劉肖俊，殷家鑫，朱凌倩

《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）于2017 年3 月1 日修訂出臺(tái)，規(guī)定室內(nèi)公共場(chǎng)所、室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具內(nèi)禁止吸煙。2022 年10 月《條例》再次修訂，將電子煙納入禁煙范圍。在控?zé)熈⒎I(lǐng)域，上海室內(nèi)公共場(chǎng)所全面無(wú)煙的實(shí)踐已邁出了堅(jiān)實(shí)一步。然而控?zé)熐闆r呈現(xiàn)出投訴多、查實(shí)率低、監(jiān)管難、群眾反映強(qiáng)烈等管理特點(diǎn)，實(shí)際工作中仍未達(dá)到效果。如何提升控?zé)煴O(jiān)督的執(zhí)行效果已成為執(zhí)法部門(mén)關(guān)注的重點(diǎn)。本文從執(zhí)法管理角度總結(jié)分析上?？?zé)煴O(jiān)督管理模式中存在的相關(guān)問(wèn)題，探索完善之策，為今后建立健全控?zé)煓C(jī)制、優(yōu)化監(jiān)管對(duì)策提供借鑒。

1 當(dāng)下控?zé)煴O(jiān)管存在的問(wèn)題

1.1 對(duì)個(gè)人違法行為的處理缺乏威懾力

首先，從行政處罰實(shí)施層面來(lái)看，2017 年《條例》修訂后，對(duì)控?zé)焾?chǎng)所管理主體未履職處理的可操作性有所提升，調(diào)整為首次發(fā)現(xiàn)即可責(zé)令限期改正的同時(shí)處以罰款。而對(duì)于個(gè)人違法行為的追究以及處罰附有前提條件，即勸阻后拒不改正。在沒(méi)有視頻記錄的情況下，違法吸煙者為避免處罰，均會(huì)否認(rèn)存在不聽(tīng)勸阻的行為，或?qū)ζ湮鼰熜袨檫M(jìn)行暫時(shí)性的停止。這種否認(rèn)或停止行為，主觀(guān)上為躲避懲罰而非基于對(duì)違法行為確有悔意，也難以促進(jìn)其未來(lái)的控?zé)熥月尚袨?。因此，調(diào)查中大多以現(xiàn)場(chǎng)告知違法責(zé)任告終，造成執(zhí)法人員因投訴處理疲于奔波、監(jiān)管效率低下。從處罰金額來(lái)看，同樣是“重單位、輕個(gè)人”，最高三萬(wàn)的罰款金額對(duì)于管理單位來(lái)說(shuō)極具威懾力，這也在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中切實(shí)增加了法律的操作性和執(zhí)行力。但對(duì)于個(gè)人存在的禁止在吸煙場(chǎng)所吸煙而不聽(tīng)勸阻的行為，《條例》規(guī)定50～200 元罰款的處罰力度雖與北京等城市的相關(guān)規(guī)定基本持平，但遠(yuǎn)低于香港（1 500 港幣）、美國(guó)洛杉磯（最高 500 美元或一個(gè)月監(jiān)禁）和新加坡（最高1 000 新幣）的罰款[1]。在執(zhí)法隊(duì)伍人力有限的情況下，概率較低的隨機(jī)檢查執(zhí)法要保證適當(dāng)?shù)耐?，?yīng)當(dāng)適當(dāng)提高處罰金額。

1.2 監(jiān)管模式難以達(dá)到預(yù)期效果

1.2.1 執(zhí)法力量投入不足

從執(zhí)法模式來(lái)看，目前上海采取多部門(mén)聯(lián)合管理的控?zé)熌Ｊ剑欢l(wèi)生健康委、市場(chǎng)監(jiān)督局、公安等執(zhí)法部門(mén)并無(wú)專(zhuān)職的控?zé)焾?zhí)法隊(duì)伍，長(zhǎng)期面臨“小隊(duì)伍、大市場(chǎng)”的困局。以主管部門(mén)衛(wèi)生健康委員會(huì)為例，黃浦區(qū)場(chǎng)所衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)人員僅10 人，除控?zé)焾?chǎng)所外，還承擔(dān)公共場(chǎng)所、集中空調(diào)、飲水衛(wèi)生等多項(xiàng)公共衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。由于監(jiān)督管理對(duì)象及專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)面廣量大，只能把控?zé)焾?zhí)法融入到日常檢查中和被動(dòng)式的投訴處理中，要做到面面俱到、高頻率地控?zé)焾?zhí)法監(jiān)管確有難度。執(zhí)法力量投入不足，勢(shì)必會(huì)制約控?zé)煴O(jiān)督執(zhí)法工作正常有效開(kāi)展[2]。

1.2.2 執(zhí)法缺乏協(xié)同性

在實(shí)際工作中，執(zhí)法部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)合力尚顯不足。近年來(lái)，各執(zhí)法部門(mén)每季度都要在所在區(qū)域健康促進(jìn)委員會(huì)的牽頭組織下開(kāi)展執(zhí)法周宣傳執(zhí)法活動(dòng)，但執(zhí)法形式、工作方式多各自為營(yíng)。特別在某些控?zé)焼?wèn)題突出的商業(yè)樓宇內(nèi)，業(yè)態(tài)眾多，涉及跨部門(mén)監(jiān)管內(nèi)容，但受限于監(jiān)管人力不足及信息互通機(jī)制不暢，各相關(guān)部門(mén)難以在第一時(shí)間開(kāi)展溝通與協(xié)調(diào)以實(shí)施聯(lián)合懲戒，致使執(zhí)法威懾力被削弱、控?zé)熾y點(diǎn)問(wèn)題不能有效根治。

1.3 執(zhí)法能力不足制約執(zhí)法的有效性

1.3.1 執(zhí)法手段較為單一

《條例》施行至今，案件主要來(lái)源于監(jiān)督中查獲現(xiàn)行及基于投訴線(xiàn)索的被動(dòng)式執(zhí)法，執(zhí)法管理手段較為單一。如何將投訴線(xiàn)索轉(zhuǎn)化為有效證據(jù)來(lái)源一直是困擾各執(zhí)法部門(mén)的主要難題。比如身份確認(rèn)這一難點(diǎn)，除非有照片或影像等證據(jù)性材料的印證，否則對(duì)個(gè)體的吸煙行為認(rèn)定就存在爭(zhēng)議。即便是執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)吸煙者的違法吸煙行為，但是執(zhí)法人員沒(méi)有查驗(yàn)身份證明和限制人身自由的權(quán)力，違法者拒絕配合調(diào)查并逃離現(xiàn)場(chǎng)，執(zhí)法人員也很難再采取有力的后續(xù)措施。

1.3.2 執(zhí)法能力有待提升

執(zhí)法人員很少接觸關(guān)于應(yīng)對(duì)日常執(zhí)法取證及可能遇到的困難的相關(guān)培訓(xùn)，因此執(zhí)法能力的不足直接影響執(zhí)法管理成效。被調(diào)查的執(zhí)法人員對(duì)控?zé)煷笳结樀牧私?、?duì)禁煙場(chǎng)所違法吸煙行為調(diào)查取證重要性的認(rèn)識(shí)、對(duì)控?zé)煼ㄒ?guī)條款的熟悉與掌握等狀況都不容樂(lè)觀(guān)。作為執(zhí)法者應(yīng)對(duì)本地的有關(guān)控?zé)煼ㄒ?guī)全面、正確掌握才能積極有效地執(zhí)法，才會(huì)對(duì)控?zé)焾?zhí)法有信心，才能對(duì)禁煙場(chǎng)所等提出建設(shè)性意見(jiàn)[3]。

1.4 場(chǎng)所管理者的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)

場(chǎng)所管理者能最直接地接觸吸煙者，能第一時(shí)間對(duì)吸煙行為展開(kāi)勸阻或預(yù)警。但是，管理者也常常對(duì)控?zé)煿ぷ鞣笱芰耸?，只是停留在?duì)處罰的畏懼上，反而擔(dān)心勸阻吸煙會(huì)引發(fā)服務(wù)對(duì)象的不滿(mǎn)。為應(yīng)付執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)督檢查，管理者通常只是做些書(shū)面制度、宣傳、設(shè)置禁止吸煙標(biāo)識(shí)等，面對(duì)吸煙者不敢勸阻或者象征性地進(jìn)行勸阻，其控?zé)熜Ч槐M人意。而監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)場(chǎng)地管理者的監(jiān)督檢查不到位、缺乏長(zhǎng)效性、處罰不嚴(yán)格，沒(méi)有樹(shù)立起控?zé)焾?zhí)法的權(quán)威[4]，可能也是場(chǎng)地管理者對(duì)控?zé)煿ぷ髦匾暢潭炔蛔愕脑颉?/p>

1.5 社會(huì)力量協(xié)同監(jiān)督的參與度不高

目前，控?zé)煿姳O(jiān)督控?zé)煹那乐饕?2345舉報(bào)、熱力地圖網(wǎng)站留言反饋舉報(bào)等渠道。投訴人基于自身利益考慮，對(duì)于身邊發(fā)生的吸煙行為多數(shù)不會(huì)選擇勸阻或第一時(shí)間通知管理方，而是選擇匿名投訴交由執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行處理，這樣就大大減弱了管理效能。另外，從管理實(shí)際來(lái)看，活躍的控?zé)熤驹刚摺⒚耖g組織是控?zé)煿ぷ鞯纳?，但這些隊(duì)伍的力量還較為薄弱，未能加強(qiáng)控?zé)煿ぷ鞯挠绊懥Α?/p>

2 控?zé)煴O(jiān)管困境的對(duì)策建議

2.1 加強(qiáng)對(duì)個(gè)人違法行為的懲戒力度

首先，建議對(duì)個(gè)人在禁止吸煙場(chǎng)所的吸煙行為直接實(shí)施處罰。目前，北京、重慶、廣州、深圳、杭州、蘭州、武漢等城市的控?zé)熞?guī)定對(duì)于個(gè)人違法吸煙行為均可直接給予罰款，這既增強(qiáng)了對(duì)違法吸煙者的威懾力，提高執(zhí)法效率，也給執(zhí)法主體開(kāi)展控?zé)焾?zhí)法工作帶來(lái)了更大的靈活性[5]。其次，可通過(guò)適當(dāng)提高罰款金額、實(shí)施控?zé)熜庞脩徒涞却胧┨嵘龖徒淞Χ龋哟笮袨槿说倪`法成本。在這一點(diǎn)上應(yīng)借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)。香港出臺(tái)的《2021 年吸煙（公眾衛(wèi)生）條例》規(guī)定，任何人在法定禁煙區(qū)內(nèi)吸用或攜帶已開(kāi)啟的煙品，執(zhí)法人員都有權(quán)向其發(fā)出定額罰款通知書(shū)，罰款1 500 港元。這種高強(qiáng)度執(zhí)法使香港的成人吸煙率下降到只有11%的水平，成為全國(guó)吸煙率最低的城市[6]?？蓪⒔麩焾?chǎng)所的特點(diǎn)、違法行為情節(jié)與信用懲戒措施的制裁嚴(yán)厲程度相結(jié)合，在罰款等懲戒措施的懲罰力度不夠、又具有懲戒必要性的重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)生的違法吸煙行為，可將其處罰記錄記入信用檔案，加大懲戒力度[7]。

2.2 進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)法模式

2.2.1 確保執(zhí)法力量的投入

為確?？?zé)焾?zhí)法的覆蓋面和有效性，應(yīng)進(jìn)一步加大控?zé)煴O(jiān)督的人力、物力與財(cái)力等投入，避免因執(zhí)法隊(duì)伍太過(guò)單薄導(dǎo)致法律執(zhí)行障礙。國(guó)內(nèi)效果最突出的應(yīng)屬香港的百人專(zhuān)職控?zé)焾?zhí)法隊(duì)伍，定期對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行充分的培訓(xùn)和合理分工。專(zhuān)職專(zhuān)崗既保證了執(zhí)法的公正性，也最大限度地提高了執(zhí)法效率；也可成立專(zhuān)門(mén)的控?zé)焾?zhí)法隊(duì)伍，聘用以及從各部門(mén)抽調(diào)人員，必要時(shí)可以要求其他相關(guān)部門(mén)予以協(xié)助；也可組建志愿者、社會(huì)團(tuán)體等第三方巡查隊(duì)伍，排摸違法的線(xiàn)索，確保各類(lèi)執(zhí)法支持力量配備到位。

2.2.2 形成監(jiān)管合力

完整的控?zé)焾?zhí)法體系應(yīng)包括政府主導(dǎo)、牽頭部門(mén)組織協(xié)調(diào)、主管部門(mén)各司其職三個(gè)層面。政府層面應(yīng)進(jìn)一步明確各部門(mén)的執(zhí)法主體責(zé)任，完善執(zhí)法評(píng)估機(jī)制，有效整合行政執(zhí)法資源，強(qiáng)化執(zhí)法的有效性。作為牽頭部門(mén)健康促進(jìn)辦公室應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)落實(shí)監(jiān)測(cè)評(píng)估、控?zé)煙崃Φ貓D等執(zhí)法信息精準(zhǔn)化支持項(xiàng)目，推動(dòng)線(xiàn)索報(bào)告、聯(lián)合執(zhí)法等聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制的建立及完善，針對(duì)性地制定控?zé)熍e措。各執(zhí)法部門(mén)應(yīng)最大程度集聚執(zhí)法力量，互利互補(bǔ)，形成監(jiān)管合力。

2.3 強(qiáng)化能力建設(shè)

2.3.1 創(chuàng)新執(zhí)法手段

在執(zhí)法技術(shù)手段與證據(jù)收集方面，應(yīng)加強(qiáng)與場(chǎng)所管理方等第三方的有效信息互動(dòng)。在投訴處理時(shí)，對(duì)于自律性強(qiáng)的管理單位，可通過(guò)自查等有效方式由管理方在第一現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)違法行為。管理方巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，拍攝違法行為照片等證據(jù)性材料，由執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展指向性執(zhí)法，場(chǎng)所管理方配合執(zhí)法見(jiàn)證、對(duì)吸煙人的身份進(jìn)行即時(shí)確認(rèn)。應(yīng)充分利用樓道監(jiān)控、執(zhí)法記錄儀等技防電子設(shè)備，快速有效地對(duì)違法行為進(jìn)行監(jiān)控與執(zhí)法取證。

2.3.2 提升執(zhí)法辦案能力

為取得最佳的執(zhí)法管理效果，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)控?zé)焾?zhí)法人員相關(guān)法律、法規(guī)的培訓(xùn)。通過(guò)案件辦理技巧、典型案例、示范性案例等內(nèi)容培訓(xùn)，進(jìn)一步規(guī)范單位未履行控?zé)煿芾砺氊?zé)、個(gè)人不聽(tīng)勸阻吸煙等違法行為的證據(jù)要件認(rèn)定、證據(jù)收集方法，相應(yīng)固化案件辦理流程及規(guī)范，切實(shí)提升執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。

2.4 引導(dǎo)場(chǎng)所管理方共同實(shí)施聯(lián)動(dòng)監(jiān)管

執(zhí)法部門(mén)應(yīng)與禁止吸煙場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者和管理者達(dá)成有效對(duì)接，形成政府監(jiān)管單位、單位監(jiān)管個(gè)人的高效間接管理模式[8]。通過(guò)案例評(píng)析，以案示法，提高相關(guān)單位對(duì)法規(guī)落實(shí)的重視程度，強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，建立控?zé)焾?zhí)法管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)投訴突出、熱點(diǎn)指向和管理難點(diǎn)，由執(zhí)法部門(mén)與場(chǎng)所管理方開(kāi)展投訴聯(lián)合取證、聯(lián)合處置。推動(dòng)無(wú)煙大樓創(chuàng)建、購(gòu)買(mǎi)執(zhí)法記錄儀視頻取證、高發(fā)點(diǎn)廁所安裝煙感報(bào)警器等。在各行業(yè)中“找模范”“樹(shù)典型”，可將監(jiān)測(cè)到的各行業(yè)、場(chǎng)所單位的控?zé)熐闆r定期向社會(huì)公布，讓各行業(yè)的控?zé)煿ぷ鹘邮芄姷脑u(píng)判和監(jiān)督[9]，特別是推動(dòng)問(wèn)題單位所屬的主管部門(mén)引起重視。

2.5 宣傳引導(dǎo)共同參與

保證無(wú)煙法律有效實(shí)施的關(guān)鍵在于提升國(guó)民的控?zé)熞庾R(shí)。應(yīng)組織開(kāi)展形式多樣、內(nèi)容豐富的控?zé)煿嫘麄骰顒?dòng)，營(yíng)造全民控?zé)煛⒔錈煹姆諊?。鼓?lì)民眾加入成立控?zé)熤驹刚哧?duì)伍，自發(fā)地加入勸導(dǎo)吸煙行列，通過(guò)宣傳明確投訴的證據(jù)要求，便于民眾通過(guò)投訴舉報(bào)等渠道協(xié)同開(kāi)展控?zé)煿ぷ鳎蔀榭責(zé)熜铝α縖8]。對(duì)于控?zé)熒鐣?huì)組織，國(guó)家和政府應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)政策傾斜，鼓勵(lì)其參與對(duì)控?zé)煹墓娕嘤?xùn)、社會(huì)宣傳，提升公眾的信任程度，從而增進(jìn)控?zé)熃M織的社會(huì)影響力。