凌莉 楊帆 徐繼榮

摘要：《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》明確了存量發(fā)展的總體要求。回顧上海市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制體系自1990年代建立至今的發(fā)展演進(jìn)，分析當(dāng)前中心城開(kāi)發(fā)總量管控、舊改風(fēng)貌保護(hù)的新挑戰(zhàn)，借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合上海國(guó)土空間規(guī)劃“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”實(shí)施體系的3個(gè)層次，提出中心城容積率轉(zhuǎn)移的規(guī)劃實(shí)施策略。其中單元規(guī)劃層次重點(diǎn)是結(jié)合中心城單元規(guī)劃編制，明確容量轉(zhuǎn)移價(jià)值導(dǎo)向、轉(zhuǎn)移原則和空間指引；詳細(xì)規(guī)劃層次重在探索管理制度的創(chuàng)新，明確容積率轉(zhuǎn)移的適用情形、方案評(píng)估要求等審批管理實(shí)施路徑。最后探討了搭建容積率轉(zhuǎn)移的公共平臺(tái)、加強(qiáng)交易過(guò)程的監(jiān)督監(jiān)管等相關(guān)政策機(jī)制保障。

關(guān)鍵詞：上海市中心城；容積率轉(zhuǎn)移；實(shí)踐探索

文章編號(hào) 1673-8985（2023）05-0074-05 中圖分類號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱“上海2035”）提出“建設(shè)用地規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)”的總體要求，土地開(kāi)發(fā)模式從外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式高質(zhì)量利用，需要利用有限的空間資源創(chuàng)造更高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。上海市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控體系自1990年代建立以來(lái)，一直作為開(kāi)發(fā)容量管控、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和環(huán)境品質(zhì)提升的核心工具，服務(wù)于實(shí)現(xiàn)城市各階段的發(fā)展目標(biāo)，是體現(xiàn)城市空間治理能力的重要內(nèi)容。2020年頒布的《關(guān)于建立上海市國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見(jiàn)》明確上海市國(guó)土空間規(guī)劃分為總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃3個(gè)層次，2021年底上海市中心城單元規(guī)劃批復(fù)，中心城進(jìn)入開(kāi)發(fā)總量相對(duì)穩(wěn)定的存量發(fā)展新階段，伴隨著城市更新工作的不斷推進(jìn)，容積率轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)訴求和管理需求愈發(fā)突出，亟需開(kāi)展系統(tǒng)的研究探索。

1 上海市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和容積率管控的發(fā)展演進(jìn)

1.1 1990—2000年代應(yīng)對(duì)土地批租制度初步建立較寬松的管控體系

1990年代土地批租制度基本建立后，上海經(jīng)歷了超常規(guī)的城市發(fā)展，土地開(kāi)發(fā)面臨極大的需求壓力。《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（土地使用建筑管理）》（1994版）是上海市開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控的第一個(gè)系統(tǒng)規(guī)定，容積率管控按照外環(huán)外、內(nèi)外環(huán)間和內(nèi)環(huán)內(nèi)3個(gè)空間層次逐級(jí)遞增，內(nèi)環(huán)內(nèi)商業(yè)辦公地塊的容積率上限為8.0，居住地塊的容積率上限為4.0。自此上海開(kāi)啟了高強(qiáng)度、高密度的開(kāi)發(fā)時(shí)代，中心城區(qū)建造了大批高層、超高層建筑，給當(dāng)時(shí)城市的景觀風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境和交通系統(tǒng)等帶來(lái)巨大壓力。

1.2 2000—2010年代構(gòu)建“中心城強(qiáng)度分區(qū)模型”逐步優(yōu)化管控體系

2003年，“雙增雙減”政策被提出并納入《上海市城市規(guī)劃條例》（2003修訂版），旨在解決上海中心城開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)高、人口密度過(guò)大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。為有效貫徹《上海市城市總體規(guī)劃（1999年—2020年）》的戰(zhàn)略意圖，上海以分區(qū)規(guī)劃和單元規(guī)劃編制為契機(jī)，構(gòu)建了中心城強(qiáng)度分區(qū)模型，以此為支撐優(yōu)化了開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控體系。其中，中心城商業(yè)辦公建筑容積率上限為4.0，居住建筑容積率上限為2.5，強(qiáng)度區(qū)設(shè)定的規(guī)則基本保持不變，納入修訂的《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（土地使用建筑管理）》（2003版）。以此原則編制的中心城分區(qū)規(guī)劃，在開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控上體現(xiàn)了規(guī)劃決策的量化和理性，有效指導(dǎo)了控規(guī)編制落實(shí)，取得顯著效果。

1.3 2010—2020年代“穩(wěn)中調(diào)優(yōu)”形成市域全域覆蓋的管控體系

在開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控體系基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，上海為適應(yīng)城市建設(shè)和管理的發(fā)展需要，又先后制定了《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》（2011版）和《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》（2016修訂版），進(jìn)一步細(xì)化優(yōu)化強(qiáng)度分區(qū)規(guī)則。2016年的修訂版進(jìn)一步指出開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制主要針對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地，即住宅組團(tuán)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地和商務(wù)辦公用地，通過(guò)強(qiáng)度區(qū)和地塊容積率兩個(gè)層次進(jìn)行控制。其中街坊為“強(qiáng)度區(qū)控制”，主要根據(jù)所在主城區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)的不同空間區(qū)位，綜合功能、交通、環(huán)境等因素，結(jié)合特殊區(qū)域和特殊開(kāi)發(fā)類型，進(jìn)而確定適用的基本強(qiáng)度和特定強(qiáng)度，目的是控制地區(qū)建筑總量。地塊為“容積率控制”，主要根據(jù)地塊的建設(shè)條件差異，通過(guò)城市設(shè)計(jì)、環(huán)境影響分析、交通分析等方法，進(jìn)而確定具體指標(biāo)。兩層次的控制要求設(shè)定使得開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控更具彈性和可操作性。

1.4 2020年后面向“上海2035”實(shí)施的中心城總量管控的新挑戰(zhàn)

一是中心城開(kāi)發(fā)總量日趨穩(wěn)定下空間結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化。2020年頒布的《關(guān)于建立上海市國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的意見(jiàn)》明確上海在空間維度上分為總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃3個(gè)規(guī)劃層次。其中，中心城單元規(guī)劃編制于2017年啟動(dòng)，在中心城控規(guī)覆蓋已達(dá)80%①的基礎(chǔ)上，“以已批控規(guī)為依據(jù)，單元內(nèi)經(jīng)營(yíng)性設(shè)施的開(kāi)發(fā)容量原則上不增加”[1]作為主要原則確定開(kāi)發(fā)總量。2021年底上海市中心城單元規(guī)劃獲批，中心城進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)總量（不含產(chǎn)業(yè)用地開(kāi)發(fā)量）相對(duì)穩(wěn)定的新階段，容積率作為引導(dǎo)用地開(kāi)發(fā)的核心管控工具，需要在存量更新背景下持續(xù)促進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，將容量轉(zhuǎn)移至更具空間承載力、更符合城市未來(lái)發(fā)展導(dǎo)向的重點(diǎn)地區(qū)。

二是“人民城市”建設(shè)要求下公共空間和設(shè)施的強(qiáng)化供給。2019年習(xí)近平總書(shū)記考察上海時(shí)提出“人民城市”的重要理念，上海市委市政府也明確要“以更優(yōu)的供給滿足人民需求，用最好的資源服務(wù)人民，要提升中心城區(qū)功能品質(zhì)”，中心城勢(shì)必要將容積率轉(zhuǎn)移作為政策工具，“以強(qiáng)度換空間、以空間促品質(zhì)”，將騰挪出來(lái)的空間優(yōu)先用于公共空間和公共設(shè)施的供給。

三是中心城風(fēng)貌舊改項(xiàng)目推進(jìn)下的容積率轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)困境。2017年上海市中心城風(fēng)貌舊改工作從“拆改留”進(jìn)入“留改拆”，建筑保護(hù)擴(kuò)展到空間保護(hù)、肌理保護(hù)，對(duì)涉及城市風(fēng)貌保護(hù)的地塊進(jìn)行成片保留，結(jié)合2017年開(kāi)展的50年以上歷史建筑普查工作，將約730萬(wàn)m?里弄建筑納入法定保護(hù)范圍，這一時(shí)期因風(fēng)貌保護(hù)無(wú)法達(dá)到原控規(guī)容積率的歷史協(xié)議出讓地塊（俗稱“毛地”）成為容積率轉(zhuǎn)移的訴求主體。盡管上海在一系列政策中（見(jiàn)表1）提出聚焦重點(diǎn)地區(qū)，突出容積率差異化政策引導(dǎo)，也初步建立了以保護(hù)保留為前提的更新模式和利益平衡機(jī)制，并探索包括容積率轉(zhuǎn)移在內(nèi)的規(guī)土融合的支持政策創(chuàng)新[2]。但涉及風(fēng)貌舊改地塊的控規(guī)調(diào)整，雖然價(jià)值導(dǎo)向基本清晰，但空間引導(dǎo)的方法、地塊層面轉(zhuǎn)移量的測(cè)算規(guī)則和配套審批管理機(jī)制等尚未完善[3]，基本處于“一事一議”的個(gè)案裁量審批之下。

2 城市容積率轉(zhuǎn)移制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1 美國(guó)紐約

美國(guó)紐約采用以“保護(hù)古建筑、支持特定產(chǎn)業(yè)、提供公共空間”為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制。美國(guó)的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度（Transfer of Development Right， TDR）始于1960年代，在解決因土地利用分區(qū)管制而造成歷史文化遺產(chǎn)土地所有權(quán)人利益受損和支持城市開(kāi)發(fā)建設(shè)等方面發(fā)揮過(guò)重要作用[4]。紐約市在1968年頒布的《地標(biāo)保護(hù)法》（Landmarks Preservation Law）中首次提出TDR的概念，同意將具有歷史或美學(xué)價(jià)值的地標(biāo)建筑地塊中未使用的發(fā)展權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，通過(guò)流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)權(quán)，在保障土地所有權(quán)人開(kāi)發(fā)權(quán)利的同時(shí)達(dá)到保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的目的。法律最初規(guī)定可以將開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移到相鄰地塊、斜對(duì)面地塊、十字交叉地塊等，歷史地標(biāo)所有權(quán)人通過(guò)開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以彌補(bǔ)潛在的權(quán)益損失。紐約政府1997年又更新了TDR計(jì)劃，擴(kuò)大了開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍，通過(guò)劃定特定片區(qū)使得地塊間的容積率轉(zhuǎn)移更易達(dá)成，同時(shí)優(yōu)化了TDR的轉(zhuǎn)移進(jìn)程。美國(guó)的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)TDR主要是通過(guò)容積率、建筑密度、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等一系列指標(biāo)的制定、調(diào)整和轉(zhuǎn)移管理，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商將未能使用的歷史文化遺產(chǎn)所在地塊的容積率轉(zhuǎn)移至特定地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)保護(hù)和空間開(kāi)發(fā)的相對(duì)經(jīng)濟(jì)平衡。TDR通常包含發(fā)送區(qū)（sending areas）和接收區(qū)（receiving areas），前者指能夠?qū)㈤_(kāi)發(fā)權(quán)通過(guò)市場(chǎng)方式轉(zhuǎn)讓出去的地區(qū)，通常是土地分區(qū)中有特殊保護(hù)、限制開(kāi)發(fā)的具有較多歷史文化遺產(chǎn)或保護(hù)價(jià)值較高的地區(qū)，可以將其未使用的容積率轉(zhuǎn)移到需要增加密度和強(qiáng)度的土地中去；后者指可轉(zhuǎn)入開(kāi)發(fā)權(quán)獲得額外容積率的地區(qū)，通常是城市重點(diǎn)發(fā)展或鼓勵(lì)發(fā)展的地區(qū)，同時(shí)具備承載較高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的能力。美國(guó)的TDR不僅用于歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，也被運(yùn)用于促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及保護(hù)城市外圍的農(nóng)用地、自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)空間等。

2.2 日本東京

日本東京采用“促進(jìn)大都市圈城市創(chuàng)新建設(shè)”的特區(qū)式容積率轉(zhuǎn)移制度。日本主要通過(guò)實(shí)施建筑基本法規(guī)定土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和空間形態(tài)，根據(jù)土地使用性質(zhì)確定不同的容積率，都市計(jì)劃規(guī)定了各類型土地的容積率上限，原則上不允許將未使用的容積率進(jìn)行轉(zhuǎn)移。2013年，日本提出新城市成長(zhǎng)戰(zhàn)略，將東京的容積率管理納入其中以鼓勵(lì)和促進(jìn)大都市圈城市創(chuàng)新建設(shè)[5]。其中的特區(qū)式管理制度是以“都市再建特別區(qū)”制度為基礎(chǔ)，實(shí)施特殊容積率標(biāo)準(zhǔn)。如果在特別區(qū)的項(xiàng)目因環(huán)境貢獻(xiàn)沒(méi)有用足容積率，可以在區(qū)域內(nèi)部平衡，實(shí)施容積率分?jǐn)偦蜣D(zhuǎn)移，通過(guò)區(qū)域內(nèi)的其他建筑提高容積率來(lái)補(bǔ)足。在日本的東京、近畿、中部3大都市圈，由政府指定的“都市再建特別區(qū)”約65個(gè)，以東京站用地為例，通過(guò)利用特區(qū)式管理制度，進(jìn)行不相鄰街區(qū)間的容積率轉(zhuǎn)移，將東京站用地未使用的18.9萬(wàn)m?建筑量轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)，并將其部分出售費(fèi)用用于東京站紅磚車(chē)站的保存和復(fù)原工作。

2.3 中國(guó)臺(tái)北

中國(guó)臺(tái)北的容積率轉(zhuǎn)移制度起于文化資產(chǎn)保護(hù)。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)施容積率轉(zhuǎn)移制度最初是用以解決歷史古跡保護(hù)與市場(chǎng)開(kāi)發(fā)之間的矛盾，將適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段引入規(guī)劃控制體系中[6]。1998年臺(tái)北市將《古跡土地容積轉(zhuǎn)移辦法》作為歷史古跡用地容積率轉(zhuǎn)移操作執(zhí)行的依據(jù)。1999年《都市計(jì)劃容積轉(zhuǎn)移實(shí)施辦法》將容積轉(zhuǎn)移制度拓展至適用于增加公共開(kāi)放空間，2000年《大稻埕歷史風(fēng)貌特定專用區(qū)容積轉(zhuǎn)移辦法》則更加精細(xì)化地制定了歷史街區(qū)的容積轉(zhuǎn)移制度規(guī)則。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在進(jìn)行容積率轉(zhuǎn)移時(shí)主要明確送出基地、接受基地、基準(zhǔn)容積、容積量的確定、轉(zhuǎn)移形式、配套保障機(jī)制等控制要素[7]，并對(duì)測(cè)算方法進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“容積轉(zhuǎn)移”在不斷發(fā)展中形成具有地域特色的彈性調(diào)控制度，有效地控制了城市開(kāi)發(fā)總量，減少了大規(guī)模拆除重建，保留保護(hù)了具有紀(jì)念性或藝術(shù)價(jià)值的建筑和街區(qū)，提升了城市環(huán)境品質(zhì)。

3 上海市中心城容積率轉(zhuǎn)移的創(chuàng)新實(shí)踐探索

上海市中心城正處于開(kāi)發(fā)總量緊約束的存量更新階段，研究面向“上海2035”實(shí)施，重點(diǎn)從單元規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃層次探討容積率轉(zhuǎn)移策略和相關(guān)政策機(jī)制保障。

3.1 單元規(guī)劃層次重點(diǎn)明確價(jià)值導(dǎo)向、轉(zhuǎn)移原則和空間指引

單元規(guī)劃層次的容積率轉(zhuǎn)移實(shí)質(zhì)上是街坊經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)量的空間轉(zhuǎn)移。2021年底獲批的上海市中心城單元規(guī)劃作為上海市國(guó)土空間規(guī)劃體系中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以各行政區(qū)開(kāi)展規(guī)劃編制，規(guī)劃采取用地、建筑量雙控方式，以落實(shí)公益性底線性設(shè)施為目標(biāo)，原則上將已批控規(guī)開(kāi)發(fā)容量作為上限，調(diào)整優(yōu)化原街坊經(jīng)營(yíng)性用地（主要為住宅組團(tuán)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地和商務(wù)辦公用地，不含產(chǎn)業(yè)用地）開(kāi)發(fā)量，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)量的結(jié)構(gòu)性空間騰挪[8]。這種廣義上的容積率轉(zhuǎn)移主要按照價(jià)值導(dǎo)向、轉(zhuǎn)移原則和空間指引在規(guī)劃編制中予以落實(shí)。

3.1.1 價(jià)值導(dǎo)向

一是落實(shí)主城區(qū)“中心輻射”的戰(zhàn)略要求，提升中心城作為全球城市功能主要承載區(qū)的能級(jí)，促進(jìn)土地空間資源高效利用、產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)型和舊城有機(jī)更新。二是實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)制度，遵從歷史文化風(fēng)貌地區(qū)的建筑肌理等保護(hù)要求，通過(guò)容積率轉(zhuǎn)移強(qiáng)化重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)的空間特色塑造。三是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境功能、增加公共空間，引導(dǎo)容積率轉(zhuǎn)移后騰挪出的土地優(yōu)先用于生態(tài)空間和公益性設(shè)施，改善中心城高密度建成區(qū)的環(huán)境品質(zhì)。

3.1.2 轉(zhuǎn)移原則

一是與公共活動(dòng)中心和重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)相一致，將開(kāi)發(fā)量統(tǒng)籌平衡轉(zhuǎn)移至公共活動(dòng)中心和重點(diǎn)功能地區(qū)，特別是向急需功能提升的市級(jí)副中心地區(qū)轉(zhuǎn)移。二是與風(fēng)貌保護(hù)、景觀塑造相協(xié)調(diào)，因風(fēng)貌保護(hù)導(dǎo)致無(wú)法達(dá)到已批控規(guī)容積率的開(kāi)發(fā)量可在全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌平衡，將容積率轉(zhuǎn)移至需要發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)風(fēng)貌肌理保護(hù)和特色景觀塑造。三是與地區(qū)綜合承載能力相適配，容積率的轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出應(yīng)符合地區(qū)功能定位，與環(huán)境、交通和基礎(chǔ)設(shè)施等空間承載力相匹配，激發(fā)乘數(shù)效應(yīng)和外溢效應(yīng)，強(qiáng)化功能協(xié)同和綜合效益。

3.1.3 空間指引

按照全市容積率差別化管理的總體要求，從強(qiáng)化公共活動(dòng)中心體系角度，容積率轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)為規(guī)劃確定的中央活動(dòng)區(qū)（CAZ）、城市副中心、地區(qū)中心等更具開(kāi)發(fā)潛力的地區(qū)；從保護(hù)歷史風(fēng)貌角度，容積率轉(zhuǎn)出區(qū)為歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊等；從美化城市天際線角度，容積率轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)為城市重點(diǎn)功能區(qū)、濱江（濱水）重點(diǎn)地區(qū)；從保護(hù)保育生態(tài)功能角度，容積率轉(zhuǎn)出區(qū)為三、四類生態(tài)空間（考慮到一、二類生態(tài)空間為禁建區(qū)，不適用于容積率轉(zhuǎn)移）；從促進(jìn)TOD發(fā)展角度，突出公共交通（軌交）導(dǎo)向，容積率轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)為承載力較強(qiáng)的TOD街坊。

借鑒國(guó)內(nèi)外容積率轉(zhuǎn)移區(qū)劃定的經(jīng)驗(yàn)，也可為促進(jìn)某項(xiàng)特定功能而形成特區(qū)模式，并同步制定拓展或調(diào)整機(jī)制，為城市發(fā)展的階段性或長(zhǎng)遠(yuǎn)性戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。

3.2 詳細(xì)規(guī)劃層次重點(diǎn)明確適用情形和方案審批管理機(jī)制

詳細(xì)規(guī)劃層次的容積率轉(zhuǎn)移實(shí)質(zhì)上是地塊建筑開(kāi)發(fā)量的轉(zhuǎn)移。對(duì)原土地權(quán)利人來(lái)說(shuō)，作為已出讓地塊不得調(diào)整規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，但因額外增加風(fēng)貌保護(hù)要求等不可抗原因，需要通過(guò)容積率轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)合理的利益補(bǔ)償。對(duì)政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，推動(dòng)容積率轉(zhuǎn)移通常是為了實(shí)現(xiàn)增補(bǔ)公益性設(shè)施、增加綠地開(kāi)放空間、保護(hù)歷史文化風(fēng)貌、促進(jìn)有機(jī)更新等特定規(guī)劃目標(biāo)，可以視作為開(kāi)發(fā)權(quán)讓利。政府既要尊重原合同契約，又希望能調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極參與，基于政府和市場(chǎng)共贏的初衷，在原土地權(quán)利人提出的容積率轉(zhuǎn)移訴求的前提下，建議控詳層次的規(guī)劃管理應(yīng)重點(diǎn)完善轉(zhuǎn)移適用情形、方案評(píng)估體系和容量測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)等審批管理實(shí)施路徑。

3.2.1 轉(zhuǎn)移適用情形

控詳層面的容積率轉(zhuǎn)移通常分為兩種情況。一是土地收儲(chǔ)在政府一邊，容積率轉(zhuǎn)移通過(guò)控規(guī)調(diào)整實(shí)現(xiàn)，發(fā)生在土地招拍掛出讓前，結(jié)果寫(xiě)入土地合同；二是土地在既有權(quán)利人一邊，這些地塊可能是曾經(jīng)的協(xié)議出讓地塊、新增的風(fēng)貌保護(hù)地塊、亟待開(kāi)展城市更新的地塊等，情況比較復(fù)雜，通常難以按照已批控規(guī)推進(jìn)實(shí)施。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2019修訂版）：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地的使用權(quán)?！币虼?，對(duì)于招拍掛獲得國(guó)有土地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)性地塊，地塊容積率已通過(guò)法定控規(guī)編制確定，已寫(xiě)入土地出讓合同，原則上不適用于容積率轉(zhuǎn)移。對(duì)于歷史協(xié)議出讓的經(jīng)營(yíng)性地塊，土地出讓合同簽署在控規(guī)編制之前，合同中已有明確的開(kāi)發(fā)容量，基本可測(cè)算出土地開(kāi)發(fā)的總價(jià)值，原則上可以按照“等價(jià)值轉(zhuǎn)移”的原則進(jìn)行容積率轉(zhuǎn)移。對(duì)于經(jīng)認(rèn)定可以采取城市更新方式的舊區(qū)改造和風(fēng)貌保護(hù)地塊等，原則上可以按照容積率轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出區(qū)的空間指引，基于更新目標(biāo)的設(shè)定進(jìn)行容積率轉(zhuǎn)移。

3.2.2 方案評(píng)估體系

上海當(dāng)前的容積率轉(zhuǎn)移通常在控規(guī)編制階段開(kāi)展實(shí)施方案的編制研究工作，并將細(xì)化控制要求落實(shí)在控規(guī)圖則中，作為地塊開(kāi)發(fā)控制的條件。如何評(píng)估實(shí)施方案的科學(xué)合理是審批管理的重要內(nèi)容?？紤]到既要發(fā)揮政府的管控引導(dǎo)，又要激發(fā)和引導(dǎo)市場(chǎng)力量參與，筆者建議：一是構(gòu)建包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)環(huán)境綜合價(jià)值貢獻(xiàn)度等內(nèi)容的實(shí)施方案評(píng)估體系（見(jiàn)表2），容積率轉(zhuǎn)移的實(shí)施方案應(yīng)以原控規(guī)（或出讓合同）明確的土地開(kāi)發(fā)總價(jià)值量作為基準(zhǔn)，以社會(huì)環(huán)境綜合價(jià)值貢獻(xiàn)度作為判定方案優(yōu)劣的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)；二是發(fā)揮城市設(shè)計(jì)對(duì)實(shí)施方案評(píng)估的重要支撐作用，對(duì)于涉及風(fēng)貌保護(hù)、品質(zhì)提升、環(huán)境保護(hù)等情形的容積率轉(zhuǎn)移，應(yīng)充分發(fā)揮城市設(shè)計(jì)在空間環(huán)境形態(tài)評(píng)估的技術(shù)支撐作用，進(jìn)而明晰控規(guī)附加圖則要求；三是強(qiáng)化公眾參與、尊重相關(guān)利益群體的訴求，考慮到中心城的更新地塊周邊都是已建成地區(qū)，還應(yīng)尊重周邊相關(guān)利益群體的訴求。

3.2.3 容量測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)

確定容積率轉(zhuǎn)移量（轉(zhuǎn)移的建筑規(guī)模）是規(guī)劃審批管理的核心，考慮到不同區(qū)位環(huán)境的地塊存在土地物業(yè)總價(jià)值的差異，需要明確科學(xué)的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“等價(jià)值轉(zhuǎn)移”應(yīng)是轉(zhuǎn)移量測(cè)算的基本原則。上海風(fēng)貌舊改地塊控規(guī)調(diào)整的實(shí)施方案審批，原則上以土地合同明確的建筑量為依據(jù)，以“等價(jià)值轉(zhuǎn)移”為原則，明確轉(zhuǎn)移量的規(guī)模，典型案例是2019年黃浦區(qū)的珠江地塊將部分經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)量轉(zhuǎn)移到楊浦區(qū)的合生地塊，按照“等價(jià)值轉(zhuǎn)移”原則，實(shí)現(xiàn)了同一開(kāi)發(fā)主體的跨區(qū)容積率轉(zhuǎn)移。與此類似，廣州市在2018年因歷史地區(qū)風(fēng)貌保護(hù)將北京路某建設(shè)項(xiàng)目的建筑量按照“等價(jià)值轉(zhuǎn)移”的方式轉(zhuǎn)移到了天河區(qū)東莞莊路。筆者建議在確定容積率具體轉(zhuǎn)移量時(shí)，應(yīng)同時(shí)考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、實(shí)施等綜合因素。測(cè)算公式大致可以總結(jié)為：轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)承接量＝轉(zhuǎn)出區(qū)轉(zhuǎn)出量×（轉(zhuǎn)出區(qū)用地市場(chǎng)估價(jià)/轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)用地市場(chǎng)估價(jià)）＋修正容量。修正容量可考慮實(shí)施方案對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的貢獻(xiàn)度，依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)予以一定的獎(jiǎng)勵(lì)[9]，轉(zhuǎn)移容量測(cè)算與校核同時(shí)應(yīng)考慮承接地區(qū)的綜合承載能力和公共設(shè)施的配套水平（見(jiàn)表3）。

3.3 相關(guān)政策機(jī)制保障

3.3.1 搭建容積率轉(zhuǎn)移的公共平臺(tái)

搭建容積率轉(zhuǎn)移的公共平臺(tái)能有效保證交易的公平性、合法性和穩(wěn)定性。在上海各區(qū)獨(dú)立核算土地財(cái)政和稅收制度背景下，跨行政區(qū)地塊權(quán)益轉(zhuǎn)移存在協(xié)調(diào)難度。筆者建議建立市、區(qū)兩級(jí)容積率轉(zhuǎn)移交易平臺(tái)，市級(jí)容積率交易平臺(tái)重在解決跨區(qū)交易的統(tǒng)籌平衡，區(qū)級(jí)容積率交易平臺(tái)重在承擔(dān)“容積率蓄水池”的作用，在全區(qū)開(kāi)發(fā)總量穩(wěn)定的前提下優(yōu)化容積率分布。同時(shí)，建議依托公共平臺(tái)建立交易地塊的空間資訊庫(kù)。對(duì)政府而言，可以對(duì)容積率轉(zhuǎn)入過(guò)度集中的地區(qū)進(jìn)行監(jiān)控及調(diào)節(jié)，作為開(kāi)展規(guī)劃調(diào)整的參考依據(jù)；對(duì)市場(chǎng)而言，可以使交易主體能夠獲得準(zhǔn)確的官方信息。

3.3.2 加強(qiáng)交易過(guò)程的監(jiān)督監(jiān)管

建立完善的監(jiān)督管理體系是容積率轉(zhuǎn)移制度有效實(shí)施的重要保障。隨著國(guó)土空間規(guī)劃的信息化轉(zhuǎn)型，可以建立地塊開(kāi)發(fā)的全生命周期動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，以此為基礎(chǔ)建立容積率轉(zhuǎn)移的動(dòng)態(tài)跟蹤和預(yù)警機(jī)制，一方面監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)移量的合理性，跟蹤校驗(yàn)轉(zhuǎn)移引發(fā)的用地、人口、開(kāi)發(fā)容量、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等情況，另一方面監(jiān)督轉(zhuǎn)移地塊的開(kāi)發(fā)協(xié)同性，避免只增不減，同時(shí)還可以考慮配套建立起包括公眾參與、聽(tīng)證制度、爭(zhēng)議仲裁等監(jiān)督機(jī)制。

4 結(jié)語(yǔ)

上海市中心城已進(jìn)入城市更新的發(fā)展新階段，為了實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理，作為核心工具的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控也在發(fā)生迭代，從傳統(tǒng)的強(qiáng)度分區(qū)轉(zhuǎn)向總量基本穩(wěn)定下的容積率轉(zhuǎn)移。本文基于上海市國(guó)土空間規(guī)劃體系實(shí)施的層次提出轉(zhuǎn)移的實(shí)施策略?？傮w而言，容積率轉(zhuǎn)移應(yīng)符合城市發(fā)展目標(biāo)、有明確的價(jià)值導(dǎo)向和空間指引；容積率轉(zhuǎn)移應(yīng)符合法定控規(guī)的管理要求、適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)作為一種促進(jìn)城市更新的激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)優(yōu)先保障公共利益、滿足更高標(biāo)準(zhǔn)的城市發(fā)展要求。

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