林 杰 趙祎飛

(北京師范大學(xué) 國(guó)際與比較教育研究院,北京 100875)

一、研究問(wèn)題和理論視角

美國(guó)成人教育可追溯至19世紀(jì)末,其興起緣由與發(fā)展進(jìn)程和當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景密切相關(guān)。伴隨大量移民涌入美國(guó)境內(nèi),能力素養(yǎng)參差不齊、宗教信仰各異的外來(lái)人口使美國(guó)多樣性程度加深,威脅國(guó)家發(fā)展與民族統(tǒng)一。1920年,美國(guó)成立移民教育部(Department of Immigrant Education),旨在提升移民群體中成人的基本能力和公民素養(yǎng)。與此同時(shí),提高美國(guó)本地人文化水平的需求也日漸增長(zhǎng)。一戰(zhàn)期間,美國(guó)軍隊(duì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)大量不識(shí)字、不具備常識(shí)的美國(guó)青年。加之戰(zhàn)后各行業(yè)亟需大量具有基本工作技能的勞動(dòng)力投入生產(chǎn),原本針對(duì)移民的教育活動(dòng)逐步擴(kuò)展至所有成人。1924年,移民教育部正式改為成人教育部(Department of Adult Education),面向全體成人開(kāi)展系統(tǒng)性教育,成人教育學(xué)校應(yīng)運(yùn)而生。

然而,20世紀(jì)30年代席卷全美的經(jīng)濟(jì)危機(jī)及其輻射作用波及成人教育學(xué)校。聯(lián)邦政府宏觀政策與基層組織的發(fā)展需求在成人教育學(xué)校的目標(biāo)上也不一致:過(guò)去,成人教育致力于服務(wù)個(gè)人生活,以傳授基礎(chǔ)文化知識(shí)、基本生活技能為主。但國(guó)家為增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力,多以最大化提高生產(chǎn)效率為出發(fā)點(diǎn)制定政策。成人教育被要求在短期培養(yǎng)出具備基本工作能力,能助力國(guó)家建設(shè)的人。追求結(jié)果和效率的政策規(guī)章在一定程度上與為成人生活提供指導(dǎo)服務(wù)的宗旨相沖突,成人教育學(xué)校的教學(xué)秩序被擾亂(1)Amy D.Rose,“Ends or Means: An Overview of the History of the Adult Education Act,”Center on Education and Training for Employment 346,(1991):7.。

作為新移民主要目的地,加州人口在受教育程度、宗教信仰方面呈高度多元化,以洛杉磯尤甚。伴隨20世紀(jì)初期洛杉磯工農(nóng)業(yè)和娛樂(lè)業(yè)的發(fā)展,加州北部移民南下移居洛杉磯(2)Joshua Paddison,“1921-Present: Modern California - Migration, Technology, Cities,”https://calisphere.org/exhibitions/essay/7/modern-california.。洛杉磯移民人數(shù)激增,其文化素養(yǎng)與宗教信仰的差距被拉大,社會(huì)不穩(wěn)定因素突顯。洛杉磯亟需系統(tǒng)的成人教育以培養(yǎng)居民解決基本生活問(wèn)題的能力。先解決民生問(wèn)題,保障地區(qū)安全穩(wěn)定,而后再提升人力資本,謀求地區(qū)發(fā)展。然而,上級(jí)政府常以高效提升人力資源為出發(fā)點(diǎn)制定政策。洛杉磯成人教育學(xué)校一面要回應(yīng)民眾提升生活質(zhì)量的訴求,同時(shí)又須應(yīng)付上級(jí)政府快速擴(kuò)充人才隊(duì)伍的要求(3)Thomas G.Sticht,“The Rise of the Adult Education and Literacy System in the United States:1600-2000,”https://www.ncsall.net/index.html@id=576.html.,功能搖擺,陷入兩難。這一地方學(xué)校組織的窘境正是當(dāng)時(shí)美國(guó)成人教育的縮影,同時(shí)也是美國(guó)各領(lǐng)域基層組織在宏觀政策下的真實(shí)寫照。

1956年,伯頓·克拉克選擇洛杉磯成人教育學(xué)校作為其博士論文的研究對(duì)象,調(diào)查“這一在整個(gè)系統(tǒng)中微不足道的小單位”(4)伯頓·克拉克,趙炬明.我的學(xué)術(shù)生涯(上)[J].現(xiàn)代大學(xué)教育,2002,(6):10.的運(yùn)作過(guò)程。他發(fā)現(xiàn),“在(制度環(huán)境造成的)不安全處境之下,成人教育學(xué)校的被接受程度與行為意義皆與預(yù)想不符”(5)Burton R.Clark, On Higher Education: Selected Writings,1956-2006(Baltimore: Johns Hopkins University Press,2008),9.。在社會(huì)環(huán)境的作用下,制度原本作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種手段,而后卻演變成為目標(biāo)本身。組織的“目標(biāo)置換”促成了成人教育學(xué)校在這一時(shí)期的衰落。

何謂“制度”?不同學(xué)者對(duì)制度的理解各有側(cè)重,關(guān)注的核心問(wèn)題也有不同,由此產(chǎn)生新舊制度主義的分野。早期以美國(guó)社會(huì)學(xué)家菲利普·塞爾茲尼克(Philip Selznick)為代表的舊制度主義強(qiáng)調(diào)制度的管制性特征。其思想源于制度經(jīng)濟(jì)學(xué),關(guān)注剛性政策規(guī)章對(duì)組織運(yùn)行的作用。而后以約翰·邁耶(John W.Meyer)等學(xué)者為代表的新制度主義更注重制度的社會(huì)規(guī)范、文化觀念等象征性要素,關(guān)注組織在觀念作用下的趨同機(jī)制。在理論產(chǎn)生的時(shí)間上,新制度主義出現(xiàn)在舊制度主義之后,易使人產(chǎn)生新優(yōu)于舊的偏見(jiàn)。在理論應(yīng)用的頻率上,該偏見(jiàn)的表征顯而易見(jiàn):以新制度主義為理論框架的研究不勝枚舉,而舊制度主義則幾近于無(wú)。殊不知二者并無(wú)優(yōu)劣之分,舊制度主義有其獨(dú)特的解釋力。

舊制度主義思想的產(chǎn)生可追溯至20世紀(jì)30年代的美國(guó),正值青年的塞爾茲尼克在經(jīng)濟(jì)大蕭條的社會(huì)背景下,關(guān)切國(guó)家命運(yùn),思考民主政治體制問(wèn)題。通過(guò)觀察不同政治集團(tuán)的浮沉,塞爾茲尼克發(fā)現(xiàn)官僚制度的弊端所在:高層決策的一統(tǒng)而治與紛繁的底層訴求相沖,常使轟轟烈烈的改革運(yùn)動(dòng)偃旗息鼓。透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì),塞爾茲尼克挖掘出大部分社會(huì)組織所共有的本質(zhì)問(wèn)題,即目標(biāo)和行為的偏離。在其經(jīng)典研究——美國(guó)田納西河流域管理局(TVA)中,塞爾茲尼克發(fā)現(xiàn),原本意在通過(guò)公眾參與改善民生的重大工程,在實(shí)踐過(guò)程中逐漸與原初目標(biāo)背道而馳。他通過(guò)追溯管理局在內(nèi)外環(huán)境作用下的決策與影響,挖掘組織偏離目標(biāo)之根源,從而使舊制度主義思想躍然而出。

舊制度主義關(guān)注剛性政策下基層組織的決策壓力和運(yùn)行過(guò)程。洛杉磯成人教育學(xué)校的興起有其合理性,起始發(fā)展勢(shì)頭充足。但為何在公立教育系統(tǒng)中被日益邊緣化,呈衰落之頹勢(shì)?舊制度主義思想能很好地予以解析。伯頓·克拉克師從塞爾茲尼克,曾參與田納西管理局調(diào)研。他的成人教育研究開(kāi)創(chuàng)了舊制度主義在教育領(lǐng)域研究之先河,也是其從事高等教育組織研究的奠基石。但囿于其研究之際,舊制度主義尚未完全成型,伯頓·克拉克重點(diǎn)分析一個(gè)邊緣組織在內(nèi)外壓力下的制度變遷(Institutional Change)過(guò)程,多處論及剛性政策對(duì)學(xué)校產(chǎn)生的壓力,但舊制度主義思想脈絡(luò)不甚明朗。為系統(tǒng)梳理組織頂層意愿與底層訴求的矛盾及其對(duì)組織的影響過(guò)程,本研究延承伯頓·克拉克的成人教育研究主題,以其博士論文作為重要分析素材,輔以20世紀(jì)60年代至今美國(guó)成人教育發(fā)展的新資料,運(yùn)用舊制度主義理論回溯成人教育學(xué)校興衰的原因,并歸納出舊制度主義的核心觀點(diǎn)。

二、組織創(chuàng)立的初衷:成人教育學(xué)校的正式目標(biāo)與組織結(jié)構(gòu)

組織的創(chuàng)立萌生于社會(huì)變遷所產(chǎn)生的新興需求,并根據(jù)外部環(huán)境訴求逐漸完善,形成一系列配套的規(guī)章制度。為顯示組織存在的合法性,宏觀規(guī)劃必不可少。因此,組織在成立之初,總會(huì)伴隨能恰當(dāng)回應(yīng)社會(huì)需求的正式目標(biāo),同時(shí)與其他組織構(gòu)成外部協(xié)作關(guān)系。

(一)成人教育學(xué)校的正式目標(biāo):提升成人文化素養(yǎng)

美國(guó)成人教育學(xué)校的前身是19世紀(jì)50年代的夜校,旨在為輟學(xué)人員提供補(bǔ)償教育和職業(yè)培訓(xùn)。但到20世紀(jì)初,夜校的教育產(chǎn)出不足以滿足社會(huì)發(fā)展需要。大量移民在短時(shí)間內(nèi)涌入美國(guó),不同文化、語(yǔ)言和宗教的移民匯集,威脅公共秩序與社會(huì)安全,同化教育(6)同化教育,也被稱為美國(guó)化教育,即通過(guò)學(xué)校教育讓移民接受盎格魯-美利堅(jiān)新教傳統(tǒng)的價(jià)值觀,具體通過(guò)語(yǔ)言學(xué)習(xí)、公民教育、歷史教育等方式實(shí)現(xiàn)。成為國(guó)家的頭等大事(7)塞繆爾·亨廷頓.我們是誰(shuí):美國(guó)國(guó)家特性面臨的挑戰(zhàn)[M].程克雄譯.北京:新華出版社,2005.113.。此外,一戰(zhàn)來(lái)臨,國(guó)家需要一大批技術(shù)工程人才以應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng),保衛(wèi)國(guó)土安全。迫切的移民同化教育和職業(yè)技術(shù)教育需求催使夜校在功能定位與教學(xué)設(shè)置上做出改變,添設(shè)同化教育課程和實(shí)操技術(shù)培訓(xùn)課程,繼而將重點(diǎn)教育對(duì)象轉(zhuǎn)向成年人群體(8)Cyril O.Houle and William Bowden,“The Content of Adult Education,”Review of Educational Research 20, no.3(1950):199-200.,針對(duì)成年人的教育活動(dòng)得以大規(guī)模且有組織地進(jìn)行。

1924年,美國(guó)聯(lián)邦教育署呼吁各州有針對(duì)性地保障成人教育的開(kāi)展。同年,移民人口相對(duì)較多的加州率先行動(dòng),將原移民教育部改為成人教育部,并將原夜校改制為成人教育學(xué)校(9)Burton R.Clark, Adult Education in Transition: A Study of Institutional Insecurity(Berkeley: University of California Press,1956),50.。為回應(yīng)社會(huì)需求,洛杉磯成人教育的辦學(xué)目標(biāo)可概括為三點(diǎn):“幫助成人意識(shí)到個(gè)人與集體的需要;培養(yǎng)成人解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的能力;教學(xué)內(nèi)容源于成人的切實(shí)生活,助其把握發(fā)展機(jī)會(huì)”(10)Ibid.。在教學(xué)過(guò)程中注重培養(yǎng)成人的公民意識(shí),提高必要的文化素養(yǎng),同時(shí)陶冶其非職業(yè)興趣,幫助成人在家庭生活中獲得幸福。

(二)成人教育學(xué)校的組織結(jié)構(gòu):權(quán)力重心下移

洛杉磯成人教育學(xué)校隸屬于洛杉磯市的公共教育系統(tǒng),由加州成人教育部和洛杉磯教育董事會(huì)共同管轄。但在美國(guó)教育自治的環(huán)境作用下,學(xué)校的大小事宜主要由洛杉磯教育董事會(huì)管理,其下設(shè)繼續(xù)高等教育部門的成人教育分支負(fù)責(zé)成人教育學(xué)校的行政和教學(xué)事務(wù),有權(quán)對(duì)學(xué)校進(jìn)行監(jiān)管。從管理人員的分配來(lái)看,成人教育分支由一位總督學(xué)負(fù)責(zé)與加州成人教育部保持暢通聯(lián)系,學(xué)業(yè)教育督學(xué)、家政服務(wù)督學(xué)和公民教育督學(xué)分別負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的項(xiàng)目管理和質(zhì)量監(jiān)控工作。每所成人教育學(xué)校設(shè)有一位校長(zhǎng),負(fù)責(zé)維系學(xué)校正常運(yùn)作并溝通上級(jí)管理部門(11)Ibid.,68-72.。洛杉磯公共教育行政管理結(jié)構(gòu)總體呈金字塔型,意在通過(guò)科層化結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)組織的高效運(yùn)作。

科層制管理結(jié)構(gòu)通過(guò)正式的程序行使權(quán)力。與依靠個(gè)人魅力和傳統(tǒng)觀念獲得合法性的管理結(jié)構(gòu)不同,科層制下的管理過(guò)程呈現(xiàn)公正、非個(gè)人化的特點(diǎn)(12)德國(guó)社會(huì)學(xué)家韋伯提出三種權(quán)威的“理想類型”:傳統(tǒng)權(quán)威、魅力權(quán)威和法理權(quán)威。其中,法理權(quán)威依靠正式的科層結(jié)構(gòu)維護(hù)其合法性,并通過(guò)公正程序行使權(quán)力。。但現(xiàn)實(shí)世界中的權(quán)力關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,其實(shí)際運(yùn)行情況往往與理想大相徑庭。塞爾茲尼克認(rèn)為,正式的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力分配是組織存在的必要因素,但權(quán)力存在于社會(huì)生活中的方方面面,且會(huì)伴隨組織運(yùn)作而動(dòng)態(tài)變化?？茖又葡驴此泼魑臋?quán)力結(jié)構(gòu)會(huì)在實(shí)際操作過(guò)程中發(fā)生轉(zhuǎn)移,產(chǎn)生權(quán)力的交織與非預(yù)期的支配行為,從而衍生出非正式權(quán)力關(guān)系。而這一非正式關(guān)系是無(wú)法避免的,是社會(huì)組織的內(nèi)在屬性,與正式結(jié)構(gòu)共生共存(13)Martin Krygier, Philip Selznick: Ideals in the World(Stanford: Stanford University Press,2012),72.。

洛杉磯成人教育學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)也存在理想與現(xiàn)實(shí)的落差。抽象原則和理想模型不能涵蓋所有實(shí)際情況。學(xué)校辦學(xué)過(guò)程中不可避免的現(xiàn)實(shí)因素使權(quán)力變得模糊不清?？茖庸芾碇邢拗苽€(gè)人權(quán)力的“鐵籠”開(kāi)始松動(dòng):首先,成人教育學(xué)校位置分散,情況各異,校長(zhǎng)能夠以照顧地方特色為理由自行決策。加之美國(guó)教育自治的傳統(tǒng),洛杉磯成人教育分支不會(huì)過(guò)多干涉校長(zhǎng)行為(14)Burton R.Clark, Adult Education in Transition: A Study of Institutional Insecurity(Berkeley: University of California Press,1956),150.。上級(jí)部門對(duì)成人教育學(xué)校的實(shí)際管理力度很小。其次,在各學(xué)校內(nèi)部,校長(zhǎng)一職之下再無(wú)其他可制約其決策行為的行政管理職位,加之教職工和顧問(wèn)無(wú)權(quán)決議學(xué)校事務(wù),校長(zhǎng)個(gè)人可直接決定成人教育學(xué)校的大小教學(xué)事務(wù)。成人教育學(xué)校的內(nèi)部權(quán)力集中,外部監(jiān)控效力低下。校長(zhǎng)在學(xué)校教學(xué)管理方面的權(quán)力被放大。握有“實(shí)權(quán)”的管理部門在實(shí)際辦學(xué)過(guò)程中,將學(xué)校管理權(quán)讓渡給了真正能做出決定的校長(zhǎng)。(見(jiàn)圖1)

成人教育學(xué)校非正式關(guān)系形成,發(fā)展不確定性隨之增加。例如,加州政府為有效提升成人文化素養(yǎng),曾要求成人教育學(xué)校接軌中學(xué)和中學(xué)后教育,對(duì)調(diào)整得當(dāng)?shù)膶W(xué)校施以資金鼓勵(lì)。然而,大規(guī)模調(diào)改教學(xué)內(nèi)容意味著教學(xué)資源的重新編排,學(xué)校教學(xué)成本勢(shì)必因此提高。大部分成人教育學(xué)校校長(zhǎng)“換湯不換藥”,只改變課程名稱,但仍按照原本教學(xué)計(jì)劃授課(15)Ibid.。既節(jié)省改革教學(xué)安排的成本,又能獲得政府的資金獎(jiǎng)勵(lì)。成人教育學(xué)校管理權(quán)下移至校長(zhǎng),原本意在規(guī)范教學(xué)的督學(xué)淪為空洞的頭銜,正式目標(biāo)逐漸形同虛設(shè)。校長(zhǎng)有很大空間根據(jù)個(gè)人判斷做決策,成人教育學(xué)校向偏離目標(biāo)的方向運(yùn)行。

三、組織的制度環(huán)境:成人教育學(xué)校的決策壓力

在舊制度主義的視角下,目標(biāo)與行為的偏差是組織運(yùn)行過(guò)程中難以規(guī)避的現(xiàn)象。組織身處在復(fù)雜制度環(huán)境之中,錯(cuò)綜復(fù)雜的往來(lái)關(guān)系、文化觀念以及決策者個(gè)人的價(jià)值和能力均會(huì)對(duì)組織運(yùn)行產(chǎn)生影響,使組織面臨超出正式目標(biāo)范圍的意外情況。成人教育學(xué)校處于公共教育系統(tǒng)的邊緣,不具有清晰指導(dǎo)目標(biāo),加之加州教育部撥款政策的改變,使得成人教育學(xué)校決策壓力增大,開(kāi)始向非預(yù)期方向發(fā)展。

(一)邊緣地位催生不安全感

塞爾茲尼克將組織分為理性和非理性兩部分。在理性層面,組織憑借正式原則而存在,組織目標(biāo)與正式結(jié)構(gòu)能在一段時(shí)間內(nèi)按計(jì)劃和諧共存。根據(jù)規(guī)定,成人教育學(xué)校的運(yùn)行將由洛杉磯教育董事會(huì)和加州成人教育部的相關(guān)部門共同監(jiān)管,為提高成人文化素養(yǎng)組織教學(xué)活動(dòng)。如此安排看似天衣無(wú)縫,但這一平衡狀態(tài)很快就會(huì)達(dá)到極限。復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)會(huì)產(chǎn)生多種問(wèn)題和需要,并對(duì)成人教育學(xué)校及其決策者施以操作或心理層面的壓力。

成人教育以提升成人文化素養(yǎng)為目標(biāo)。與中小學(xué)普通學(xué)校教育相比,成人教育學(xué)校的教育對(duì)象、教學(xué)內(nèi)容與形式呈補(bǔ)償性特征,在公共教育系統(tǒng)中處在相對(duì)邊緣的地位。成人教育學(xué)校的邊緣地位體現(xiàn)在外部關(guān)系和內(nèi)部屬性兩個(gè)層面。從外部來(lái)看,成人教育學(xué)校不隸屬于地方學(xué)區(qū)(Local School District)這一教育行政單位,無(wú)法和學(xué)區(qū)內(nèi)的中小學(xué)校共享教育資源,但卻須與學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校平分來(lái)自州和地方政府的財(cái)政撥款(16)Burton R.Clark, Adult Education in Transition: A Study of Institutional Insecurity(Berkeley: University of California Press,1956),55.。學(xué)校大部分辦學(xué)經(jīng)費(fèi)依靠加州教育部和地方教育董事會(huì)。從內(nèi)部組織特性來(lái)看,成人教育學(xué)校尚未形成穩(wěn)定且被廣泛承認(rèn)的課程項(xiàng)目,教學(xué)內(nèi)容變動(dòng)快,隨意性大。與中小學(xué)不同,成人教育學(xué)校的教育對(duì)象以成年人為主,成人的求學(xué)意愿易受生活中其他事務(wù)影響,可能隨時(shí)中途離開(kāi)(17)Ibid.。成人教育學(xué)校無(wú)固定的學(xué)生群體和嚴(yán)格的教學(xué)安排,因而經(jīng)常需要向外宣傳自己的教育項(xiàng)目。

上述因身處公共教育系統(tǒng)邊緣地位所致的種種表現(xiàn),在制定正式原則時(shí)并未被考慮。因此,作為學(xué)校教學(xué)事務(wù)的主要決策者,校長(zhǎng)會(huì)時(shí)常遇上許多始料未及的情況。組織運(yùn)行過(guò)程中的不確定性使校長(zhǎng)陷入不安全感之中,從而影響其決策行為,產(chǎn)生非預(yù)期結(jié)果,催生成人教育學(xué)校與正式原則的偏離。

(二)模糊目標(biāo)難以規(guī)約決策行為

加州成人教育部設(shè)立成人教育學(xué)校時(shí)指出,成人教育應(yīng)為有需求的成年人提供提升文化素養(yǎng)、陶冶非職業(yè)興趣的機(jī)會(huì)。這一目標(biāo)的表述方式籠統(tǒng)模糊,其中“文化素養(yǎng)”與“非職業(yè)興趣”均無(wú)明顯界定。從行政邏輯上看,模糊目標(biāo)有其存在的合理性。因各學(xué)校情況各異,成人教育部在規(guī)劃目標(biāo)時(shí)無(wú)法將學(xué)校間和學(xué)校內(nèi)部關(guān)系等諸多可能性全悉考慮在內(nèi),正式原則和目標(biāo)只能以籠統(tǒng)的方式呈現(xiàn),如此才能將全域的成人教育學(xué)校涵蓋其中。

然而,在學(xué)校實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,過(guò)于寬泛的原則目標(biāo)對(duì)組織決策既無(wú)指導(dǎo)意義,也無(wú)約束作用。成人教育學(xué)校的模糊目標(biāo)無(wú)法產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo),也無(wú)明確的教學(xué)內(nèi)容設(shè)定。面對(duì)不斷涌現(xiàn)的非預(yù)期情景,校長(zhǎng)手握一系列意義重大,但與眼前組織運(yùn)行不相關(guān)的行動(dòng)方案。為維持組織運(yùn)行,學(xué)校校長(zhǎng)只能自行權(quán)衡,按照個(gè)人判斷決策并行動(dòng)。此外,模糊目標(biāo)無(wú)法對(duì)校長(zhǎng)決策進(jìn)行約束,校長(zhǎng)的判斷與決策易受到制度環(huán)境中各類情況所影響。

在模糊的目標(biāo)和乏力的監(jiān)管之下,成人教育學(xué)校校長(zhǎng)上無(wú)周密管理,下無(wú)權(quán)力制衡。在實(shí)際決策過(guò)程中,校長(zhǎng)運(yùn)用其非正式權(quán)力干預(yù)學(xué)校教學(xué)工作的空間被進(jìn)一步放大。例如,成人教育學(xué)校需要“圍繞成人的需要與實(shí)際問(wèn)題展開(kāi)教學(xué)”(18)Ibid.,63-64.,但“需要”與“實(shí)際問(wèn)題”無(wú)操作性定義,成人的娛樂(lè)需要或生活生存需要都可囊括其中。出于對(duì)學(xué)生群體流失的擔(dān)憂,部分校長(zhǎng)推行不相連貫的短期課程,且以?shī)蕵?lè)性內(nèi)容為主(19)Ibid.。于學(xué)生發(fā)展而言,這類課程難以促進(jìn)個(gè)體文化素養(yǎng)和綜合能力的提升。但對(duì)決策者而言,此舉可謂一箭雙雕:既吸引學(xué)生,又降低辦學(xué)成本,學(xué)生中途的加入和退出皆不會(huì)影響教學(xué)秩序。

組織行動(dòng)會(huì)催生新的利益關(guān)系與責(zé)任,形成“不成文的共識(shí)(20)塞爾茲尼克描述組織的非理性部分時(shí)所使用的表達(dá),原文為“unwritten laws”。”。與正式目標(biāo)所代表的理性不同,組織的非理性部分受組織自身和外部環(huán)境影響,呈現(xiàn)適應(yīng)性特征。正是非理性的存在,使組織得以在變換世界中協(xié)調(diào)和生存,但同時(shí),也是組織偏離正式軌跡的來(lái)源,是組織困境與沖突的導(dǎo)火索。對(duì)成人教育學(xué)校而言,模糊的目標(biāo)原則不具有操作意義,將在決策行動(dòng)中被賦予新意義(21)Philip Selznick,“An Approach to a Theory of Bureaucracy,”American Sociological Review 8, no.1(1943):48-49.。而新意義的內(nèi)容,將很大程度由行動(dòng)實(shí)施者的特殊利益決定,進(jìn)而導(dǎo)致組織未來(lái)發(fā)展的不確定性增加。

塞爾茲尼克稱這一現(xiàn)象為自由裁決權(quán)之下的“離心趨勢(shì)”,即組織內(nèi)部的權(quán)力核心在執(zhí)行涉及利益的行動(dòng)過(guò)程中,難以容忍忽視自身存在的行為(22)菲利浦·塞爾茲尼克.田納西河流域管理局與草根組織——一個(gè)正式組織的社會(huì)學(xué)研究[M].李學(xué)譯.重慶:重慶大學(xué)出版社,2014.99.。決策者個(gè)人傾向于依據(jù)狹隘的眼前得失實(shí)施自由裁量行為。模糊的原則和目標(biāo)為本就享有非正式裁量權(quán)的成人教育學(xué)校校長(zhǎng)進(jìn)一步拓寬了決策自由度,使其有機(jī)會(huì)按照個(gè)人判斷和意愿處理學(xué)校教學(xué)管理方面的事務(wù)。當(dāng)面對(duì)來(lái)自州或地方管理部門的管理規(guī)定時(shí),成人教育學(xué)校校長(zhǎng)可根據(jù)實(shí)際情況斟酌決策,或積極溝通,及時(shí)響應(yīng);或曲解其意,置若罔聞;或假意調(diào)整,瞞天過(guò)海。成人教育學(xué)校的離心趨勢(shì)因此被逐步拉大。

(三)撥款方式招致招生壓力

為縮減各地方學(xué)區(qū)教育水平的差距,加州教育部決定改進(jìn)撥款方式,對(duì)困難學(xué)區(qū)施以補(bǔ)償性撥款。州政府以學(xué)區(qū)為單位分發(fā)資助款項(xiàng),先統(tǒng)計(jì)各學(xué)區(qū)內(nèi)所有學(xué)校的在讀總?cè)藬?shù),而后將學(xué)生人數(shù)與地方稅收數(shù)額做比較,推算出教育資源與經(jīng)費(fèi)相對(duì)緊張的學(xué)區(qū),并對(duì)其進(jìn)行額外財(cái)政支持。在這樣的計(jì)算方式下,不論學(xué)區(qū)真正困難與否,只要在數(shù)量上增加學(xué)區(qū)內(nèi)的學(xué)生總?cè)藬?shù),便可被認(rèn)定為經(jīng)費(fèi)緊張,從而得到補(bǔ)償撥款。成人教育學(xué)校雖不隸屬學(xué)區(qū)管理,但在此種撥款項(xiàng)目下,成人教育學(xué)校的在校生人數(shù)將被計(jì)入核算人數(shù),并與所屬學(xué)區(qū)的中小學(xué)校分?jǐn)倱芸?23)Burton R.Clark, Adult Education in Transition: A Study of Institutional Insecurity(Berkeley: University of California Press,1956),61-62.。

成人教育學(xué)校資金來(lái)源相對(duì)單一,學(xué)生學(xué)費(fèi)低,無(wú)法維持學(xué)校運(yùn)作,其大部分運(yùn)轉(zhuǎn)資金來(lái)自于加州和洛杉磯的教育撥款。因此,這一補(bǔ)償撥款對(duì)本就捉襟見(jiàn)肘的成人教育學(xué)校意義重大,是獲得辦學(xué)資金的捷徑。校長(zhǎng)此時(shí)有兩種選擇:一是,繼續(xù)運(yùn)行以提升成人文化素養(yǎng)為目標(biāo)的教學(xué)項(xiàng)目。學(xué)生人數(shù)可能暫時(shí)無(wú)法快速增加,甚至?xí)p少,學(xué)校將失去獲得額外撥款機(jī)會(huì)。二是,以學(xué)生意愿為準(zhǔn),設(shè)計(jì)能立即吸引學(xué)生的教學(xué)項(xiàng)目。學(xué)生人數(shù)上升,學(xué)校獲得撥款機(jī)會(huì)增加。從短期成本來(lái)看,后者比前者效益更高,校長(zhǎng)能夠消耗較少精力,而獲得快速收益。在不安全感的驅(qū)使,以及模糊目標(biāo)所致的松散管理的作用下,大多數(shù)校長(zhǎng)選擇了后者,用短平快的方式擴(kuò)充學(xué)校的財(cái)政收入。吸引學(xué)生入學(xué),同時(shí)留住學(xué)生,增加在讀學(xué)生人數(shù)成為校長(zhǎng)管理規(guī)劃中的優(yōu)先級(jí)。

組織的創(chuàng)立起源于特定時(shí)期的社會(huì)需要,正式目標(biāo)賦予其存在的合法性。然而,外部環(huán)境會(huì)在不斷變化的過(guò)程中生成正式目標(biāo)范圍外的新需求。在邊緣地位、模糊目標(biāo)和撥款方式變化的作用下,組織對(duì)需求的應(yīng)對(duì)方式或多或少摻雜決策者個(gè)人的眼界、能力,以及其對(duì)原則的理解,從而使成人教育學(xué)校逐步偏離正式目標(biāo),形成非正式的內(nèi)部共識(shí)。(見(jiàn)表1)塞爾茲尼克認(rèn)為,這是組織的適應(yīng)性部分,無(wú)法避免,是組織回應(yīng)制度環(huán)境變化的結(jié)果。當(dāng)新需求超出正式原則的范疇,原本的目標(biāo)與組織結(jié)構(gòu)已無(wú)法約束組織行為時(shí),組織會(huì)在決策壓力下走向“能帶來(lái)可觀資源,且交流成本更低的路徑”(24)Martin Krygier, Philip Selznick: Ideals in the World(Stanford: Stanford University Press,2012),77.,政策與行政之間的灰色地帶由此顯現(xiàn)。

四、組織的制度化:外部?jī)r(jià)值訴求滲透成人教育學(xué)校

組織為適應(yīng)制度環(huán)境所做出的決策起初只是暫時(shí)的手段。然而,組織傾向于運(yùn)用已有資源應(yīng)對(duì)新需求,以實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系的延續(xù)。久而久之,保持與特定群體的穩(wěn)定往來(lái)成為組織決策的根本,多種利益群體的價(jià)值訴求得以滲透(infused)進(jìn)入組織之中,影響組織的內(nèi)部性質(zhì)和外部關(guān)系。組織內(nèi)外兩者相互嵌套,再難被輕易改變。暫時(shí)的“不成文的共識(shí)”會(huì)在行為慣性的作用下催生組織的穩(wěn)定特征,即固定的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部關(guān)系。這一過(guò)程為組織的制度化。成人教育學(xué)校在制度環(huán)境帶來(lái)的決策壓力之下,開(kāi)始朝偏離正式目標(biāo)的方向發(fā)展。行政取向的政策規(guī)定、學(xué)生的市場(chǎng)需求,以及社會(huì)組織的商業(yè)模式對(duì)成人教育學(xué)校先后產(chǎn)生影響。成人教育學(xué)校從一個(gè)具有正式目標(biāo)的技術(shù)工具演變成多種利益與訴求的容器。

(一)政策規(guī)定的價(jià)值滲透:學(xué)校決策被行政邏輯制約

在美國(guó)教育分治理念的作用下,加州成人教育部與地方教育董事會(huì)都無(wú)權(quán)對(duì)學(xué)校進(jìn)行垂直管理,即由上級(jí)部門直接管理學(xué)校的人事、財(cái)政等業(yè)務(wù)(25)沈榮華.分權(quán)背景下的政府垂直管理:模式和思路[J].中國(guó)行政管理,2009,(9):38-43.。因此,成人教育學(xué)校校長(zhǎng)仍保留其在教學(xué)管理中的核心決策地位。但這并不代表校長(zhǎng)能隨意調(diào)整教學(xué)安排,其決策仍需顧慮來(lái)自上級(jí)管理部門的政策規(guī)定。首先,洛杉磯成人教育學(xué)校大部分辦學(xué)經(jīng)費(fèi)依賴于加州教育部和洛杉磯教育董事會(huì)的財(cái)政撥款。學(xué)校獲得的撥款數(shù)額在很大程度上取決于是否能依從政策要求,或至少在表面上達(dá)到指標(biāo)。其次,成人教育學(xué)校不具有獨(dú)立行政權(quán),若其無(wú)法完成規(guī)定要求,加州教育部和洛杉磯教育董事會(huì)有權(quán)叫停學(xué)校的教學(xué)項(xiàng)目。上級(jí)管理部門把握學(xué)校的財(cái)政命門,同時(shí)能夠在學(xué)校明顯偏離既定軌道時(shí)施以干預(yù)(26)Burton R.Clark, Adult Education in Transition: A Study of Institutional Insecurity(Berkeley: University of California Press,1956),127.。成人教育學(xué)校校長(zhǎng)即便在教學(xué)管理上享有很大權(quán)力,也不能不忌憚之。

值得注意的是,洛杉磯教育董事會(huì)和加州教育部的管理力度不同。洛杉磯教育董事會(huì)對(duì)成人教育學(xué)校的管理力度更大,其政策指向明確,往往針對(duì)學(xué)校的某一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而提出。此外,董事會(huì)下設(shè)的分部門還會(huì)定期執(zhí)行檢查監(jiān)察工作,上報(bào)學(xué)校的實(shí)時(shí)情況,交由董事會(huì)審理。因此,校長(zhǎng)不能不重視來(lái)自洛杉磯教育董事會(huì)的管理政策,須在短時(shí)間內(nèi)做出調(diào)整。相較而言,加州教育部出臺(tái)的政策范圍寬泛,管理力度小。因與洛杉磯成人教育學(xué)校相隔多個(gè)管理層級(jí),加州教育部在大多數(shù)時(shí)候不會(huì)強(qiáng)制干預(yù)學(xué)校的具體事務(wù)。除上述撥款政策外,加州教育部出臺(tái)的政策少有能對(duì)學(xué)校運(yùn)作產(chǎn)生同等影響。因此,本研究將加州教育部的撥款政策視為制度環(huán)境,其政策大多不是針對(duì)成人教育學(xué)校而提出,政策作用通過(guò)各學(xué)區(qū)輻射至洛杉磯成人教育學(xué)校,間接影響校長(zhǎng)決策行為。而洛杉磯教育董事會(huì)的政策直接影響組織決策,是成人教育學(xué)校必須直面的剛性規(guī)定。

成人教育學(xué)校在公共教育系統(tǒng)中處于邊緣地位,話語(yǔ)權(quán)不足,關(guān)于成人教育政策的制定與出臺(tái)多以上級(jí)政府的行政意愿為主。政策的頂層制定部門和基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)雖有緊密的組織關(guān)系,卻有不同的利益訴求。從上至下的政策執(zhí)行如同一面多棱鏡,將各利益群體主要考慮的問(wèn)題折射出來(lái),指向不同的方向。受上下行政主體主從關(guān)系影響,成人教育學(xué)校須服從政策要求,用行動(dòng)回應(yīng)政策指標(biāo)。由此產(chǎn)生政策制定與執(zhí)行之間的矛盾,理想與現(xiàn)實(shí)的不一致。在剛性政策的強(qiáng)制作用下,上層行政價(jià)值以不容置疑的方式,滲透進(jìn)成人教育學(xué)校之中,限制學(xué)校的決策行為。

政策的限制作用及其對(duì)成人教育學(xué)校的影響可在班額政策和學(xué)費(fèi)政策中窺見(jiàn)一斑。首先是成人教育學(xué)校的班額政策。為提高經(jīng)費(fèi)利用率、盡快降低成人文盲率,洛杉磯教育董事會(huì)公布轄區(qū)內(nèi)成人教育學(xué)校的最低班額。若班級(jí)人數(shù)低于14人,該教學(xué)班將會(huì)被警告或強(qiáng)迫停止(27)Ibid.,73-75.。這一政策直接影響學(xué)校的學(xué)生人數(shù)。而在州教育部的財(cái)政規(guī)定之下,在校人數(shù)的降低意味著將失去一大筆財(cái)政收入。出于經(jīng)費(fèi)考慮和應(yīng)付規(guī)定的需要,成人教育學(xué)校校長(zhǎng)只得在短時(shí)間內(nèi)改變教學(xué)安排,主動(dòng)取消學(xué)生人數(shù)少的課程,同時(shí)開(kāi)發(fā)能快速吸引大量學(xué)生的項(xiàng)目。

其次是成人教育學(xué)校的學(xué)費(fèi)政策。對(duì)于學(xué)校是否應(yīng)收取學(xué)費(fèi)這一問(wèn)題,洛杉磯教育董事會(huì)莫衷一是。商貿(mào)與稅收領(lǐng)域代表認(rèn)為,成人教育學(xué)校應(yīng)該收取學(xué)費(fèi),依靠學(xué)費(fèi)實(shí)現(xiàn)自主運(yùn)營(yíng),學(xué)生的求學(xué)意愿也會(huì)更強(qiáng)烈。而更多的董事會(huì)成員認(rèn)為,收取學(xué)費(fèi)的行為阻礙了弱勢(shì)群體接受教育,不符合教育的公共服務(wù)屬性。最終,經(jīng)董事會(huì)決議,成人教育學(xué)校免收學(xué)費(fèi),學(xué)生只需支付少量學(xué)雜費(fèi)用(28)Burton R.Clark, Adult Education in Transition: A Study of Institutional Insecurity(Berkeley: University of California Press,1956),73-75.。該政策在一方面維護(hù)了學(xué)校的公益屬性,卻在另一方面增添了學(xué)校項(xiàng)目課程的不確定性。因無(wú)需收取學(xué)費(fèi),學(xué)生可隨意選擇項(xiàng)目,也可在任何時(shí)候退出項(xiàng)目,在校人數(shù)波動(dòng)不定。在以學(xué)生人數(shù)為準(zhǔn)的撥款規(guī)定下,這一政策的施行進(jìn)一步增加了決策者的不安全感。成人教育學(xué)校校長(zhǎng)為保障在校學(xué)生人數(shù),避免學(xué)生中途離開(kāi),只得設(shè)置迎合學(xué)生興趣的項(xiàng)目和課程。

梳理上述兩項(xiàng)政策發(fā)現(xiàn),洛杉磯教育董事會(huì)出于增大效益和維護(hù)公共形象的目的,要求成人教育學(xué)校加大班額,免收學(xué)費(fèi)。殊不知,政策在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的附帶作用沖散了加州教育部先前所提出的正式目標(biāo)。前者出于行政邏輯,后者源于專業(yè)發(fā)展邏輯,二者不能兩全,且會(huì)在實(shí)踐過(guò)程中產(chǎn)生沖突。正如伯頓·克拉克在論述高等教育的協(xié)調(diào)整合方式時(shí)所提出的,官僚權(quán)力的擴(kuò)大會(huì)阻礙頂層與底層之間的溝通(29)伯頓·克拉克.高等教育系統(tǒng):學(xué)術(shù)組織的跨國(guó)研究[M].王承緒等譯.杭州:杭州大學(xué)出版社,1994.163.。各級(jí)管理部門的行政人員參與政策制定和執(zhí)行,繼而筑起龐大的行政指揮結(jié)構(gòu)。底層操作單位的實(shí)際需求難以被重視,學(xué)校組織的專業(yè)發(fā)展不易進(jìn)行。在成人教育的政策規(guī)定和制度環(huán)境下,在校學(xué)生人數(shù)這一原本不具任何教育意義的外部表征,將直接影響學(xué)校的財(cái)政收入。若不在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成政策要求,學(xué)校生存便會(huì)受到威脅。成人教育學(xué)校由此“進(jìn)入一個(gè)既存的社會(huì)場(chǎng)域,(在組織運(yùn)行過(guò)程中不斷)制造不平衡和焦慮,直到經(jīng)過(guò)調(diào)整重新獲得秩序和安全感”(30)菲利浦·塞爾茲尼克.田納西河流域管理局與草根組織——一個(gè)正式組織的社會(huì)學(xué)研究[M].李學(xué)譯.重慶:重慶大學(xué)出版社,2014.42.。對(duì)處在不安全感之中的成人教育學(xué)校校長(zhǎng)而言,眼下的組織安全是當(dāng)務(wù)之急,唯有服從和妥協(xié)才可維系組織正常運(yùn)行。增大效益、維護(hù)形象的行政價(jià)值凌駕于成人教育學(xué)校專業(yè)發(fā)展之上。

(二)市場(chǎng)需求的價(jià)值滲透:學(xué)校管理被學(xué)生意愿左右

出于降低組織生存風(fēng)險(xiǎn)的考慮,大多數(shù)成人教育學(xué)校校長(zhǎng)選擇了能快速見(jiàn)效的行動(dòng)渠道——暫時(shí)擱置“提升成人文化素養(yǎng)”這一正式目標(biāo),盡快開(kāi)發(fā)能滿足學(xué)生興趣的項(xiàng)目課程。這一決策行為同時(shí)也催生出學(xué)校與洛杉磯教育董事會(huì)之間的利益關(guān)系,即一方提供資金,另一方協(xié)助完成行政指標(biāo)?！袄鏋樾袨樘峁┝艘罁?jù)和動(dòng)力,這一動(dòng)力難以自我形成,但是一旦形成,終將與之相伴永遠(yuǎn)?！?31)同上,18.增收學(xué)生、獲取撥款的動(dòng)力推動(dòng)著校長(zhǎng)利用自己的非正式裁決權(quán)來(lái)更改學(xué)校管理事務(wù),以維持先前業(yè)已形成的利益渠道的暢通。在項(xiàng)目設(shè)置方面,成人教育學(xué)校教學(xué)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)或終止,多由在讀學(xué)生人數(shù)的多少?zèng)Q定。課程內(nèi)容能否抓住學(xué)生眼球并持續(xù)符合學(xué)生興趣成為設(shè)置課程項(xiàng)目的重點(diǎn)。若某一項(xiàng)目能在初期吸引大量學(xué)生,且其學(xué)生人數(shù)能長(zhǎng)期保持高位,便可得以為繼。反之,人氣不足的項(xiàng)目則會(huì)立即被校長(zhǎng)叫停。

成人教育學(xué)校的教學(xué)與管理逐漸向商業(yè)化方向發(fā)展,呈“咖啡廳式的管理模式”(32)同上,82.,即設(shè)置短小的模塊課程和高流轉(zhuǎn)率的教師隊(duì)伍隨時(shí)準(zhǔn)備為多變的“顧客群體”服務(wù)。顧客至上的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式滲透進(jìn)入成人教育學(xué)校,其內(nèi)部項(xiàng)目課程很大程度上被學(xué)生意愿左右。成人教育學(xué)校與學(xué)生演變成為生產(chǎn)消費(fèi)關(guān)系:學(xué)校提供的課程項(xiàng)目是主要交換商品,而課程內(nèi)容能否吸引學(xué)生成為交換過(guò)程中的通貨。隨著市場(chǎng)需求滲透程度的加深,提升文化素養(yǎng)的正式目標(biāo)逐步被壓縮,成為無(wú)實(shí)意的象征符號(hào)。以市場(chǎng)需求為主導(dǎo)的商業(yè)價(jià)值取向占領(lǐng)成人教育學(xué)校內(nèi)部,迎合學(xué)生的興趣與意愿成為校長(zhǎng)的首要職責(zé)。

組織決策意味著選擇的權(quán)力,同時(shí)也是一種干預(yù)行為。在環(huán)境壓力下,組織的決策雖為適應(yīng)性的權(quán)宜之計(jì),但選擇背后的行動(dòng)工具有其價(jià)值取向,一旦做出選擇,組織的內(nèi)部屬性和外部關(guān)系便會(huì)發(fā)生變化,并趨于穩(wěn)定。享受到?jīng)Q策帶來(lái)的快速收益后,學(xué)校校長(zhǎng)傾向于在面對(duì)新需求時(shí),繼續(xù)維持既有的利益關(guān)系。組織政策原則與行政管理之間的灰色地帶由此被放大,不同利益群體的價(jià)值取向得以滲透進(jìn)成人教育學(xué)校內(nèi)部。從政策行政邏輯的限制與妥協(xié)到教學(xué)管理的市場(chǎng)化,成人教育學(xué)校的項(xiàng)目設(shè)置逐漸被學(xué)生意愿左右,市場(chǎng)需求滲入學(xué)校組織。這一過(guò)程可被視為學(xué)校在政策壓力和制度環(huán)境下的連鎖反應(yīng)。

加州政府的撥款政策對(duì)成人教育學(xué)校提出正式目標(biāo)之外的要求,學(xué)校需增加學(xué)生人數(shù)以獲得撥款。在模糊目標(biāo)和非正式權(quán)力結(jié)構(gòu)的作用下,校長(zhǎng)容易選擇在短時(shí)間內(nèi)即可獲得足夠收益的路徑,而置長(zhǎng)期的專業(yè)發(fā)展于不顧,原則與手段間的矛盾凸顯。這一矛盾在洛杉磯教育董事會(huì)的剛性政策下被進(jìn)一步擴(kuò)大,政策要求直接與學(xué)校的合法生存問(wèn)題相聯(lián),違反政策的成本增加。增加效益、維護(hù)形象的行政價(jià)值占上風(fēng),并彌漫至學(xué)校內(nèi)部,沖擊成人教育的正式原則,限制其專業(yè)發(fā)展。為應(yīng)付上級(jí)部門,謀取辦學(xué)經(jīng)費(fèi),按照學(xué)生意愿調(diào)整學(xué)校工作成為保障組織安全的低風(fēng)險(xiǎn)且快捷的途徑。增加在讀人數(shù)成為學(xué)校管理行為的核心,其后果可想而知:項(xiàng)目課程混亂無(wú)章,教師群體流動(dòng)速度快,難以獲得組織歸屬感與職業(yè)認(rèn)同感,成人教育學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量難以保障,且在運(yùn)行過(guò)程中離正式目標(biāo)越來(lái)越遠(yuǎn)。

(三)社會(huì)組織的價(jià)值滲透:學(xué)校項(xiàng)目被商業(yè)模式侵蝕

成人教育學(xué)校的教學(xué)管理被市場(chǎng)需求滲入,是組織選擇政策執(zhí)行工具的結(jié)果。這些執(zhí)行工具“作為社會(huì)存在,具有先驗(yàn)的反應(yīng)機(jī)制,絕不輕易屈從于異己和陌生的目標(biāo)”(33)菲利浦·塞爾茲尼克.田納西河流域管理局與草根組織——一個(gè)正式組織的社會(huì)學(xué)研究[M].李學(xué)譯.重慶:重慶大學(xué)出版社,2014.41.,選定、執(zhí)行后便會(huì)產(chǎn)生承諾的成本,而組織不得不接受承諾成本(34)塞爾茲尼克用“承諾”(commitment)一詞,來(lái)說(shuō)明組織制度化過(guò)程中形成的行為定勢(shì)。組織可能與特定群體建立關(guān)系,或其內(nèi)部成員會(huì)將某一行為反應(yīng)視為理所當(dāng)然(taken-for-granted),不假思索地執(zhí)行決策行為。帶來(lái)的影響。因此,組織的制度化猶如多米諾骨牌,一旦發(fā)起行為,“就趨向于向前推進(jìn),并淹沒(méi)在新生關(guān)系和需求中”(35)菲利浦·塞爾茲尼克.田納西河流域管理局與草根組織——一個(gè)正式組織的社會(huì)學(xué)研究[M].李學(xué)譯.重慶:重慶大學(xué)出版社,2014.45.,同時(shí)在行動(dòng)中接連催生出新的關(guān)系和復(fù)雜利益。若不發(fā)生極端事件,組織很難打破業(yè)已形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在政策與市場(chǎng)價(jià)值的滲透作用下,學(xué)校與管理部門的服從關(guān)系,以及學(xué)校與學(xué)生間的迎合關(guān)系由此產(chǎn)生,并在利益往來(lái)中不斷加固。收之桑榆,失之東隅。成人教育學(xué)校選擇耗時(shí)短、收益快的路徑,必然舍去需從一始終的專業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì),與公共教育理念漸行漸遠(yuǎn),并承擔(dān)隨之而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),即在公共教育系統(tǒng)中失去其合法地位和支持力量。

與個(gè)人相似,組織也傾向?qū)で蠓€(wěn)定的資源和身份地位。在公共教育系統(tǒng)中搖擺不定的成人教育學(xué)校開(kāi)始嘗試與工商業(yè)界的社會(huì)機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)效的合作關(guān)系。從舊制度主義的分析視角來(lái)看,組織吸收新成分的做法不失為一種防御機(jī)制,是“避開(kāi)穩(wěn)定或隱秘存在的威脅的一種手段”(36)Philip Selznick,“Foundations of the Theory of Organization,”American Sociological Review 13, no.1(1948):33-34.。一方面,成人學(xué)校與社會(huì)組織締結(jié)合作關(guān)系后,可根據(jù)對(duì)方需求開(kāi)展員工培訓(xùn),從而獲得固定的學(xué)生群體和額外資金;另一方面,成人學(xué)校期望能借合作伙伴的公信力,增強(qiáng)其自身存在的合法性支持(37)Burton R.Clark, Adult Education in Transition: A Study of Institutional Insecurity(Berkeley: University of California Press,1956),117.。然而,事與愿違,成人教育學(xué)校并未獲得穩(wěn)定的生源和外部支持。首先,員工培訓(xùn)的針對(duì)性強(qiáng),以掌握特定技能為目的,多為短期項(xiàng)目,雙方利益關(guān)系無(wú)法持久。其次,這一合作關(guān)系對(duì)成人教育學(xué)校而言至關(guān)重要,而對(duì)社會(huì)組織,尤其是資歷深、規(guī)模大的企業(yè)而言,卻無(wú)足輕重(38)Ibid.。雙方的合作關(guān)系無(wú)法長(zhǎng)時(shí)間持續(xù),社會(huì)組織多無(wú)續(xù)約意愿。通過(guò)與社會(huì)組織合作,成人教育學(xué)校未能如愿獲得長(zhǎng)期的利益往來(lái)與聲望支持。

與此同時(shí),這一本意為避開(kāi)威脅的措施實(shí)則為組織增添了更大的風(fēng)險(xiǎn)。成人教育學(xué)校為快速獲得生存資源,迎合短期技能培訓(xùn)的需求,與社會(huì)組織間形成你來(lái)我往的利益關(guān)系。然而,這一決策使工商業(yè)界短時(shí)高利的價(jià)值取向得以通過(guò)合作關(guān)系滲透進(jìn)入成人教育學(xué)校,影響學(xué)校內(nèi)部性質(zhì)和外部關(guān)系,使學(xué)校在運(yùn)作過(guò)程中極易與專業(yè)發(fā)展取向的公共教育系統(tǒng)形成沖突。與成人教育學(xué)校合作的社會(huì)組織多為工商業(yè)或工人聯(lián)盟組織。針對(duì)其員工開(kāi)設(shè)項(xiàng)目,意味著學(xué)校的項(xiàng)目?jī)?nèi)容將以各行業(yè)的特殊需求為準(zhǔn),做個(gè)性化設(shè)計(jì)。例如,部分成人教育學(xué)校為企業(yè)提供禮品裝飾及包扎培訓(xùn)(39)Burton R.Clark, Adult Education in Transition: A Study of Institutional Insecurity(Berkeley: University of California Press,1956),117.。成人教育學(xué)校的項(xiàng)目?jī)?nèi)容演變成為社會(huì)組織服務(wù)的商業(yè)活動(dòng),即在合同時(shí)間內(nèi),一方按要求提供服務(wù),另一方給予報(bào)酬。在社會(huì)組織價(jià)值滲透的作用下,成人教育學(xué)校從以提升成人文化素養(yǎng)為目標(biāo)的公共機(jī)構(gòu),逐漸成為追求短期效益的商業(yè)化組織。學(xué)校的短期生存問(wèn)題能夠得到解決,但作為致力于社會(huì)發(fā)展與服務(wù)的公益教育機(jī)構(gòu),成人教育學(xué)校仍依靠公共教育系統(tǒng)存在,且受制于上級(jí)部門的管轄。

制度化過(guò)程使洛杉磯成人教育學(xué)校一步步偏離正式目標(biāo)(見(jiàn)圖2)。洛杉磯教育董事會(huì)出于行政目的提出剛性政策,使成人教育學(xué)校的招生壓力加劇,迎合學(xué)生意愿成為最穩(wěn)妥的決策方式。為快速降低組織生存風(fēng)險(xiǎn),成人教育學(xué)校校長(zhǎng)繼而以學(xué)生意愿為中心,改變學(xué)校的項(xiàng)目設(shè)置和教師管理方式,市場(chǎng)需求滲透進(jìn)入學(xué)校的內(nèi)部管理之中。為延續(xù)并拓展業(yè)已形成的資源利益關(guān)系,成人教育學(xué)校開(kāi)始與社會(huì)機(jī)構(gòu)合作,工商業(yè)短時(shí)高利的價(jià)值取向由此蔓延至學(xué)校。在一系列決策行為的過(guò)程中,成人教育學(xué)校向非預(yù)期的方向發(fā)展并逐步趨于穩(wěn)定,迎合學(xué)生的商業(yè)教學(xué)模式成為決策者的默認(rèn)選項(xiàng)。成人教育學(xué)校與公共教育系統(tǒng)的規(guī)定和意愿漸行漸遠(yuǎn),為后續(xù)將面臨的質(zhì)疑與危機(jī)埋下隱患。

五、組織領(lǐng)導(dǎo)力與獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)力:成人教育學(xué)校的危機(jī)與應(yīng)對(duì)

經(jīng)過(guò)一系列制度化過(guò)程,組織已形成一套被內(nèi)部成員視為理所當(dāng)然的行為模式,同時(shí),組織與外部機(jī)構(gòu)的關(guān)系也與其行為模式相契合。木已成舟,無(wú)論好壞與否,組織的內(nèi)部性質(zhì)與外部關(guān)系皆已成型,被承諾成本——先前決策形成的利益與責(zé)任——環(huán)繞并加固,難以被輕易改變。組織持續(xù)用固定行為模式?jīng)Q策,靈活性降低,難以應(yīng)對(duì)價(jià)值多樣的社會(huì)環(huán)境,組織危機(jī)接踵而至。組織迫切需要領(lǐng)導(dǎo)力的參與,以及獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)力的形成。

(一)組織行為機(jī)制固化,社區(qū)學(xué)院崛起,合法性動(dòng)搖

在制度化過(guò)程中,剛性的政策規(guī)定、多變的市場(chǎng)需求以及社會(huì)機(jī)構(gòu)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式逐步滲入洛杉磯成人教育學(xué)校。學(xué)校與學(xué)生、特定管理部門和工商業(yè)機(jī)構(gòu)在互動(dòng)中形成穩(wěn)定的關(guān)系,相互交錯(cuò),鑄成持續(xù)穩(wěn)固的利益網(wǎng)絡(luò),為學(xué)校運(yùn)行輸送資源和利益。組織的安穩(wěn)狀態(tài)及其與社會(huì)其他組織間的固定往來(lái)對(duì)于決策者至關(guān)重要(40)Philip Selznick,“Foundations of the Theory of Organization,”American Sociological Review 13, no.1(1948):29.。對(duì)于本就處在邊緣地位,充滿不安全感的學(xué)校校長(zhǎng)而言,這一關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成尤為不可或缺,能夠?yàn)閷W(xué)校提供穩(wěn)定的支持,需要“矢志不渝”地維系之。然而,這一行為機(jī)制具有雙重性:一方面,業(yè)已形成的利益網(wǎng)絡(luò)能提供穩(wěn)定資源,組織在短期內(nèi)無(wú)需顧慮生存和安全問(wèn)題;但另一方面,在利益和價(jià)值多元化的社會(huì)中,穩(wěn)固的行為機(jī)制意味著單一的價(jià)值取向,組織容易陷入與其他群體的矛盾與沖突。同時(shí),組織應(yīng)對(duì)沖突的靈活變通能力也會(huì)隨行為機(jī)制的深化而被削弱。成人教育學(xué)校逐步建立起的行為機(jī)制,覆蓋在學(xué)校內(nèi)部,鑲嵌于學(xué)校與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系中,輕易不會(huì)變動(dòng)。固定的行動(dòng)機(jī)制在為學(xué)校提供安全感的同時(shí),也帶來(lái)了源自利益系統(tǒng)外的質(zhì)疑。成人教育學(xué)校制度化的行為模式與公共教育理念不符,不具備嚴(yán)格的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn),其商業(yè)化的教學(xué)管理難以勝任提升成人文化素養(yǎng)這一職責(zé)。學(xué)校在公共教育系統(tǒng)中的合法地位日漸下降,危及學(xué)校生存的挑戰(zhàn)接踵而至。

二戰(zhàn)結(jié)束后,隨入學(xué)需求增加而迅猛發(fā)展的社區(qū)學(xué)院向成人教育學(xué)校提出了危及組織存亡的挑戰(zhàn)。為滿足戰(zhàn)后各年齡段市民的求學(xué)需求,社區(qū)學(xué)院接受成人入學(xué),同時(shí)加入職業(yè)教育課程以快速振興國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社區(qū)學(xué)院的教育對(duì)象與教學(xué)內(nèi)容開(kāi)始與成人教育學(xué)校重疊,后者賴以生存的特殊性不再。與此同時(shí),社區(qū)學(xué)院還具備成人教育學(xué)校所沒(méi)有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì):首先,社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)渠道多元,財(cái)政壓力小。其次,社區(qū)學(xué)院享有學(xué)區(qū)地位,在公共教育系統(tǒng)中更具話語(yǔ)權(quán)。再次,社區(qū)學(xué)院的教學(xué)內(nèi)容能夠與高中和大學(xué)銜接,項(xiàng)目設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化程度高(41)Burton R.Clark, Adult Education in Transition: A Study of Institutional Insecurity(Berkeley: University of California Press,1956),120-124.。社區(qū)學(xué)院在時(shí)代需求下拓展的教學(xué)功能對(duì)成人教育學(xué)校存在之必要性提出挑戰(zhàn)。勁敵當(dāng)前,工商業(yè)合作伙伴和迎合學(xué)生的課程項(xiàng)目成為成人教育學(xué)校校長(zhǎng)的“救命稻草”。為延續(xù)組織生存,成人教育學(xué)校校長(zhǎng)利用現(xiàn)有資源解燃眉之急,繼續(xù)開(kāi)發(fā)更能吸引、留住學(xué)生的項(xiàng)目(42)Ibid.,140.。社區(qū)學(xué)院的發(fā)展與擴(kuò)張成為成人教育學(xué)校不能不予以警惕,但同時(shí)又無(wú)法有效正面應(yīng)對(duì)的“致命威脅”。

制度化過(guò)程會(huì)衍生出穩(wěn)定的組織特性和行為模式,本身無(wú)優(yōu)劣之分。但對(duì)成人教育學(xué)校而言,制度化過(guò)程及其所致的決策慣性使之陷入惡性循環(huán)。當(dāng)外部威脅來(lái)臨,深受不安全感困擾的學(xué)校決策者更有可能運(yùn)用既有資源維持運(yùn)行。學(xué)校教學(xué)管理的商業(yè)化程度進(jìn)一步加深。而商業(yè)化模式與傳統(tǒng)教育理念難以相容,成人教育學(xué)校在公共教育體系中存在的合法性受到挑戰(zhàn),組織生存危機(jī)加劇。

(二)加強(qiáng)學(xué)區(qū)領(lǐng)導(dǎo),重塑獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)力,危機(jī)解除

時(shí)至今日,洛杉磯成人教育學(xué)校并未在質(zhì)疑和不安中消弭。經(jīng)過(guò)半世紀(jì)的努力,成人教育學(xué)校獲得了穩(wěn)定的合法性。其改革歷程如下:20世紀(jì)下半葉,加州教育部明確規(guī)定,洛杉磯成人教育學(xué)校擁有合法學(xué)區(qū)地位,其教學(xué)資源管理均由地方學(xué)區(qū)負(fù)責(zé),過(guò)去集中于校長(zhǎng)的非正式權(quán)力被收攏至地方學(xué)區(qū)。這一調(diào)整使成人教育學(xué)校能獲得穩(wěn)定且具合法性的資源。作為學(xué)區(qū)合法的一份子,成人教育學(xué)校有穩(wěn)定且充足的財(cái)政收入,無(wú)需為經(jīng)費(fèi)問(wèn)題擔(dān)憂。學(xué)校不再被招生壓力所桎梏,從而更有精力投身專業(yè)發(fā)展。同時(shí),在學(xué)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)作用下,成人教育學(xué)校能與學(xué)區(qū)內(nèi)的中小學(xué)和社區(qū)學(xué)院充分互動(dòng),發(fā)掘自身的獨(dú)特作用。例如,學(xué)?？蓪㈨?xiàng)目?jī)?nèi)容集中在語(yǔ)言學(xué)習(xí)、日常生活指導(dǎo)、職業(yè)技能培訓(xùn)、老年教育等方面,為有需要的成年人提供幫助,與普通教育形成互補(bǔ)(43)California Department of Education,“Adult Education Handbook for California,”https://youbookinc.com/pdf/adult-education-handbook-for-california.。此外,各學(xué)區(qū)還可根據(jù)轄區(qū)內(nèi)特殊情況開(kāi)發(fā)有助于區(qū)域發(fā)展的特色課程,成人教育學(xué)校成為區(qū)域內(nèi)新增教育需求的有效緩沖,組織的存在性危機(jī)被解除。

成人教育學(xué)校從風(fēng)險(xiǎn)加劇到危機(jī)解除的逆轉(zhuǎn),得益于學(xué)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力的參與和獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)力的形成。身處利益交織、意外四起的現(xiàn)實(shí)社會(huì),上傳下達(dá)組織管理工作不可缺少,但放眼長(zhǎng)期發(fā)展,協(xié)調(diào)沖突價(jià)值的領(lǐng)導(dǎo)力更為重要(44)塞爾茲尼克將“管理力”(management)與“領(lǐng)導(dǎo)力”(leadership)區(qū)分開(kāi)來(lái)。上傳下達(dá)的日常工作屬管理范疇。而政策規(guī)定無(wú)法預(yù)知并囊括組織可能面臨的所有情況,需調(diào)和目標(biāo)與手段之間的沖突,此屬領(lǐng)導(dǎo)力之范疇。。組織制度環(huán)境多變,運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)不斷。在未觸碰到核心群體利益時(shí),組織尚能依靠政策規(guī)章按部就班地運(yùn)作。而當(dāng)決策威脅既成關(guān)系和價(jià)值時(shí),留給決策者的可選擇空間將被瞬間收緊(45)Philip Selznick,“Institutionalism ‘Old’ and ‘New’,”Administrative Science Quarterly 41, no.2(1996):271.,其依靠規(guī)章亦步亦趨的可能性不再。決策者此時(shí)需要在政策和管理的灰色模糊地帶中找準(zhǔn)自身定位,發(fā)掘組織自身的不可替代性。

在有效領(lǐng)導(dǎo)力之下,組織對(duì)制度環(huán)境的適應(yīng)性決策行為并非全然被動(dòng),其制度化過(guò)程也可以被改變,尤其是上層決策者,可以選擇性地影響價(jià)值的滲透過(guò)程。決策者須充分認(rèn)識(shí)到,組織的正式原則不是一成不變的,組織行為也不單單是完成目標(biāo)的技術(shù)手段。在大多數(shù)時(shí)候,組織生存在“一個(gè)假定目標(biāo)存在的規(guī)范情景和一個(gè)否認(rèn)目標(biāo)的組織情景之間”(46)陳洪捷等.國(guó)外高等教育學(xué)基本文獻(xiàn)講讀[M].北京:北京大學(xué)出版社,2014.259.。于成人教育學(xué)校而言,制度環(huán)境催生商業(yè)化教學(xué)模式,并與傳統(tǒng)教育理念相悖,既無(wú)固定教學(xué)安排,也無(wú)理想教育產(chǎn)出。為獲得公共教育系統(tǒng)的認(rèn)可,成人教育學(xué)校校長(zhǎng)不斷嘗試為學(xué)校存在之合法性辯解,用學(xué)費(fèi)低廉、順應(yīng)公眾需求的特點(diǎn)為學(xué)校增添優(yōu)惠利民的光環(huán)(47)Burton R.Clark, Adult Education in Transition: A Study of Institutional Insecurity(Berkeley: University of California Press,1956),121.。但以上策略均無(wú)濟(jì)于事,成人教育學(xué)校陷入生存危機(jī)的癥結(jié)不在于此,而在乎于組織“獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)力”(48)塞爾茲尼克在《行政管理中的領(lǐng)導(dǎo)力》(Leadership in Administration: A Sociological Interpretation)一書中提出“獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)力”(distinctive competence),用以形容組織獨(dú)立于其他同類組織,同時(shí)表現(xiàn)得更好,占領(lǐng)優(yōu)勢(shì)地位的能力。此概念是“核心競(jìng)爭(zhēng)力”緣起之一。的缺失。在變化的制度環(huán)境之中,組織尚未形成穩(wěn)定特性,其大部分決策皆被眼前得失左右。短效高利的商業(yè)化模式能帶來(lái)暫時(shí)安全,但學(xué)生群體和教學(xué)內(nèi)容如流水般隨外部壓力變化。學(xué)校無(wú)法形成不可取代的辦學(xué)特色,決策者始終被不安全感縈繞。

因此,真正擺脫危機(jī)處境之關(guān)鍵在于克服短視,拋下眼前得失,將目光投向組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在盤根錯(cuò)節(jié)的社會(huì)中,意外在所難免。決策者的任務(wù)不是設(shè)法避免或掩蓋偏差,而是要洞悉組織非預(yù)期影響產(chǎn)生之根源,揭示其發(fā)生過(guò)程。而后挖掘組織在當(dāng)前制度環(huán)境中的特性(49)塞爾茲尼克用“獨(dú)特屬性”(distinctive character)形容組織與其他同類組織相比之不同之處。經(jīng)決策者考量并付諸實(shí)踐后,一步步將特性注入組織,形成一套行為機(jī)制,鑄成組織的“獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)力”。并明確核心任務(wù),圍繞組織特性進(jìn)行決策,通過(guò)行動(dòng)扭轉(zhuǎn)組織的制度化方向,使組織發(fā)展可控。由此方可獲得組織存在的長(zhǎng)期合法性,應(yīng)對(duì)外部威脅(50)Marya L.Besharov and Rakesh Khurana,“Leading Amidst Competing Technical and Institutional Demands: Revisiting Selznick’s Conception of Leadership,”in Institutions and Ideals: Philip Selznick’s Legacy for Organizational Studies, Vol.44(Bingley: Emerald,2015),23.。

六、小結(jié):重回舊制度主義

社會(huì)組織從萌芽到穩(wěn)定,從興盛到衰落,每一過(guò)程皆與其所處的外部環(huán)境息息相關(guān)。環(huán)境中的何種要素與組織相關(guān),其作用為何?對(duì)這一問(wèn)題的理解與不同學(xué)者所處的時(shí)代背景不無(wú)關(guān)系。舊制度主義誕生于20世紀(jì)初期,當(dāng)時(shí)世界格局動(dòng)蕩,關(guān)于民族國(guó)家政治制度的討論方興日盛。因此,塞爾茲尼克認(rèn)為,正式的規(guī)章制度對(duì)社會(huì)組織運(yùn)行起主要影響作用。組織易被剛性規(guī)章制約,觸發(fā)手段與目標(biāo)的移位。非預(yù)期的利益群體的價(jià)值得以滲透進(jìn)組織內(nèi)部,并被逐步制度化,組織偏離正式目標(biāo)。然而,歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)后,社會(huì)中充斥著業(yè)已制度化的策略、程序和觀念,這些軟性規(guī)約對(duì)組織的影響力度甚至超越政策規(guī)章本身。因此,產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代的新制度主義更關(guān)注組織所處的規(guī)范和文化環(huán)境,致力于探索不同組織在規(guī)范和文化作用下的趨同現(xiàn)象。而在現(xiàn)代社會(huì)制度變遷與不斷探索積累的過(guò)程中,社會(huì)各領(lǐng)域的政策制度“已經(jīng)變得日益龐雜豐富,對(duì)集體行為的影響也越來(lái)越大。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和政治機(jī)制中大多數(shù)的行動(dòng)者是正式的組織,科層制在現(xiàn)代生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用”(51)詹姆斯·馬奇,約翰·奧爾森.重新發(fā)現(xiàn)制度:政治的組織基礎(chǔ)[M].張偉譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2011.1.。

制度的產(chǎn)生可分為兩種方式,一是依靠人類長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)自發(fā)形成的,二是因人為設(shè)計(jì)而成的制度(52)丁偉忠.對(duì)制度的重新認(rèn)識(shí)——讀《重新發(fā)現(xiàn)制度:政治學(xué)的組織基礎(chǔ)》[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2003,(1):147-151.。前者是新制度主義關(guān)注的重點(diǎn),后者是舊制度主義思想的核心。二者對(duì)制度理解不同,但實(shí)則一脈相承。舊制度主義關(guān)注剛性規(guī)章,新制度主義順承其概念,將制度概念擴(kuò)大至社會(huì)規(guī)范和文化傳統(tǒng)。二者并不沖突,如新制度主義學(xué)者理查德·斯科特(W.Richard Scott)所提的制度三要素,其中也包含以法規(guī)建立合法性的規(guī)則系統(tǒng)(Regulative System)。之所以產(chǎn)生觀點(diǎn)的不同,皆因二者對(duì)制度領(lǐng)域的關(guān)注各有側(cè)重,從而在核心命題、制度作用以及組織行為動(dòng)機(jī)等方面的認(rèn)識(shí)各有千秋(見(jiàn)表2)。舊制度主義側(cè)重組織與環(huán)境的交互作用,重點(diǎn)論述單個(gè)組織運(yùn)行過(guò)程中的利益沖突,及其實(shí)際組織行為與價(jià)值滲透過(guò)程。新制度主義則常以多個(gè)組織為研究對(duì)象,關(guān)注因社會(huì)文化或規(guī)范而致的組織間趨同機(jī)制,認(rèn)為組織行為源于組織在外部世界中的地位。然而,并非所有組織行為皆生發(fā)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),政策制定、行政決策對(duì)組織發(fā)展也有重要作用。舊制度主義認(rèn)為組織行為源于政策及決策者本身,將政策與行政連貫起來(lái)分析,洞察組織目標(biāo)置換背后的決策行為與動(dòng)機(jī)。一個(gè)理論集中關(guān)注一些特征,必然忽略其他特征。兩者的差異無(wú)分高下,新舊制度主義并非此消彼長(zhǎng)之關(guān)系,更多的是互為補(bǔ)充。

社會(huì)發(fā)展不會(huì)由單一因素決定。新制度主義從多組織間競(jìng)爭(zhēng)入手,關(guān)注生成規(guī)范對(duì)組織的作用。而舊制度主義側(cè)重上層剛性制度,組織與環(huán)境交互中的權(quán)力交織與利益沖突。一橫一縱,一柔一剛,均會(huì)對(duì)組織運(yùn)行產(chǎn)生影響。因此,塞爾茲尼克本人并不認(rèn)同將制度主義劃分為新舊兩派?！岸咴谀承└拍钌洗嬖诓町?(但它們有時(shí))能夠相互轉(zhuǎn)化,制度主義應(yīng)該嘗試構(gòu)建概念之間的關(guān)聯(lián)”(53)Philip Selznick,“Institutionalism ‘Old’ and ‘New’,”Administrative Science Quarterly 41, no.2(1996):276.,從而更全面地解釋社會(huì)組織運(yùn)行。國(guó)家社會(huì)的運(yùn)行不論何時(shí)都需要法律和規(guī)章制度的作用,舊制度主義具有長(zhǎng)足的意義,其思想不會(huì)過(guò)時(shí)。以國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例,“有形”和“無(wú)形”的手不會(huì)獨(dú)立存在,即使“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和擴(kuò)張的歷史之中,國(guó)家權(quán)威也一直扮演關(guān)鍵性的角色”(54)黃宗智.連接經(jīng)驗(yàn)與理論:建立中國(guó)的現(xiàn)代學(xué)術(shù)[J].開(kāi)放時(shí)代,2007,(4):6.。正如舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·康芒斯(John R.Commons)所言,“集體行動(dòng)的運(yùn)行規(guī)則和統(tǒng)治權(quán)是貫穿一切經(jīng)濟(jì)行為的共同原則”(55)黃立君.康芒斯的法經(jīng)濟(jì)學(xué)思想及其貢獻(xiàn)[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2006,(5):94.。組織間的正常秩序與社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)作有賴于法律政策的規(guī)約。然而,普遍存在的利益交織與價(jià)值沖突使社會(huì)的非理性部分時(shí)常顯現(xiàn),理想化的理性模型并不存在。因而需要正視沖突,并嘗試建立“理性與非理性之間的橋梁”(56)Philip Selznick,“Institutionalism ‘Old’ and ‘New’,”Administrative Science Quarterly 41, no.2(1996):275.。

在人為設(shè)置的制度規(guī)章之下,組織為何由興致衰,從何復(fù)興?正是舊制度主義的核心問(wèn)題,舊制度主義在組織改革和領(lǐng)導(dǎo)決策方面具有獨(dú)特的解釋力。本研究所述的美國(guó)加州洛杉磯成人教育學(xué)校,這一區(qū)域性組織的興衰對(duì)龐大教育體系而言似乎無(wú)關(guān)宏旨。但成人教育學(xué)校的每一項(xiàng)組織壓力以及經(jīng)決策者斟酌后的行為,都是對(duì)其身處的制度環(huán)境和剛性規(guī)定的反應(yīng)。制度化過(guò)程中各利益群體的游移與共謀皆是政策規(guī)定與現(xiàn)實(shí)因素價(jià)值沖突的寫照。組織發(fā)展為何會(huì)事與愿違,接下來(lái)該怎么做?要回答這一問(wèn)題,需要“追溯所研究組織的回應(yīng)性反應(yīng)”(57)菲利浦·塞爾茲尼克.田納西河流域管理局與草根組織——一個(gè)正式組織的社會(huì)學(xué)研究[M].李學(xué)譯.重慶:重慶大學(xué)出版社,2014.161.,即正式原則下的組織決策及其背后的原因。確立組織目標(biāo)后,實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段才是組織發(fā)展的關(guān)鍵。而實(shí)施過(guò)程中政策規(guī)定與實(shí)踐執(zhí)行之間模棱兩可的灰色地帶,正是組織與目標(biāo)背道而馳的癥結(jié),也是之后組織發(fā)展的機(jī)緣。

惟有撥開(kāi)灰色地帶的神秘面紗,厘清組織的糾結(jié)與掙扎,才能將組織引向未來(lái)曙光。舊制度主義的思想對(duì)政策的制定、評(píng)估與改良具有指導(dǎo)意義,對(duì)我國(guó)教育改革而言,其作用價(jià)值尤其深遠(yuǎn)。以我國(guó)幅員之遼闊,體量之巨大,一項(xiàng)教育政策的制定與執(zhí)行往往相隔多個(gè)行政層級(jí),政策文本的表述難免模糊難辨。由此需要各級(jí)管理部門因地制宜地規(guī)劃執(zhí)行細(xì)則。然而,從中央一級(jí)或省、市級(jí)地方政府,到地方教育行政機(jī)構(gòu),再到各級(jí)各類學(xué)校,行政層級(jí)的增大會(huì)嵌入更多的決策者和利益群體,從而使政策執(zhí)行布滿不確定性?！案鲉挝挥兄煌哪繕?biāo)與價(jià)值,但又為共同的目標(biāo)保持某種正式的聯(lián)系”(58)伯頓·克拉克.高等教育系統(tǒng):學(xué)術(shù)組織的跨國(guó)研究[M].王承緒等譯.杭州:杭州大學(xué)出版社,1994.154.。大刀闊斧的教育改革政策可能在一級(jí)復(fù)一級(jí)的管理決策中被植入其他利益群體的價(jià)值取向,淪為與最初愿景毫不相干,卻使他者獲利的徒勞之舉。為最大化避免,或在執(zhí)行過(guò)程中矯正政策的偏移,首先要能夠解釋非預(yù)期結(jié)果發(fā)生的根源。舊制度主義的思想可被用于回溯組織的制度環(huán)境,推導(dǎo)組織的制度化過(guò)程,從源頭抓住關(guān)鍵的決策節(jié)點(diǎn),即政策方向被調(diào)轉(zhuǎn)的“病灶”。如此方可對(duì)組織改革與領(lǐng)導(dǎo)提供指引,使政策得以有效實(shí)施,真正讓有需要者獲益。