高金嶺 劉 婷

(廣西師范大學 教育學部,廣西 桂林 541004)

建設高質量高等教育體系是我國高等教育發(fā)展進入普及化階段后提出的一個嶄新命題,(1)王洪才．高質量高等教育體系的基本內涵、主要特征與實踐路徑[J]．現代教育管理,2023,(4):1-9.而高等教育創(chuàng)新驅動發(fā)展是全面提升高等教育質量的內在需要。(2)陳恩倫,易蘭．新時代高等教育創(chuàng)新驅動發(fā)展的使命詮釋[J]．吉首大學學報(社會科學版),2019,(2):63-69.黨的二十大報告首次將教育、科技、人才放在一起系統(tǒng)謀劃、整體布局,提出構建高質量教育體系和完善科技創(chuàng)新體系。鑒于政策對高等學校科技創(chuàng)新能力建設具有風向標作用,以及政策執(zhí)行所依賴的工具對目標實現具有顯著影響,(3)周付軍,胡春艷．政策工具視角下“雙一流”政策工具選擇研究——基于政策工具和建設要素雙維度的分析[J]．教育學報,2019,(3):84-93.政府通過選擇科學合理的政策工具完成有限資源的配置,以推動政策目標的實現,(4)張彥紅．“十四五”時期地方政府科技創(chuàng)新注意力配置和資源布局研究——基于30個省市“十四五”規(guī)劃及遠景目標文本分析[J]．科學管理研究,2021,(4):30-34.本研究試圖從政策工具視角,通過較為規(guī)范的研究設計,研究我國高等教育科技創(chuàng)新政策的演變和發(fā)展,為豐富高等教育科技創(chuàng)新政策研究盡綿薄之力。

一、文獻回顧

自20世紀70年代以來,科學技術創(chuàng)新已成為經濟政策的核心概念。(5)Luc Soete,“Science, Technology and Innovation Studies at a Crossroad: SPRU as Case Study,”Research Policy 48,no.4(2019):849-857.越來越多的研究認為大學在推動社會創(chuàng)新能力發(fā)展方面發(fā)揮核心作用。近年來,學者和政策制定者更多地把注意力集中于大學在創(chuàng)新過程中所發(fā)揮的作用上(6)Surja Datta et al.,“National Systems of Innovation, Innovation Niches, and Diversity in University Systems,”Technological Forecasting and Social Change 143,no.6(2019):27-36.,并認為大學直接或間接地促進這一過程,進而有助于促進區(qū)域和國家經濟增長。(7)Anna Valero and John Van Reenen,“The Economic Impact of Universities: Evidence from across the Globe,”Economics of Education Review 68,no.1(2019):53-67.國家創(chuàng)新系統(tǒng)是衡量國家層面經濟績效中使用最廣泛的方法之一,該理論強調創(chuàng)新行為者的多樣性和動態(tài)互動是國家創(chuàng)新能力的主要驅動力,其中國家教育體系的質量、產業(yè)關系、政府政策是國家創(chuàng)新系統(tǒng)的關鍵因素。國家創(chuàng)新系統(tǒng)主要的理論基礎是:知識是經濟活動中的基本資源,知識通過互動的創(chuàng)新過程產生和積累,而該過程是嵌于國家制度環(huán)境之中的,因此制度環(huán)境對創(chuàng)新至關重要。(8)Zoltán J.Acs et al.,“National Systems of Innovation,”The Journal of Technology Transfer 42,no.5(2017):997-1008.各國政府和研究者也開始探索如何將學術界和產業(yè)界緊密聯系,暢通創(chuàng)新價值鏈。1980年《拜耶-多爾(Bayh-Dole)法案》是美國構建更強有力的知識產權政策的重要部分,通過政策文本肯定創(chuàng)新的“線性模式”,開創(chuàng)了將公共資助的知識產權轉讓給工業(yè)企業(yè)的新時代,促進了美國國家創(chuàng)新系統(tǒng)中高等教育和產業(yè)之間的合作,(9)詹·法格博格等．牛津創(chuàng)新手冊[M]．柳卸林等譯.上海:東方出版中心,2021．260-294.更重要的是確立了大學將發(fā)明成果的價值轉化作為其使命、權利與責任(10)樓世洲等．美國科技促進法對大學科技成果轉化的影響及啟示——《拜杜法案》四十年實踐回顧[J]．清華大學教育研究,2023,(1):90-97.?？萍紕?chuàng)新政策塑造了國家的基本制度安排,合法地分配有限資源,影響國家創(chuàng)新系統(tǒng)所包含的所有要素,在該系統(tǒng)中發(fā)揮著關鍵作用。

國內科技創(chuàng)新政策的研究在2006年前主要關注技術創(chuàng)新領域。1988年湯世國提出技術創(chuàng)新是一個值得重視的研究領域,并將技術創(chuàng)新與科技政策和產業(yè)政策結合起來,表述為“技術創(chuàng)新政策”。(11)湯世國．技術創(chuàng)新——一個值得重視的研究領域[J]．中國科技論壇,1988,(5):61-64.1995年之后該領域論文開始逐年增加,自2006年起數量開始激增,研究重點由自主創(chuàng)新領域逐漸轉變?yōu)閷f(xié)同創(chuàng)新、金融政策和產業(yè)政策的研究。2014年學者開始基于政策工具視角研究科技創(chuàng)新政策,許多研究者試圖構建不同的分析框架對我國現有科技創(chuàng)新政策進行內容分析,不論是對國家科技創(chuàng)新政策進行整體研究,亦或聚焦于不同產業(yè)的政策領域,研究結果均顯示政府對政策工具的使用具有選擇偏好,不同類型的政策工具應用存在不同程度的結構性失衡。值得注意的是,在以高校為關鍵詞的科技創(chuàng)新政策文獻中,研究主要集中在創(chuàng)新治理、技術轉移、創(chuàng)新系統(tǒng)、科技人才和創(chuàng)業(yè)系統(tǒng)。研究認為政府的強制性政策是我國高等教育創(chuàng)新能力發(fā)展的關鍵支撐(12)李沖,李霞．“一流大學”校企協(xié)同創(chuàng)新的科技政策路徑[J]．現代教育管理,2022,(2):56-65;于洋等．高?？萍紕?chuàng)新團隊建設的思考及政策建議[J]．研究與發(fā)展管理,2014,(2):129-132;郝敬習,陳海民．試析我國高校科技創(chuàng)新團隊激勵政策[J]．云南大學學報(社會科學版),2013,(5):107-110.,創(chuàng)新政策能夠顯著促進科研產出績效提升,但對科技成果轉化績效的影響呈現出一定的非線性特征。(13)章熙春等．創(chuàng)新政策與科研結構雙重影響下高校科技創(chuàng)新績效研究[J]．科技進步與對策,2022,(18):1-9.孫玉濤教授采用Web of Science的數據對中國科技創(chuàng)新研究進行了系統(tǒng)回顧,研究表明重要政策出臺刺激了中國科技創(chuàng)新的發(fā)展,同時也促進了全球對中國科技創(chuàng)新的研究,其中中國、美國和英國學者研究占研究總體的89.2%。作為發(fā)展中國家,中國制定了一系列的科技創(chuàng)新政策,而這些政策又在科技創(chuàng)新的發(fā)展中起到了核心作用。在微觀層面上,科技創(chuàng)新研究已經從企業(yè)擴展到創(chuàng)新系統(tǒng)的其他組織,大學的作用開始顯現。(14)Yutao Sun and Cong Cao,“The Dynamics of the Studies of China’s Science, Technology and Innovation(STI): A Bibliometric Analysis of an Emerging Field,”Scientometrics 124,no.2(2020):1335-1365.

綜上所述,學界對國家層面的科技創(chuàng)新政策體系進行了較為全面的研究,但仍存在進一步探討的空間,顯而易見的是,已有科技創(chuàng)新政策研究缺乏對高等教育這一重要創(chuàng)新主體的關注,缺少對高等教育科技創(chuàng)新政策體系結構特征、運行特點與演化邏輯的系統(tǒng)研究,整合政策工具視角對高等教育科技創(chuàng)新政策的實證研究尚不多見,系統(tǒng)性研究方法亦不完備。基于此,本文以高等教育科技創(chuàng)新政策為研究對象,構建政策工具、高等教育質量和創(chuàng)新價值鏈三維分析框架,運用文本內容分析法和文本挖掘技術,對促進高等教育融入創(chuàng)新過程和提升高等教育質量的政策工具特征以及變遷規(guī)律進行研究,以期為更科學合理地構建高等教育科技創(chuàng)新政策體系提供理論參考。

二、研究設計

(一)研究對象與選擇理由

科技創(chuàng)新政策體系涵蓋產業(yè)、教育、金融和財稅等各方面,涉及國務院各部委,主要包括科學技術部、財政部和教育部等。本研究選取《教育部工作要點》(以下簡稱《工作要點》)為高等教育科技創(chuàng)新政策文本分析對象,主要包含以下五個原因。一、《工作要點》具有權威性。教育部作為管理我國教育工作的最高行政部門,其制定、頒布和實施的教育政策是國家意志的體現?！豆ぷ饕c》是教育部每年頒布的教育工作行動指南,各級各類教育行政部門理應嚴格執(zhí)行以實現其政策目標。二、《工作要點》具有連續(xù)性。《工作要點》是教育部自1987年至2022年連續(xù)頒布的重要政策文本(15)教育部官網缺失1998年、2008年、2020年度《工作要點》政策文本,其中1998年度和2008年度文本資料通過中國知網檢索得到。,反映了我國教育事業(yè)在社會變遷中的動態(tài)變化,為教育發(fā)展的時間序列分析提供了難得的支持。三、《工作要點》具有研究便利性。1987-2022年間的《工作要點》均為公開信息,便于查找。同時,其內容具有集中性,語言表述風格較為穩(wěn)定,有利于后續(xù)編碼活動的有效進行。四、《工作要點》具有全面性。作為國家年度綜合性教育規(guī)劃政策文本,《工作要點》涵蓋教育的各個領域,我們能同時清晰地看到政府在提升高等教育質量及科技創(chuàng)新能力兩個維度上政策工具選擇的演變。五是將《工作要點》作為高等教育領域的政策研究樣本具有科學性。近年來,以《工作要點》為研究對象的學術成果頗豐,研究者對高等教育政策話語演進、高等教育質量政策關注點演變趨勢和研究生培養(yǎng)機制等領域進行過研究。(16)周付軍．高等教育政策話語透視:注意力、聚焦度與演進趨勢[J]．高教探索,2021,(2):27-34;任勝洪,陳倩蕓．研究生培養(yǎng)機制改革的政策話語:維度、特征及其價值——基于1987-2018年教育部工作要點的文本分析[J]．現代教育管理,2019,(4):116-122;李文平．我國政策話語對高等教育質量的關注及演變——基于1987-2016年《教育部工作要點》的文本分析[J]．教育發(fā)展研究,2016,(11):21-29.

(二)高等教育科技創(chuàng)新政策分析框架與研究路徑構建

高等教育科技創(chuàng)新政策具有復雜性,一方面包含側重提升高等教育產出質量的科技政策,另一方面包含側重促進高等教育創(chuàng)新成果轉化為經濟價值的創(chuàng)新政策。(17)徐硼,羅帆．政策工具視角下的中國科技創(chuàng)新政策[J]．科學學研究,2020,(5):826-833.政府通常使用科技創(chuàng)新政策工具以實現這兩個政策目標。政策工具研究視角關注決策的產出,是將政策文本概念化為選擇特定類型政策工具以實現特定政策目標的過程。(18)Giliberto Capano and Michael Howlett,“The Knowns and Unknowns of Policy Instrument Analysis: Policy Tools and the Current Research Agenda on Policy Mixes,”SAGE Open 10,no.1(2020):1-13.高等教育科技創(chuàng)新政策的基本分析框架(見圖1)展示了本研究通過政策工具視角,探討高等教育科技創(chuàng)新政策所包含的兩個政策目標(創(chuàng)新價值鏈和高等教育質量)之間的相互作用關系。基于該分析框架形成了如圖2所示的研究分析路徑。

X維度為政策工具。類型學是研究政策工具的主要方法。本研究借鑒羅斯韋爾(Rothwell)提出的分類方法(19)Roy Rothwell,“Reindustrialization and Technology: Towards a National Policy Framework,”Science and Public Policy 12,no.3(1985):113-130.,將高等教育科技創(chuàng)新政策工具維度分為供給型、需求型和環(huán)境型三種類型。再結合埃德勒(Edler)等所綜合的現有創(chuàng)新政策工具和高等教育領域本身的特點(20)Jakob Edler and Jan Fagerberg,“Innovation Policy: What, Why, and How,”O(jiān)xford Review of Economic Policy 33,no.1(2017):2-23.,對這三類政策工具進行詳細的內容劃分,具體包含十二種。供給型政策工具指政府部門通過政策對人才培養(yǎng)、國際交流、師資建設和組織建設四種科技創(chuàng)新相關要素的支持。需求型政策工具是指政府部門通過政策促進需求總量增加,拉動高等教育進行科技創(chuàng)新,具體而言包括國家項目、校辦企業(yè)和有償服務。環(huán)境型政策工具指政府部門通過提供有利的政策環(huán)境間接影響高等教育的科技創(chuàng)新,包括財稅金融、策略措施、創(chuàng)新平臺、評估監(jiān)測和體制改革。研究通過X維度將政策文本內容編碼為不同類型的政策工具。

Y維度為創(chuàng)新價值鏈。Y維度側重于研究政府如何通過政策工具的選擇促進高等教育科技創(chuàng)新成果產出轉化為經濟價值的創(chuàng)新過程。一直以來經濟價值產出都是科技創(chuàng)新政策研究的核心內容。對高等教育科技創(chuàng)新功能的研究,不能照搬企業(yè)科技創(chuàng)新管理邏輯,但同樣也要引導知識產出面向經濟社會進行價值生成。本研究借鑒羅珀(Roper)等構建的創(chuàng)新價值鏈模型,將創(chuàng)新過程分為知識產出、物化產出和價值產出三個階段。(21)Stephen Roper and Spyros Arvanitis,“From Knowledge to Added Value: A Comparative, Panel-data Analysis of the Innovation Value Chain in Irish and Swiss Manufacturing Firms,”Research Policy 41,no.6(2012):1093-1106.通過將編碼的政策工具歸類到創(chuàng)新價值鏈的相應階段,來探討政府為實現促進高等教育參與創(chuàng)新過程這一政策目標,所選用的政策工具的特點。

Z維度為高等教育質量。Z維度側重于研究政府如何通過政策工具的選擇促進高等教育質量的提升。本文借鑒李文平對高等教育質量各維度的界定,具體劃分為任務、建設和管理三個子維度。(22)李文平．我國政策話語對高等教育質量的關注及演變——基于1987-2016年《教育部工作要點》的文本分析[J]．教育發(fā)展研究,2016,(11):21-29.任務子維度包含高等教育培養(yǎng)人才、發(fā)展科學和直接為服務社會三個主要社會職能(23)潘懋元．高等學校的社會職能[J]．高等工程教育研究,1986,(3):11-17.,建設子維度則關注于保障高等教育質量的軟、硬件設施的配備,管理子維度指為實現任務維度和建設維度的目標而采取的相應措施。通過將編碼的政策工具歸類到相應的質量子維度,來探討政府提升高等教育質量的政策工具使用特點。

(三)研究方法

本研究主要采用文本內容分析法。文本內容分析可以將質性的政策文本信息轉化為半結構的量化數據。通過對政策文本中政策工具在各維度分布的統(tǒng)計分析,從數量上呈現高等教育科技創(chuàng)新政策工具應用的變遷歷程;另一方面通過對每一類政策工具的使用維度進行定性分析,對文本所負載的意義進行闡釋。本研究首先以35份《工作要點》為“文本庫”,從中梳理和抓取關于高等教育的文本內容,建立本地語料庫。然后按照“先目標后形式”和“緊密度”的原則(24)李文平．我國政策話語對高等教育質量的關注及演變——基于1987-2016年《教育部工作要點》的文本分析[J]．教育發(fā)展研究,2016,(11):21-29.,以《工作要點》中的句子為基本分析單元,對《工作要點》開展變量抽取和三個維度的屬性歸類編碼,編碼按照“年份-序號”進行。最終完成政策文本內容分析編碼表,編碼示例見表1。

三、高等教育科技創(chuàng)新政策文本內容量化分析

(一)高等教育科技創(chuàng)新政策工具演化的四個階段

通過對教育部1987-2022年《工作要點》體現出的高等教育科技創(chuàng)新政策工具使用比例的變遷分析(見圖3),結合中國科技創(chuàng)新領域的標志性事件和已有的學者研究基礎,可將我國高等教育科技創(chuàng)新政策劃分為四個階段。

第一階段自1987年至1994年。1985年5月,中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》,拉開了教育體制改革的大幕,在此之前的同年3月,《中共中央關于科學技術體制改革的決定》頒布,先一步啟動了我國科技體制的改革。科技體制改革是這一階段的首要任務,這一政策目標反映在政府的政策工具選擇上。該階段各類型科技創(chuàng)新政策工具使用比例為:供給型占37.35%,需求型占12.65%,環(huán)境型占50%。具體來看,供給型和環(huán)境型政策工具使用比例交替居前,波動明顯,但總體而言環(huán)境型使用比例最高;需求型政策工具使用比例低于供給型和環(huán)境型,但變化不大。

第二階段自1995年至2005年。1995年中共中央、國務院頒布《關于加速科學技術進步的決定》,提出實施科教興國戰(zhàn)略,科學技術工作必須面向經濟建設。1999年啟動擴招政策,其政策目標之一是試圖通過高等教育供給數量的增加直接刺激經濟發(fā)展。這一階段各類型科技創(chuàng)新政策工具使用比例為:供給型占41.18%,需求型占11.48%,環(huán)境型占47.34%。供給型政策工具使用比例波動上升,環(huán)境型政策工具略高于供給型,年均需求型政策工具的使用次數較上一階段增加。

第三階段自2006年至2011年。我國部署實施《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》,正式提出建設創(chuàng)新型國家的發(fā)展戰(zhàn)略,與此同時國家開始穩(wěn)定高等教育招生規(guī)模,停止大幅度擴招政策。關注點從供給數量轉向為供給質量。這一階段各類型科技創(chuàng)新政策工具使用比例為:供給型占43.92%,需求型占4.31%,環(huán)境型占51.76%。從圖3可以看出,此階段供給型政策工具使用比例較為穩(wěn)定,環(huán)境型政策工具使用比例呈上升趨勢,整體高于供給型政策工具。值得注意的是,這一階段需求型政策工具使用比例明顯減少。一個可能的解釋是,由于教育的產業(yè)化傾向帶來了教育行政部門和社會對教育質量和公平問題的擔憂,國家進一步減少了需求型政策工具的使用。

第四階段自2012年至2022年。2012年黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略,將科技創(chuàng)新放在國家全局發(fā)展的核心位置。這一階段各類型科技創(chuàng)新政策工具使用比例為:供給型占45.79%,需求型占7.51%,環(huán)境型占46.70%。整體而言,供給型和環(huán)境型政策工具使用趨近于均衡。需求型政策工具使用比例較上一階段大幅增加,年均使用次數為四個階段最高。具體而言,該階段還可以細分為兩個小階段:第一小段為2012-2017年,該階段環(huán)境型使用比例高于供給型政策工具,需求型政策工具使用比例逐年增加。若探究個中原因,長達十三年的擴招使國民接受高等教育比例大幅提升的同時也帶來了質量沖擊,對高等教育質量的首要考量,使該階段更加強調對高等學校的質量建設和評估。第二小段為2018-2022年,該階段供給型政策工具使用比例逐年上升,環(huán)境型政策工具使用比例逐年下降,且供給型使用比例持續(xù)高于環(huán)境型政策工具,這可能是由于該階段主要圍繞“雙一流”建設推進高等教育高質量發(fā)展。

(二)我國高等教育科技創(chuàng)新政策體系政策工具分階段統(tǒng)計分析

運用Nvivo 12.0軟件對《工作要點》進行文本分析發(fā)現,高等教育領域的政策工具使用次數總計1324次,其中供給型、環(huán)境型和需求型占比分別為43.13%、48.26%、8.61%,政策工具的總體運用情況表現出供給型和環(huán)境型穩(wěn)步增加,需求型運用不足的結構性分布,分階段各類型細分政策工具編碼累計覆蓋率(25)因每個階段所含年份不同,某維度的政策工具在較長年份跨度階段的使用頻次很可能比較短年份跨度的高,但并不意味著該維度工具在較長年份跨度階段中的顯著度一定高于較短年份跨度階段。為了消除階段所含年份數不同對政策工具使用頻次的影響,需要計算出某維度政策工具占該階段政策工具使用總量的百分比,用以表示該維度政策工具在該階段中的累計覆蓋率。累計覆蓋率越高,表示該階段中對此政策工具的使用較多。如圖4所示。分析各類型細分政策工具編碼密度后發(fā)現,在高等教育領域的環(huán)境型政策工具中,“體制改革”是政府最偏好的政策工具,雖然在各階段中的運用總體呈下降趨勢,但相較于其他工具而言,其使用率仍然最高?！霸u估監(jiān)測”在各階段中運用的增長速度最快,成為政府推進社會協(xié)同治理的重要工具?！柏敹惤鹑凇敝饕性趪抑鷮W貸款政策領域,缺乏以推動科技創(chuàng)新為導向的市場化金融類政策工具。在供給型政策工具中,“人才培養(yǎng)”和“組織建設”使用頻率居于前列。第一階段“組織建設”的使用率高于“人才培養(yǎng)”,第二階段“組織建設”的使用率明顯下降,之后使用率變化不大?！叭瞬排囵B(yǎng)”在各階段的運用呈逐年上升趨勢,自第二階段開始,“人才培養(yǎng)”使用率持續(xù)高于“組織建設”,體現了高等教育對人才培養(yǎng)功能的持續(xù)關注?！皫熧Y建設”從1994年啟動“跨世紀人才培養(yǎng)計劃”后,使用率逐年遞增?？傮w而言,供給型政策工具主要依靠“人才培養(yǎng)”的政府撥款和“組織建設”的政府專項配套經費等兩種形式實現資金投入。需求型政策工具較為匱乏,主要是以“國家項目”形式拉動高等教育科技創(chuàng)新能力的發(fā)展。至此,我國高等教育科技創(chuàng)新形成了以國家專項撥款為主要供給,以體制改革和評估監(jiān)測為調節(jié)手段,以國家項目為主要需求的類市場化政策框架體系。

(三)基于科技創(chuàng)新政策工具與高等教育質量二維度的政策文本分析

政府在高等教育質量各子維度上的政策工具選擇特征、分布規(guī)律及其應用規(guī)律如圖5所示(圓點面積表示政策工具在高等教育質量各維度累計覆蓋率的大小)。政策工具在高等教育質量維度的任務、管理、建設三個子維度使用比例分別為:28.78%、47.96%、23.26%。任務子維度中多采用供給型政策工具中的“人才培養(yǎng)”(子維度總占比48.29%)和需求型政策工具中的“國家項目”(子維度總占比10.50%),輔之以環(huán)境型政策工具“財稅金融”(子維度總占比11.02%)和“策略措施”(子維度總占比10.76%)。在管理子維度方面,使用最多的是環(huán)境型政策工具,主要通過“體制改革”(子維度總占比48.50%)和“評估監(jiān)測”(子維度總占比25.35%)。同時,隨著高等教育科技創(chuàng)新改革的深入,供給型政策工具也更加注重從管理子維度推動質量建設。在建設子維度上,政府多采用供給型政策工具中的“組織建設”(子維度總占比42.86%)和“師資建設”(子維度總占比25.65%),其次為環(huán)境型政策工具的“創(chuàng)新平臺”(子維度總占比18.83%),“組織建設”使用頻率較為穩(wěn)定,“師資建設”和“創(chuàng)新平臺”的使用頻率增加趨勢明顯。

(四)基于科技創(chuàng)新政策工具與創(chuàng)新價值鏈二維度的政策文本分析

政府在創(chuàng)新價值鏈三個階段的政策工具選擇特征、分布規(guī)律及其應用規(guī)律如圖6所示(線段長短表示各階段政策工具在創(chuàng)新價值鏈各維度的累計覆蓋率大小)。政策工具在知識產出、物化產出和價值產出三個階段的占比分別為:90.94%、6.57%、2.49%。體現了高等教育主要通過知識產出實現從創(chuàng)新價值鏈源頭支撐國家創(chuàng)新能力發(fā)展。知識產出不論是直接產生市場價值,還是通過物化知識產出獲得價值收益,實現創(chuàng)新價值的核心均取決于創(chuàng)新價值轉化。黨的十八大明確提出實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略后,高等教育在物化產出層面的政策工具累計覆蓋率由上一階段的3.53%(2006-2011年)上升到8.42%(2012-2022年),通過雙創(chuàng)價值的綜合“人才培養(yǎng)”,產學研的“創(chuàng)新平臺”,以及特色發(fā)展、產業(yè)轉型的“組織建設”等工具,促進知識產出與成果轉化。政府在創(chuàng)新價值鏈維度的政策工具使用具有以下特征:知識產出層面的政策工具較為豐富,主要集中在政府驅動與拉動,市場需求型政策工具缺乏;物化產出政策工具使用率逐步增加,類型主要集中在供給型,沒有形成完善的配套評估監(jiān)測等環(huán)境型政策工具;價值產出政策工具主要集中在政府引導而非市場拉動,政府在各階段逐漸減少直接價值產出型政策工具的使用。

四、高等教育科技創(chuàng)新政策語義網絡演進分析

政府在高等教育科技創(chuàng)新政策工具不同維度上的選擇反映了政府注意力在不同階段的配置差異,運用ROSTCM6軟件,分析各階段高等教育科技創(chuàng)新政策的語義網絡,結合已有的三維分析模型,對不同階段政府在高等教育科技創(chuàng)新政策各維度注意力配置特征進行分析如下。

(一)多樣化改革探索階段(1987-1994年)

該時期,教育進入第三產業(yè)視野,并在社會輿論和政策導向中逐漸得到回應,政府在高等教育領域進行了多樣化的改革探索?！案叩葘W?！迸c“科技”“研究”“社會”和“教育”形成了較為緊密的聯系(見圖7),反映了政府迫切希望高等教育有效融入創(chuàng)新價值鏈,對社會經濟發(fā)展形成直接支持,將知識產出物化或直接轉化為價值產出。科技創(chuàng)新通過“國家項目”拉動,配套科技貸款等“財稅金融”工具,以“校辦企業(yè)”“有償服務”等形式直接實現價值產出?！叭瞬排囵B(yǎng)”控制規(guī)模,注重教育質量,強調生產聯系實際,同時政府開展類市場化招生和畢業(yè)分配制度改革。但此階段高等教育質量各維度間發(fā)展不平衡,關鍵詞“改革”和“建設”之間沒有形成語義網絡關聯?！靶＾k企業(yè)”重建設輕管理,并未形成支持知識轉化關鍵的產權制度。在資源條件不足的情況下,政府完善基礎建設的同時,嘗試效率優(yōu)先的重點建設方式,此時尚未兼顧到師資建設。在多樣化改革探索期,高等教育質量發(fā)展水平顯然與其高效融入創(chuàng)新價值鏈的政府期望不匹配。

(二)市場價值導向改革階段(1995-2005年)

1995年《關于加速科學技術進步的決定》提出科教興國戰(zhàn)略,強調科學技術是第一生產力。同年,在全國科學技術大會上,江澤民同志指出,創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂,由此奠定了我國科技創(chuàng)新引領社會發(fā)展的基調。在全面建設社會主義市場經濟背景下,“改革”和“建設”成為此階段高等教育質量提升的關鍵詞,并通過“教育”這一關鍵詞形成一定的關聯(見圖8),主要體現在:一是體制改革,為順應經濟體制、政治體制改革,政府通過落實深化鞏固“下放、共建、劃轉”的“體制改革”工具,形成“中央、地方兩級管理,以地方為主”的高等教育新體制。與此同時,以“正面清單”的方式逐步擴大和落實高校辦學自主權。(26)張應強,張浩正．從類市場化治理到準市場化治理:我國高等教育治理變革的方向[J]．高等教育研究,2018,(6):3-19.二是規(guī)模擴張,通過使用積極發(fā)展為特征的“人才培養(yǎng)”工具、合并重組為特征的“組織建設”工具,以規(guī)模經濟的發(fā)展模式推動我國高等教育迅速邁入大眾化階段。三是評估監(jiān)測,高等教育規(guī)模擴大的同時,政府通過運用“評估監(jiān)測”工具,不斷健全優(yōu)化高等教育質量保障體系。2004年提出“以五年為一周期,對全國高校進行教學質量評估”。形成了“規(guī)劃—改革—監(jiān)測”的質量管理體系。在創(chuàng)新價值鏈維度,“創(chuàng)新”開始顯示為關鍵詞,其內涵主要集中在原始科技創(chuàng)新方面,知識產出階段的政策工具使用進一步增加。物化產出階段的政策工具使用較上一階段略有增加,政府多次提出加強高新技術產業(yè)化基地和大學科技園等創(chuàng)新平臺的建設。1997年提出知識產權保護后,在此階段多次使用該“策略措施”工具,以鼓勵專利申請和轉化。同時啟動了國家高新技術產業(yè)化專項,1999年明確提出,“會同國務院有關部門在全國高校支持一些有市場前景的新成果試制項目,實施產業(yè)化前期的工業(yè)性試驗”。價值產出階段的政策工具使用率降低。在市場價值導向改革期,隨著改革的深化,高等教育本體價值的利他性與產業(yè)資本的利己性矛盾凸顯,2004年教育部對“教育產業(yè)化”的政策取向給予了鮮明的否定。這一階段,高等教育一方面以外延式的規(guī)模擴張和自上而下的體制改革提升自身質量,另一方面通過知識產出和物化產出的量化供給支撐國家科技創(chuàng)新能力發(fā)展。

(三)價值轉向調整階段(2006-2011年)

2006年政府頒布實施《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》,提出建設創(chuàng)新型國家的發(fā)展戰(zhàn)略。2000年我國基本完成所有高校隸屬關系調整,2006年國務院常務會議決定穩(wěn)定招生規(guī)模。基于市場價值取向的改革取得了階段性成果,但人才培養(yǎng)的邊際效應帶來了一系列社會問題,單位教育產出邊際收益減少,就業(yè)成為社會難題。政府試圖采用高等教育質量各子維度政策工具的內涵式建設破解這一難題,高等教育質量提升進入了由經濟價值向社會價值轉向的調整期。在該階段“高?！薄敖ㄔO”“創(chuàng)新”和“改革”成為核心關鍵詞,同時“高校”與“建設”、“建設”與“創(chuàng)新”、“高?！迸c“創(chuàng)新”為主要特征關聯(如圖9所示)。“創(chuàng)新”一詞共使用54次,成為聯系高等教育建設和改革的關鍵詞,反映了高等教育由外延式增長向內涵式發(fā)展的范式轉變。在高等教育質量的管理子維度,發(fā)展模式由擴招轉為穩(wěn)定提質,由結構調整轉為分類指導和特色發(fā)展,由效率轉向公平,2008年政府開始持續(xù)關注中西部高等教育建設。“體制改革”工具使用率略微下降,更關注于高校組織內部的改革,提出“政校分開、管辦分離”的要求,“推動建立中國特色現代大學制度”,“探索教授治學和民主管理的有效途徑”。在高校管理的外部關系上,共建內涵由政府拓展到企業(yè)行業(yè)?！霸u估監(jiān)測”工具使用率明顯增加,累計覆蓋率由7.28%上升到13.33%,主要使用在以下三個方面:一是實施“陽光工程”加強對招生和收費的監(jiān)督;二是關注高等學校教學科研質量評估,完善高等教育質量保障體系,開始引進社會評價;三是加強對就業(yè)進行監(jiān)測和統(tǒng)計。在素質教育背景下,政府在高等教育質量的任務子維度上更加關注學生的全面發(fā)展,對高等教育的德智體美等方面提出了更具體的要求,并開始加強就業(yè)教育,“畢業(yè)生”和“就業(yè)”由上一階段語義網絡的“孤島”,成為與“高校”關聯度較大的詞匯。在高等教育質量的建設子維度,“組織建設”在繼續(xù)推進高水平大學建設的同時,以項目制帶動特色學科建設,持續(xù)推進對口支援西部地區(qū)高校。2010年,政府啟動高校自主創(chuàng)新工程,積極推進高?；A研究改革。繼續(xù)實施人才強校的“師資建設”工具,人才計劃的創(chuàng)新導向更加凸顯,學術道德建設開始受到關注。95.69%創(chuàng)新價值鏈維度政策工具的累計覆蓋率集中在知識產出層面。價值產出層面急劇下降,由上一階段的3.64%下降到0.78%。物化產出層面主要延續(xù)使用上一階段的“創(chuàng)新平臺”工具,但累計覆蓋率由上一階段的6.16%降至3.53%。這一階段,高等教育通過各維度政策工具的內涵建設提升自身質量,同時通過優(yōu)化知識產出質量轉型驅動國家科技創(chuàng)新能力發(fā)展。

(四)社會價值導向改革階段(2012-2022年)

2012年黨的十八大明確提出實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略?？萍紕?chuàng)新成為引領發(fā)展,突破量變到質變的第一動力。這一階段高等教育體制改革明顯轉向為以社會價值為導向,高等教育從政治領域和市場領域分化出來,成為介于這二者之間既非營利也非公益的“第三部門”。(27)金世斌．價值取向與工具選擇:新中國高等教育政策的嬗變與邏輯[J]．江蘇高教,2013,(1):55-57.“高?！薄案母铩薄敖ㄔO”和“教育”成為核心關鍵詞,這四者之間形成了特征關聯(見圖10)。值得注意的是,這一階段“創(chuàng)新”并未成為核心關鍵詞,創(chuàng)新與高校的關聯集中在就業(yè)相關方面。在高等教育質量的建設子維度,“重點”一詞首次未在語義網絡圖中顯示為關鍵詞。自改革開放以來政府主要采取重點建設這一效率為先的“組織建設”政策工具(如“211工程”“985工程”和“2011計劃”等)。這些“組織建設”工具一直延續(xù)“政府—高?！钡膯蜗蚰Ｊ?在某種意義上削弱了地方高校辦學積極性。2015年印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》,提出扎根中國大地建設有中國特色的世界一流大學。以“雙一流”引導所有高校以學科為基礎進行特色發(fā)展,同時推動一批本科高等學校向應用技術高等學校轉型,高校建設由“一枝獨秀”轉向“百花齊放”,全面支撐社會轉型發(fā)展。在高等教育質量管理子維度,評價監(jiān)測指標由單一轉向多元,對高校實行分類評價。在“規(guī)劃-改革-監(jiān)測”體系內加入改進環(huán)節(jié),強調評估整改復查力度,形成戴明環(huán)質量管理閉環(huán)體系。在科研評價方面“破五維”,評價以創(chuàng)新價值、能力和貢獻為導向,加強科研倫理監(jiān)管,推動形成“鼓勵創(chuàng)新、潛心研究、水到渠成的創(chuàng)新文化”。政策工具在創(chuàng)新價值鏈的累計覆蓋率較上一階段也有明顯變化,物化產出層面的累計覆蓋率為各階段最高,由上一階段的3.53%(2006-2011年)上升到8.42%(2012-2022年)。通過建設各類型創(chuàng)新平臺和知識產權運營機構等創(chuàng)新中介機構,推動高校產學研合作,促進高校成果轉移轉化。這一階段,高等教育通過政策工具內涵多樣化拓展,實現高等教育質量的多元特色發(fā)展。在高校融入創(chuàng)新價值鏈的維度,政府不僅僅依靠項目制的拉動,更注重使用“創(chuàng)新平臺”工具推動高校知識產出轉化為物化產出。

五、研究結論

本研究選取了1987-2022年《工作要點》政策文本作為研究對象,將高等教育科技創(chuàng)新政策目標區(qū)界為高等教育質量和創(chuàng)新價值鏈兩個維度,通過文本內容分析和語義網絡分析,對高等教育科技創(chuàng)新政策工具在這兩個維度上的選擇特征及其演進規(guī)律進行研究,得到以下結論。

(一)高等教育科技創(chuàng)新政策工具逐漸豐富,政策組合形成協(xié)同效應,但仍存在一定的結構性問題。在高等教育科技創(chuàng)新政策演進過程中,從數量上看,供給型政策工具使用逐漸增加,環(huán)境型政策工具波動下降,兩者之間使用量趨于平衡。從語義網絡圖可以看出,供給型政策工具的代表詞“建設”與環(huán)境型政策工具的代表詞“改革”之間,從缺乏聯系,到通過“教育”和“創(chuàng)新”形成一定的關聯,再到社會價值導向改革階段直接形成語義關聯,兩種政策工具之間形成協(xié)同增效的作用。如在社會價值導向改革階段,政府使用“組織建設”工具引導到高校分類發(fā)展,全面支撐社會經濟轉型,同時,在“評估監(jiān)測”工具中增加分類評價內涵,引入持續(xù)改進環(huán)節(jié),“組織建設”和“評估監(jiān)測”之間形成合力,更有效地支撐“高校分類特色發(fā)展”政策目標的實現。但高等教育科技創(chuàng)新政策工具的使用主要集中在供給型和環(huán)境型,需求型政策工具一直沒有得到良好的發(fā)展。高等學?？萍紕?chuàng)新長期依賴于“國家項目”單一需求工具的硬性刺激,在知識產出的轉化方面無法實現由高產能向高效能的轉變。高等教育科技創(chuàng)新政策應進一步重視市場類政策工具的使用,唯有適當引入市場競爭機制,使用多元化的需求工具,讓高校辦學由面向政府需求轉向面向社會和市場需要,讓市場需求主體與知識供給主體形成有效鏈接,才能避免知識產出的結構性過剩,使高等教育的知識產出跨越轉化“效率陷阱”,成為國家科技創(chuàng)新能力轉型提升的有力支撐。

(二)高等教育質量維度的政策工具演進體現了高等教育供給側的結構性改革,但亟需完善需求和供給的聯動機制。在高等教育質量維度,“人才培養(yǎng)”政策工具的運用逐年上升,從以任務維度為主,到管理維度逐漸加強,體現了人才培養(yǎng)質量從規(guī)模發(fā)展向質量提升的轉變。在關注人才全面發(fā)展的同時,“人才培養(yǎng)”顯示出類型化發(fā)展趨勢,“拔尖人才”“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才”和“技能型人才”成為社會價值導向改革階段該政策工具持續(xù)體現的內容?！敖M織建設”政策工具由“政府—高?！钡膯蜗蛑攸c建設模式,轉為以特色學科為基礎的分類發(fā)展模式,體現了政府在高等教育供給側的結構性改革,以高質量和多元化滿足國家社會的需求。仔細分析高等教育質量維度的政策工具分布,可以發(fā)現其主要集中在管理子維度,且在高等教育改革過程中呈現出逐漸增加的趨勢,同時任務子維度中直接服務社會功能的政策工具使用明顯減少,形成了雙重體制下的類市場化治理模式。類市場化治理模式的本質是政府計劃治理,在形式上表現為“計劃為體,市場為用”。(28)張應強,張浩正．從類市場化治理到準市場化治理:我國高等教育治理變革的方向[J]．高等教育研究,2018,(6):3-19.“體制改革”政策工具提到“擴大高校自主權”16次,“放權”6次?？梢钥吹綑嗔ο路诺摹绑w制改革”工具并沒有在實踐中得到很好運用,政府的權力下放主要是由中央到地方,高等學校的自主權沒有得到真正落實。同時,管理子維度的“評估監(jiān)測”政策工具使用比例越來越高,而第三方評價僅出現1次,該結果顯示,政府是主要的評估主體,且具有極高的權威性。當前我國經濟社會正發(fā)生著深刻的轉型與調整,國家和經濟社會發(fā)展對高等教育提出了新的需求,高校要成為國家創(chuàng)新系統(tǒng)的中心,就不能一直依賴于政府的保護政策,過多的政府干預不僅無法內生出符合社會和經濟需求的高質量高等教育,而且加大了市場與高校之間的信息不對稱,增加了兩者之間相互協(xié)同的成本。應適當引入利益相關方,以需求牽引供給,才能對新的外部需求予以積極回應。

(三)政策工具主要集中在創(chuàng)新價值鏈的知識產出階段,“創(chuàng)新”的內涵由追求科技產出拓展到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng),但缺乏對創(chuàng)新過程的關注。在《工作要點》中,“創(chuàng)新”的用詞變化主要表現在數量的階段性增加和內涵的拓展上。從數量上來看,“創(chuàng)新”共使用178次,自1998年以后各年度政策文本中均有出現,且呈螺旋上升趨勢,反映了政府對創(chuàng)新在長期經濟和社會變革中所發(fā)揮的作用越來越關注。但這并不意味著對科技創(chuàng)新的關注從這時才開始,“科學研究”“高新技術”“科技產業(yè)”等詞在1987年度的政策文本就有出現,1998年之后,這些科學政策、技術政策和科研政策等逐漸轉變?yōu)榭萍紕?chuàng)新政策,這不僅僅是一個術語的轉變,它反映了高?？萍紕?chuàng)新內涵的拓展。在多樣化改革探索階段(1987-1994年)和市場價值導向改革階段(1995-2005年),科學、技術等與創(chuàng)新相關的詞匯主要強調結果產出,即人力資本和新知識量產。價值轉向調整階段(2006-2011年)在強調高校提升自主創(chuàng)新能力的同時,更強調創(chuàng)新人才的培養(yǎng)。社會價值導向改革階段(2012-2022年),創(chuàng)新更多地與創(chuàng)業(yè)聯系在一起,將創(chuàng)新作為一種思維方式,強調人才培養(yǎng)過程中的雙創(chuàng)價值培養(yǎng)。同時創(chuàng)造一種支持性的組織文化,使創(chuàng)新思想和行動蓬勃發(fā)展。但作為一個過程的創(chuàng)新不能被忽視,創(chuàng)新的過程模型包含了完整的創(chuàng)新價值鏈。價值產出是創(chuàng)新和發(fā)明的區(qū)別所在。發(fā)明是利用新的知識,創(chuàng)造以前不存在的東西,創(chuàng)新不僅僅是創(chuàng)造新的東西,更強調形成具有市場價值的產品,實現市場價值轉化是創(chuàng)新的一個重要部分。沒有價值產出階段,一個組織就沒有實現創(chuàng)新。(29)Kenneth B.Kahn,“Understanding Innovation,”Business Horizons 61,no.3(2018):453-460.高校的創(chuàng)新絕大部分集中在知識產出和價值培養(yǎng),缺乏對創(chuàng)新過程的關注,導致高校與社會創(chuàng)新價值鏈脫節(jié),無法有效支撐經濟社會向高質量發(fā)展轉型。