互換機(jī)制，面臨著部門需求響應(yīng)緩慢、數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象頻繁、服務(wù)協(xié)同性差、業(yè)務(wù)一致性弱等問題。[14]再次，“在地方層面，各地所組建的以大數(shù)據(jù)局等為代表的政府治理機(jī)構(gòu)，其中多數(shù)以原信息化機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，少部分隸屬于辦公廳（室），使得相關(guān)主管部門難以從轉(zhuǎn)變政府職能的總體目標(biāo)出發(fā)制定政策”[15]。一些地方還成立了專門負(fù)責(zé)數(shù)字法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組或辦公室，但其職能職責(zé)沒有明確劃分，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)多頭監(jiān)管的現(xiàn)象，無法發(fā)揮應(yīng)有作用。最后，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運(yùn)用數(shù)據(jù)，是領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作的基本功”[16]。然而當(dāng)前干部隊(duì)伍在數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)字治理水平方面仍有提升空間，政府?dāng)?shù)字化治理水平與國家現(xiàn)代化治理的要求之間存在顯著的差距。一些領(lǐng)導(dǎo)干部由于自身知識(shí)結(jié)構(gòu)的限制，對于學(xué)習(xí)新興的數(shù)字化技術(shù)存在畏難情緒，不善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)來提高決策的精準(zhǔn)性。[17]

四、習(xí)近平法治思想引領(lǐng)下政府?dāng)?shù)字化升級(jí)路徑

大數(shù)據(jù)的大范圍應(yīng)用直接作用于社會(huì)生產(chǎn)、流通、分配與消費(fèi)活動(dòng)等各個(gè)環(huán)節(jié)，對社會(huì)生活方式產(chǎn)生顛覆性的影響，政府所面對的治理對象發(fā)生了轉(zhuǎn)變，這對政府的治理能力提出了更高的要求，新的社會(huì)范式的挑戰(zhàn)也為政府治理優(yōu)化改革提供了契機(jī)。為了建立一個(gè)可持續(xù)的數(shù)字法治政府，我們需要在習(xí)近平法治思想的引領(lǐng)下探索政府?dāng)?shù)字化升級(jí)向度，關(guān)注安全性、合理性和規(guī)范性。

●習(xí)近平法治思想引領(lǐng)下行政理念的數(shù)字升級(jí)

深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平法治思想中堅(jiān)持“共同推進(jìn)”思想、堅(jiān)持“一體建設(shè)”思想、堅(jiān)持“有機(jī)統(tǒng)一”思想的精神內(nèi)涵，以系統(tǒng)觀的思維來看待數(shù)字法治政府的建設(shè)。為了建立一個(gè)安全可靠的數(shù)字法治政府，我們需要建立健全的治理體系，在對數(shù)字政府進(jìn)行法治化頂層設(shè)計(jì)的實(shí)踐過程中，要樹立系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、多元性理念，不斷提升安全意識(shí)和技術(shù)水平。深刻把握數(shù)據(jù)的開放與包容特質(zhì)，處理好數(shù)據(jù)分級(jí)分類與開發(fā)開放，堅(jiān)持安全與發(fā)展并重的原則，兼顧數(shù)據(jù)安全價(jià)值與自由價(jià)值、公共利益和個(gè)人利益，解決好公權(quán)力與私權(quán)利邊界模糊問題。

一是就政府內(nèi)部而言，整體協(xié)同的行政理念應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在各級(jí)政府、各個(gè)部門體制建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、執(zhí)法思維等諸多方面。首先，在體制建設(shè)方面，各部門之間要從“獨(dú)自治理”向“協(xié)同治理”升級(jí)。要建立專門機(jī)構(gòu)，確保部門間形成一個(gè)全面協(xié)調(diào)的合作體系，升級(jí)重塑多元治理參與機(jī)制。[18]通過智能政務(wù)系統(tǒng)，在發(fā)生人為無法控制的情況時(shí)，第一個(gè)發(fā)現(xiàn)情況的政府部門可以實(shí)時(shí)通知并喚醒相關(guān)部門協(xié)同加入到治理過程中，避免傳統(tǒng)治理模式中各個(gè)政府部門治理程序與治理信息相互獨(dú)立、治理主體錯(cuò)位的情形出現(xiàn)。此外，還可視治理需求緊急程度，決定是否成立多部門聯(lián)合治理組織。其次，在機(jī)制建設(shè)方面，要注重統(tǒng)籌規(guī)劃，鼓勵(lì)各級(jí)政府進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新，尊重地區(qū)之間的差異性，允許各地因地制宜地制定不同規(guī)劃和實(shí)施方案。

二是就政府外部而言，多元合作治理的行政理念應(yīng)當(dāng)納入到數(shù)字法治政府建設(shè)體系之中。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。具體來看，“多元合作”包含著“多元主體”和“合作治理”兩部分內(nèi)容。首先，多元主體能夠豐富政府治理的具體內(nèi)容。企業(yè)、社會(huì)組織、公民積極參與到社會(huì)治理中來，不僅可以監(jiān)督政府治理過程，還可以激發(fā)社會(huì)活力，依靠社會(huì)各主體具備的自主治理能力，充實(shí)政府治理的具體內(nèi)容，增強(qiáng)政府治理的民主化、科學(xué)化水平，最大化實(shí)現(xiàn)社會(huì)各主體所主張的公共利益。其次，合作治理的理念能夠使政府清晰地獲取當(dāng)下社會(huì)各行各業(yè)利益的復(fù)雜訴求。政府對企業(yè)、社會(huì)組織、公民有能力進(jìn)行自我治理的事項(xiàng)放松管控，讓市場或社會(huì)用自身的方式進(jìn)行調(diào)控與治理，提升政府治理效率，降低政府治理成本。另外，以合作的方式替代以往的管控手段，形成利益協(xié)商傳統(tǒng)，[19]使政府與社會(huì)各主體之間的關(guān)系更加緊密。再次，多元主體和合作治理的結(jié)合能夠明確政府治理的職責(zé)邊界，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。在遵循民主集中制的前提下，暢通了政府與社會(huì)各主體之間的溝通渠道。通過民主協(xié)商的方式，充分吸收社會(huì)各方主體的建議，精準(zhǔn)掌握治理需求與治理重點(diǎn)，以便政府治理具有目標(biāo)針對性，提高治理實(shí)效。

●習(xí)近平法治思想引領(lǐng)下行政程序的數(shù)字升級(jí)

我們黨始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，習(xí)近平更是提出“權(quán)為民所賦”的新型權(quán)力觀，秉持以人民根本利益為最高利益的理念。在數(shù)字治理模式下，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為揭示相關(guān)事件并將治理應(yīng)用到特定行業(yè)或場景中進(jìn)行問題解決的重要依據(jù)。對數(shù)據(jù)收集對象、收集方式、收集數(shù)量、處理方式及應(yīng)用結(jié)果的公開，為公眾提供數(shù)據(jù)追蹤的公開化方式，是數(shù)字政府嚴(yán)格遵循透明政府建設(shè)理念的實(shí)際表現(xiàn)。數(shù)字法治政府應(yīng)當(dāng)建立在開放和參與的基礎(chǔ)之上，要以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，植根人民、服務(wù)人民，始終圍繞人民對美好生活的需要這個(gè)圓心開展工作，這是黨中央的要求，也是深化和推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

一是要從行政機(jī)關(guān)與行政相對人“單向管制關(guān)系”升級(jí)為行政機(jī)關(guān)與多元主體間互動(dòng)的“參與型治理關(guān)系”[20]。加強(qiáng)政府與民眾之間的合作和溝通，建立數(shù)字化的參與機(jī)制，提高政策制定的透明度和公正性，讓民眾有更多的發(fā)言權(quán)和參與度，公眾的建設(shè)性、合理性建議應(yīng)當(dāng)被更多地納入到政府決策當(dāng)中。政府治理過程中的吸收多元主體參與，能夠促進(jìn)政府科學(xué)決策并強(qiáng)化決策執(zhí)行效果。政府各部門、專家學(xué)者、社會(huì)公眾、社會(huì)組織、市場主體共同構(gòu)成參與型政府治理的主體。[21]政府通過運(yùn)用線上網(wǎng)絡(luò)會(huì)議和線下見面會(huì)議等方式，召開專家咨詢會(huì)、社會(huì)組織座談會(huì)、企業(yè)家座談會(huì)、居民村民座談會(huì)，與社會(huì)各主體進(jìn)行意見溝通，以服務(wù)型政府的姿態(tài)了解他們的需求，鼓勵(lì)公眾在政府治理過程中主動(dòng)表達(dá)訴求。

二是在治理的啟動(dòng)方式上，要從“事后倒逼”向“事前預(yù)防”[22]升級(jí)。傳統(tǒng)政府治理模式下的治理邏輯是“出現(xiàn)問題——發(fā)現(xiàn)問題——開展治理”，這種事后倒逼機(jī)制不僅因其應(yīng)急性容易造成治理資源的浪費(fèi)，而且治理的被動(dòng)性、滯后性可能降低治理效能。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到事前預(yù)防的重要性，將預(yù)防作為社會(huì)治理的重要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)予以落實(shí)：一方面，在大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的支持下進(jìn)行事前預(yù)測，以防微杜漸的治理方式及時(shí)采取事前預(yù)防措施。將潛在的治理問題分解為各個(gè)治理要素，[23]在治理問題產(chǎn)生之前對治理要素予以針對性地解決，化解社會(huì)矛盾，避免大規(guī)模、群體性的嚴(yán)重事件發(fā)生；另一方面，借助多種通信形式，如開通城市民生熱線、網(wǎng)上信訪接收、視頻接訪等方式拓寬接收民意的渠道，主動(dòng)化解個(gè)體事件中存在的治理風(fēng)險(xiǎn)。

●習(xí)近平法治思想引領(lǐng)下治理方式的數(shù)字升級(jí)

習(xí)近平法治思想為法治中國的建設(shè)提出了一套新的切實(shí)可行的符合中國實(shí)際的法治實(shí)施方案。要求政府也運(yùn)用法治的思維和方式，堅(jiān)持以為人民服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持服務(wù)型行政的理念，確?！肮怖妗焙汀懊癖疚弧彼枷氤蔀檎麄€(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)性主導(dǎo)目標(biāo)和主導(dǎo)方向。與傳統(tǒng)政府治理方式相比，數(shù)字政府治理在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等外在技術(shù)的支持下，遵循習(xí)近平法治思想的創(chuàng)新精神，圍繞著治理數(shù)據(jù)展開了治理方式的數(shù)字升級(jí)，致力于打造服務(wù)型政府。

一是從經(jīng)驗(yàn)治理模式向“數(shù)據(jù)+經(jīng)驗(yàn)”治理方式轉(zhuǎn)變。2008年大數(shù)據(jù)的概念在《Nature》專刊上一經(jīng)提出，[24]就獲得了全球各界的高度關(guān)注。在此之后，隨著政府部門對大數(shù)據(jù)認(rèn)知和運(yùn)用的深入，大數(shù)據(jù)逐漸成為了理論研究和實(shí)踐運(yùn)用的熱點(diǎn)。在傳統(tǒng)政府治理理論中，數(shù)據(jù)既沒有被轉(zhuǎn)化為政府治理行為的判斷依據(jù)，也無法突破以治理經(jīng)驗(yàn)為主的治理理念。相較之下，在數(shù)字政府治理理論中，數(shù)據(jù)已經(jīng)占據(jù)了治理判斷依據(jù)的“半壁江山”。一方面，通過數(shù)字為政府賦能，利用技術(shù)手段對政府治理的流程和方式進(jìn)行優(yōu)化，全面提升政府治理能力?！罢畱?yīng)用大數(shù)據(jù)治理，能夠使公民以數(shù)據(jù)的形式參與到治理過程之中，減少政府監(jiān)管成本，提高監(jiān)管質(zhì)量?！盵25]現(xiàn)代技術(shù)將政府運(yùn)行的實(shí)體要素與程序要素轉(zhuǎn)化為運(yùn)算法則，通過創(chuàng)新性的技術(shù)發(fā)展，將數(shù)據(jù)與經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，推動(dòng)政府治理范式向“算法治理”轉(zhuǎn)換。[26]數(shù)字治理秉持將客觀治理數(shù)據(jù)與主觀治理經(jīng)驗(yàn)相互結(jié)合的理念，同時(shí)重視數(shù)據(jù)的客觀性與經(jīng)驗(yàn)的主觀能動(dòng)性，綜合地對政府治理方式進(jìn)行數(shù)字升級(jí)。另一方面，依靠大數(shù)據(jù)分析，政府可以根據(jù)不同社會(huì)主體的需求提供個(gè)性化服務(wù)。

二是從“唯效益論”與“唯數(shù)據(jù)論”向“效益數(shù)據(jù)+服務(wù)評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)治理模式下，對于政府治理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較為單一，致使不少政府機(jī)關(guān)存在“唯效益論”與“唯數(shù)據(jù)論”的思維傾向，以地方GDP、人均收入、就業(yè)率等相關(guān)數(shù)據(jù)的提高作為政府治理優(yōu)劣的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，片面地將政府服務(wù)及社會(huì)公眾評(píng)價(jià)排除在外。而在數(shù)字法治政府治理的服務(wù)型治理方法下，社會(huì)主體對于政府服務(wù)的評(píng)價(jià)將占重要權(quán)重。數(shù)據(jù)的追蹤與公開一方面可以使企業(yè)與公民監(jiān)督政府治理的過程，另一方面可以令企業(yè)與公民對于社會(huì)治理的客觀現(xiàn)狀有一個(gè)較為清晰的認(rèn)識(shí)，以便對政府治理的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對自身的下一步行為計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。社會(huì)公眾對政府服務(wù)評(píng)價(jià)的較高水平印證著政府治理過程中以社會(huì)主體為中心的治理狀態(tài)。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記指出：“新時(shí)代要有新氣象，更要有新作為?！盵27]置身大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)字法治政府建設(shè)日新月異。數(shù)字賦能政府治理是數(shù)字法治政府的顯著特征，數(shù)字化深度融合于行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等政府活動(dòng)的實(shí)施過程之中，有力推動(dòng)了治理體系升級(jí)和公共服務(wù)效能提高，助力了透明型、服務(wù)型政府建設(shè)。有別于傳統(tǒng)政府治理，數(shù)字化本身的特性使數(shù)字法治政府建設(shè)可能面臨著諸多新型風(fēng)險(xiǎn)，比如數(shù)據(jù)泄露、算法不透明、算法歧視等。因而，數(shù)字法治政府建設(shè)必然是數(shù)字化的法治政府與法治化的數(shù)字政府的統(tǒng)一，必須以習(xí)近平法治思想為指引，既要有效利用數(shù)字化帶來的政府治理紅利，也要通過法律系統(tǒng)規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)用。在習(xí)近平法治思想指引下，加快數(shù)字法治政府建設(shè)有了更為科學(xué)的理論先導(dǎo)、更為豐富的內(nèi)涵機(jī)理、更為明確的實(shí)施路徑、更為壯闊的未來圖景。數(shù)字法治政府的建設(shè)將以服務(wù)于人民為根本，落腳于治理能力的提升，[28]以人為本的價(jià)值理念在數(shù)字化場景下應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵怀觯訌?qiáng)調(diào)對不同階層群眾的權(quán)利保障，以人的溫度溫暖數(shù)字的冰冷，尋求“工具理性”與“價(jià)值理性”之平衡。

基金項(xiàng)目

國家社科基金重大項(xiàng)目《行政法總則制定的理論與實(shí)踐問題研究》（21&ZD191）階段性成果。

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作者簡介

郭曉麗，中國政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生。研究方向：行政法學(xué)。

責(zé)任編輯 李冬梅