摘要：主權(quán)債務(wù)與自然互換是一種債務(wù)互換機(jī)制，債權(quán)人通過減免部分債務(wù)換取債務(wù)國當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)項目。伴隨可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的影響，該機(jī)制呈現(xiàn)出法律關(guān)系復(fù)雜、互換合意難度降低、債務(wù)減免和環(huán)保金額增加等特點。發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)不可持續(xù)問題、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的資金需求、主權(quán)債務(wù)重組規(guī)則的變化以及國際綠（藍(lán)）色金融原則的發(fā)展對該機(jī)制的演變會產(chǎn)生影響。主權(quán)債務(wù)與自然互換面臨著透明度建設(shè)、規(guī)則的雙重適用和提升主權(quán)債券評級的風(fēng)險等挑戰(zhàn)。中國應(yīng)以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為指導(dǎo)思想，推動國際債務(wù)治理規(guī)則更新，助力綠（藍(lán)）色金融規(guī)則的國際化，并尋求主權(quán)債務(wù)與自然互換的改進(jìn)，以妥善實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：主權(quán)債務(wù)與自然互換；可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)；集體行動條款；綠（藍(lán)）色金融原則

中圖分類號：D966.2" " " 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2024）06-0121-09

引言

主權(quán)債務(wù)與自然互換（Debt-for-Nature Swaps，以下簡稱DFNS）是指債權(quán)人和債務(wù)國達(dá)成協(xié)議，債權(quán)人以免除債務(wù)國部分債務(wù)為條件換取對債務(wù)國當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)項目的一種債務(wù)互換機(jī)制。[1]（p16）目前，國際上已形成一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)利用的目標(biāo)與承諾，[2]（p14）其實現(xiàn)離不開多樣化渠道的資金支持。資料顯示，在新冠疫情之前，全球?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的年度資金缺口為2.5萬億美元，截至2023年則激增至4.2萬億美元，并且有52個國家陷入債務(wù)違約或接近違約的狀態(tài)，且目前尚未發(fā)現(xiàn)有效的債務(wù)減免體系。[3]

DFNS致力于提供有效的債務(wù)減免體系，并且在主權(quán)債務(wù)重組與提供環(huán)境保護(hù)資金方面已頗具可行性。數(shù)據(jù)顯示，2015年塞舌爾互換案中，塞舌爾主權(quán)債務(wù)減免金額為2160萬美元，其中為環(huán)境保護(hù)提供的資金預(yù)計可達(dá)860萬美元；[4]（p1）2021年伯利茲互換案中，伯利茲主權(quán)債務(wù)減免金額達(dá)1.89億美元，可為未來20年提供約1.8億美元的環(huán)保資金，包括來自政府的年度現(xiàn)金流和通過“藍(lán)色貸款”（Blue Loan）資本化的捐贈（capitalized endowment）；[5]（p2）2023年，厄瓜多爾的DFNS將在未來17年為厄瓜多爾節(jié)省11億美元的債務(wù)償還，其中4.5億美元用于環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展。[6]由此可見，在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向下，DFNS進(jìn)一步顯現(xiàn)出了其在債務(wù)減免和提供環(huán)保資金兩方面的潛力。本文擬探究在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向下，DFNS的發(fā)展及演變動因，進(jìn)而為中國實施DFNS提供相關(guān)建議。

一、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向下的DFNS發(fā)展趨勢

DFNS通常以重組、減免或購買發(fā)展中國家的部分未償債務(wù)為形式進(jìn)行債務(wù)互換交易，是一種資金限定于自然環(huán)境保護(hù)項目的債務(wù)互換機(jī)制。DFNS具有明顯的環(huán)境融資屬性，使其與通常的主權(quán)債務(wù)重組方式有所不同，具有債務(wù)減免和為環(huán)境保護(hù)項目提供資金兩種功能。在認(rèn)識到債務(wù)國自然環(huán)境與債務(wù)國償還債務(wù)能力間的相關(guān)性后，1984年世界自然基金會（World Wild Fund，以下簡稱WWF）副主席洛夫喬伊提出了DFNS設(shè)想。在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的影響下，DFNS囊括了新內(nèi)容，且于2015年后出現(xiàn)新發(fā)展趨勢，主要表現(xiàn)為所涉及法律關(guān)系復(fù)雜化、達(dá)成互換合意難度降低以及債務(wù)減免金額和環(huán)保資金增加等特征。

（一）所涉法律關(guān)系復(fù)雜化

通常，DFNS需要至少簽署一份國際協(xié)議，參與方可包括債權(quán)人、債務(wù)國、非政府國際組織（以下簡稱NGO）等。DFNS常采用三方互換方式，即債權(quán)人、債務(wù)國及NGO之間簽署三方協(xié)議并完成互換交易（見圖1）。履行環(huán)境保護(hù)承諾的資金由債務(wù)國政府以當(dāng)?shù)刎泿艃斶€，并由信托基金管理，按照協(xié)議約定定期向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)項目撥款，而基金管理則由環(huán)境保護(hù)組織、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的代表和債務(wù)國政府等利益相關(guān)者承擔(dān)。比如，1987年玻利維亞國家公園案中，保護(hù)國際（Conservation International）用10萬美元購買了玻利維亞政府欠花旗公司價值65萬美元的債務(wù)，以換取貝尼生物圈保護(hù)區(qū)的建立。[7]（p1）

在三方互換中，環(huán)境保護(hù)組織會購買二級市場中債務(wù)國欠商業(yè)銀行的硬通貨債務(wù)，或者以一定貼現(xiàn)率購買債務(wù)國的公共（官方）債務(wù)，然后再與債務(wù)國重新談判相關(guān)債務(wù)的義務(wù)。通過這種方式，債務(wù)償還轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)行動。債務(wù)國延長了還款期，部分債務(wù)以本國貨幣償還，并從自身履行環(huán)保承諾的行動中受益，債權(quán)人則以適度的折扣獲得原債權(quán)的部分價款。其后演變?yōu)殡p邊互換機(jī)制（見圖2），雖然債權(quán)人多為巴黎俱樂部成員國，但其債務(wù)互換法律關(guān)系依然相對簡單。

直到2021年，自伯利茲互換實踐開始，法律關(guān)系變得更為復(fù)雜。該互換協(xié)議不僅關(guān)涉?zhèn)鶛?quán)人（債券持有人）、債務(wù)國、NGO在債務(wù)國設(shè)立的特殊目的機(jī)構(gòu)（Special Purpose Vehicle）、債券發(fā)行商及債券投資人間的借貸協(xié)議、債券發(fā)行協(xié)議、債券回購協(xié)議以及保護(hù)基金協(xié)議，更涉及為發(fā)行新債券提供增信的政治風(fēng)險保險關(guān)系和保證債務(wù)國政府按期還款的參數(shù)化巨災(zāi)保險關(guān)系。[8]（p17-18）此種法律關(guān)系的復(fù)雜化意在針對沿海或島嶼發(fā)展中國家對海洋氣候變化的敏感性，確保對海洋保護(hù)進(jìn)行投資的長期性和穩(wěn)定性，促進(jìn)債務(wù)國全方位的可持續(xù)發(fā)展（見圖3）。如債券型互換可發(fā)行上億美元的債券，并置換原有的主權(quán)債券，從而獲得更多的債務(wù)減免和環(huán)保資金，其效果遠(yuǎn)超之前任何類型的DFNS；為新發(fā)債券增信的政治風(fēng)險保險使垃圾級債券變?yōu)榭山灰准墏?，從而增?qiáng)了債券型互換的可行性和可操作性；參數(shù)化巨災(zāi)保險的理賠條款可與災(zāi)難等級、災(zāi)難與債務(wù)國經(jīng)濟(jì)中心距離、同一時間段災(zāi)難爆發(fā)數(shù)量等指標(biāo)掛鉤，并以此為觸發(fā)保險理賠的條件，以應(yīng)對債務(wù)國的氣候敏感性，保證互換的有效實施。這也反映了DFNS具備應(yīng)對更多可持續(xù)發(fā)展議題的空間。

（二）達(dá)成互換合意難度降低

在時間緊迫性的前提下，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，各債務(wù)國需要用“附加方式”（additional measures）來獲得更多資金。債務(wù)國通常希望降低達(dá)成互換合意的難度，以便DFNS能夠迅速落地。DFNS合意的達(dá)成是指債權(quán)人和債務(wù)國間達(dá)成債務(wù)互換協(xié)議，以獲得債務(wù)減免和作出環(huán)境保護(hù)承諾的效果。債權(quán)人和債務(wù)國間的債務(wù)互換協(xié)議也表明DFNS屬于主權(quán)債務(wù)重組的合同方法?；Q合意主要指兩種情況：一是巴黎俱樂部框架下主權(quán)債務(wù)重組后再針對部分或全部債務(wù)進(jìn)行債務(wù)互換的合意，即巴黎俱樂部部分官方債權(quán)人和債務(wù)國之間的合意；二是原債券持有人和債務(wù)國之間的合意，即債務(wù)國和債權(quán)人依據(jù)集體行動條款（collective actions clause，以下簡稱CAC）進(jìn)行債務(wù)重組的合意。

前一種情況下，互換合意的達(dá)成主要基于巴黎俱樂部債務(wù)重組協(xié)議里的債務(wù)互換條款和巴黎俱樂部行事原則中的兩項。巴黎俱樂部早在1991年就引入了政府間的DFNS。[9]（p155）巴黎俱樂部行事原則中的“團(tuán)結(jié)”（solidarity）和“協(xié)商一致”（consensus）原則要求所有成員以團(tuán)體的身份來與特定的債務(wù)國合作。[10]如塞舌爾互換案中，由于所有巴黎俱樂部債權(quán)人都同意先前債務(wù)重組協(xié)議中規(guī)定的債務(wù)互換條款，新的債務(wù)互換協(xié)議約定，就部分或全部債務(wù)在塞舌爾全部或部分債權(quán)人間進(jìn)行互換交易。亦即，多個債權(quán)國政府達(dá)成合意，依據(jù)債務(wù)互換條款，與債務(wù)國、NGO就其中部分債務(wù)進(jìn)行三方交易。后一種情況下，互換合意的達(dá)成則主要基于債權(quán)人和債務(wù)國已經(jīng)發(fā)行的主權(quán)債券中的CAC。如在2021年伯利茲互換案中，擁有CAC的伯利茲主權(quán)債券或稱“超級債券”（Super Bond），提供了債務(wù)互換的前提。亦即，此次主權(quán)債務(wù)重組計劃只需要得到一定數(shù)量的債權(quán)人的批準(zhǔn)，就能約束所有債權(quán)人，最終，在超過85%的債券持有人同意執(zhí)行債務(wù)互換協(xié)議后，所有債務(wù)都進(jìn)行了重組。[11]（p7）結(jié)合兩個案例可知，依據(jù)CAC達(dá)成互換合意的難度低于依據(jù)巴黎俱樂部債務(wù)重組規(guī)則達(dá)成合意。自2021年起，DFNS實踐表明債券型互換成為新趨勢。同時，若供互換的債券選取的是單一系列集合CAC（single-limb aggregation CAC），則將進(jìn)一步降低互換合意達(dá)成的難度，原因在于單一系列集合CAC將所有要重組的系列放在一起進(jìn)行投票，導(dǎo)致抵制重組的債權(quán)人幾乎不可能在所有重組系列總和中控制超過一定比例（多為25%）的債券以阻止重組計劃。[12]（p5-6）

（三）債務(wù)減免金額和環(huán)保資金的增加

在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的影響下，DFNS更換了債務(wù)工具，獲得了顯著的債務(wù)減免和環(huán)保資金增加的效果。2021年伯利茲案的債券型互換的成功使其成為當(dāng)前DFNS的主流，而2023年厄瓜多爾互換案則產(chǎn)生了截至目前最大規(guī)模的DFNS，顯現(xiàn)出了債券型互換在可持續(xù)發(fā)展和債務(wù)減免上的巨大潛力。一般而言，貸款型DFNS債務(wù)減免的程度取決于其主權(quán)債務(wù)在二級市場上的貼現(xiàn)率，主權(quán)債務(wù)減少的金額隨貼現(xiàn)率的增加而增加。但是，貸款型互換的整體金額較債券型更少，若主權(quán)債務(wù)在二級市場上的貼現(xiàn)率過低，債務(wù)減免的實際效果將不明顯。債券型互換采用重新發(fā)行新債券，并以舊債券回購的方式進(jìn)行DFNS交易。在該模式下，債務(wù)減免金額的上限將因此提高，且只要涉及的主權(quán)債務(wù)的金額足夠大，將產(chǎn)生數(shù)額可觀的債務(wù)減免，甚至能夠恢復(fù)債務(wù)國的債務(wù)可持續(xù)性。[13]（p9）同樣地，環(huán)保資金產(chǎn)生的原理與互換債務(wù)減免密切相關(guān)。在債務(wù)國的外部債務(wù)減免后，債務(wù)國一般承諾在一定年限內(nèi)向負(fù)責(zé)為環(huán)境保護(hù)項目提供資金的保護(hù)信托基金（Conservation Trust Fund）提供一定數(shù)額的資金。在此情況下，債務(wù)國主權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)化為其對保護(hù)信托基金的債務(wù)，并且可部分以本國貨幣支付。保護(hù)信托基金在收到款項后會將之用于建設(shè)債務(wù)國自然保護(hù)項目。

二、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向下DFNS的演變動因

DFNS的演變與一些關(guān)鍵因素密切相關(guān)：首先，發(fā)展中國家自身缺乏解決主權(quán)債務(wù)危機(jī)的能力，仍借助外部力量；其次，新冠疫情后，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的資金缺口不斷擴(kuò)大，亟須更加多元化的資金供給方式；再次，CAC決定了DFNS合意達(dá)成的難易程度，其變動對合意達(dá)成有深刻影響；最后，國際綠（藍(lán)）色金融原則也影響著DFNS的具體運(yùn)用。

（一）發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)的不可持續(xù)亟待解決

如何解決發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)是一項重要的國際議題。債務(wù)可持續(xù)性是指一個國家在融資狀況不變和對收支平衡不進(jìn)行重大調(diào)整的情況下，所具備的償還主權(quán)債務(wù)的能力。[14]（p5）現(xiàn)有主權(quán)債務(wù)問題往往表現(xiàn)為債務(wù)的不可持續(xù)性。20世紀(jì)80年代，為解決債務(wù)危機(jī)問題，債務(wù)國以“債務(wù)過?！睘槔碚撘罁?jù)，希望以某種方式獲得救助。其基本觀點是，當(dāng)債務(wù)國債務(wù)承受能力超出其最大承載力時，債務(wù)國的償債意愿將會顯著降低并極有可能發(fā)生債務(wù)違約，此時需要對債務(wù)國進(jìn)行債務(wù)救助以緩解該問題。[15]（p49）此外，發(fā)展中國家發(fā)生“債務(wù)過?！焙笃毡閮A向于通過過度開發(fā)自身的自然資源來償還債務(wù)，這將導(dǎo)致環(huán)境失去韌性，并喪失未來償還債務(wù)的能力。強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對國際社會處置各種經(jīng)濟(jì)和環(huán)境議題的做法產(chǎn)生了深刻影響。DFNS對“自然”的解釋具有一定的靈活性，能夠及時自我革新以響應(yīng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并助力可持續(xù)發(fā)展項目，從而獲得各類可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)所對應(yīng)的環(huán)境方面的正外部性。資料顯示，2021年伯利茲在實施債券型互換后，其債務(wù)已恢復(fù)可持續(xù)性。[16]

（二）可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)亟待多元化的資金支持

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)離不開國際各方的支持。《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的第13號、14號、15號可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)分別對應(yīng)氣候變化應(yīng)對，保護(hù)海洋和海洋可持續(xù)利用，保護(hù)、恢復(fù)和促進(jìn)可持續(xù)利用陸地生態(tài)系統(tǒng)，符合DFNS對象的要求。從這點而言，DFNS有助于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。DFNS實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)離不開以下方面的協(xié)同支持：一是國際金融機(jī)構(gòu)的幫助。國際貨幣基金組織和世界銀行等國際金融機(jī)構(gòu)已將應(yīng)對主權(quán)債務(wù)危機(jī)和國際環(huán)境保護(hù)兩個問題列為首要事項。作為可以同時影響上述兩個問題的金融解決方案，國際金融機(jī)構(gòu)對DFNS的持續(xù)推廣和協(xié)助，將使其能夠繼續(xù)擴(kuò)大應(yīng)用和影響的范圍。二是NGO的支持使DFNS的實施更具有效率和計劃。NGO作為參與全球環(huán)境治理的環(huán)節(jié)之一，具有獨(dú)特的影響力，并且是生物資源整體治理的一部分。[17]（p9）現(xiàn)有大部分DFNS的運(yùn)用都離不開NGO參與下的協(xié)商。三是新興債權(quán)國可在DFNS中發(fā)揮特定作用。新興債權(quán)國的國際地位逐年提高，具有參與國際治理的熱情，其擁有的數(shù)額可觀的債權(quán)為DFNS的實施提供了潛在空間。新興債權(quán)國的參與將使DFNS的國際規(guī)則得到進(jìn)一步優(yōu)化，也能為新興債權(quán)國提供參與國際環(huán)境和債務(wù)治理的機(jī)會。

（三）主權(quán)債務(wù)重組集體行動條款的變動

目前合同方法和法定方法對主權(quán)債務(wù)重組問題的影響力最大。合同方法是指針對主權(quán)債務(wù)協(xié)議中的條款，通過修改條款或在新的債務(wù)協(xié)議中引入相關(guān)條款來促進(jìn)債務(wù)重組的實現(xiàn)。[18]（p486）實踐中，合同方法以兩種條款作為區(qū)分：一致行動條款和集體行動條款。前者要求得到所有債權(quán)人的一致同意，才能修改主權(quán)債務(wù)協(xié)議中的基本融資條件，不過目前其已并非主流，主要是因為與后者相比其不利于解決主權(quán)債務(wù)重組過程中通常面臨的集體行動問題與少數(shù)不合作者問題；[19]（p42-43）后者要求主權(quán)債務(wù)重組計劃的實施只需得到多數(shù)債權(quán)人的批準(zhǔn)。法定方法是指以成文法的形式建立主權(quán)債務(wù)重組的法律制度，通過制定新的法律或修改現(xiàn)行法律來指導(dǎo)和規(guī)范主權(quán)債務(wù)重組。[18]（p486）這種方法以國際貨幣基金組織提出的主權(quán)債務(wù)重組機(jī)制為代表，不過此方法同樣被擱置，其與CAC相比缺乏政治上的現(xiàn)實可行性且主權(quán)債務(wù)市場結(jié)構(gòu)已產(chǎn)生變化。根據(jù)DFNS的特征，債權(quán)人和債務(wù)國間互換的達(dá)成是基于債務(wù)國和債權(quán)人之間的合意并形成協(xié)議，因此屬于主權(quán)債務(wù)重組合同辦法。需要明確的是，債權(quán)人和債務(wù)國債務(wù)互換合意達(dá)成的依據(jù)是先于債務(wù)互換協(xié)議生效的主權(quán)債務(wù)協(xié)議中的CAC。

在巴黎俱樂部官方債權(quán)人參與的政府間互換中，依據(jù)巴黎俱樂部的行事準(zhǔn)則以及債務(wù)互換條款進(jìn)行的DFNS的合意達(dá)成后不得有較大變化，而依據(jù)CAC進(jìn)行的債券型互換則可隨著CAC的變化而變動。原因在于，2014年國際資本市場協(xié)會（International Capital Market Association，以下簡稱ICMA）發(fā)布了受英國法律管轄的主權(quán)債券合同的單一系列集合CAC，[20]（p2-4）并承諾消除搭便車的阻礙者。這一改變允許債券持有人把全部需要進(jìn)行重組的系列債券組合成一個整體進(jìn)行投票，達(dá)到一定比例（一般設(shè)定為75%）即可進(jìn)行主權(quán)債務(wù)重組。即使某一系列的債券持有人一致反對重組，也不能改變重組的進(jìn)程，原因在于運(yùn)用該條款進(jìn)行重組時，若某些債券持有人想要阻止重組，其所需債券總和占比較高（一般設(shè)定為25%）。

按照發(fā)展趨勢，DFNS將極大可能采取債券型互換的形式。原因在于受可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的影響，以2030年為限，發(fā)展中國家勢必積極響應(yīng)，但他們往往缺乏資金且融資渠道匱乏，伯利茲互換案及厄瓜多爾互換案均表明，通過債券型互換能夠獲得數(shù)量可觀的環(huán)境保護(hù)項目融資，這將吸引有條件運(yùn)用債券型互換的國家參與。如此，CAC的變化會極大地影響DFNS合意的達(dá)成。同時，單一系列集合CAC的出現(xiàn)反映了主權(quán)債務(wù)重組的高度傾向性，該條款在某種程度上降低了合意達(dá)成的難度，彰顯為更快達(dá)成主權(quán)債務(wù)重組和杜絕搭便車問題的決心，也更符合債務(wù)國的本國利益。

（四）國際綠（藍(lán)）色金融原則的發(fā)展

實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的融資需求促進(jìn)了國際社會對國際綠（藍(lán)）色金融規(guī)則的探索。在綠色金融領(lǐng)域方面，ICMA的《綠色債券原則》（Green Bond Principles）和《可持續(xù)債券指南》（Sustainable Bond Guidelines）已成為主要的市場標(biāo)準(zhǔn)。雖然綠色債券領(lǐng)域仍缺乏相應(yīng)的法律或監(jiān)管框架，但在2021年發(fā)行的綠色債券中，有98%符合自愿的ICMA原則。[21]（p1）ICMA原則側(cè)重于過程和披露，并遵循ICMA的指導(dǎo)，大多數(shù)綠色、社會和可持續(xù)債券的主權(quán)發(fā)行人采用此框架，規(guī)定了合格支出的確定、債券收益的管理以及包含債券持有人收益分配情況的報告。藍(lán)色金融尚處于發(fā)展初期，其規(guī)則體系仍在構(gòu)建完善中。目前，各國際組織、機(jī)構(gòu)已提出不少針對藍(lán)色金融的倡議和原則。2015年，WWF提出旨在促進(jìn)海洋可持續(xù)投資的《可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)原則》（Principles for a Sustainable Blue Economy）；2017年，歐盟委員會與WWF、世界資源研究所和歐洲投資銀行一起制定了《可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)金融原則》（Sustainable Blue Economy Finance Principles），[22]提出了14項可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)金融原則，如透明度、合作、多元化等；2020年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署公布了《可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)融資倡議》（Sustainable Blue Economy Finance Initiative）；2022年，國際金融公司公布了《藍(lán)色金融指引》（Guidelines for Blue Finance），提出了較其他藍(lán)色規(guī)則文件更加豐富的藍(lán)色金融框架。上述原則、倡議或指引均側(cè)重于信息披露，鼓勵并支持私人投資者參與藍(lán)色金融項目的投資活動，推動形成多元化市場主體參與全球海洋治理活動的格局。

上述原則就性質(zhì)而言屬于國際金融軟法，本身不具有法律約束力，但在綠（藍(lán)）色債券實踐中產(chǎn)生了效果，影響了國際實踐。可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為這些原則提供了泛化的目標(biāo)和努力的方向，而這些原則也影響著DFNS的發(fā)展，尤其會對債券型DFNS過程中的綠（藍(lán)）色債券的發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)、透明度等問題予以明確和指引，使其具有國際兼容性、可比性與一致性。[23]（p103）

三、DFNS新趨勢下的挑戰(zhàn)

在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向下，DFNS仍面臨一系列挑戰(zhàn)。其一，透明度建設(shè)是最基本的要求，需將其貫徹于DFNS協(xié)議簽署前的協(xié)商、債務(wù)互換的具體過程及環(huán)保行動承諾實施階段。其二，DFNS的特殊性導(dǎo)致可能在適用主權(quán)債務(wù)重組規(guī)則與綠（藍(lán)）色金融規(guī)則時存在適用沖突。其三，使用增信工具將顯著影響債務(wù)國違約的政治成本、聲譽(yù)風(fēng)險及其債權(quán)人的構(gòu)成。

（一）互換實施中的透明度建設(shè)

作為國際治理的基本原則之一，透明度建設(shè)是國際治理議題中最基本、最廣泛的要求。主權(quán)債務(wù)重組是參與國際債務(wù)與環(huán)境治理的方式，其透明度建設(shè)也應(yīng)貫穿在互換實施的全過程中。DFNS實施的過程一般包括兩個階段：一是互換協(xié)議簽署前的協(xié)商階段，主要由債務(wù)國與NGO一并尋求擁有存量債權(quán)的債權(quán)人（國）并協(xié)商進(jìn)行債務(wù)互換；二是互換協(xié)議簽署后的債務(wù)互換階段，其中心工作是依據(jù)債務(wù)國本國法律設(shè)立保護(hù)信托基金。該基金不僅擁有債務(wù)國向其定期履行支付義務(wù)的債權(quán)，還包括期票到期后可獲得的資本化捐贈，通過對環(huán)境保護(hù)項目的資金支持以履行債務(wù)國對環(huán)境保護(hù)的書面承諾。DFNS實施所涉規(guī)則并不局限于債務(wù)重組規(guī)則，還包括國際機(jī)構(gòu)管理規(guī)則、國際綠（藍(lán)）色金融規(guī)則等。具體來說，DFNS簽署前的協(xié)商、新債發(fā)行（若有）、債務(wù)國設(shè)立的基金資金管理、環(huán)保項目立項和完項評估等環(huán)節(jié)的信息披露都與透明度建設(shè)密不可分。因此，DFNS實施全過程需要貫徹透明度原則。

（二）主權(quán)債務(wù)重組規(guī)則與綠（藍(lán)）色金融規(guī)則的雙重適用

DFNS是通過使用債務(wù)工具以達(dá)到債務(wù)重組目的，并由債務(wù)國承諾向其本國環(huán)境保護(hù)項目提供資金支持的一種金融方案。DFNS的債務(wù)屬性要求其遵循主權(quán)債務(wù)重組規(guī)則，同時環(huán)保屬性要求其遵循綠（藍(lán)）色金融規(guī)則，而兩種國際規(guī)則的同時適用可能產(chǎn)生一定的沖突。

一方面，目前的主權(quán)債務(wù)重組治理體系主要是將IMF置于全球金融安全網(wǎng)的核心，為發(fā)生債務(wù)危機(jī)的成員國提供救助。IMF所建立的債務(wù)可持續(xù)性分析框架通常是國際社會開展多邊債務(wù)重組的基礎(chǔ)。巴黎俱樂部也根據(jù)IMF的分析結(jié)果來決定是否為一國提供債務(wù)重組，以及設(shè)計其債務(wù)重組的具體方案。IMF通過“債務(wù)上限政策”來約束向其借款的成員國的舉債行為，以提高其債務(wù)可持續(xù)性來保障債權(quán)人利益。另一方面，ICMA下的各項綠色金融原則是綠色金融規(guī)則的基礎(chǔ)和核心。各國通常會參考該內(nèi)容，如中國2022年7月發(fā)布的《中國綠色債券原則》就參考和借鑒了ICMA發(fā)布的《綠色債券原則》。

主權(quán)債務(wù)重組規(guī)則與綠（藍(lán)）色金融規(guī)則均屬國際軟法，本身并沒有法律約束力。而作為DFNS交易的文字載體，債權(quán)人和債務(wù)國間的所有協(xié)議具有法律約束力。因此，對協(xié)議具體內(nèi)容的把控和設(shè)計將會是兼顧上述兩種國際規(guī)則的重要手段。盡管DFNS個案的協(xié)議僅針對單一債務(wù)國，但其環(huán)保目標(biāo)卻是某一類別的，比如生物多樣性、海洋或熱帶雨林等。如此，其他目標(biāo)一致且具有條件運(yùn)用DFNS的發(fā)展中國家能夠以已經(jīng)存在的互換協(xié)議為參考和指引，規(guī)避前述兩種國際規(guī)則可能導(dǎo)致的碎片化問題。此外，各國際機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)規(guī)則的更新和適用也是減少和避免沖擊的有效手段。

（三）使用增信工具提升主權(quán)債券評級的風(fēng)險

受氣候變化顯著影響的國家往往是最貧窮的國家之一，同時也容易受到主權(quán)債務(wù)危機(jī)的影響。[24]這意味著，有意愿選擇DFNS進(jìn)行債務(wù)減免和實施環(huán)保行動的國家多數(shù)為陷入債務(wù)困境的國家。如2021年伯利茲案中，美國政府通過美國發(fā)展金融公司（U.S. United States Development Finance Corporation，以下簡稱DFC）的增信（credit enhancement）支持伯利茲的環(huán)境保護(hù)承諾，使伯利茲外債的信貸風(fēng)險從“垃圾級”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴顿Y級”狀態(tài)。通過債務(wù)互換提供的新融資釋放了伯利茲原本承諾償還債務(wù)的資源，轉(zhuǎn)而投資于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，以促進(jìn)環(huán)境養(yǎng)護(hù)。該案中，起到增信作用的工具是DFC的一種政治風(fēng)險保險，被稱為“仲裁裁決違約和拒絕司法”保險。伯利茲投保該政治風(fēng)險保險，目的是給海外投資者提供保障，以應(yīng)對因政治原因可能導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失，進(jìn)而起到對其本國債券增信的作用。首先，美國政府的介入增加了伯利茲違約的政治成本，因為迫使美國介入該政治風(fēng)險保險可能破壞伯利茲與美國的貿(mào)易伙伴關(guān)系。其次，如果伯利茲違約，其將面臨更嚴(yán)重的聲譽(yù)后果。最后，DFC保險的增信也意味著，如果未來發(fā)生債務(wù)重組，伯利茲的債權(quán)人將從私營部門債權(quán)人轉(zhuǎn)變?yōu)楣俜诫p邊債權(quán)人（美國）。如果伯利茲發(fā)生違約或者伯利茲藍(lán)色投資有限公司獲得生效仲裁裁決，DFC將根據(jù)保險條款支付高達(dá)6.1億美元的保險金，并取代新發(fā)債券持有人成為債權(quán)人。[13]（p10-11）因此，美國政府成為伯利茲的主要債權(quán)人將顯著改變該國的債權(quán)人構(gòu)成，也將影響未來進(jìn)一步重組主權(quán)債務(wù)的可能性。

四、中國運(yùn)用DFNS的建議

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是落實《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的積極踐行者，在保護(hù)海洋、應(yīng)對氣候變化以及保護(hù)陸地生態(tài)系統(tǒng)三個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)上已取得顯著進(jìn)展。[25]同時，作為負(fù)責(zé)任大國，中國致力于推動全球債務(wù)治理體系改革和發(fā)展，可借由共同參與DFNS同巴黎俱樂部和多邊金融機(jī)構(gòu)等組織加強(qiáng)溝通與互動，并在實施互換的過程中，積極推動符合中國利益的綠（藍(lán)）色金融規(guī)則國際化。

（一）以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為指導(dǎo)妥善實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)

一方面，可持續(xù)發(fā)展議題始終是國際社會關(guān)注的焦點，各國借助聯(lián)合國氣候變化大會、生物多樣性公約締約方大會等重要國際性會議對其進(jìn)行了深入研究和探討，并將實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)推廣至全球范圍。作為聯(lián)合國五大常任理事國之一，中國一如既往地在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和應(yīng)對主權(quán)債務(wù)危機(jī)中盡大國責(zé)任，而且該議題屬于人類命運(yùn)共同體的應(yīng)有之義，中國樂于分享自己的經(jīng)驗并貢獻(xiàn)力量。另一方面，國際社會對主權(quán)債務(wù)危機(jī)關(guān)注已久，對主權(quán)債務(wù)的治理進(jìn)行了多次嘗試。中國積極協(xié)助中低收入國家解決債務(wù)問題，是國際主權(quán)債務(wù)違約處置的重要參與方之一。過去20年里，中國進(jìn)行了大量債務(wù)重組，相當(dāng)一部分債務(wù)采取直接減記處理，但以該方式進(jìn)行主權(quán)債務(wù)重組存在重組損失和道德風(fēng)險兩大弊端。如果更多的中低收入國家認(rèn)為中國會以直接減記方式處理違約債務(wù)，則會顯著增加其違約動機(jī)。因此，進(jìn)一步豐富和完善債務(wù)重組方式有其必要性，能降低中國在主權(quán)債務(wù)重組中的損失。

DFNS機(jī)制相當(dāng)于債權(quán)人為債務(wù)國減少“污染”行為而進(jìn)行的“補(bǔ)貼”或“國際援助”，亦即“附條件的減記處理”，與直接減記處理有所區(qū)別。[26]（p119）DFNS為中國在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和主權(quán)債務(wù)治理方面增加新的公共產(chǎn)品提供了新選擇。一方面，維護(hù)國家利益是主權(quán)國家對外活動的出發(fā)點和落腳點。中國運(yùn)用DFNS能夠規(guī)避因直接減記所帶來的重組損失和道德風(fēng)險，約束債務(wù)國的預(yù)期違約行為，從而維護(hù)自身利益；另一方面，人類命運(yùn)共同體是集共同利益、共同價值和共同責(zé)任于一體的命運(yùn)共同體。中國在運(yùn)用DFNS的過程中，通過積極踐行人類命運(yùn)共同體理念，幫助債務(wù)國建立具有韌性的經(jīng)濟(jì)模式，以實現(xiàn)共同的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

（二）推動國際債務(wù)治理規(guī)則更新

當(dāng)前，中國已成為推動國際債務(wù)治理體系改革和發(fā)展的重要力量。中國有能力推動國際債務(wù)治理規(guī)則更新，為國際債務(wù)治理尋求新的規(guī)則和方法。新型國際債務(wù)治理在面對債務(wù)危機(jī)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等問題時，必須堅持開放包容原則，不同理念和治理模式應(yīng)相互借鑒、積極互動、互相補(bǔ)充。[27]（p38）可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向下的DFNS擁有了可持續(xù)發(fā)展、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)等多重內(nèi)涵。經(jīng)過多個國家的實踐檢驗，DFNS在環(huán)保項目長期性、有效性和其與債務(wù)國本國環(huán)保戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)性方面，在債務(wù)減免、債務(wù)可持續(xù)性恢復(fù)和資金可獲得性以及互換協(xié)議的執(zhí)行方面，都有明確的正面效益。[28]（p6-8）中國參與DFNS將為國際債務(wù)治理提供可靠方法，并幫助國際債務(wù)治理更新規(guī)則。同時，CAC是債權(quán)人與債務(wù)國可否達(dá)成債務(wù)重組協(xié)議的關(guān)鍵，該條款的持續(xù)更新也將影響DFNS協(xié)議的達(dá)成。中國可積極跟進(jìn)CAC的改革方向，做到有的放矢，并為其發(fā)展提供建議。在債券型DFNS中，中國可提出對形成合意更為有利的CAC，因為債務(wù)國對環(huán)境保護(hù)行動的承諾反映了其及時響應(yīng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的決心，從結(jié)果上有利于提高全球環(huán)境效益。此外，中國可鼓勵更多金融機(jī)構(gòu)、公益基金會及環(huán)保組織參與DFNS實踐，并根據(jù)債務(wù)國情況，選擇為其提供增信工具或巨災(zāi)保險，這不僅能保證互換交易和環(huán)保項目的順利實施，而且能促使各參與方在此過程中進(jìn)一步推動國際債務(wù)治理規(guī)則的更新。

（三）助力符合中國利益的綠（藍(lán)）色金融規(guī)則的國際化

國際綠（藍(lán)）色金融規(guī)則代表著出臺這些規(guī)則的機(jī)構(gòu)或其背后主權(quán)國家的利益，具有明顯的政治經(jīng)濟(jì)屬性。在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的過程中，中國可助力符合中國利益的綠（藍(lán)）色金融規(guī)則的國際化。2021年10月26日，中國發(fā)布了《2030年前碳達(dá)峰行動方案》，在國際合作部分明確提出了發(fā)揮“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟等合作平臺作用，推進(jìn)“一帶一路”應(yīng)對氣候變化南南合作計劃和“一帶一路”科技創(chuàng)新行動計劃等行動。[29]該部分是對《“一帶一路”綠色投資原則》具體運(yùn)用的落腳點，旨在確?！耙粠б宦贰钡男峦顿Y項目兼具環(huán)境友好、氣候適應(yīng)和社會包容等屬性，同時推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以及落實《巴黎協(xié)定》的承諾。綠（藍(lán)）色金融規(guī)則的國際化需要借助某種著力點，而DFNS實踐不失為一種較好的選擇。具有實施DFNS潛在可能性的發(fā)展中國家與“一帶一路”共建國家具有一定重合性，這為DFNS的運(yùn)用提供了先決條件。中國可與“一帶一路”共建國家及其他發(fā)展中國家積極探討在DFNS上合作的可能性，并借助參與DFNS進(jìn)而助力DFNS國際規(guī)則形成的同時，實現(xiàn)符合自身利益的綠（藍(lán)）色金融規(guī)則的國際化。

（四）尋求DFNS的改進(jìn)

作為全球環(huán)境治理和主權(quán)債務(wù)治理兩大議題的參與者，中國應(yīng)著力于以下三個方面。首先，在DFNS實踐方面，中國可與“一帶一路”共建國家及其他發(fā)展中國家在DFNS方面尋求合作，通過個案實踐累積經(jīng)驗進(jìn)而形成范例。對“一帶一路”共建國家而言，可依照可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的具體內(nèi)容，擴(kuò)大環(huán)保目標(biāo)范圍，運(yùn)用DFNS來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)及減少主權(quán)債務(wù)目標(biāo)，有針對性地落實可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)強(qiáng)調(diào)的氣候、海洋以及陸地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和養(yǎng)護(hù)。其次，在國際規(guī)則制定方面，DFNS需遵循可持續(xù)發(fā)展等原則以協(xié)調(diào)其可能出現(xiàn)的國際規(guī)則非體系化問題。由于DFNS受主權(quán)債務(wù)重組和綠（藍(lán)）色金融領(lǐng)域兩方面規(guī)則的影響和約束，在綜合考量兩方面的原則及其相關(guān)倡議及指南等規(guī)則后，DFNS應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)發(fā)展和透明度作為基本原則。中國應(yīng)積極參與這一進(jìn)程，以可持續(xù)發(fā)展和透明度建設(shè)為努力方向，合理運(yùn)用DFNS。最后，在政策支持方面，中國可提出針對性措施以提高私人資本參與的積極性。DFNS是能夠產(chǎn)生積極的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益的金融工具，可釋放發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Λ@得環(huán)境方面的正外部性以建立具有韌性的經(jīng)濟(jì)模式，能夠積極化解債務(wù)國與債權(quán)國間的債務(wù)，但其發(fā)展離不開政策的激勵。中國可通過采取針對性的稅費(fèi)優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等方式鼓勵更多國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、公益基金會及環(huán)保組織參與。與此同時，中國也可構(gòu)建有效的約束機(jī)制，以降低環(huán)境保護(hù)項目中途廢棄的風(fēng)險，提高環(huán)境保護(hù)項目長期生存的能力。

結(jié)語

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)影響深遠(yuǎn)，在其目標(biāo)導(dǎo)向下，2015年后的DFNS呈現(xiàn)出法律關(guān)系復(fù)雜化、互換合意達(dá)成難度降低以及新債務(wù)工具的使用等新趨勢。在此趨勢下，DFNS將以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為出發(fā)點，引導(dǎo)資金流向，支持自然環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)利用，注重綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的結(jié)合。同時，DFNS也并未丟棄重組主權(quán)債務(wù)的功能，甚至比之過去更強(qiáng)調(diào)其顯著效果，這對債務(wù)國的債務(wù)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展皆可產(chǎn)生積極的影響。中國可在與“一帶一路”共建國家及其他發(fā)展中國家的DFNS合作中，以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為指導(dǎo)積極實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)來實現(xiàn)共同繁榮和發(fā)展，以合作促推中國綠（藍(lán)）色金融規(guī)則國際化，以實踐促推國際主權(quán)債務(wù)重組規(guī)則的更新以適應(yīng)新的金融環(huán)境和需求，并在DFNS實踐、國際規(guī)則制定和政策支持三個方面貢獻(xiàn)力量。

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