段哲哲 賈澤民

(深圳大學(xué) 政府管理學(xué)院,廣東 深圳 518128)

一、引言

治國(guó)之要,首在用人?；鶎痈刹考仁锹?lián)結(jié)國(guó)家與社會(huì)的中介橋梁,也是國(guó)家治理的“神經(jīng)末梢”。近些年,伴隨全面從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化監(jiān)督約束,基層權(quán)力得以規(guī)范行使,治理效能得到明顯改善,人民群眾的安全感、幸福感、獲得感顯著提升。然而,在基層治理日益規(guī)范化的同時(shí),一些基層干部也出現(xiàn)了“出工出力不出效”“形式實(shí)質(zhì)脫節(jié)”的“空忙”現(xiàn)象?；鶎痈刹康摹翱彰Α毙袨橹饕憩F(xiàn)為:忙而不動(dòng),落實(shí)文件忙著開(kāi)會(huì)、發(fā)文、視察“三板斧”,搞亮相、做表演、說(shuō)假話、報(bào)假情、喊口號(hào),就是不碰“深水區(qū)”,不啃“硬骨頭”;忙而無(wú)用,執(zhí)行政策忙著造表拍照留痕,非理性的“5+2”“白+黑”“8+X”式“認(rèn)認(rèn)真真走過(guò)場(chǎng)、轟轟烈烈搞形式”,腳卻沒(méi)時(shí)間在田間地頭“沾泥巴”;忙而無(wú)功,考核臺(tái)賬、成果PPT、應(yīng)用技術(shù)等越來(lái)越豐富,細(xì)枝末節(jié)越來(lái)越精益求精,社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)卻不斷累積?！翱彰Α爆F(xiàn)象本質(zhì)上是形式主義、官僚主義的新變種,是典型的假擔(dān)當(dāng)、裝作為,給基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)帶來(lái)了系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。

黨中央將2019年確定為基層減負(fù)年,中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》為基層減負(fù)提出了硬措施、硬要求。黨的二十大報(bào)告明確要求“堅(jiān)持以嚴(yán)的基調(diào)強(qiáng)化正風(fēng)肅紀(jì)”重點(diǎn)糾治形式主義、官僚主義。但形式主義在基層有“越減越忙”愈演愈烈之勢(shì)。學(xué)界提出了大量具有概括力的概念,如完成表面任務(wù)的形式主義(1)袁宇陽(yáng):《社會(huì)結(jié)構(gòu)視角下鄉(xiāng)村干部積極作為的多重困境及其破解路徑》,《農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)》,2021年第5期。、數(shù)字形式主義(2)陳新:《注意力競(jìng)爭(zhēng)與技術(shù)執(zhí)行:數(shù)字化形式主義的反思及其超越》,《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》,2021年第8期。、重復(fù)、低效、表面化工作的作風(fēng)(3)劉九勇:《形式主義的政治學(xué)分析》,《科學(xué)社會(huì)主義》,2021年第3期。以及故意或過(guò)失地違反黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)象(4)周敬青:《論靶向整治形式主義官僚主義的制度導(dǎo)向》,《中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》,2021年第5期。。“空忙”是新情境下基層治理內(nèi)卷化在治理主體(干部)行為上的形式主義新樣態(tài),“忙”指行政資源投入與消耗,“空”指行政工作擱置服務(wù)、回避矛盾(5)Duan, C., Zeng, Y., Zhou, Y., &Li, Y."Invalid busyness" behaviors of a few grassroots cadres: Evidence from normative explanation. Frontiers in Psychology,2022,13:1027427.。習(xí)近平總書(shū)記曾對(duì)此現(xiàn)象做出過(guò)批評(píng),認(rèn)為基層部分干部“用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí),用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問(wèn)題”。如新冠抗疫“表格化”、排名競(jìng)爭(zhēng)“亢奮化”、日常工作“留痕化”等,但這種行為卻沒(méi)有違背黨內(nèi)法規(guī)或法律法規(guī)?，F(xiàn)有研究針對(duì)“為官不為”“形式主義”提出了一些解釋角度,如行為態(tài)度和動(dòng)機(jī)(6)劉幫成、張宗賀:《“為官不為”行為的內(nèi)容及結(jié)構(gòu)研究:基于扎根理論的探索》,《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2019年第3期。、制度結(jié)構(gòu)(7)趙玉林、任瑩、周悅:《指尖上的形式主義:壓力型體制下的基層數(shù)字治理——基于30個(gè)案例的經(jīng)驗(yàn)分析》,《電子政務(wù)》,2020年第3期。、激勵(lì)機(jī)制(8)段哲哲、陳家喜:《新時(shí)代地方干部擔(dān)當(dāng)作為激勵(lì)機(jī)制分析》,《政治學(xué)研究》,2021年第1期。、數(shù)字化技術(shù)等(9)董石桃、董秀芳:《技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對(duì)偏差:數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析》,《中國(guó)行政管理》,2022年第6期。。然而,為什么基層干部明知無(wú)效卻陷入“空忙”?為此,本研究結(jié)合調(diào)研訪談資料焦聚基層干部“空忙”現(xiàn)象的生成機(jī)制的分層解析,探索破解“空忙”難題的機(jī)制。

二、干部“空忙”產(chǎn)生原因的理論分析框架

本文借鑒官僚行為的研究,從適應(yīng)性效率、技術(shù)執(zhí)行與注意力競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)建理論框架,試圖解釋基層干部“空忙”的成因與作用機(jī)理(見(jiàn)圖1)。

圖1 “空忙”現(xiàn)象的解釋框架

第一,適應(yīng)性效率是從制度主義的視角考察少數(shù)基層干部“空忙”的內(nèi)在機(jī)理。新制度主義學(xué)者認(rèn)為,行為發(fā)生在制度環(huán)境之中,個(gè)人與集體決策是規(guī)則影響的產(chǎn)物,因此必須考慮制度因素對(duì)行為的影響(10)Immergut, E. M.The theoretical core of the new institutionalism. Politics &society, 26(1), pp.5-34.。制度是后天設(shè)計(jì)出來(lái)用以規(guī)范和約束人與人之間互動(dòng)關(guān)系的規(guī)則框架(11)North,D.C.Institutions,institutional change and economic performance. New York:Cambridge University Press,1991.,適應(yīng)性效率則體現(xiàn)在面對(duì)外部治理環(huán)境的變動(dòng)與沖擊時(shí),調(diào)整體制或制度結(jié)構(gòu)以適應(yīng)外部條件變化的能力,其本質(zhì)特征是分散決策(12)羅小芳、盧現(xiàn)祥:《論創(chuàng)新與制度的適應(yīng)性效率》,《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》,2016年第10期;周冰:《適應(yīng)性效率:理解諾思經(jīng)濟(jì)變遷理論的鑰匙》,《中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》,2014年第1期。。這種適應(yīng)性既存在于有強(qiáng)制力量保障實(shí)施的文本細(xì)則中,也存在于人與人之間互動(dòng)的慣例、文化等非正式約束中。從適應(yīng)性效率與政府行為的關(guān)系來(lái)看,適應(yīng)性效率的高低表現(xiàn)在能否對(duì)以下兩方面做出及時(shí)的調(diào)整和回應(yīng)。一是制度變遷下的適應(yīng)性調(diào)整與適應(yīng)性選擇。制度變遷路徑依賴的機(jī)制下,新制度的嵌入能否實(shí)現(xiàn)制度間的耦合,一方面,有賴于基層的適應(yīng)性調(diào)整,包括制度調(diào)整與機(jī)制運(yùn)用(13)李婷:《注意力競(jìng)爭(zhēng)與適應(yīng)性選擇:基層治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯——兼論“偽創(chuàng)新”現(xiàn)象》,《地方治理研究》,2023年第2期。。適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)更有利于應(yīng)對(duì)基層治理所面臨的不確定性,提高制度的適應(yīng)性效率;另一方面,有賴于基層自身資源稟賦下的適應(yīng)性選擇,包括制度選擇與機(jī)制創(chuàng)新。分散決策可以幫助治理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),減少單一治理模式應(yīng)用所帶來(lái)的治理隱患。二是路徑依賴下的制度性試錯(cuò)空間。制度兼具延續(xù)與創(chuàng)新兩種特性,新情景下新問(wèn)題的出現(xiàn)往往對(duì)應(yīng)著新治理方法的產(chǎn)生,而這難免會(huì)與現(xiàn)存制度中的某些因素發(fā)生沖突,問(wèn)題的解決常需要同步調(diào)整阻礙問(wèn)題解決的制度性因素。新問(wèn)題的解決往往具有不確定性,是否擁有將新方法運(yùn)用于實(shí)踐的試錯(cuò)空間也是影響治理主體行為選擇的重要變量(14)道格拉斯·諾斯:《理解經(jīng)濟(jì)變遷過(guò)程》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008年版,第146頁(yè)。。

第二,技術(shù)執(zhí)行是從數(shù)字治理的視角理解“空忙”行為的產(chǎn)生邏輯。該視角認(rèn)為“空忙”源于數(shù)字技術(shù)在國(guó)家治理的應(yīng)用過(guò)程中,公共部門對(duì)技術(shù)“形式”的過(guò)度強(qiáng)調(diào)所產(chǎn)生的技術(shù)重塑與技術(shù)異化,其本質(zhì)是技術(shù)“形式理性”對(duì)公共治理“實(shí)質(zhì)理性”的替代(15)董石桃、董秀芳:《技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對(duì)偏差:數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析》,《中國(guó)行政管理》,2022年第6期;陳新:《注意力競(jìng)爭(zhēng)與技術(shù)執(zhí)行:數(shù)字化形式主義的反思及其超越》,《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》,2021年第8期。。具體而言,技術(shù)可以區(qū)分為客觀的信息技術(shù)與被執(zhí)行的技術(shù)兩種,技術(shù)執(zhí)行這一概念區(qū)別于對(duì)客觀數(shù)字技術(shù)的直接采納與應(yīng)用,更加強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)究竟如何被制度環(huán)境與決策者所影響、重塑與應(yīng)用(16)董石桃:《技術(shù)執(zhí)行的組織整合:整體性治理視域下的大數(shù)據(jù)反腐》,《電子政務(wù)》,2020年第11期;芳汀、邵國(guó)松:《構(gòu)建虛擬政府:信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2010年版,第9頁(yè)。。在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中,一方面,數(shù)字技術(shù)的重塑與應(yīng)用會(huì)受到政府機(jī)構(gòu)相關(guān)決策者的影響。社會(huì)認(rèn)知理論認(rèn)為,人的認(rèn)知能力受到職位、部門等社會(huì)要素的限制,因而決策者在技術(shù)的實(shí)際運(yùn)用中會(huì)根據(jù)自身理解、情緒與意愿加以調(diào)整與運(yùn)用(17)陳新:《注意力競(jìng)爭(zhēng)與技術(shù)執(zhí)行:數(shù)字化形式主義的反思及其超越》,《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》,2021年第8期。;另一方面,數(shù)字技術(shù)的重塑與應(yīng)用也受到科層體制、制度機(jī)制、群體性價(jià)值偏好等正式與非正式制度環(huán)境的影響,技術(shù)邏輯與制度邏輯的沖突與相互作用孕育出被執(zhí)行的技術(shù)。但無(wú)論技術(shù)受到何種方式的影響,其中的作用機(jī)制是復(fù)雜且多變的,所輸出的結(jié)果具有不確定性,既可能是正向有利的,也可能對(duì)公共價(jià)值與行政效率造成損害,基層干部的“空忙”行為源于數(shù)字技術(shù)所輸出的負(fù)向影響(18)董石桃、董秀芳:《技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對(duì)偏差:數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析》,《中國(guó)行政管理》,2022年第6期。。

第三,注意力作為一種新的研究范式,重在從府際關(guān)系的角度剖析政府“空忙”的行為邏輯,與制度和技術(shù)視角既有區(qū)別又有聯(lián)系。概言之,適應(yīng)性效率是從宏觀制度層面切入觀察,數(shù)字技術(shù)應(yīng)用是從中觀組織環(huán)境層面對(duì)“空忙”的生成機(jī)制進(jìn)行深入探討,注意力研究范式則是將研究的關(guān)注點(diǎn)放在相關(guān)行動(dòng)者上,探究宏觀制度與技術(shù)環(huán)境下組織行為的底層邏輯(19)陳宇、羅天正、孫梟坤:《基層治理“偽創(chuàng)新”的生成邏輯:一個(gè)注意力的分析視角》,《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2023年第1期。。近年來(lái),領(lǐng)導(dǎo)注意力已成為學(xué)術(shù)界解構(gòu)地方政府行為邏輯的重要視角(20)陳宇、羅天正、孫梟坤:《基層治理“偽創(chuàng)新”的生成邏輯:一個(gè)注意力的分析視角》,《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2023年第1期;段哲哲、賈澤民:《數(shù)字治理視域下的互聯(lián)網(wǎng)+基層治理:困境與優(yōu)化路徑——以S市為例》,《江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》,2022年第3期;陳新:《注意力競(jìng)爭(zhēng)與技術(shù)執(zhí)行:數(shù)字化形式主義的反思及其超越》,《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》,2021年第8期。。注意力是存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部的特殊資源,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政治資源、財(cái)政資源、人力資源等的重新整合與分配,資源的稀缺性與行政博弈使注意力既具有分配性,又具有競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)。一方面,注意力可在行政體系中自由配置。注意力與政治、財(cái)政、資產(chǎn)、人力、信息等資源類似(21)陳宇、羅天正、孫梟坤:《基層治理“偽創(chuàng)新”的生成邏輯:一個(gè)注意力的分析視角》,《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2023年第1期。,存在于各級(jí)政府之中,既可以在本級(jí)政府中橫向流動(dòng)與分配,又可以自上而下地配置。另一方面,注意力效應(yīng)誘發(fā)自下而上的注意力競(jìng)爭(zhēng)。注意力效應(yīng)所帶來(lái)的傾斜性資源分配,成為下級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)上級(jí)政府注意力的原動(dòng)力。從注意力的時(shí)間維度來(lái)看,既包括橫向配置,又包括縱向配置。注意力在時(shí)間維度的橫向配置針對(duì)議程選擇的聚焦問(wèn)題(22)Lewis, J. D., &Weigert, A. J. The structures and meanings of social time. Social forces,1981,60(2), pp.432-462.,即指某項(xiàng)工作在議程設(shè)置之中是否能夠進(jìn)入上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的視野;而注意力在時(shí)間維度上的縱向配置則指某項(xiàng)工作或政策能否持續(xù)得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注?？傊?領(lǐng)導(dǎo)重視往往會(huì)帶來(lái)大量的資源配置,不僅為基層的實(shí)務(wù)工作賦能,也為下級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的政治晉升提供了可能。但是,注意力過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的“內(nèi)卷化”可能造成治理手段對(duì)治理目標(biāo)的替換,誘發(fā)不產(chǎn)生任何實(shí)際效益的“空忙”行為。

三、少數(shù)基層干部“空忙”現(xiàn)象的實(shí)證驗(yàn)證

(一)制度張力不足:基層治理“科層化”的權(quán)責(zé)異化

近年來(lái),基層治理逐漸“科層化”,對(duì)治理過(guò)程的管控加深。基層治理的“科層化”指基層社會(huì)以正式或非正式科層行政體制管理運(yùn)作,用以輸入和傳遞來(lái)自國(guó)家的權(quán)力和意志,實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層治理事務(wù)的直接管理(23)陳軍亞:《科層化和社會(huì)性:基層治理的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題及破解思路》,《探索與爭(zhēng)鳴》,2023年第1期。。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)基層社會(huì)主要以自治為主,但近年來(lái),基層治理資源和治理權(quán)限呈現(xiàn)上收趨勢(shì),基層治理逐漸被“科層化”。例如,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面,教育、國(guó)土、民政等各職能部門與縣級(jí)職能部門“并軌”,以“條條”的形式統(tǒng)一整合進(jìn)科層行政體系,人財(cái)物等治理資源由縣級(jí)職能部門統(tǒng)一調(diào)配,基層治理工作更加規(guī)范化與專業(yè)化(24)歐陽(yáng)靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022年第1期。。在村級(jí)層面,村級(jí)組織與村社干部雖尚未納入正式行政組織體系,但多數(shù)鄉(xiāng)村已然遵照科層管理體制運(yùn)作,主要表現(xiàn)在基層干部薪酬的“財(cái)政化”、領(lǐng)導(dǎo)班子選拔的“行政化”、村級(jí)工作的“政務(wù)化”與社會(huì)治理的“標(biāo)準(zhǔn)化”(25)陳軍亞:《科層化和社會(huì)性:基層治理的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題及破解思路》,《探索與爭(zhēng)鳴》,2023年第1期。。重要的是,村級(jí)工作開(kāi)始依照科層制考核內(nèi)容與指標(biāo)體系展開(kāi),村級(jí)組織作為行政職能“代理人”的角色凸顯?；鶎又卫怼翱茖踊币馕吨鴮?duì)治理過(guò)程管控的增強(qiáng),同時(shí)也讓基層治理更加規(guī)則化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化與體系化。黨的十八大以前,黨政部門對(duì)縣域治理效果的評(píng)價(jià)主要為結(jié)果導(dǎo)向,即由上級(jí)政府或部門提出明確的治理任務(wù),下級(jí)部門通過(guò)層層發(fā)包的形式將任務(wù)一步步拆解成可供操作的子目標(biāo),最后圍繞目標(biāo)任務(wù)的完成結(jié)果對(duì)基層政府的工作進(jìn)行考評(píng)。以結(jié)果為導(dǎo)向的考核方式賦予了基層執(zhí)行部門較大的自主性,但是在公共規(guī)則與監(jiān)督機(jī)制尚未健全的基層場(chǎng)域,權(quán)力的濫用常致使公共利益受損(26)歐陽(yáng)靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022年第1期。?；鶎又卫淼摹翱茖踊蓖ㄟ^(guò)加強(qiáng)對(duì)治理過(guò)程的監(jiān)督與控制,讓基層治理更加標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化,不僅減少了濫用職權(quán)等偏差行為的產(chǎn)生,也期望在對(duì)治理過(guò)程的嚴(yán)格把控之下導(dǎo)出理想的治理結(jié)果。

但是,對(duì)基層治理事權(quán)的過(guò)度控制同樣會(huì)導(dǎo)致基層治理行為的異化。概言之,基層治理“科層化”的初衷在于借助科層體制的壓力傳遞機(jī)制,通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的社會(huì)治理任務(wù)委派與督察實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理事項(xiàng)的精準(zhǔn)控制,規(guī)避權(quán)力過(guò)度下放所產(chǎn)生的治理亂象,提升社會(huì)治理效能。但是,過(guò)度強(qiáng)調(diào)治理的精準(zhǔn)度與標(biāo)準(zhǔn)化,不僅加大了中央對(duì)地方的管理成本,集中決策失準(zhǔn)、政策執(zhí)行失活、督察問(wèn)責(zé)失序也會(huì)讓基層干部在權(quán)力威懾下疲于奔命。一是集中決策失準(zhǔn):信息不對(duì)稱與信息傳遞滯后影響集中決策質(zhì)量?；鶎又卫頇?quán)限的上收意味著基層作為政策執(zhí)行者的角色更加凸顯,上級(jí)政府基于基層信息做出集中統(tǒng)一決策,但在信息層面常面臨兩個(gè)困境,第一,成本困境。信息不對(duì)稱常發(fā)生在委托代理關(guān)系中,上級(jí)政府對(duì)基層信息的搜集與獲取面臨成本困境;第二,效率困境。從信息的搜集、整理到逐級(jí)傳遞,每一階段都需耗費(fèi)一定時(shí)間,而且信息傳遞的層級(jí)越是繁瑣越容易導(dǎo)致信息傳遞的滯后與信息內(nèi)容的失真,最終導(dǎo)致治理決策的失誤。數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)似乎為這一問(wèn)題的解決提供了可行方案。在理想情況下,數(shù)字技術(shù)不僅可以降低信息搜集的成本,而且可以提高信息傳遞與應(yīng)用的效率,賦能上級(jí)政府集中決策,推動(dòng)相關(guān)政策的出臺(tái)。從學(xué)理層面來(lái)講,這源于數(shù)字技術(shù)與科層體制理性追求上的高度兼容。韋伯科層制的形式理性具有規(guī)則化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、等級(jí)化、文牘主義等特征(27)馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(第二卷)》,上海人民出版社,2019年版,第1321頁(yè)。,而數(shù)字技術(shù)的工具理性特征同樣側(cè)重于標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)則化、程序化等方面,數(shù)字技術(shù)尤其是大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新興技術(shù)工具的出現(xiàn),更進(jìn)一步滿足了科層體制對(duì)形式理性的追求,一方面,可借助數(shù)字技術(shù)提高行政效率與治理效能,另一方面,可借此強(qiáng)化對(duì)基層治理的控制與監(jiān)督。

但是,由于科層制強(qiáng)制性權(quán)力的存在,客觀信息技術(shù)往往依附于科層制被異化為權(quán)力監(jiān)督與控制的工具。邁克爾·曼將國(guó)家權(quán)力分為基礎(chǔ)性權(quán)力與強(qiáng)制性權(quán)力兩部分,基礎(chǔ)性權(quán)力源于社會(huì),權(quán)力主體需與社會(huì)保持密切的互動(dòng)與協(xié)商,強(qiáng)制性權(quán)力則可單方面推行權(quán)力主體的意志且較少受到社會(huì)力量約束。在科層體制中,強(qiáng)制性權(quán)力占據(jù)主要地位,科層制的控制邏輯極大扭曲了數(shù)字技術(shù)的價(jià)值效用(28)鄭方輝、胡映佳、黃藍(lán):《數(shù)字鄉(xiāng)村治理績(jī)效中價(jià)值理性與技術(shù)理性如何統(tǒng)一——以H縣黨員干部“直聯(lián)群眾”數(shù)字化為例》,《中國(guó)行政管理》,2022年第12期。。過(guò)多強(qiáng)調(diào)控制而非賦能,無(wú)疑加重了基層治理的負(fù)擔(dān)。第一,化約主義的拼湊式應(yīng)付并未根本解決信息不對(duì)稱問(wèn)題,反而加重了基層治理的負(fù)擔(dān)。“為了數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù)”是過(guò)度強(qiáng)調(diào)技術(shù)形式理性的典型表現(xiàn),甚至只要有關(guān)部門想得到,技術(shù)上就能做得到。面對(duì)上級(jí)政府各部門愈發(fā)頻繁的信息搜集需求,基層往往呈現(xiàn)“一人辦事,九人監(jiān)督”的局面,部分基層工作者將主要的精力放在各類數(shù)字化表格的填報(bào)與臺(tái)賬的留痕之中,如“表格抗疫”“表格扶貧”等。不僅無(wú)暇顧及民眾的真實(shí)需求,更重要的是并未根本解決信息不對(duì)稱問(wèn)題?；鶎映２扇』s主義策略對(duì)繁復(fù)的數(shù)據(jù)搜集工作拼湊式應(yīng)對(duì),將復(fù)雜事務(wù)分割、揉碎、拼接,以符合技術(shù)所需的“標(biāo)準(zhǔn)格式”(29)董石桃、董秀芳:《技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對(duì)偏差:數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析》,《中國(guó)行政管理》,2022年第6期。。但過(guò)度簡(jiǎn)化難免導(dǎo)致信息的失真,使上級(jí)政府看似掌握了大量信息,但與基層實(shí)際相距甚遠(yuǎn)。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),某市在搞助企行,要求服務(wù)企業(yè)的干部掛點(diǎn)聯(lián)系走訪企業(yè),這個(gè)情況可以量化出來(lái),每次去企業(yè)都要在內(nèi)部的系統(tǒng)上打個(gè)卡,干部去了之后到底是否解決問(wèn)題,或者說(shuō)干部的努力和企業(yè)自身發(fā)展有沒(méi)有直接的因果關(guān)系,這種東西是沒(méi)法直接量化的,所以干部多是抱有“我走訪過(guò)了,問(wèn)題解沒(méi)解決我不管”這種念頭。(230527SZ08)第二,缺乏基于數(shù)據(jù)的決策應(yīng)用,數(shù)字技術(shù)往往淪為上級(jí)控制的工具。本研究團(tuán)隊(duì)在對(duì)東部沿海某副省級(jí)城市的數(shù)字平臺(tái)建設(shè)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),各類信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用多為滿足上級(jí)部門的要求,以便監(jiān)督與控制,卻較少符合實(shí)際治理的需要。例如該市某區(qū)為滿足上級(jí)部門對(duì)流動(dòng)人口情況的掌握,開(kāi)發(fā)了流動(dòng)人口分析系統(tǒng),但功能僅停留在月度與季度數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì),缺少基于數(shù)據(jù)的分析開(kāi)展智慧化的便民服務(wù)。當(dāng)?shù)剡€有一個(gè)內(nèi)部的干部數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng),有分析研判等各種看起來(lái)很厲害的功能,但事實(shí)上用之甚少。上面要什么材料,以前是拿紙去翻,現(xiàn)在是系統(tǒng)替代,就只在這一點(diǎn)上有效率的提升。(230527SZ08)

二是政策執(zhí)行失活:制度張力不足與制度更新滯后致使治理行動(dòng)失效。一方面,制度張力不足:標(biāo)準(zhǔn)化治理難以兼顧地方治理的多樣性與差異性。基層政府兼具政策執(zhí)行者與地方治理者雙重身份,需要遵循效率與治理雙重邏輯(30)李婷:《注意力競(jìng)爭(zhēng)與適應(yīng)性選擇:基層治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯——兼論“偽創(chuàng)新”現(xiàn)象》,《地方治理研究》,2023年第2期。。標(biāo)準(zhǔn)化治理遵循科層制的規(guī)?；c專業(yè)化的效率邏輯,這意味著有時(shí)難以兼顧地方治理的多樣性與差異性。因而在基層治理的精準(zhǔn)控制之下,適應(yīng)性的選擇權(quán)與調(diào)整權(quán)的缺位間接引致了治理效能失活,基層干部徒勞而無(wú)功。例如,某省建設(shè)廳印發(fā)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)要求詳細(xì),全省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方案一個(gè)模式、一張圖紙,而且“對(duì)標(biāo)對(duì)表”的檢查落實(shí),沒(méi)有充分展現(xiàn)出地方自然、人文等資源的獨(dú)特性與差異性(31)歐陽(yáng)靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022年第1期。。此外,“廁所革命”要實(shí)現(xiàn)100%的新型廁所普及率,但這種要求也給不習(xí)慣坐便器的老人帶來(lái)了困擾,導(dǎo)致室內(nèi)新裝的廁所淪為擺設(shè)。又如,筆者在調(diào)研中有基層干部反映,“我們按照上級(jí)要求的標(biāo)準(zhǔn)搞出來(lái)了一些民宿,但我們不能檢查哪天開(kāi)業(yè),檢查過(guò)后就關(guān)門大吉,無(wú)論是形式主義還是為了迎檢,我們確實(shí)也在想如何把這些東西利用起來(lái)?！?220108GZ05)

“我們目前在做的一個(gè)工作是城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治,包括道路硬化、衛(wèi)生潔化、溝渠凈化等,這個(gè)工作做起來(lái)壓力會(huì)很大,因?yàn)闄z查的標(biāo)準(zhǔn)之一就是道路上沒(méi)有糞便,但農(nóng)村大家都會(huì)養(yǎng)鴨養(yǎng)雞,路上很多禽類的糞便是很常見(jiàn)的,泥巴路變成水泥路之后,這些糞便的清掃其實(shí)會(huì)更難打理一些,因?yàn)闀?huì)留印記在地上,但農(nóng)村養(yǎng)這些禽類本身就是一個(gè)不可避免的事情,我們只能提前幾個(gè)禮拜對(duì)迎檢的村突擊打掃?！?220107JA06)

另一方面,制度規(guī)范建設(shè)滯后:數(shù)字工具的重復(fù)開(kāi)發(fā)與碎片化建設(shè)。從2015年到2019年,中央及部委至少出臺(tái)了12份關(guān)于電子政務(wù)、在線政務(wù)等政務(wù)服務(wù)方面的文件,例如《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案的通知》、《加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。在此期間,數(shù)字化轉(zhuǎn)型的浪潮席卷全國(guó)各地,各級(jí)政府調(diào)動(dòng)大量資源與第三方機(jī)構(gòu)聯(lián)合開(kāi)發(fā)建設(shè)政務(wù)平臺(tái)、服務(wù)網(wǎng)與客戶端,以回應(yīng)數(shù)字政府建設(shè)的要求。但是,相關(guān)制度規(guī)范與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的缺失,不僅導(dǎo)致數(shù)字工具的重復(fù)建設(shè),而且彼此間缺乏兼容性,信息資源重復(fù)收集難以整合,業(yè)已成為阻礙公共服務(wù)跨區(qū)域、跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)與整合,掣肘基層治理效能提高的重要原因(32)段哲哲、賈澤民:《數(shù)字治理視域下的互聯(lián)網(wǎng)+基層治理:困境與優(yōu)化路徑——以S市為例》,《江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022年第3期。。一是數(shù)字工具的重復(fù)開(kāi)發(fā)與資源浪費(fèi)。在數(shù)字治理工具的開(kāi)發(fā)過(guò)程中,由于相關(guān)制度規(guī)范與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的缺失,出現(xiàn)了各個(gè)部門獨(dú)立一套、各自開(kāi)發(fā)、盲目投入的現(xiàn)象,不僅造成大量資源的浪費(fèi),還讓基層陷于忙碌之中,給基層工作人員帶來(lái)極大的困擾。二是數(shù)字信息重復(fù)收集,加重基層負(fù)擔(dān)。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,信息系統(tǒng)間往往彼此孤立,信息難以共享(33)段哲哲、賈澤民:《數(shù)字治理視域下的互聯(lián)網(wǎng)+基層治理:困境與優(yōu)化路徑——以S市為例》,《江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022年第3期。。業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的不兼容無(wú)疑為基層工作者增添了新的負(fù)擔(dān),類似的工作內(nèi)容需要按照不同部門、不同系統(tǒng)的要求重復(fù)填寫(xiě)申報(bào)。就浙江省的情況而言,當(dāng)前基層治理領(lǐng)域運(yùn)行著“浙政釘”溝通系統(tǒng)、網(wǎng)格員管理系統(tǒng)、基層治理系統(tǒng)等多套系統(tǒng),許多政府部門還單獨(dú)開(kāi)發(fā)了獨(dú)立的系統(tǒng)軟件。這就導(dǎo)致基層管理人員需要花大量時(shí)間在不同系統(tǒng)中錄入相似的數(shù)據(jù),基層工作人員“為系統(tǒng)服務(wù)”的時(shí)間擠占了“為居民服務(wù)”的時(shí)間(34)《基層治理“數(shù)字化轉(zhuǎn)型陣痛”的消解對(duì)策》,浙江大學(xué)公共政策研究院,2022年8月4日.http://www.ggzc.zju.edu.cn/2022/0817/c54163a2609481/page.htm.。正如筆者在調(diào)研中的發(fā)現(xiàn),“打個(gè)比方,比如司法系統(tǒng),綜治維穩(wěn)中有常態(tài)化掃黑除惡這一部分,每個(gè)月都需要我們對(duì)涉黑涉惡信息填制報(bào)表,但是統(tǒng)戰(zhàn)部門每月也要求我們做一個(gè)類似的報(bào)表,兩個(gè)內(nèi)容是相似的,但是需要重新修改再提交?！?220108GZ05)

三是督察問(wèn)責(zé)失序:督察下鄉(xiāng)與問(wèn)責(zé)泛化侵蝕干部擔(dān)當(dāng)活力。為保證基層治理規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化,“督察下鄉(xiāng)”成為常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制,并輔之以政治問(wèn)責(zé)。但是近年來(lái),屬地式問(wèn)責(zé)、職能式問(wèn)責(zé)、強(qiáng)壓式問(wèn)責(zé)、記時(shí)式問(wèn)責(zé)等問(wèn)責(zé)方式的泛化與濫用,潛移默化地侵蝕著基層干部擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新的活力(35)周少來(lái):《基層“問(wèn)責(zé)泛化”現(xiàn)象的制度審視》,《國(guó)家治理》,2022年第16期。,“干多錯(cuò)多,不干不錯(cuò)”的心理在干部群體中悄然滋生。具體而言,屬地管理機(jī)制使基層干部承擔(dān)起“兜底治理”的責(zé)任,“問(wèn)責(zé)推動(dòng)”則成為部分地方政府工作推動(dòng)的常態(tài)化做法(36)周少來(lái):《基層“問(wèn)責(zé)泛化”現(xiàn)象的制度審視》,《國(guó)家治理》,2022年第16期。,基層治理的“科層化”更是加劇了基層長(zhǎng)期以來(lái)權(quán)小責(zé)大、治理資源與治理工作不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾,導(dǎo)致基層成為“問(wèn)題事故”多發(fā)地。權(quán)責(zé)不對(duì)等讓地方干部陷入“看得見(jiàn)的管不著”、“有責(zé)無(wú)權(quán)”等低效治理困境(37)段哲哲、陳家喜:《新時(shí)代地方干部擔(dān)當(dāng)作為激勵(lì)機(jī)制分析》,《政治學(xué)研究》,2021年第1期。,問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的加劇成為部分基層工作者不愿擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新的原因之一(38)田先紅:《“數(shù)字避責(zé)”:重大突發(fā)公共事件中基層官員避責(zé)行為研究——基于多案例的綜合分析》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022年第1期;鄧斌、龔照綺:《基層減負(fù)的治理困境及梳理——以C市Q區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局“形式主義”整治為例》,《重慶社會(huì)科學(xué)》,2021年第9期。。督察體系以政治問(wèn)責(zé)作為基層治理工作有序推動(dòng)的強(qiáng)有力工具,一旦在督察過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,就可能面臨政治問(wèn)責(zé)。因此,基層干部為降低問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn),不僅按照規(guī)定流程按部就班地工作,還盡可能多地留痕以防倒查(39)歐陽(yáng)靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022年第1期。,更需要花費(fèi)大量時(shí)間精力做好督察組的陪同與接待工作,反而讓基層暫時(shí)擱置現(xiàn)實(shí)矛盾,在文牘主義、留痕主義、應(yīng)付檢查中“空轉(zhuǎn)”。本研究團(tuán)隊(duì)2019年在某省調(diào)研時(shí),省委省政府與市委市政府便發(fā)布“紅頭”文件,要求各縣級(jí)單位高度配合調(diào)研工作,各地迎檢工作大多形成了標(biāo)準(zhǔn)化的工作手冊(cè),調(diào)研路線、座談安排、酒店住宿、三餐接待、人員陪同、資料準(zhǔn)備等方面詳盡又周到,很明顯感受到基層干部為迎接檢查而傾盡全力。

“3天一小檢,5天一大檢。只要來(lái)檢查,我們就要加班加點(diǎn)準(zhǔn)備材料,白天出去迎接或者為檢查準(zhǔn)備材料,晚上才能跑到辦公室做業(yè)務(wù)、忙實(shí)事?！?211205NC01)。

“頻繁的督察看似為推動(dòng)工作,實(shí)則也是部分上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)避責(zé)的表現(xiàn),急于求成、不顧實(shí)際地盲目推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度,難免導(dǎo)致項(xiàng)目落成與治理目標(biāo)的背離,造成基層大量行政資源的浪費(fèi)。前段時(shí)間我們準(zhǔn)備花幾個(gè)月做一個(gè)大項(xiàng)目,第一個(gè)月可能都在做籌備工作,但是這一個(gè)月上級(jí)就來(lái)檢查4次,看工作有沒(méi)有進(jìn)步,我們就得臨時(shí)湊出一個(gè)東西來(lái)應(yīng)付。比如一個(gè)樓剛蓋了一層,上面來(lái)檢查就質(zhì)疑這個(gè)樓怎么才蓋了兩層,不應(yīng)該蓋三層嗎?第二個(gè)星期我們就加班加點(diǎn)蓋了三層,蓋了三層之后上面檢查說(shuō)要有進(jìn)步,要蓋四層,然后我們就加班加點(diǎn)蓋了三層,投入大量的人力、物力、財(cái)力,為了速度質(zhì)量肯定就得不到保證。”(220108GZ05)

“很多時(shí)候他們自己督查也是走形式,去哪里檢查,走哪條路,都是提前準(zhǔn)備好的,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也說(shuō)反正我也多一事不如少一事,就跟著他走,所以發(fā)現(xiàn)不了真正的問(wèn)題。你來(lái)檢查你走形式,我應(yīng)付我也是走形式?！?211212NC02)

(二)差序應(yīng)對(duì):晉升激勵(lì)下的基層治理競(jìng)賽

第一,治理工作泛化與壓力傳導(dǎo)異化誘發(fā)基層治理拼湊式回應(yīng)。拼湊應(yīng)對(duì)(Muddling Through)具有“臨時(shí)拼湊、摸索調(diào)整與應(yīng)付完成”的特征(40)周雪光:《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯:一個(gè)組織學(xué)研究》,生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店,2017年版,第239頁(yè)。,我國(guó)基層干部作為政策的執(zhí)行者,在完成上級(jí)的任務(wù)指標(biāo)時(shí)常體現(xiàn)出被動(dòng)應(yīng)付的特點(diǎn),注重短期目標(biāo)與短期效益(41)董石桃、董秀芳:《技術(shù)執(zhí)行的拼湊應(yīng)對(duì)偏差:數(shù)字治理形式主義的發(fā)生邏輯分析》,《中國(guó)行政管理》,2022年第6期。。根據(jù)科爾曼的理性選擇理論,基層干部作為理性的行動(dòng)者,會(huì)根據(jù)行動(dòng)情境有差別地投入治理資源以應(yīng)對(duì)上級(jí)任務(wù),以盡可能實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化。本文根據(jù)現(xiàn)有研究將任務(wù)按照激勵(lì)與約束維度進(jìn)行劃分,探討基層干部在不同行動(dòng)情境下的“空忙”策略。一是基層治理中心工作泛化與策略性回應(yīng)。中心工作制是基層治理中一種常見(jiàn)的工作機(jī)制(42)歐陽(yáng)靜:《中心工作與縣域政府的強(qiáng)治理》,《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2017年第6期。,上級(jí)黨委依據(jù)事項(xiàng)的輕重緩急有序?qū)⒅匾c緊急程度較高的任務(wù)納入中心工作范疇,以引導(dǎo)基層治理方向與治理資源配置,并借助壓力機(jī)制、動(dòng)員機(jī)制、晉升錦標(biāo)賽機(jī)制等“政治統(tǒng)合制”加以落實(shí)(43)歐陽(yáng)靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022年第1期。。近年來(lái),由于治理方式由結(jié)果管理向過(guò)程管理轉(zhuǎn)變,考核中無(wú)論加分項(xiàng)還是扣分項(xiàng)都成為同等重要的工作,基層治理工作機(jī)制逐漸衍化為“泛中心工作制”(44)歐陽(yáng)靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022年第1期。。在基層自身治理資源有限的情況下,過(guò)度泛化的中心工作任務(wù)遠(yuǎn)超基層所能承載的能力范疇,“上面千條線,下面一根針”“5+2”“白加黑”的工作連軸轉(zhuǎn)也尚不足以完全應(yīng)付過(guò)度泛化的考核任務(wù)。因此,對(duì)于不能直觀體現(xiàn)地方治理績(jī)效而又無(wú)法“打折”的工作任務(wù),拼湊式應(yīng)付成為“最優(yōu)”解決方式。當(dāng)工作任務(wù)屬于弱激勵(lì)-弱約束類型時(shí),工作的收益與風(fēng)險(xiǎn)均較小,難以換取領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注,基層干部便會(huì)秉持“只要做了就行”的態(tài)度,采取“文件傳達(dá)、標(biāo)語(yǔ)貫徹”等策略性行為(45)余敏江:《中央環(huán)保督察下地方核心行動(dòng)者的環(huán)境精細(xì)化治理行為邏輯——基于科爾曼理性選擇理論視角的分析》,《行政論壇》,2022年第5期。。例如,“上面要求我們一年得開(kāi)幾次培訓(xùn)會(huì)、調(diào)度會(huì)什么的,但很多會(huì)不可能全部開(kāi),只能是把會(huì)標(biāo)拍一下,會(huì)議記錄自找一點(diǎn),領(lǐng)導(dǎo)看了說(shuō)可以的話就這樣寫(xiě),事實(shí)上可能沒(méi)開(kāi)這個(gè)會(huì),但你得把這個(gè)會(huì)造出來(lái),證明你開(kāi)過(guò)這個(gè)會(huì)”。(230528PX10)。

第二,壓力型體制下治理“高標(biāo)準(zhǔn)”的失效與拼湊式應(yīng)付。當(dāng)任務(wù)類型屬于強(qiáng)激勵(lì)-弱約束型時(shí),基層領(lǐng)導(dǎo)者預(yù)期治理任務(wù)收益大但風(fēng)險(xiǎn)較小,在具備行動(dòng)條件的情況下常選擇照章辦事,而當(dāng)不具備行動(dòng)條件時(shí)則集中治理資源做好拼湊式應(yīng)對(duì)(46)余敏江:《中央環(huán)保督察下地方核心行動(dòng)者的環(huán)境精細(xì)化治理行為邏輯——基于科爾曼理性選擇理論視角的分析》,《行政論壇》,2022年第5期。,常見(jiàn)于壓力體制下層層發(fā)包的緊急任務(wù)。行政發(fā)包制是韋伯科層制與外包制間的一種混合形態(tài),用以描述政府縱向?qū)蛹?jí)間的發(fā)包關(guān)系(47)周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會(huì)》,2014年第6期。。在政策任務(wù)逐級(jí)傳遞與發(fā)包的過(guò)程中,各級(jí)政府提出明確的量化指標(biāo)與操作標(biāo)準(zhǔn)以期提高政策執(zhí)行效果,級(jí)級(jí)重視形成了對(duì)治理任務(wù)的層層加碼。任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提高與完成時(shí)間的限制給基層干部造成很大的工作壓力(48)鄧斌、龔照綺:《基層減負(fù)的治理困境及梳理——以C市Q區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局“形式主義”整治為例》,《重慶社會(huì)科學(xué)》,2021年第9期。,當(dāng)治理“高標(biāo)準(zhǔn)”超越客觀實(shí)際時(shí),為了保持上級(jí)的注意力不被分散,干部有時(shí)只能拼湊式應(yīng)付。

有些任務(wù)如果給的時(shí)間早的話,我們是有充足時(shí)間認(rèn)真做一下,但是文件或要求下來(lái)的時(shí)間都比較緊,要求今天或明天就要交,因?yàn)椴牧纤夭牟皇且粋€(gè)人就有的,臨時(shí)臨急要跟經(jīng)濟(jì)線、項(xiàng)目線、招商線各個(gè)線去對(duì)接,有時(shí)候他們也沒(méi)這個(gè)數(shù)據(jù),也要臨時(shí)去找去湊,很多東西都會(huì)沒(méi)那么完善就交上去了(230528PX10)。

領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)調(diào)研就會(huì)層層壓下來(lái),比如省里面要來(lái)調(diào)研,就跟市里面說(shuō)你們一定要把這個(gè)東西搞好來(lái),提出一些要求,然后市里壓到縣里,縣里又壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn),要求越來(lái)越復(fù)雜,然后讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去做。像今天這件事情,比如說(shuō)中央要求你這個(gè)月20號(hào)完成,省里面就會(huì)要求你這個(gè)月15號(hào)完成,市里面就會(huì)說(shuō)10號(hào)完成,縣里面就會(huì)說(shuō)5號(hào)完成,到最后一級(jí)基層政府就會(huì)說(shuō)立刻,在時(shí)間與標(biāo)準(zhǔn)的壓力下基層這時(shí)候只能應(yīng)付(220104TA03)。

但是,干部這種“拼湊式應(yīng)付”的狀態(tài)遲早會(huì)隨著時(shí)間被消解,不能在實(shí)干中獲得成長(zhǎng)和成就感,會(huì)使得干部愈發(fā)變得只會(huì)遵照上級(jí)指令完成工作。其實(shí)對(duì)我們這種基層干部來(lái)講的話,絕大部分都會(huì)有抱著這種樸素的想法,就是說(shuō)在基層肯定是為民做實(shí)事。后面慢慢就麻木了,你就不知道自己到底要干嘛的,你就知道上面說(shuō)什么我做什么,疲于應(yīng)對(duì),可能就是不想動(dòng)了,我“跑”久了就不想“跑”了(220105JN04)。

第三,晉升錦標(biāo)賽與運(yùn)動(dòng)式治理下的注意力競(jìng)爭(zhēng)“內(nèi)卷化”。一是晉升錦標(biāo)賽下的“治理內(nèi)卷化”:制造“亮點(diǎn)”以凸顯政績(jī)?！皟?nèi)卷”原被用以描述農(nóng)業(yè)的發(fā)展,后被引入政治領(lǐng)域用以描述“政權(quán)內(nèi)卷化”與“治理內(nèi)卷化”(49)李漢卿:《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村改革內(nèi)卷化及其破解——“控制權(quán)”理論的視角》,《蘭州學(xué)刊》,2020年第10期。?！爸卫韮?nèi)卷化”則指基層資源投入與制度設(shè)計(jì)并未改變治理現(xiàn)狀、產(chǎn)生應(yīng)有的治理效益?！皟?nèi)卷”源于中心工作的泛化與注意力競(jìng)爭(zhēng)的扭曲。如前所述,中心工作的泛化加劇了治理結(jié)構(gòu)的矛盾,同時(shí)也改變了注意力競(jìng)爭(zhēng)的程度。以往,注意力競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)強(qiáng)確定性與弱競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn),各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)常緊盯涉及考核加分項(xiàng)的工作部門,集中資源解決關(guān)鍵問(wèn)題,而未列入加分項(xiàng)的部門,自知無(wú)法吸引領(lǐng)導(dǎo)的注意力,因而不會(huì)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)的注意力。但是近年來(lái),過(guò)程管理的轉(zhuǎn)向?qū)е轮行墓ぷ鞯姆夯?以往相對(duì)弱勢(shì)的部門開(kāi)始進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)的視野,領(lǐng)導(dǎo)的注意力競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)弱確定性與強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)。中心工作屬于強(qiáng)激勵(lì)-強(qiáng)約束的任務(wù)類型,是受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)關(guān)注的核心工作。在晉升錦標(biāo)賽的激勵(lì)之下,基層工作者在面對(duì)此類工作時(shí)既有壓力也有完成動(dòng)力。注意力競(jìng)爭(zhēng)的加劇導(dǎo)致基層干部常通過(guò)制造“亮點(diǎn)”的方式以凸顯“政績(jī)”,而且不僅主要領(lǐng)導(dǎo)喜歡這樣做,在利益高度捆綁之下,非領(lǐng)導(dǎo)職位的基層干部也會(huì)爭(zhēng)相效仿,呈現(xiàn)出一種集體性的追逐績(jī)效目標(biāo)的“亢奮”狀態(tài)。

“區(qū)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為了凸顯自己的業(yè)績(jī),得到市紀(jì)委的認(rèn)可,每年會(huì)給自己區(qū)下達(dá)一些案件指標(biāo)。按理要根據(jù)實(shí)際情況看案件數(shù)量,違紀(jì)才處理你,但現(xiàn)在案件指標(biāo)太多了,只能湊案件數(shù)。比如雖然現(xiàn)在三胎已經(jīng)放開(kāi),但街道紀(jì)工委層面為了湊案件數(shù)就去追究之前超生的案件,從每一年的案件數(shù)統(tǒng)計(jì)來(lái)看,違反計(jì)劃生育占了差不多百分之四、五十,但這些超生的案件可能并沒(méi)有特別明顯能夠體現(xiàn)我們紀(jì)委的監(jiān)督效果?！?230528SZ09)

“舉個(gè)例子來(lái)說(shuō),醫(yī)保征繳本來(lái)是一個(gè)常規(guī)性的業(yè)務(wù)工作,無(wú)論什么時(shí)候交,只要及時(shí)交了都是可以享受到全年醫(yī)保的,但領(lǐng)導(dǎo)為了更快更好的完成交醫(yī)保的任務(wù),給上級(jí)一個(gè)好像表現(xiàn)很好的樣子,就會(huì)定一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)給下面施壓而且每天通報(bào),讓醫(yī)保覆蓋率看起來(lái)比其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更高。”(211212NC02)

“我們這么做也是為了表現(xiàn),因?yàn)樗麜?huì)通報(bào),很喜歡給大家搞個(gè)排名,然后呈報(bào)給縣里,縣里面主要領(lǐng)導(dǎo)一看這個(gè)部門做事情都做不好,以后人事什么的就不考慮你了?！?220104TA03)

“很多時(shí)候業(yè)務(wù)上的形式主義它就是一個(gè)上級(jí)愛(ài)表現(xiàn),下級(jí)就要受苦。為了自己考慮,我們做好了這種形式主義領(lǐng)導(dǎo)滿意,反正就是為了領(lǐng)導(dǎo)滿意,領(lǐng)導(dǎo)滿意我們以后到時(shí)候提拔領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)推薦我們?！?220105JN04)

一方面,制度邊界的模糊為基層干部“亮點(diǎn)政績(jī)”的打造提供了制度空間。社會(huì)轉(zhuǎn)型中制度變遷具有漸進(jìn)性,新的體制機(jī)制的建立和實(shí)施需要一定的時(shí)間,在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)制度的真空將導(dǎo)致相關(guān)行為者行為的失范與秩序的混亂。自由裁量權(quán)的存在是為了連接抽象的法律和具體的事實(shí),更有效地實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義,卻在晉升錦標(biāo)賽的強(qiáng)激勵(lì)下被合理用于打造“亮點(diǎn)政績(jī)”與應(yīng)付考核之中,呈現(xiàn)出鮮明的短期主義特點(diǎn)。例如,2017年我國(guó)開(kāi)始監(jiān)察體制改革,建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì),整合反腐敗資源力量,將所有的行使公權(quán)力的公職人員,全部納入監(jiān)察的對(duì)象范圍之中,但制度規(guī)范在改革過(guò)程中存在滯后性,制度的模糊性為干部謀取政績(jī)提供了機(jī)會(huì)空間。違紀(jì)行為需要說(shuō)明違反了哪個(gè)黨紀(jì)條例的規(guī)定,而不是說(shuō)只要你犯錯(cuò)了,就一律給你立案處理。但目前立法還不是很完善,存在一些模糊的邊界,為了湊立案數(shù)立了不少案件。

比如有的案件說(shuō)社區(qū)股份公司管理層違反中央八項(xiàng)規(guī)定,買了很多高檔的煙酒,但是我們認(rèn)為目前可能還上升不到紀(jì)委這一層面,因?yàn)楣煞莨竟芾韺幽懿荒茏鳛楸O(jiān)察對(duì)象還不確定。再比如,雖然我們體制內(nèi)有規(guī)定不能經(jīng)商辦企業(yè),臨聘黨員去開(kāi)小賣部能否構(gòu)成違紀(jì)也是一個(gè)問(wèn)題,我們一般認(rèn)為它不構(gòu)成違紀(jì),因?yàn)樗皇窃诰幍?而且這種違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)的要違反到能夠指向的具體規(guī)定,目前也沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定指向這些臨聘人員,但是實(shí)際操作當(dāng)中為了達(dá)到辦案數(shù)量還是把案件立了,他們案件數(shù)是達(dá)到了,但是到我們這里就很難處理,我們要不就是高舉輕放,批評(píng)教育,要不就是我們這邊沒(méi)有權(quán)限處理,給到他所在單位去處理(230528SZ09)。

另一方面,量化指標(biāo)的泛化為基層干部制造“亮點(diǎn)政績(jī)”提供了技術(shù)空間。上級(jí)部門可以通過(guò)直觀數(shù)字評(píng)判下級(jí)的工作進(jìn)展,但過(guò)度強(qiáng)調(diào)量化指標(biāo)容易導(dǎo)致治理信息的失真,也給了基層干部借助數(shù)字技術(shù)營(yíng)造“虛擬政績(jī)”的空間。例如,上級(jí)將數(shù)字平臺(tái)建設(shè)質(zhì)量的考核標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)化為瀏覽量、點(diǎn)贊數(shù)等幾項(xiàng)簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)指標(biāo),不僅難以衡量出數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的質(zhì)量,考核的偏差還誘導(dǎo)了部分干部通過(guò)刷贊、刷閱讀量、訪問(wèn)量等方式營(yíng)造“數(shù)字政績(jī)”。此時(shí)向上傳遞的不僅是無(wú)效信息,更會(huì)不斷干擾考核評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致上級(jí)注意力的扭曲,使同一層級(jí)橫向競(jìng)爭(zhēng)不斷“內(nèi)卷”與扭曲,更會(huì)造成大量行政資源的無(wú)端投入與浪費(fèi),讓斥巨資開(kāi)發(fā)的平臺(tái)與服務(wù)器逐漸“僵尸化”,成為“數(shù)字政績(jī)”營(yíng)造的工具。有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一天開(kāi)展了5000次志愿者活動(dòng),而且還受到了上級(jí)表?yè)P(yáng),但是這種肯定是沒(méi)有開(kāi)展的,純是靠人工給它刷上去的,只為了一個(gè)數(shù)據(jù)好看。(211205NC01)

此外,創(chuàng)新競(jìng)賽為“亮點(diǎn)政績(jī)”的打造提供場(chǎng)域空間。近年來(lái),地方政府考核機(jī)制已由GDP為核心的晉升錦標(biāo)賽轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫淼摹皠?chuàng)新競(jìng)賽”。由于缺乏GDP指標(biāo)可觀測(cè)的客觀數(shù)據(jù),地方政府普遍采取“硬著頭皮”大量創(chuàng)新的做法以提高自身的“印象政績(jī)”(50)段哲哲、賈澤民:《數(shù)字治理視域下的互聯(lián)網(wǎng)+基層治理:困境與優(yōu)化路徑——以S市為例》,《江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022年第3期。,實(shí)質(zhì)是“換湯不換藥”“新瓶裝舊酒”的符號(hào)式、概念式、標(biāo)簽式創(chuàng)新(51)姜曉萍、吳寶家:《警惕偽創(chuàng)新:基層治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的偏差行為研究》,《中國(guó)行政管理》,2021年第10期;李婷:《注意力競(jìng)爭(zhēng)與適應(yīng)性選擇:基層治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯——兼論“偽創(chuàng)新”現(xiàn)象》,《地方治理研究》,2023年第2期。。該創(chuàng)新的都創(chuàng)新完了,無(wú)論是在環(huán)境治理、矛盾糾紛還是什么領(lǐng)域,大多已經(jīng)有比較好的解決模式,現(xiàn)在還強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新只能是把項(xiàng)目進(jìn)行包裝,把工作亮點(diǎn)提煉出來(lái)。(230417SZ07)

二是運(yùn)動(dòng)式治理加劇基層政府集體性“空忙”的現(xiàn)狀。當(dāng)任務(wù)類型屬于弱激勵(lì)與強(qiáng)約束型時(shí),地方行動(dòng)者預(yù)期任務(wù)收益小但風(fēng)險(xiǎn)高,常小心應(yīng)對(duì)甚至采取運(yùn)動(dòng)式治理的方式以確?！叭f(wàn)無(wú)一失”。此類任務(wù)常見(jiàn)于調(diào)研與督察之中,領(lǐng)導(dǎo)注意力呈現(xiàn)高關(guān)注度與低持續(xù)性的特點(diǎn)。隨著督察與調(diào)研級(jí)別的提升,相關(guān)人力、時(shí)間、資金等資源投入呈現(xiàn)增強(qiáng)的趨勢(shì),運(yùn)動(dòng)式治理也愈發(fā)明顯。運(yùn)動(dòng)式治理是通過(guò)政治動(dòng)員的形式,在短期內(nèi)集結(jié)大量資源以完成特定任務(wù)的治理方式(52)周雪光:《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯:一個(gè)組織學(xué)研究》,生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店,2017年版,第34頁(yè)。。當(dāng)該模式被普遍應(yīng)用于服務(wù)重要領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)研和督察時(shí),便會(huì)誘發(fā)基層政府各部門集體性“空忙”現(xiàn)象,導(dǎo)致各職能部門核心工作的長(zhǎng)時(shí)間停滯。

“一個(gè)很典型的例子,去年差不多5月份左右,省委書(shū)記要路過(guò)我們這邊,我們這邊的公路沿線可能就有個(gè)20公里的樣子。5月份來(lái),我們4月份整個(gè)月就調(diào)動(dòng)了全鎮(zhèn)的干部,包括村干部,他們的工作也丟下去,跑到路上搞環(huán)境、搞衛(wèi)生,去撿垃圾。然后又購(gòu)買了很多服務(wù),在這條我們沿線公路上搞了一個(gè)月的環(huán)境整治,就是為了讓他從那里過(guò)一下?！?220108GZ05)

“這方面的調(diào)研,基本上我自己來(lái)說(shuō),我是已經(jīng)疲于應(yīng)對(duì)了。因?yàn)槲覀冞@邊天天都有領(lǐng)導(dǎo)要過(guò),一過(guò)來(lái)不管是我們這種組織宣傳統(tǒng)戰(zhàn)部門,其他的像民政、醫(yī)保、就業(yè),就丟下手上的業(yè)務(wù)工作去做。”(220108GZ05)

從上述案例中可以看出運(yùn)動(dòng)式治理加劇了政府行政職能的“空轉(zhuǎn)”,領(lǐng)導(dǎo)注意力在時(shí)間維度上的低持續(xù)性,不僅導(dǎo)致了不計(jì)其數(shù)的“虛假工程”,還會(huì)留下諸多隱患,如打擊基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、加劇政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低群眾對(duì)政府的信任等,長(zhǎng)此以往甚至將導(dǎo)致基層治理的“塌方”。

“這種東西成本都很大,我們請(qǐng)一個(gè)民工100塊錢一天,我們這條公路20公里上鋪滿民工,你想一下,就那一個(gè)月我花了200多個(gè)萬(wàn)就為了讓領(lǐng)導(dǎo)從路面上過(guò)去。我們沒(méi)辦法,其實(shí)搞這個(gè)也是縣里面要求的。他們會(huì)轉(zhuǎn)移支付給我們,所以說(shuō)我們做這個(gè)東西要跟縣里拿錢,縣里如果也沒(méi)錢,就要等再上一級(jí)給他撥錢。上級(jí)有錢就給,沒(méi)錢我們就沒(méi)辦法,我們沒(méi)錢就只能欠著,像我們現(xiàn)在年底的績(jī)效工資只發(fā)了一半,另外一半要給農(nóng)民工工資,因?yàn)榍妨怂麄冨X?！?220108GZ05)

“那些老表家門口的菜,都從門前搬到門后去,晾衣桿鄉(xiāng)下不是會(huì)用那種竹子做的嗎,把他們晾衣桿全拆掉不可以再用,時(shí)間長(zhǎng)了群眾也很反感。這種東西它就是一點(diǎn)都沒(méi),又花時(shí)間又花成本的。唯一的一點(diǎn)點(diǎn)作用就是環(huán)境看起來(lái)更干凈、更衛(wèi)生了?！?220108GZ05)

四、破解基層“空忙”現(xiàn)象的機(jī)制

(一)優(yōu)化權(quán)責(zé)關(guān)系,釋放基層治理自主與試錯(cuò)的制度空間

行政體制與制度安排對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)適應(yīng)性調(diào)整的不足是誘發(fā)基層“空忙”的重要原因。近年來(lái),基層治理逐漸“科層化”,對(duì)治理過(guò)程的管控加深,但過(guò)度強(qiáng)調(diào)治理的精準(zhǔn)度與標(biāo)準(zhǔn)化會(huì)導(dǎo)致基層治理行為的異化。信息不對(duì)稱與信息傳遞滯后導(dǎo)致集中決策失準(zhǔn),制度張力不足與制度更新滯后致使治理行動(dòng)失效,督察下鄉(xiāng)與問(wèn)責(zé)泛化侵蝕干部擔(dān)當(dāng)活力。集中決策失準(zhǔn)、政策執(zhí)行失活、督察問(wèn)責(zé)失序讓基層干部陷入“看得見(jiàn)的管不著”“有責(zé)無(wú)權(quán)”等低效治理困境,嚴(yán)重挫傷了基層干部的干事積極性。長(zhǎng)此以往,干部易成為沒(méi)有情感的冰冷官僚,冷漠機(jī)械的官僚講究應(yīng)付工作、交差完事而不出事,而不會(huì)考慮工作是否符合實(shí)際、是否需要反饋和改進(jìn),這種環(huán)境下易讓基層干部逐漸麻木,使政府機(jī)構(gòu)脫離實(shí)際地“空轉(zhuǎn)”(53)歐陽(yáng)靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現(xiàn)》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》,2022年第1期。。因此,優(yōu)化權(quán)責(zé)關(guān)系,釋放基層治理自主與試錯(cuò)的制度空間是發(fā)揮基層治理效能與激勵(lì)干部干事創(chuàng)新的關(guān)鍵。第一,釋放基層治理自主性的制度空間?？茖涌刂齐m遏制了基層干部權(quán)力濫用與謀利性變通,但也壓縮了干部根據(jù)資源稟賦適應(yīng)性選擇與調(diào)整的自主性空間。結(jié)構(gòu)調(diào)整僵化是適應(yīng)性效率低的表現(xiàn),分散決策則是提高適應(yīng)性效率的關(guān)鍵,因此應(yīng)給予基層治理自主性的制度空間。第二,完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,以“回應(yīng)性”檢查為導(dǎo)向。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆五中全會(huì)上強(qiáng)調(diào),要提高干部創(chuàng)新意識(shí)、增強(qiáng)政府創(chuàng)新理念,以解決滯后的制度體制所不能滿足的群眾訴求與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。新治理情景下的治理方法難免與現(xiàn)存制度中某些因素相沖突,新治理方法治理結(jié)果的不確定性需提供制度性試錯(cuò)空間加以保護(hù)。此外,督察與問(wèn)責(zé)過(guò)于強(qiáng)調(diào)紙質(zhì)材料留痕,將導(dǎo)致基層工作者耗費(fèi)大量時(shí)間在材料準(zhǔn)備與撰寫(xiě)上,難有時(shí)間撲下身子到田間地頭解決群眾的真實(shí)需求。因此,督察工作不僅需著重做好對(duì)督察領(lǐng)域程度的劃分,不能通盤強(qiáng)調(diào)全覆蓋、全流程督察,強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向的彈性化督察,還需要多走下基層與民眾互動(dòng),注重民眾的實(shí)際回應(yīng),而非陷入材料與臺(tái)賬之中。

(二)平衡數(shù)字技術(shù)“形式理性”與公共治理“實(shí)質(zhì)理性”,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)字治理

第一,平衡數(shù)字技術(shù)“形式理性”與公共治理“實(shí)質(zhì)理性”?？陀^的數(shù)字技術(shù)常受行政體制、制度環(huán)境與相關(guān)決策者影響,被執(zhí)行的技術(shù)不僅為權(quán)力控制與監(jiān)督提供必要支撐,也成為基層干部競(jìng)爭(zhēng)上級(jí)注意力的有力工具,均是對(duì)技術(shù)“形式理性”的過(guò)度強(qiáng)調(diào),尚未在基層治理效能提高中充分發(fā)揮作用,對(duì)公共治理“實(shí)質(zhì)理性”的回應(yīng)匱乏。因此,一方面是數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用需以實(shí)現(xiàn)公共治理“實(shí)質(zhì)理性”為導(dǎo)向,堅(jiān)持人民至上的治理理念。系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)應(yīng)深入了解基層真實(shí)治理樣態(tài)與業(yè)務(wù)需求,增強(qiáng)集中決策的科學(xué)性與準(zhǔn)確性,強(qiáng)化民生服務(wù)的應(yīng)用,包括基于數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)、追蹤與反饋,以提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),真正發(fā)揮數(shù)字技術(shù)賦能基層治理的功能和作用。另一方面是應(yīng)做好對(duì)基層干部正確應(yīng)用技術(shù)的價(jià)值引導(dǎo)。對(duì)于相關(guān)決策者而言,數(shù)字技術(shù)不應(yīng)是追求短期利益,謀取晉升與資源分配的工具。應(yīng)做好對(duì)基層干部正確應(yīng)用技術(shù)的價(jià)值引導(dǎo),提高對(duì)信息系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)與操作能力,讓技術(shù)真正服務(wù)于基層治理。

第二,強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)字治理。目前基層數(shù)字平臺(tái)建設(shè)多停留于形式層面,與實(shí)際業(yè)務(wù)之間存在不同程度脫節(jié)。此外,各部門間系統(tǒng)分立與數(shù)據(jù)壁壘仍然嚴(yán)重。因此,應(yīng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)字治理。組建大數(shù)據(jù)管理局與構(gòu)建政府首席信息官(ICO)團(tuán)隊(duì),加強(qiáng)省市一級(jí)對(duì)數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃;加強(qiáng)公共信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè),完善信息采集與共享的制度與標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)規(guī)范化的流程再造和結(jié)構(gòu)化的制度設(shè)計(jì)打通部門間數(shù)據(jù)壁壘。

(三)以問(wèn)題為導(dǎo)向,探索構(gòu)建精簡(jiǎn)、彈性與多元的考核評(píng)估體系

第一,強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)與彈性考核,以促進(jìn)問(wèn)題解決與本土化工作開(kāi)展為考核導(dǎo)向。近年來(lái),基層治理逐漸“科層化”,對(duì)治理過(guò)程的管控加深,考核過(guò)度細(xì)化與泛化加劇了基層治理困境。一方面,過(guò)度強(qiáng)調(diào)績(jī)效考核指標(biāo)的量化導(dǎo)致治理信息的失真,給予基層干部營(yíng)造“虛擬政績(jī)”以爭(zhēng)奪注意力的空間。另一方面,中心工作的泛化意味著考核中無(wú)論加分項(xiàng)或扣分項(xiàng)均成為同等重要的工作,加劇了地方政府間注意力競(jìng)爭(zhēng),導(dǎo)致有限的治理資源被過(guò)度分割,不利于重大治理問(wèn)題的解決與治理效能的提高。因此,一是考核細(xì)則應(yīng)力圖精簡(jiǎn),以促進(jìn)實(shí)際問(wèn)題解決與治理工作展開(kāi)為導(dǎo)向,避免過(guò)度陷入過(guò)程與細(xì)節(jié)之中;二是考核制度應(yīng)更具有彈性,以引導(dǎo)各地區(qū)根據(jù)資源稟賦實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)而非,增加重大問(wèn)題統(tǒng)籌規(guī)劃能力,避免治理的平均化。

第二,探索構(gòu)建多元考核評(píng)估體系?？己藱C(jī)制誘發(fā)了基層干部唯上主義的行為導(dǎo)向,注意力競(jìng)爭(zhēng)在壓力型體制、晉升錦標(biāo)賽與運(yùn)動(dòng)式治理等機(jī)制的作用下進(jìn)一步扭曲,導(dǎo)致部分干部陷入“拼湊式空忙”與“內(nèi)卷式空忙”之中。因此,績(jī)效考核主體除上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)外還應(yīng)涉及下屬、民眾、同事等利益相關(guān)者;此外,還應(yīng)構(gòu)建客觀的績(jī)效評(píng)估客體如績(jī)效審查與評(píng)估委員會(huì),弱化上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意力效應(yīng)。

五、總結(jié)與討論

本文構(gòu)建了“適應(yīng)性-技術(shù)-注意力-行為”的分析框架,結(jié)合訪談資料探尋體制與制度的適應(yīng)性效率、技術(shù)執(zhí)行與注意力競(jìng)爭(zhēng)對(duì)基層干部“空忙”行為的影響。本文認(rèn)為“空忙”的發(fā)生機(jī)制一是行政體制與制度安排對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性效率不足?；鶎又卫怼翱茖踊钡目刂平┗c路徑依賴下的制度失耦所造成的權(quán)責(zé)異化是誘發(fā)部分基層干部“空忙”的重要原因,集中決策失準(zhǔn)、政策執(zhí)行失活、督察問(wèn)責(zé)失序讓基層干部疲于奔命。一方面,基層治理“科層化”加強(qiáng)了對(duì)基層的權(quán)力控制,制度張力不足與制度更新滯后極大壓縮了基層干部適應(yīng)性選擇與調(diào)整的空間;另一方面,制度性試錯(cuò)空間的缺失束縛基層干部干事創(chuàng)業(yè)的手腳,督察下鄉(xiāng)與問(wèn)責(zé)泛化不斷侵蝕干部擔(dān)當(dāng)活力。二是“激勵(lì)-約束”下注意力競(jìng)爭(zhēng)的異化與基層治理實(shí)踐的差序應(yīng)對(duì)。中心工作泛化加劇注意力競(jìng)爭(zhēng),注意力競(jìng)爭(zhēng)在壓力型體制、晉升錦標(biāo)賽與運(yùn)動(dòng)式治理等機(jī)制的作用下進(jìn)一步扭曲,干部對(duì)不同治理任務(wù)以“拼湊式空忙”與“內(nèi)卷式空忙”予以回應(yīng)。三是行政體制與相關(guān)行為者影響下的技術(shù)重塑與異化。對(duì)“形式理性”的過(guò)度強(qiáng)調(diào)致使數(shù)字技術(shù)成為上級(jí)政府權(quán)力控制和基層干部注意力競(jìng)爭(zhēng)的工具。為此,在文章最后試圖從“制度-理念-執(zhí)行”提出解決“空忙”的邏輯框架,一是完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,釋放基層治理自主與試錯(cuò)的制度空間,以優(yōu)化權(quán)責(zé)關(guān)系;二是堅(jiān)持人民至上治理理念,平衡數(shù)字技術(shù)“形式理性”與公共治理“實(shí)質(zhì)理性”,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)字治理;三是以促進(jìn)問(wèn)題解決與本土化工作開(kāi)展為考核導(dǎo)向,探索構(gòu)建精簡(jiǎn)、彈性與多元的考核評(píng)估體系。

在未來(lái)研究方面,一方面,需要繼續(xù)從“適應(yīng)性-技術(shù)-注意力-行為”的分析框架中提煉干部行為偏差的理論框架,以自主性與適應(yīng)性、注意力競(jìng)爭(zhēng)程度與技術(shù)執(zhí)行的價(jià)值導(dǎo)向三個(gè)維度進(jìn)行類型學(xué)劃分剖析驗(yàn)證“空忙”的內(nèi)在機(jī)理。另一方面,現(xiàn)有關(guān)于“空忙”的解釋多限于現(xiàn)象描述,從制度、組織、環(huán)境等視角的解釋則多泛泛而談,需要實(shí)證檢驗(yàn)“空忙”的生成機(jī)制。