● 魏紅梅 鐘志偉

一、問題的提出

縣域普通高中作為縣域基礎教育的龍頭，對縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。［1］但受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡、城鎮(zhèn)化進程加速和高中教育公共政策失衡的影響，縣域普通高中優(yōu)秀教師、學生流失嚴重，辦學資源和水平與城區(qū)普通高中相比愈顯落后，呈現(xiàn)“縣中塌陷”局面。為推進縣域普通高中振興發(fā)展，整體提升辦學水平，2021 年，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動計劃》（以下簡稱“縣中振興”計劃），從“深化招生管理改革、加強教師隊伍建設、改善辦學薄弱環(huán)節(jié)、提高教育教學質(zhì)量”等關鍵問題入手，［2］為著力解決縣中發(fā)展桎梏、全面改善辦學條件和提升教育教學質(zhì)量制訂了發(fā)展方案。

隨著“縣中振興”計劃的推進，縣中問題引起了學界的高度關注。已有研究主要集中在三個方面：一是“縣中困境”的主要表征。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前縣中辦學格局等級層次分明；教育經(jīng)費保障機制不健全，部分地區(qū)縣中辦學條件不達標；［3］學校內(nèi)部教育改革發(fā)展專業(yè)力量十分薄弱，育人能力式微等，［4］從而導致縣中尖子生生源、骨干教師不斷流失，重點大學升學率急劇下滑。［5］二是“縣中塌陷”的形成機理。學界認為，縣中由盛轉(zhuǎn)衰其核心原因在于組織外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化，而縣中內(nèi)部資源轉(zhuǎn)化能力不但沒有適應變化而加強，反而還被削弱。［6］所以，“縣中塌陷”的根本原因既有城市化進程的快速推進、普通高中校際發(fā)展不均衡、招生競爭激烈等客觀因素，又有教育期待過高、評價目標偏差等主觀因素。［7］三是“縣中振興”的對策路徑。有學者基于資源依賴理論提出“縣中振興”要優(yōu)化縣域經(jīng)濟社會環(huán)境和教育制度環(huán)境，切實提升縣中內(nèi)部資源轉(zhuǎn)化能力；［8］有學者從治理的角度，提出縣（區(qū)）普通高中高質(zhì)量發(fā)展需要從樹立正確的縣中發(fā)展觀、鼓勵學校特色發(fā)展、依托第三方監(jiān)督和構(gòu)建良好教育生態(tài)等方面協(xié)同治理等。［9］

可見，學界對“縣中問題”的研究更傾向于以理論思辨的范式探討“縣中塌陷”的發(fā)生機制和“縣中振興”對策建議，鮮少關注到“縣中振興”計劃的政策本身與執(zhí)行過程。政策執(zhí)行是將政策設計理念轉(zhuǎn)化為實際效果的過程，其有效與否關系政策本身的成敗。政策執(zhí)行作為一個系統(tǒng)交織、要素交互的復雜漸進過程，涉及政策文本、執(zhí)行主體、目標群體、執(zhí)行環(huán)境等多方的利益博弈，需從高位對其進行統(tǒng)整規(guī)劃?；诖?，本研究將借助史密斯政策執(zhí)行過程模型，結(jié)合M省“縣中振興”計劃執(zhí)行的實際情況，從政策視角出發(fā)，剖析“縣中振興”計劃的執(zhí)行困境及形成邏輯，進而提出有針對性、可行性的優(yōu)化路徑，以期為“縣中振興”計劃的有效執(zhí)行略供鏡鑒。

二、“縣中振興”計劃執(zhí)行的調(diào)查設計

（一）理論基礎與框架

自20 世紀70 年代初，學界開始關注政策執(zhí)行，形成了自上而下的政策制定者偏向、自下而上的多元行動者追求以及政策執(zhí)行機構(gòu)間的鏈接互動的整合關系三種政策執(zhí)行研究途徑，并在此基礎上構(gòu)建起不同的政策執(zhí)行模型。［10］［11］其中，由史密斯（T.B.Smith）創(chuàng)建的政策執(zhí)行過程模型是一個具有代表性且被廣泛應用在公共政策領域的一種政策執(zhí)行模型。［12］與其他政策執(zhí)行模型相比，該模型充分考慮到政策制定者、政策執(zhí)行者、目標群體以及環(huán)境因素之間的互動關系。

史密斯認為一項公共政策的執(zhí)行效果主要由以下四個因素決定：一是理想化政策，即政策目標是否切合實際？政策內(nèi)容是否妥當？政策規(guī)定是否明確、可行？二是執(zhí)行機構(gòu)，指負責政策執(zhí)行的政府及其相關部門的執(zhí)行能力和方式；三是目標群體，指政策的作用對象的特征及其對政策的認同與支持程度；四是政策環(huán)境，指那些可能影響政策執(zhí)行或者受政策影響的環(huán)境因素。［13］［14］并且，史密斯認為政策執(zhí)行過程中這四個要素之間的互動可能產(chǎn)生一種張力或者壓力，會要求政策執(zhí)行者做出相應的回應和進行適當?shù)奶幚恚瑸楣舱叩挠行?zhí)行提供推力，有可能成為政策優(yōu)化的契機。［15］借鑒史密斯模型，本文從以上四個維度來構(gòu)建“縣中振興”計劃執(zhí)行框架，以期闡明“縣中振興”計劃的執(zhí)行過程。其中，政策文本主要是指“縣中振興”計劃及具體實施方案。執(zhí)行機構(gòu)主要是指各級政府及有關部門，包括財政、人社、教育等行政部門。目標群體主要是指縣域公辦高中校長、教師、家長和學生。環(huán)境因素主要是指縣域政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境。如圖1 所示。

圖1 “縣中振興”計劃執(zhí)行框架

（二）數(shù)據(jù)來源與方法

我國的政策執(zhí)行基本上遵循自上而下的“壓力傳導”與“激勵誘導”的政策執(zhí)行鏈條，在教育部等九部門出臺“縣中振興”計劃后，不同省份的地方政府就會相繼出臺具體政策予以落實。鑒于M 省人口眾多，并且省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分，高中教育階段優(yōu)質(zhì)教育資源分布不均衡，符合全國的總體狀況，以及本次調(diào)查由教育行政部門發(fā)起，被調(diào)查對象配合程度較高且抱有較大的政策期望，在M 省實施問卷調(diào)查、實地走訪與座談具有可行性。因此，本研究以M 省為個案來分析“縣中振興”計劃執(zhí)行過程，從M 省東北部經(jīng)濟區(qū)、西北部經(jīng)濟區(qū)、南部經(jīng)濟區(qū)以及中部經(jīng)濟區(qū)四個經(jīng)濟區(qū)各選取了一個市作為調(diào)研考察點，具體調(diào)查對象原則為每個市選取一個樣本縣，對樣本縣所有高中（含農(nóng)村高中）進行全樣本調(diào)查，共計9 所縣中。

2023 年5—6 月，課題組首先將《縣域普通高中基本情況調(diào)查表》發(fā)放給樣本縣教育行政部門填寫，摸清縣域普通高中規(guī)模與布局、學校生源與師資、學校經(jīng)費保障、教育教學質(zhì)量等基本運行數(shù)據(jù)。然后對樣本縣中校長、教師、學生及家長分別進行問卷調(diào)查。縣中校長調(diào)查問卷涉及調(diào)查對象基本信息、招生管理改革、師資隊伍建設、基礎設施建設、教育經(jīng)費投入保障、辦學質(zhì)量以及教育評價七個維度，共計53 道題目；縣中教師調(diào)查問卷涉及調(diào)查對象基本情況、教師專業(yè)發(fā)展、教師職稱評聘、職業(yè)流動傾向、教師待遇保障以及課堂教學改革六個維度，共計54 道題目；縣中學生及縣中家長的調(diào)查問卷主要涉及調(diào)查對象基本信息、對學?；A設施、教學、管理等方面的滿意度以及其他問題三個維度，縣中學生調(diào)查問卷共計23 道題目，縣中家長調(diào)查問卷共計21 道題目。四份調(diào)查問卷均進行了預調(diào)查和修訂，具有良好的信效度。本次調(diào)查共回收10671 份有效問卷，其中校長問卷26份、教師問卷532 份、學生問卷4343 份、家長問卷5770 份。與此同時，課題組還實地對樣本縣中校領導及所在縣人社局、財政局、編辦、教體局、教師進修學校等相關行政部門領導進行結(jié)構(gòu)式座談和非正式訪談。縣中校領導座談提綱與縣中校長調(diào)查問卷涉及的維度相對應，政府行政主管部門座談提綱的擬定主要涉及縣中招生管理、教師招聘評聘及福利待遇、教育經(jīng)費投入、縣中標準化建設、對“縣中振興”計劃的態(tài)度、執(zhí)行“縣中振興”計劃遇到的困難、改進“縣中振興”計劃執(zhí)行的建議等維度。課題組除了采取上述行動，還深入農(nóng)村高中的課堂、食堂、宿舍進行走訪調(diào)研，獲取大量現(xiàn)實的、豐富的一線數(shù)據(jù)和信息，與數(shù)據(jù)調(diào)查、問卷調(diào)查及座談互相呼應、互為補充，全景化地呈現(xiàn)M 省“縣中振興”計劃執(zhí)行的現(xiàn)狀。

三、“縣中振興”計劃執(zhí)行的現(xiàn)實困境

《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動計劃》頒布后，全國大部分?。ㄗ灾螀^(qū)）如廣東、浙江、湖南、廣西、貴州、四川、內(nèi)蒙古等陸續(xù)出臺了本地區(qū)的“縣中振興”計劃實施方案來積極響應上級政策。但政策的制定并不意味著政策目標的達成?；谑访芩拐邎?zhí)行過程模型，對M 省“縣中振興”計劃執(zhí)行過程進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“縣中振興”計劃在政策文本、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、執(zhí)行環(huán)境方面還存在不同程度的執(zhí)行困境。

（一）政策文本：政策模糊化導致政策執(zhí)行偏差

在史密斯政策執(zhí)行過程模型中，“理想化政策”是指符合事物發(fā)展規(guī)律、清晰合理、切實可行的政策，［16］政策愈加明確、完善、合理、可行，政策執(zhí)行成效將愈加明顯，可以說政策執(zhí)行成功與否很大程度取決于政策本身的質(zhì)量和水平。通過M 省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“縣中振興”計劃政策文本還存以下問題。

1.政策目標模糊

政策目標是指政策主體為解決相關問題而采取政策行為來達到的政策目的、指標和效果。［17］清晰的政策目標表現(xiàn)為有指標對政策目標的完成程度進行衡量，能為績效評估提供具體明確的標準。［18］從政策文本來看，“縣中振興”計劃從縣中整體辦學水平、協(xié)調(diào)發(fā)展機制、毛入學率、招生管理、校長教師隊伍建設、教育經(jīng)費投入保障、辦學條件改善、教育教學改革等方面制定了具體目標，其中，除了高中階段教育毛入學率、師生比、班額與規(guī)模、高中生均公用經(jīng)費撥款制定了清晰的標準，其他目標的預期完成程度都較為含糊。如在招生管理方面，政策文本提出“堅決杜絕違規(guī)跨區(qū)域掐尖招生”。哪些招生行為屬于“違規(guī)”？哪些招生行為屬于“合規(guī)”？“跨區(qū)域”中區(qū)域是指“跨省”“跨市”還是“跨縣”？根據(jù)M 省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分優(yōu)秀學生源流失早已提前到初中甚至小學高年級階段，并且市域內(nèi)的統(tǒng)籌招生又滋生了優(yōu)質(zhì)生源流向市直高中的新問題。已有研究表明：目標越模糊，組織績效與管理效率越低。［19］“招生管理”目標的模糊性使縣中優(yōu)質(zhì)生源流失問題難以得到根本治理。

2.政策工具模糊

政策工具是指政府希望實現(xiàn)政策目標，解決政策問題所使用的機制、手段與途徑，［20］完善的政策工具可以減少執(zhí)行主體的行為偏差，提高政策執(zhí)行的效率與質(zhì)量。M 省在縣中“招生管理、師資隊伍、條件保障、教育教學質(zhì)量”等四個方面制訂了相對應的實施計劃，但其中關涉經(jīng)費投入、辦學條件改善、師資隊伍建設等需要投入“真金白銀”的項目實施計劃則缺乏細則。如在縣中辦學條件保障方面，計劃提及“按照國家和省相關標準，針對條件薄弱學校堅持‘一校一案’制訂本地縣中標準化建設工程實施方案，切實加大地方財政投入，確保如期完成縣中標準化建設”。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近35%的校長表示學校標準化建設沒有可按照的“一校一案”實施方案，近46%的校長表示并沒有專項經(jīng)費予以支持學校的標準化建設。政策工具的模糊性極大弱化M 省“縣中振興”計劃實施方案的執(zhí)行力。

3.政策內(nèi)容模糊

政策內(nèi)容是指政策文本所使用的詞語，準確清晰的用語可有效減少政策執(zhí)行者的理解偏差，縮小執(zhí)行者對政策的策略性解讀空間?！翱h中振興”計劃內(nèi)容也存在一定程度的模糊性，比如在教師激勵機制方面，計劃提及要“適當提高中小學中級、高級教師崗位比例，中高級教師崗位設置適當向縣中傾斜”。［21］但“適當”一詞可解讀空間過大，容易導致政策執(zhí)行不力。調(diào)查顯示，“縣中振興”計劃頒布后，M 省縣中教師隊伍職稱評定沒有任何變化，各級職稱上升空間依然“狹窄”，高級職稱更是“稀有”?？h中教師一級職稱比例最高，占比42.29%；中學正高級職稱比例最低，只有1.13%，且主要分布在縣域重點中學，其他縣域內(nèi)高中沒有正高職稱教師。政策內(nèi)容模糊性為政策執(zhí)行者創(chuàng)造較大的執(zhí)行空間，引發(fā)了打折執(zhí)行、形式化執(zhí)行等偏差。

（二）執(zhí)行機構(gòu)：權(quán)責不明晰導致政策執(zhí)行力弱

“縣中振興”計劃的執(zhí)行機構(gòu)主要是地方各級政府及有關部門，包括財政、人社、編辦、教育等行政部門，為獲得更好的政策執(zhí)行效果，處理好執(zhí)行機構(gòu)間的權(quán)責關系尤為必要。目前，“縣中振興”計劃執(zhí)行缺乏明確的責任主體，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.縱向權(quán)責不清

“職責同構(gòu)”是我國政府機構(gòu)縱向設置的顯著特征，［22］即在縱向職責和機構(gòu)設置上，上下對口，左右對齊，不同層級的政府職責基本相同。這種制度設置最大的問題是不同層級政府在縱向間的職責分擔不清晰?！翱h中振興”計劃執(zhí)行也是各級政府通過層層下達的方式，最后由縣級政府負責落實，“以縣為主”的普通高中教育管理制度使縣級政府承擔著縣中教育管理和教育支出的主要責任，導致縣級政府責任過大，負擔過重。通過M 省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在教育經(jīng)費投入方面，國家級、省級和市級政府投入比例過低，其中國家財政撥款占11.54%，省級財政撥款占7.69%，市級財政撥款占0%，其余80.77%全部由縣級財政承擔，致使大多數(shù)縣中處于教育經(jīng)費嚴重匱乏狀態(tài)，有34.62%的學校生均公用經(jīng)費不能按時足額撥付到校。由于財政投入不足，部分縣中在辦學過程中通過各種渠道進行融資，當前仍處于大金額負債現(xiàn)狀，且76.92%的學校表示自己不具備負債還款能力。當縣級政府責任過大，負擔過重，就容易變通執(zhí)行政策，如在縣級財政有限的情況下，往往采取“保帥棄車”的做法，集中全縣資源重點建設一至兩所高中，進一步拉大學校之間的差距。

2.橫向協(xié)同不足

“縣中振興”需要多主體參與，以協(xié)同方式實現(xiàn)制度供給和教育資源凝聚?！翱h中振興”計劃雖然對教育局、財政局、人社局等相關執(zhí)行機構(gòu)的職責進行劃分，但部門間基于自身利益考量，往往在振興縣中上投入有限，加之缺少聯(lián)結(jié)各部門采取行動推進縣中振興的機制與機構(gòu)，部門間步調(diào)不一，難以協(xié)同推進“縣中振興”計劃的有效執(zhí)行。計劃提及“財政部門要健全普通高中教育經(jīng)費投入機制”，“人力資源社會保障部門要完善縣中教師待遇保障和激勵機制”，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兩個部門協(xié)同程度不高。有些縣的財政局表示本部門能力有限，不能充分保障縣中教師待遇，希望人社局給予更多支持，而人社局表示教師待遇應該主要由財政局來保障，兩個部門相互推諉責任，制約部門間的協(xié)同合作。此外，編辦與教育局在教師編制方面協(xié)同不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分縣中存在教師編制總量不足與結(jié)構(gòu)失衡的問題，教育局與編辦之間缺乏密切合作，導致教育局未能合理核定教師編制與編辦未能有效管理教師編制。部門間協(xié)同不足進一步加大政策執(zhí)行阻力，弱化政策執(zhí)行力，影響縣中振興目標達成。

（三）目標群體：需求未滿足導致政策滿意度低

目標群體指對自身行為模式進行調(diào)試來適應政策的強制性的群體。［23］“縣中振興”計劃的目標群體主要為縣中校長、教師、學生和家長。根據(jù)M 省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些群體對“縣中振興”計劃并不滿意，多元主體間存在諸多訴求等待解決。

1.縣中校長對政策執(zhí)行的認可度不高

為提高縣中教育教學質(zhì)量，“縣中振興”計劃提出“深化縣中育人方式改革，建立特色辦學機制”。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)縣域普通高中，特別是辦學條件相對落后的學校對學校特色辦學并不太重視。由于學校日常的辦學已經(jīng)存在不少困難和問題，要保證學校自身的教學質(zhì)量，又要使學生和家長認可學校的辦學能力，他們只得先考慮完成國家要求的教育內(nèi)容，集中全力保證“高考升學”。“縣中振興”計劃還提到“高校招生有關專項計劃繼續(xù)對基礎教育薄弱地區(qū)予以支持”，［24］但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有近77%的校長認為高校招生有關專項計劃對很多縣中不公平，一些經(jīng)濟條件比縣中好的部分市區(qū)高中，因為在革命老區(qū)、貧困地區(qū)就享有專項計劃的照顧，嚴重影響了教育公平性。

2.教師對政策執(zhí)行的滿意度低

“縣中振興”計劃從教師編制、教師流動、定向培養(yǎng)、中高級教師崗位設置、績效工資總量核定和內(nèi)部分配等方面提出改革措施。但對M 省532 名縣中教師的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣中教師的離職率仍然較高，流動性較強，特別是通過人才引進政策入職的高學歷教師，往往只是把縣中作為自己流動的跳板，在五年的服務期滿后大多數(shù)會選擇離職去省域、市域或者附近經(jīng)濟發(fā)達的縣域?qū)W校。大部分教師認為，工作付出與薪酬待遇不對等，同比義務教育階段教師課后延時服務勞務補貼，縣中教師每天從早上6 點工作到晚上11 點，缺乏額外的勞務補貼；同比市域高中教師月7000-8000 元左右的課時津貼，縣中教師差距過大。整體而言，“縣中振興”計劃實施后，縣中教師在薪資待遇、職稱晉升、福利保障、專業(yè)發(fā)展等方面沒有明顯變化。

3.家長和學生對政策執(zhí)行的接受度不高

家長和學生是政策目標群體的直接受益對象，其接受程度直接決定了政策執(zhí)行成功與否。政策目標群體也是經(jīng)濟人，具有自利性，若政策使其受益，則容易被其接受，反之則難以得到其認可。［25］自“縣中振興”計劃實施以來，縣中學生家長對該政策執(zhí)行的實際效果并不滿意。對收集到的5770 份縣中學生家長調(diào)查問卷進行分析后發(fā)現(xiàn)，近29%的家長表示孩子目前就讀的學校教育教學質(zhì)量一般。對收集到的4343 份縣中學生調(diào)查問卷進行分析后發(fā)現(xiàn)，學生對學校建設與管理的滿意程度“一般”，“縣中振興”計劃目標的達成任重而道遠。另外，在升學競爭激烈的大環(huán)境下，縣中學生整體而言明顯不占優(yōu)勢，許多縣中學生的家庭經(jīng)濟條件及父母的能力有限，不能提供太多幫助，家長與學生都存在一定程度的焦慮。在現(xiàn)實情況與政策執(zhí)行并未取得理想效果的雙重壓力下，縣中學生與家長對縣中教育教學質(zhì)量仍然不滿，“縣中振興”任重而道遠。

（四）政策環(huán)境：經(jīng)濟文化環(huán)境桎梏導致政策執(zhí)行受阻

政策環(huán)境主要包含政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和文化環(huán)境等，是影響政策執(zhí)行的重要外部因素。［26］任何一項公共政策的執(zhí)行都會受到一定的社會環(huán)境的制約和影響，［27］“縣中振興”計劃的執(zhí)行也不例外。“縣中振興”是政府自上而下的強制性變遷過程，具有較高效率的政策執(zhí)行政治環(huán)境。相較之下，縣域經(jīng)濟環(huán)境和文化環(huán)境對“縣中振興”計劃的實施影響更大。

1.縣域財力匱乏嚴重制約政策的常態(tài)運行

我國縣域經(jīng)濟基礎相對薄弱，教育經(jīng)費不足的問題十分突出。根據(jù)M 省調(diào)查顯示，“以縣為主”的教育新體制使縣級政府教育投入格局發(fā)生很大變化，在縣級財政匱乏的情況下，高中建設只能優(yōu)先保工資、保基本運轉(zhuǎn)，一些農(nóng)村高中在運動場地建設方面十分滯后，創(chuàng)新實驗室、心理輔導室、實驗設備等配備嚴重不足，辦學條件已經(jīng)難以滿足新時代的教育教學需求，基本辦學條件薄弱，與社會對學校發(fā)展的強烈期待相矛盾，不利于為學生和教師創(chuàng)造良好的教育外部環(huán)境。這成為教師和學生流失的重要因素之一。反之，省市優(yōu)質(zhì)高中憑借良好的基礎設施、優(yōu)質(zhì)的教育資源和濃厚的學習氛圍，形成巨大的虹吸效應，使大量縣中優(yōu)秀師資、生源流向城市，縣中教育教學質(zhì)量衰退；而這反過來又會促使優(yōu)秀師資、生源流失，從而形成惡性循環(huán)。

2.“高考升學”的價值觀形塑了向上流動的思維定式

文化環(huán)境是指人們對社會存在方式在其意識觀念里的反映形式，主要表現(xiàn)為立場、態(tài)度和價值取向等綜合的價值觀，文化環(huán)境對政策執(zhí)行起著一種無形的、潛在的、持久的支配作用?！翱h中振興”計劃突出縣域高中要多樣化、特色化辦學，重視學生個性化全面發(fā)展，但是作為政策目標群體的校長、家長、學生已經(jīng)形成了思維定式，將學生考入知名高校等同于成功與成才，忽略了高中教育的育人功能。調(diào)查顯示，校長對于學生成長最重視的前三位為思想道德素質(zhì)、學業(yè)成績和自主學習能力，分別占比為64.54%、11.54%、11.54%，人文底蘊、健康生活、責任擔當、科學精神和實踐創(chuàng)新相較而言則被忽略。近57.69%的校長認為學校應該從學業(yè)成績對學生進行綜合評價，只有19.71%的家長認為學校關注學生個性化、多元化學習需求的程度“一般”。在“高考升學”價值觀的主導下，50%以上的學生選擇愿意去“更好的高中去學習”，并形成了“省里的高中比市里的高中好，市里的高中比縣里的高中好，而縣里的高中比鄉(xiāng)下的高中好”思維定式，驅(qū)動縣域內(nèi)家長、學生和不同層次高中間相互攀比，形成的鄙視鏈強化縣中家長將孩子送往城市高中就讀的動機。

四、“縣中振興”計劃執(zhí)行困境的生成邏輯

對于政策執(zhí)行困境的成因分析，一般采用“主體—結(jié)構(gòu)—環(huán)境”路徑。該路徑能夠深入分析和解釋事物的關系與相互作用，對于揭示“縣中振興”計劃執(zhí)行困境的生成邏輯具有較好的解釋力。主體作用的發(fā)揮受結(jié)構(gòu)的影響，結(jié)構(gòu)高效可以提升主體執(zhí)行意愿，主體行為受環(huán)境制約，同時環(huán)境依賴主體發(fā)揮作用，促進政策執(zhí)行改進與政策目標的達成。

（一）主體意愿限制微觀主體層的政策執(zhí)行能動性

主體指承擔“縣中振興”計劃執(zhí)行職責的政府相關部門及其人員。主體意愿是指這些政府相關部門及其人員的愿望、目標或欲望，受其價值觀和偏好影響，而微觀主體層是指這些政府相關部門及其人員的集合。在“縣中振興”計劃執(zhí)行中，政府相關部門及其人員的意愿影響政策行為選擇，決定微觀主體層在實現(xiàn)政策目標中發(fā)揮正面或負面作用。

1.“效率優(yōu)先”價值導向加劇縣中層級固化

我國長期實行重點中學制度，“效率優(yōu)先”的價值導向客觀上加大了縣中與省市普通高中的差距。地方政府遵從“效率優(yōu)先”的管理理念，形成了層級化的管理趨勢，在經(jīng)費投入、生源質(zhì)量、教師職稱指標等方面都對省、市兩級重點學校優(yōu)先考慮，缺乏對縣中的關照，形成了高中學校的層級發(fā)展格局。如“分批次錄取制度”使縣中，特別是縣級相對薄弱的（農(nóng)村）學校，自動淪為最后一批次招生，從而導致縣中整體生源質(zhì)量不佳，且加劇優(yōu)秀生源的大量流失。但“以清北率”為衡量標準的教育政績觀強化了高考升學率、優(yōu)質(zhì)高中以及示范中學的建設，更是固化了學校發(fā)展的層級和等次。

2.政府投入偏好制約縣中教育發(fā)展

我國實行“以縣為主”的管理模式，由于縣中教育投入大，回報周期長，在資源有限的條件下，縣級政府更青睞于將資源投入能凸顯政績的項目上，在縣級財政投入有限的情況下，往往采取“保帥棄車”的做法，集中全縣資源重點建設一至兩所高中，進一步拉大學校之間的差距。受資源掣肘，大部分縣中均沿著過去的“縣中模式”路徑，辦學目標偏好于升學，通過“高效的時間管理制度、頻繁的考試管理制度和激勵性的財務管理制度”，［28］推動著縣中教育的穩(wěn)步發(fā)展。也正因為政府的投入偏好影響縣中的精力投入和資源配置，使得縣中校長變革活力低，師生發(fā)展動力缺乏，“千校一面”現(xiàn)象很難改變，普通高中多樣化特色發(fā)展流于形式。

（二）結(jié)構(gòu)形式與結(jié)構(gòu)規(guī)則消損中觀結(jié)構(gòu)層的執(zhí)行力

結(jié)構(gòu)是主體間的聯(lián)系和作用方式，由結(jié)構(gòu)形式與結(jié)構(gòu)規(guī)則組成。結(jié)構(gòu)形式主要指縱向?qū)蛹壷笇c橫向部門協(xié)同配合。結(jié)構(gòu)規(guī)則指在主體間溝通時施加的約束，由法律和文化規(guī)則構(gòu)成。［29］“縣中振興”計劃執(zhí)行困境往往發(fā)生在主體間的協(xié)調(diào)配合中。

1.縱向?qū)蛹壒芸剡^度與橫向部門聯(lián)合松散交織疊加

我國高中辦學一直遵循自上而下的行政管控模式，政府不僅是辦學制度的供給主體，而且主導辦學行為的組織與實施。在行政管控的制度框架下，學校在人財物及課程改革等方面自主辦學空間極其有限。如在教師選聘方面，上級組織部門全權(quán)負責學校編制設定、教師招聘，有的地方規(guī)定新引進的教師只招聘六所部屬師范院校，招聘范圍過于狹隘，又處于區(qū)域劣勢，再好的招聘政策也引進不來高學歷的教師，學校的活力與積極性調(diào)動不起來；在質(zhì)量評價方面，行政管控邏輯導致辦學水平評價一元化，對不同類型、層次普通高中使用同一評價標準和評價方法，這種管理體制束縛了縣中自身活力的發(fā)揮，使縣中在辦學理念、課程結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)模式等方面同質(zhì)化傾向嚴重。與此同時，縣級政府部門以及縣人社局、財政局、編辦、教體局等相關行政部門因為缺乏核心利益聯(lián)結(jié)，當進行資源調(diào)配時，容易受到抵觸，出現(xiàn)應付式行為，加大政策執(zhí)行難度。

2.高中教育制度規(guī)則與“育人”文化規(guī)則雙缺位

制度規(guī)則和文化規(guī)則分別構(gòu)成執(zhí)行困境的顯性成因和隱性成因。普通高中教育高質(zhì)量發(fā)展離不開一系列教育法律法規(guī)的保障。目前，我國針對義務教育頒布了《義務教育法》，針對高等教育頒布了《高等教育法》，針對職業(yè)教育頒布了《職業(yè)教育法》。但我國并未針對高中教育頒布專門性的法律法規(guī)，致使諸多關涉普通高中制度建設的重要規(guī)范和具體事宜尚處于缺失狀態(tài)，尤其是對于各級政府在普通高中教育建設與發(fā)展中的責任主體地位缺乏明確、清晰的法律界定，制約著普通高中的建設與發(fā)展。另外，缺乏明確具體的育人文化規(guī)則來培養(yǎng)、影響人們的品德與行為選擇。強調(diào)高升學率與唯升學教育評價嚴重忽視了高中育人價值本位，縣中與家長以學生考學作為社會階層流動的契機，功利化追求學習帶來的現(xiàn)實裨益，忽視學生全面?zhèn)€性化發(fā)展，育人文化規(guī)則的缺位使縣中與學生家長缺乏明確的引導與約束，加大“縣中振興”計劃執(zhí)行阻力。

（三）辦學資源約束惡化宏觀環(huán)境層的執(zhí)行情境

政策執(zhí)行受制于宏觀環(huán)境，宏觀環(huán)境中的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、物質(zhì)環(huán)境等反作用于政策執(zhí)行，影響執(zhí)行效果，“縣中振興”計劃實施尤為需要有保障的經(jīng)濟環(huán)境和物質(zhì)環(huán)境。

1.縣級財政相對薄弱直接影響縣中教育投入水平

我國部分省份縣域經(jīng)濟基礎十分薄弱，特別是在一些經(jīng)濟發(fā)展水平較低的縣域，教育經(jīng)費不足的問題更為突出。部分縣財政收入?yún)T乏，只能保民生、保工資、?；具\轉(zhuǎn)，所以縣級政府也只能以有限的財力去進行縣中發(fā)展建設。此外，部分縣域還背負巨大的債務，在財政吃緊和債務壓力的雙重作用推動下，縣域政府對當?shù)乜h中的教育投入水平有所收斂。

2.辦學條件先天不足嚴重制約縣中改革有效推進

推進普通高中新課程改革和高考綜合改革是全面提高普通高中教育質(zhì)量的重大戰(zhàn)略舉措。選課、走班、選考制度的實行，意味著普通高中辦學理念和辦學模式有了根本性變化，給學校帶來一系列的挑戰(zhàn)。首先，教室資源需求增加。選課模式的實施意味著需要更多的教室滿足學生上課和自習的需要，多數(shù)縣中學校規(guī)模小、教學資源緊張，走班和排課還存在較大的難度。其次，教師資源緊張。不同的學生基于職業(yè)規(guī)劃、興趣愛好不同，選課時難免會出現(xiàn)“扎堆”或“冷落”某一門學科的現(xiàn)象，部分科目出現(xiàn)“今年選修的人比較少，明年選修的人比較多”，或者是“今年選修的人比較多，明年選修的人比較少”，導致一些科目教師“富余”而另一些科目教師緊缺的“潮汐現(xiàn)象”。因此，在辦學資源有限的情況下，大部分學校采用套餐化教學的“應試教育”新形態(tài)，并未從根本上轉(zhuǎn)變育人觀念，對學校育人方式進行整體重構(gòu)。

五、“縣中振興”計劃執(zhí)行困境的破解之道

史密斯政策執(zhí)行過程模型的關鍵在于從政策本體、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體和政策環(huán)境方面處理政策執(zhí)行困境?？茖W、可行、完善的政策文本很大程度決定政策目標的達成，執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行意愿與執(zhí)行能力影響政策執(zhí)行效率，目標群體對政策的正向認同與支持為政策執(zhí)行提供推力，良好的政策環(huán)境為政策目標的達成推波助瀾?！翱h中振興”計劃的有效執(zhí)行需要對頂層設計、政府權(quán)責、目標群體、宏觀環(huán)境作出調(diào)適。

（一）優(yōu)化頂層設計，完善“縣中振興”計劃政策內(nèi)容

“政策文本一旦被制定出來，就具有了不依附于政策部門的相對獨立性，作為另一種類型的權(quán)威，構(gòu)成對政策活動的制約力量?！保?0］因此，“縣中振興”計劃政策目標的達成首先需要優(yōu)化頂層設計，完善政策內(nèi)容。

1.明確“縣中振興”計劃的目標

明確的政策目標有助于優(yōu)化政策執(zhí)行過程和提高政策執(zhí)行結(jié)果的質(zhì)量?！翱h中振興”計劃應明確政策目標，并設置具體的指標對政策績效進行衡量，為后續(xù)的政策評估提供明確標準。其一，設置具體的衡量指標體系細化“到2025 年縣中整體辦學水平顯著提升，市域內(nèi)縣中和城區(qū)普通高中協(xié)調(diào)發(fā)展機制基本健全”以及合理劃定縣域高中與中職學校的占比及財政投入比例來“統(tǒng)籌普通高中和中等職業(yè)教育發(fā)展”。其二，設置國家層面和縣域?qū)用娓咧须A段最低毛入學率來“推動全國高中階段教育毛入學率達到92%以上”，以及設置最高生源流失率警戒線來督促“到2025 年，縣中生源流失現(xiàn)象得到根本扭轉(zhuǎn)”。其三，從人才引進審批權(quán)限、職稱評聘機制、薪資保障和福利待遇方面著手，來“基本健全教師補充激勵機制”和“加強教師隊伍建設”。從校長選拔和培訓方面入手來“加強校長隊伍建設”。其四，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平設置縣域或省、市教育經(jīng)費投入比例范圍，“切實保障縣中辦學經(jīng)費及基本健全教育經(jīng)費投入機制”。其五，設置辦學條件與教育質(zhì)量評價指標，為縣中標準化建設和提高教育質(zhì)量提供參考。

2.為“縣中振興”計劃目標的實現(xiàn)設置明確計劃

政策執(zhí)行需要清晰可行的計劃，可減少執(zhí)行機構(gòu)低效工作、浪費資源?！翱h中振興”計劃目標的達成離不開明確的行動計劃，普通高中招生管理上，縣教育局需要細化指標到校方案，根據(jù)不同學區(qū)合理分配指標名額。完善統(tǒng)一招生錄取網(wǎng)絡平臺，嚴格限制省會、地級城市高中跨區(qū)域招生的“掐尖”行為，通過政策優(yōu)惠等手段爭取縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)生源“就近入學”。教師補充激勵機制上，規(guī)范教育行政部門行為，完善教師流動機制、教師職稱評聘機制與師資隊伍培訓體制機制。創(chuàng)新縣中教師招聘制度，擴大縣中學校教師選聘參與權(quán)。縣中托管幫扶工程在已有的政策設計基礎上，持續(xù)推進基礎教育集團化辦學、完善結(jié)對幫扶工程。在縣中標準化建設工程上，加快制定“一校一案”縣中標準化建設工程實施方案，持續(xù)擴大實施薄弱縣中建設項目，根據(jù)新高考改革要求，合理使用經(jīng)費來加強相關基礎設施建設。在教育經(jīng)費投入水平上，健全縣中經(jīng)費投入機制，引入義務教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付的成功經(jīng)驗，強化市級政府部門責任，在生均經(jīng)費基礎上根據(jù)當?shù)厍闆r動態(tài)調(diào)整學費，鼓勵社會企業(yè)承擔社會責任，投入資金助力縣中發(fā)展。

3.“縣中振興”計劃文本表達明晰化

政策文本表達是否準確明晰，關系到政策能否得到有效執(zhí)行，“縣中振興”計劃提到“教育經(jīng)費投入機制基本健全，縣中辦學經(jīng)費得到切實保障”，“適當提高中小學中級、高級教師崗位比例，中高級教師崗位設置適當向縣中傾斜”。［31］其中，“基本、切實、適當”這些詞語表達的含義較為模糊。計劃提及要基本改善我國薄弱縣中的辦學條件，要顯著提高縣中教育質(zhì)量?！盎尽薄帮@著”具體指示程度如何并無指示。政策文本詞語表達的模糊性給政策執(zhí)行下級帶來較大的策略性理解空間，容易引發(fā)選擇性執(zhí)行和打折執(zhí)行等問題。因此，在政策內(nèi)容上，一方面可以通過細化政策文本內(nèi)容來明確政策指令，例如，在提高中小學中高級教師崗位比例方面，可以從職稱結(jié)構(gòu)、教師職責、任職條件、考核與評審方面考慮，設置明確合理的比例范圍。［32］在改善薄弱縣中辦學條件和辦學質(zhì)量方面，可以進一步明確黨委、政府、縣域普通高中在縣中振興的職責范疇，明析縣中振興計劃的主責部門。另一方面，可以增設年度績效指標，對縣中振興計劃的主要措施、主要執(zhí)行機構(gòu)進行年度績效考核指標設計。如為教育經(jīng)費投入機制、辦學水平提升完成情況進行年度績效考核指標設計，提高政策執(zhí)行機構(gòu)的主動性，助力“縣中振興”計劃目標的實現(xiàn)。

（二）明晰權(quán)責關系，加強執(zhí)行機構(gòu)之間的協(xié)同合作

理想化的政策需要各級執(zhí)行機構(gòu)積極響應與協(xié)同合作。為獲得更好的政策執(zhí)行效果，處理好“縣中振興”計劃執(zhí)行機構(gòu)之間的權(quán)責關系尤為必要。

1.明晰“縣中振興”計劃執(zhí)行的責任主體

“以縣為主”的高中教育管理體制存在責任主體重心過低以及財政保障能力不足等問題。首先，應當及時上調(diào)縣中管理層級，嘗試建立以地級市或省級為主的高中辦學管理體制，打破部分縣中財政投入不足的困境，促進市域內(nèi)或省域內(nèi)高中教育均衡發(fā)展，減少縣中優(yōu)秀教師和學生的流失。其次，對于GDP 水平處于省內(nèi)平均水平之下的縣域，可以嘗試加大財政專項轉(zhuǎn)移支付，減輕經(jīng)濟薄弱縣域的教育財政負擔，緩解其辦學壓力。

2.加強“縣中振興”計劃執(zhí)行機構(gòu)協(xié)同合作

任何政策的執(zhí)行都離不開跨部門的合作，“縣中振興”計劃需要政府各個職能部門協(xié)同合作，建議成立“以黨委為核心”的“縣中振興”領導小組，對縣級政府以及人社局、財政局、編辦、教體局等部門匹配具體的目標和任務，明晰各部門的權(quán)責，加強各部門的協(xié)同合作。改變過度依賴教育行政部門的現(xiàn)狀，減少因部門分工不明晰而引發(fā)的相互推諉責任的行為。

（三）提升目標群體參與度，增強“縣中振興”計劃滿意度

校長、教師和家長是促進縣中振興的重要參與者，“縣中振興”計劃執(zhí)行需要加強縣中校長、教師和家長等群體對“縣中振興”計劃的認同和支持力度。

1.加強縣中校長隊伍建設

一位好校長，成就一所好學校。校長隊伍建設對于“縣中振興”計劃的實施具有重要作用，地方政府應重視選好配好縣中校長，創(chuàng)新校長選任標準，擴大選拔對象，引進或返聘省、市退休名校長到縣中任職，延聘或返聘有能力、有經(jīng)驗、有聲望的縣中校長在不同的學校進行交流輪崗，充分發(fā)揮引領示范作用，培養(yǎng)一批具有縣中辦學經(jīng)驗的名校長。健全省、市、縣、校四級聯(lián)動培訓體系，對縣中校長進行常態(tài)化培訓，加大名校長的培訓力度，全面提高縣中校長管理能力和辦學治校水平。

2.創(chuàng)新縣中教師招聘管理制度

教師是縣中振興的核心參與者，縣中除了在開源方面吸引重點大學的碩士畢業(yè)生就職縣中，更要在固本方面多方舉措穩(wěn)定現(xiàn)有骨干教師隊伍。一是將人才引進審批權(quán)限下放到縣級，由縣級人社部門和教體部門等根據(jù)用人單位需要制定與之相匹配的引進條件，常態(tài)化開展人才引進工作。擴大縣級層面教師考核招聘范圍，除碩士及公費本科師范生之外，將部分優(yōu)質(zhì)師范院校及綜合性大學也納入招聘范圍，以更大程度滿足縣中教師補足配齊需求。二是完善縣中教師職稱評聘機制。在縣區(qū)或市域?qū)用?，打破學校、學科限制，統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌使用高級職稱指標，適當提高中高級教師崗位比例。打破“一評定終身，一聘定終身”的崗位管理模式，建立崗位等級動態(tài)化常態(tài)化調(diào)整制度，激發(fā)縣中教師始終鉆研業(yè)務、避免“躺平”。三是健全教師薪資保障和福利待遇。優(yōu)化教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，將縣中教育經(jīng)費投入的重點逐步實現(xiàn)“由物到人”的轉(zhuǎn)變，實施縣中優(yōu)秀校長、優(yōu)秀教師津貼制度，提高獎勵性績效工資占比，保障做出特殊貢獻的教職工享受到額外的績效獎勵。

3.提升家長對縣中振興的信心

為進一步穩(wěn)定縣中優(yōu)秀生源與師資，增強家長對子女在縣中學習的信心，在繼續(xù)堅持實施當前國家專項計劃和高校專項計劃的同時，進一步優(yōu)化擴大地方專項計劃實施區(qū)域與面向?qū)ο?，如參考重慶、湖南等省的地方專項計劃報考條件，將面向?qū)ο髷U大到具有本省戶籍且戶籍性質(zhì)屬于農(nóng)業(yè)戶口的考生，使縣域內(nèi)農(nóng)民家庭子女階級地位流動機會得到提高。同時，鼓勵國內(nèi)“雙一流”高校建立自主招生的渠道用于縣中優(yōu)秀學子，通過高校自主考核的形式，確定錄取縣中優(yōu)秀學子，從而提升縣中的教育綜合實力，加強縣中對家長的吸引力。此外，在政策制定過程中，應注意讓家長參與進來，可以增加民情反映機制、政策意見收集平臺，或通過問卷調(diào)查方式了解縣中學生家長實際需求與真實心聲，發(fā)揮縣中家長建言獻策的作用，幫助政策的制定及完善。最后，政府、學校也應該向家長傳輸正確的教育觀，避免盲目追求分數(shù)，更多地關注學生的身心健康和品德修養(yǎng)。

（四）改善宏觀環(huán)境，優(yōu)化“縣中振興”計劃執(zhí)行生態(tài)

“縣中振興”計劃的執(zhí)行效果受宏觀環(huán)境影響，當政策與宏觀環(huán)境相協(xié)調(diào)時，政策執(zhí)行效果才能得到充分發(fā)揮。為實現(xiàn)“縣中振興”計劃目標，應積極改善宏觀環(huán)境，優(yōu)化“縣中振興”計劃執(zhí)行生態(tài)。

1.回歸縣中育人價值本位

長期以來，我國普通高中辦學以升學為導向，追求高升學率，忽視育人功能，呈現(xiàn)千校一面的辦學形態(tài)。高中多樣化特色發(fā)展可從特色育人資源、課程教學改革、教育質(zhì)量評價改革轉(zhuǎn)變這一形態(tài)，助力我國縣中教育回歸育人價值本位。在特色育人資源方面，強化縱向貫通，嘗試大學與中學進行戰(zhàn)略合作，聯(lián)合培養(yǎng)高中生。如湖南懷化市芷江一中通過聯(lián)手高校，開發(fā)科技、藝術(shù)、體育等特色課程。加強橫向協(xié)同，推動家校社協(xié)同育人，利用各方資源充分挖掘特色課程資源。課程教學改革上，創(chuàng)造性實施國家課程，建立以專業(yè)導向為主的學科群，滿足不同層次與潛質(zhì)學生的學習需要。立足于學校本身的辦學歷史、優(yōu)勢特點以及校內(nèi)外特色資源開發(fā)課程。探索線上與線下相結(jié)合的課程共享機制，借助互聯(lián)網(wǎng)促進校際精品課程資源共享，嘗試探索高中課程跨校選修，區(qū)域優(yōu)秀教師流動授課。教育質(zhì)量評價改革上，構(gòu)建多元多維評價體系，對于不同規(guī)模和不同生源的高中實行分類、多元、動態(tài)評價，避免將升學率作為唯一標準。完善過程性評價，探索增值評價，健全綜合評價。引入第三方評價，建立健全利益相關者利益表達機制。

2.加快縣中教育標準化建設

縣中建設從歷史角度進行縱向?qū)Ρ?，固然已?jīng)發(fā)生較大改善，但對于標準化建設的實現(xiàn)仍存在一定距離。縣中教育辦學條件，從外部而言，與城市之間的差距越來越明顯；從內(nèi)部來看，縣中之間辦學配置呈現(xiàn)等級差異，亟待改善。因此，各?。ㄊ?、自治區(qū)）要加快縣中教育標準化建設，制訂相關實施方案，加大基建專項經(jīng)費投入，配齊配足高中開展正常教學所需的場所與設備。加快推進縣中教育信息化水平提升工程，進一步完善縣中信息化教學的基礎設施建設，聯(lián)合高校開發(fā)課程教學資源，遴選城市名校高中網(wǎng)絡課堂及名師課堂，促進優(yōu)質(zhì)教育資源共享，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，提高學生學習水平和學習效率，彌補城鄉(xiāng)教育的“數(shù)字鴻溝”。［33］［34］

3.完善縣中法律法規(guī)建設

基于我國沒有專門針對高中的法律法規(guī)，因此應該加快推進普通高中教育法的制定，完善我國教育法律體系建設，為相關行政部門執(zhí)行政策時提供法律支持，為縣中學生、家長、教師、校長等群體的相關權(quán)益提供法律保障。另外，應加強縣中教育改革整體謀劃和頂層設計，制定完善縣中教育投入、考試招生制度、教育評價制度、集團化辦學等方面的配套政策，為縣中改革發(fā)展提供有效制度供給和保障。