韓東岐，程相春

（哈爾濱金融學(xué)院，哈爾濱 150030）

一、引言

預(yù)算管理一體化的全面推行是我國深化預(yù)算體制改革，完善國家現(xiàn)代治理體系的重要舉措。根據(jù)財(cái)政部相關(guān)部署，自2022年起，中央各部門及地方財(cái)政預(yù)算單位開始使用預(yù)算一體化系統(tǒng)，初步探索本單位預(yù)算管理一體化的實(shí)施路徑，公立高校也不例外。公立高校資金主要來源是中央與地方政府財(cái)政撥款，且資金使用場景較為復(fù)雜，導(dǎo)致高校預(yù)算編制工作本身就具有相當(dāng)?shù)奶魬?zhàn)性，[1]因此，預(yù)算管理一體化在公立高校的積極推進(jìn)不僅符合國家預(yù)算體制改革的客觀要求，更能滿足提升高校預(yù)算管理水平，加強(qiáng)高校資金使用效率，促進(jìn)高校可持續(xù)發(fā)展的主觀需求。

二、公立高校預(yù)算管理一體化的實(shí)施路徑

預(yù)算管理一體化是利用系統(tǒng)化思維，對(duì)單位預(yù)算管理全流程中涉及的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行整合，結(jié)合計(jì)算機(jī)技術(shù)、信息化技術(shù)開發(fā)的普適性預(yù)算管理軟件，預(yù)算單位通過該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化、效率化，進(jìn)而提升單位預(yù)算管理水平與財(cái)務(wù)治理能力。[2]當(dāng)下，公立高校主要利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與自身財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)并行的模式實(shí)施預(yù)算一體化管理，在財(cái)務(wù)管理信息化基礎(chǔ)上構(gòu)建項(xiàng)目庫，對(duì)高校各項(xiàng)預(yù)算支出均以預(yù)設(shè)項(xiàng)目的形式進(jìn)行精細(xì)化管理，進(jìn)而提升預(yù)算編制的精確度和預(yù)算執(zhí)行的剛性。[3]

（一）項(xiàng)目庫管理

高校實(shí)施預(yù)算管理一體化的基礎(chǔ)工作是進(jìn)行項(xiàng)目庫的建設(shè)與管理，根據(jù)高校資金用途可以將資金支出劃分為人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目和特定目標(biāo)類項(xiàng)等項(xiàng)目進(jìn)行歸口管理。預(yù)算項(xiàng)目庫清晰界定了項(xiàng)目之間的資金界限，能夠有效防止各類用途的資金相互擠占、交叉使用的情況發(fā)生。但是項(xiàng)目庫管理模式也為高校預(yù)算編制工作帶來挑戰(zhàn)，為了保證資金預(yù)算與實(shí)際業(yè)務(wù)活動(dòng)相契合，高校應(yīng)結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)與發(fā)展規(guī)劃，著力提高預(yù)算編制的精確性與合理性，才能夠?qū)㈩A(yù)算執(zhí)行落到實(shí)處。

（二）資產(chǎn)管理

高校的資產(chǎn)管理也是預(yù)算管理一體化的重要組成部分。公立高校的資產(chǎn)主要由固定資產(chǎn)構(gòu)成，其種類繁多、數(shù)量較大，日常管理較為粗獷。在預(yù)算一體化背景下，根據(jù)高校對(duì)固定資產(chǎn)的管理需求，將固定資產(chǎn)的請(qǐng)購、采購、使用以及處置過程管理與高校預(yù)算工作相結(jié)合，使原本程序復(fù)雜、不易操作的國有資產(chǎn)管理制度體系以信息化與模塊化的管理模式呈現(xiàn)。并利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)高校固定資產(chǎn)的生命周期管理與賬實(shí)同步管理，進(jìn)而規(guī)范高校資產(chǎn)業(yè)務(wù)，規(guī)避固定資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，將高校資源配置與預(yù)算管理相融合，能夠有效提升高校教育資源的配置效率與管理效率，保障國有資產(chǎn)安全。

（三）政府采購管理

高校預(yù)算管理一體化系統(tǒng)還將政府采購活動(dòng)納入其中，省屬高校對(duì)外采購大宗貨物、工程、服務(wù)均須履行政府采購流程，并將政府采購預(yù)算數(shù)據(jù)與政府采購系統(tǒng)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)接，財(cái)務(wù)部門需事先編制單位采購預(yù)算，資產(chǎn)管理部門在預(yù)算范圍內(nèi)根據(jù)高校實(shí)際需求發(fā)出采購指令、審核采購申請(qǐng)并支付相關(guān)款項(xiàng)。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的實(shí)施規(guī)范了公立高校采購流程，高校采購活動(dòng)需要嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)預(yù)算開展，杜絕了無預(yù)算或超預(yù)算的采購行為，嚴(yán)格審核、監(jiān)管高校采購，是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、緩和收支矛盾，落實(shí)“過緊日子”精神的必然選擇。

（四）資金支付管理

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在預(yù)算模塊中將高校資金按性質(zhì)劃分為財(cái)政撥款和其他資金（含專戶），在預(yù)算執(zhí)行模塊分為財(cái)政資金（含專戶）和單位資金，系統(tǒng)會(huì)根據(jù)資金分類對(duì)政府財(cái)政撥款以及高校資金支付行為進(jìn)行自動(dòng)化審核和人工審核。同時(shí)，一體化系統(tǒng)對(duì)各類資金活動(dòng)實(shí)施全過程信息化管理，任何資金支付行為都會(huì)受到系統(tǒng)的監(jiān)控并留有痕跡；且一體化系統(tǒng)與高校開戶銀行直接對(duì)接，高校開戶行只有接收到來自預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的支付指令才能進(jìn)行資金結(jié)轉(zhuǎn)。預(yù)算一體化系統(tǒng)對(duì)高校的資金活動(dòng)給予了嚴(yán)格約束，確保了國有資金管理的嚴(yán)肅性，為高校預(yù)算編制工作賦予了更為實(shí)際的內(nèi)涵。

三、公立高校預(yù)算一體化實(shí)施現(xiàn)狀與問題

預(yù)算一體化系統(tǒng)在公立高校的推行尚處于起步階段，高校規(guī)模不同、財(cái)政撥款與預(yù)算額度不同、財(cái)務(wù)管理水平不同導(dǎo)致一體化系統(tǒng)的實(shí)施效果不盡相同，實(shí)施過程中存在的問題也各有千秋。針對(duì)這一情況，需要深入各公立高校財(cái)務(wù)部門開展實(shí)地調(diào)研，以真實(shí)反映預(yù)算一體化實(shí)施現(xiàn)狀并對(duì)存在的問題進(jìn)行歸納以尋求解決方案。

（一）項(xiàng)目庫建設(shè)現(xiàn)狀無法滿足預(yù)算編制精度要求

在預(yù)算管理一體化背景下，高校的預(yù)算資金均以項(xiàng)目庫形式進(jìn)行管理，財(cái)務(wù)人員需要根據(jù)設(shè)置的項(xiàng)目庫目錄編制預(yù)算，高校資金支取需要在對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的預(yù)算范圍內(nèi)展開，因此，項(xiàng)目庫建設(shè)成為高校預(yù)算管理的基礎(chǔ)性工作，會(huì)直接影響預(yù)算的執(zhí)行情況。經(jīng)過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分公立高校的項(xiàng)目庫建設(shè)仍處于起步階段，并且未采用信息化管理手段，無法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫與預(yù)算管理的信息銜接，只有少數(shù)高校完成了項(xiàng)目庫的初步建設(shè)，但項(xiàng)目庫信息更新往往滯后于實(shí)際業(yè)務(wù)，為后期的預(yù)算執(zhí)行埋下隱患，甚至可能出現(xiàn)某一項(xiàng)目預(yù)算額度用盡，但其他項(xiàng)目預(yù)算額度尚未開始使用的情況，勢必會(huì)對(duì)高校正常科研、教學(xué)活動(dòng)產(chǎn)生影響。

（二）科研經(jīng)費(fèi)管理與“放管服”政策存在沖突

當(dāng)前，高校發(fā)展需要靠教學(xué)和科研“兩條腿”走路，為激發(fā)高校教師科研熱情，公立高校積極推動(dòng)“放管服”改革，為科研活動(dòng)開創(chuàng)便利條件。所謂“放管服”就是高校等科研院所將已立科研項(xiàng)目的管理權(quán)限下放至項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)支付的審核與預(yù)算的編制。[4]但高校教師群體的專業(yè)方向多集中于某一特定領(lǐng)域，大部分教師可能不具備財(cái)會(huì)方面的專業(yè)知識(shí)，在制定項(xiàng)目預(yù)算方案時(shí)難以進(jìn)行合理判斷。尤其涉及跨期科研項(xiàng)目時(shí)，在科研過程中可能存在對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行重新規(guī)劃的情況，大大影響了預(yù)算的約束性，同時(shí)為預(yù)算一體化系統(tǒng)中的財(cái)務(wù)人員帶來困擾——難以實(shí)現(xiàn)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的精細(xì)化管理。顯然預(yù)算一體化的制度要求與“放管服”主旨精神之間存在沖突，如何在不影響高校教師科研活力的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的約束成為公立高校亟須解決的問題。

（三）預(yù)算一體化系統(tǒng)與高校財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)對(duì)接不足

當(dāng)前各大公立高校均基于自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)與管理水平，量身打造了與自身財(cái)務(wù)管理需求契合度較高的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，基本能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)高校全業(yè)務(wù)、全流程的業(yè)財(cái)融合。在預(yù)算一體化系統(tǒng)實(shí)施后，高校財(cái)務(wù)部門大多選擇預(yù)算一體化系統(tǒng)與原有財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)并行使用的模式開展單位的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)。然而這種模式并未發(fā)揮出“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)，因?yàn)轭A(yù)算管理一體化系統(tǒng)的設(shè)計(jì)更加強(qiáng)調(diào)普適性，對(duì)于高校特殊類型的業(yè)務(wù)契合度不足。新的一體化系統(tǒng)與高校原有財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，二者之間尚無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，只能通過人工將預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接。對(duì)于財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)復(fù)雜、業(yè)務(wù)量較大的高校而言，無疑大大增加了財(cái)務(wù)人員的工作量，同時(shí)大量利用人工作業(yè)也可能導(dǎo)致在業(yè)務(wù)處理過程中存在系統(tǒng)間項(xiàng)目支出、項(xiàng)目中的經(jīng)濟(jì)分類等不對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象。

（四）財(cái)務(wù)部門崗位設(shè)置不符合預(yù)算一體化系統(tǒng)需求

在預(yù)算管理一體化背景下，當(dāng)出現(xiàn)支付需求時(shí)由高校提交資金支付申請(qǐng)，經(jīng)一體化系統(tǒng)審核無誤后審批通過，再將支付指令傳遞給指定銀行完成資金劃轉(zhuǎn)，在這一過程中實(shí)際上是由高校主管財(cái)政部門控制著預(yù)算資金的支付工作；資金劃轉(zhuǎn)完畢的同時(shí)高校進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，且相關(guān)憑證審核、制作與報(bào)表生成均由一體化系統(tǒng)自動(dòng)完成。這一變革弱化了高校財(cái)務(wù)部門中出納和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的工作價(jià)值，反而更突出預(yù)算單位管理會(huì)計(jì)人員的重要性。然而經(jīng)過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近半數(shù)公立高校財(cái)務(wù)部門管理會(huì)計(jì)人員占比不足20%，鮮有高校財(cái)務(wù)部門管理會(huì)計(jì)人員占比能達(dá)到40%，可見當(dāng)前高校財(cái)務(wù)部門的崗位設(shè)置主要圍繞基礎(chǔ)的出納與會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)展開，暴露了財(cái)務(wù)部門崗位設(shè)置不符合預(yù)算一體化系統(tǒng)需求這一問題。在這種情況下，部分高校直接取消了出納崗位轉(zhuǎn)而新設(shè)預(yù)算管理崗位或國庫集中支付崗位，將管理會(huì)計(jì)職責(zé)納入新崗位，但緊隨而來的就是原出納崗位員工的安置和新崗位員工的招聘與培養(yǎng)問題。

四、高校財(cái)務(wù)管理水平提升建議

預(yù)算管理一體化將預(yù)算管理輻射到單位財(cái)務(wù)管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，并以此為切入點(diǎn)對(duì)預(yù)算編制審核、預(yù)算調(diào)整、資金支付、會(huì)計(jì)核算以及決算報(bào)告等事項(xiàng)進(jìn)行整合，以提高預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理效率，提升財(cái)務(wù)治理水平。然而公立高校在預(yù)算管理一體化實(shí)施過程中存在的各類問題致使一體化管理效果大打折扣，甚至在一定程度上產(chǎn)生了負(fù)面影響，因此，如何有效解決前述問題成為各大高校財(cái)務(wù)部門必須思考的重要課題。

（一）加快高校項(xiàng)目庫建設(shè)提升信息化水平

項(xiàng)目庫建設(shè)是預(yù)算管理一體化順利實(shí)施的基礎(chǔ)保證，高校財(cái)務(wù)部門應(yīng)積極推動(dòng)本單位項(xiàng)目庫建設(shè)步伐。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)在涵蓋傳統(tǒng)預(yù)算項(xiàng)目的基礎(chǔ)上還需要根據(jù)高校業(yè)務(wù)特點(diǎn)增設(shè)明細(xì)項(xiàng)目庫，如殘疾人就業(yè)保障金、助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、學(xué)校后勤保障經(jīng)費(fèi)等。高校預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè)可以在原有預(yù)算編制體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行梳理和整合，將涉及多類項(xiàng)目的綜合性業(yè)務(wù)進(jìn)行分離，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高校業(yè)務(wù)與項(xiàng)目庫項(xiàng)目的一一對(duì)應(yīng)。

（二）促進(jìn)科研預(yù)算信息內(nèi)部流轉(zhuǎn)與多向交流

“放管服”改革與預(yù)算編制精度之間矛盾的本質(zhì)是信息不對(duì)稱，需要依靠科研預(yù)算信息在單位內(nèi)部的有效流轉(zhuǎn)、多向交流解決。首先，高校應(yīng)該從制度層次明確預(yù)算編制的責(zé)任劃分，提升科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的預(yù)算責(zé)任觀念，為預(yù)算信息內(nèi)部流轉(zhuǎn)提供先行條件。其次，需要為財(cái)務(wù)及相關(guān)人員提供有效的交流平臺(tái)，形成系統(tǒng)的科研財(cái)務(wù)助理機(jī)制，專門的交流平臺(tái)能夠大大提升溝通效率、緩解財(cái)務(wù)人員工作強(qiáng)度，同時(shí)也能夠提高科研負(fù)責(zé)人的溝通積極性。再次，優(yōu)化高校財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)管理方式，將財(cái)務(wù)管理核心服務(wù)器設(shè)置財(cái)務(wù)處，其他應(yīng)用、數(shù)據(jù)庫服務(wù)器設(shè)置在現(xiàn)代教育中心，在保證財(cái)務(wù)信息安全的同時(shí)兼顧項(xiàng)目負(fù)責(zé)人財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)訪問的便捷性，降低溝通成本。最后，還要從財(cái)務(wù)人員的軟實(shí)力入手，高?？梢酝ㄟ^專業(yè)培訓(xùn)、素質(zhì)拓展等方式，著重對(duì)一線財(cái)務(wù)人員和科研教師的協(xié)調(diào)溝通能力加以培養(yǎng)。

（三）構(gòu)建數(shù)據(jù)交換渠道實(shí)現(xiàn)信息互通

當(dāng)前，高校財(cái)務(wù)人員最為困擾的問題在于預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與原有財(cái)務(wù)管理軟件無法對(duì)接，越來越多的高校開始嘗試著手解決。部分高校在預(yù)算管理一體化實(shí)施后制定了更換財(cái)務(wù)軟件的計(jì)劃，購入能夠匹配預(yù)算一體化系統(tǒng)的財(cái)務(wù)軟件，能夠徹底解決信息不互通、財(cái)務(wù)人員重復(fù)操作等問題，并且能夠大幅提升高校財(cái)務(wù)管理與預(yù)算管理的兼容性，為精細(xì)化預(yù)算管理提供基礎(chǔ)保障。此外，高校也可以建立數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，如引進(jìn)博思公司軟件實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，在保證自身財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)與高校業(yè)務(wù)活動(dòng)適配性的同時(shí)也符合預(yù)算管理一體化的要求，進(jìn)而將預(yù)算編制、會(huì)計(jì)核算、財(cái)政決算與高校資產(chǎn)管理、績效管理真正串聯(lián)起來，全面提升高校財(cái)務(wù)治理能力。

（四）促進(jìn)財(cái)務(wù)人員轉(zhuǎn)型與重設(shè)崗位分工

預(yù)算管理一體化實(shí)施后更加突出會(huì)計(jì)的管理職能，而原本由出納負(fù)責(zé)的資金往來業(yè)務(wù)也被一體化管理所兼容，反而缺少專職管理國庫集中支付業(yè)務(wù)的人員。為了平衡高校財(cái)務(wù)部門人力資源配置，符合預(yù)算精細(xì)化管理的人員需求，高校應(yīng)采取相關(guān)措施促進(jìn)財(cái)務(wù)人員轉(zhuǎn)型，進(jìn)而重設(shè)財(cái)務(wù)部門的崗位分工。在高校層面可以組織財(cái)務(wù)及相關(guān)人員的學(xué)習(xí)交流活動(dòng)，普及預(yù)算管理一體化實(shí)施的重要意義，熟悉預(yù)算一體化改革前后對(duì)高校財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的影響，掌握預(yù)算一體化系統(tǒng)內(nèi)各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)性；在財(cái)務(wù)部門層面可以開展針對(duì)財(cái)務(wù)人員的內(nèi)部培訓(xùn)，包括對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)操作能力的提升和預(yù)算編制能力的提升，促進(jìn)高校會(huì)計(jì)從發(fā)揮核算職能向管理職能的轉(zhuǎn)變；在個(gè)人層面，財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)注重對(duì)自身綜合能力的培養(yǎng)，在提升自身專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)財(cái)融合、數(shù)據(jù)挖掘等硬實(shí)力的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)著重對(duì)信息化、數(shù)字化能力的培養(yǎng)，以適應(yīng)預(yù)算管理一體化對(duì)高素質(zhì)財(cái)務(wù)人員的要求。

公立高校作為國家預(yù)算體系中的重要組成部分，也是國家人才輸出的主要渠道和科研的中堅(jiān)力量，提升預(yù)算管理水平、提高資金使用效率是高校教學(xué)與科研活動(dòng)順利進(jìn)行的基礎(chǔ)保障。各大高校也要牢牢把握機(jī)會(huì)，積極面對(duì)和應(yīng)對(duì)在預(yù)算管理一體化實(shí)施過程中存在的現(xiàn)實(shí)問題，真正發(fā)揮預(yù)算管理一體化效能，提升高校財(cái)務(wù)管理水平。