歐凱文 馬 方

（1 西南政法大學(xué)法學(xué)院 重慶 401120；2 西南政法大學(xué)國家安全學(xué)院 重慶 401120）

1 引言

二十大報告明確全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復(fù)興，需要“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅決維護國家安全和社會穩(wěn)定”。習(xí)近平總書記強調(diào)，應(yīng)“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能……完善網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺……強化社會治安整體防控?！蓖晟粕鐣卫眢w系是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的具體展開和內(nèi)涵邏輯，既有理論高度，更具實踐價值。黨的二十大報告將完善社會治理體系納入推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化總體部署之中，是黨和國家提升社會治理效能的根本舉措。

推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，維護社會穩(wěn)定的治理體系，核心是強化社會治安整體防控。對于社會不法風(fēng)險，要堅持關(guān)口前移，預(yù)防為先，重點針對社會風(fēng)險因素，深入開展治安、偵查防范措施，強化重點整治，堅持源頭治理、綜合治理，最大限度保護人民人身財產(chǎn)權(quán)益，維護社會秩序與穩(wěn)定?！皣野参?，公安系于一半”，人民警察是維護我國社會穩(wěn)定最主要的力量，推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，維護國家安全和社會穩(wěn)定，是新時代人民警察的重要職責(zé)。警察犯罪預(yù)防職權(quán)是防范化解社會矛盾風(fēng)險的有力抓手，維護社會穩(wěn)定，離不開警察犯罪治理從事后打擊向事前預(yù)防性治理轉(zhuǎn)型。新時期我國犯罪治理模式正經(jīng)歷從打擊追緝到個體預(yù)防管控再到國家治理的演變過程。警察可采取多種多樣的犯罪預(yù)防措施，如通過大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模收集公民個人信息，通過預(yù)防目的的跟蹤監(jiān)視、部署線人進行陣地控制等。警察犯罪預(yù)防職權(quán)推動我國公安警務(wù)模式發(fā)生了革命性變化，警察勤務(wù)更加注重數(shù)據(jù)預(yù)測與預(yù)警。警察犯罪預(yù)防職權(quán)主要是通過案前的信息收集處理實現(xiàn)犯罪預(yù)防目的，其不同于傳統(tǒng)透過肢體、器械甚至無形力干預(yù)公民行為自由的物理性的偵查權(quán)力（如取保候?qū)?、監(jiān)視居住、逮捕等），主要涉及公民的健康權(quán)、人身自由權(quán)等人身性權(quán)利或財產(chǎn)性權(quán)利，警察犯罪預(yù)防職權(quán)主要涉及公民的個人信息權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利。其有效拓展了警察對犯罪的干預(yù)能力，不僅可制止犯罪發(fā)生，還可掌握案事件來源，幫助警務(wù)研判和提前布控，警察業(yè)務(wù)的能動性得到極大提高，警察權(quán)限也得到大幅實質(zhì)性擴張。

在社會治理中，警察本擁有大量干預(yù)性權(quán)限，而警察犯罪預(yù)防職權(quán)在理論中的倡導(dǎo)和實踐中的興起，亦引起了對其合法性的質(zhì)疑。根據(jù)大陸法系國家傳統(tǒng)刑事訴訟法學(xué)、警察法學(xué)理論，為避免警察恣意濫權(quán)，應(yīng)確保警察權(quán)行使的明確性、可預(yù)見性，應(yīng)將警察權(quán)的發(fā)動要件限制于具體危險或具體犯罪嫌疑下。而我國警察犯罪預(yù)防職權(quán)并不以具體犯罪發(fā)生為警察行使干預(yù)性權(quán)限的前提。警察可以基于預(yù)防犯罪的目的，于犯罪“尚未發(fā)生”時，通過一定的信息收集處理行為防止犯罪發(fā)生，并為未來犯罪發(fā)生后可迅速開展警察活動作準(zhǔn)備。相較于傳統(tǒng)大陸法系國家刑事訴訟法、警察法中的相關(guān)規(guī)定，我國警察犯罪預(yù)防職權(quán)的主要問題在于相關(guān)警察職權(quán)規(guī)定并不精細，也未形成相互關(guān)聯(lián)的規(guī)范體系，警察犯罪預(yù)防下相關(guān)職權(quán)形式上的法律授權(quán)和實質(zhì)上的合法性要件均有待完善，而這些因素都易使我國國家安全體系和能力現(xiàn)代化進程中，警察維護社會秩序和保障公民權(quán)利雙重價值出現(xiàn)失衡。

目前，我國已有研究主要是從警察權(quán)演變角度審視，對現(xiàn)行警察法律規(guī)范進行時代性反思[1]，但相關(guān)研究或較少涉及困擾理論和實務(wù)界已久的關(guān)于警察犯罪預(yù)防職權(quán)的問題，未深入探討警察犯罪預(yù)防職權(quán)的制度構(gòu)建問題；或從警察權(quán)法治化演變規(guī)律角度提出警察權(quán)的規(guī)制方案[2]，但相關(guān)研究難以整體性詮釋警察權(quán)發(fā)展的問題。德國警察法最早引入環(huán)境法中的風(fēng)險預(yù)防原則，用以犯罪預(yù)防治理。但我國情況與德國等諸多大陸法系國家不同，我國警察權(quán)限變化并未呈現(xiàn)大陸法系式不斷限縮、明確的過程，且隨著公安信息化建設(shè)及犯罪預(yù)防職權(quán)的引入，警察權(quán)力得到大幅拓展。為全面貫徹黨的二十大社會治理精神，更有必要從權(quán)力的授權(quán)和合法性要件角度闡釋警察權(quán)并將犯罪預(yù)防職權(quán)予以明確，力求公安機關(guān)能有效且合法地對抗犯罪。

2 警察犯罪預(yù)防職權(quán)的權(quán)力演變及特點

2.1 警察職權(quán)的傳統(tǒng)內(nèi)容

根據(jù)大陸法系國家傳統(tǒng)刑事訴訟法、警察法學(xué)理論，警察職權(quán)主要區(qū)分為行政執(zhí)法權(quán)與刑事偵查權(quán)。為維護安全與秩序，警察有行政執(zhí)法權(quán)。在法律保留原則下，行政執(zhí)法權(quán)的行使以“危害”為前提，此處的“危害”是一種具體存在的危險，指“在順利進行下，因物之狀況或人之行為，極有可能對公共安全與公共秩序造成損害之一種情況?！盵3]36此處的“防止”行為也應(yīng)向具體的特定對象進行，以規(guī)避過度干預(yù)公民合法權(quán)利的行為。在我國，警察可通過信息調(diào)查式的行政執(zhí)法遏制不法行為發(fā)展為犯罪，如根據(jù)《中華人民共和國反恐怖主義法》第51條規(guī)定“公安機關(guān)有權(quán)向有關(guān)單位和個人收集、調(diào)取相關(guān)信息和材料”，可作為警察通過行政執(zhí)法權(quán)收集相關(guān)信息的授權(quán)基礎(chǔ)。

刑事偵查權(quán)是警察職權(quán)的重要內(nèi)容之一。傳統(tǒng)理論認(rèn)為刑事犯罪偵查是為檢察官提起公訴與否而預(yù)做準(zhǔn)備的程序，具有刑事程序的節(jié)漏功能和證據(jù)收集、保全功能[4]。傳統(tǒng)的警察刑事犯罪偵查工作也可視作一種信息調(diào)查活動。依照我國刑事訴訟法第107條的規(guī)定，公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑即應(yīng)立案偵查?？梢哉J(rèn)為犯罪嫌疑是刑事偵查活動的中心，無犯罪嫌疑則無偵查程序的開啟與進行，無行使偵查措施的可能。在我國，通過犯罪偵查以遏制犯罪，包括運用信息化手段借助海量數(shù)據(jù)進行收集、共享、清洗、對比和挖掘，發(fā)現(xiàn)犯罪線索、證據(jù)或犯罪嫌疑人[5]。在信息化時代，即便在初查過程中，公安機關(guān)也可通過大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、比對，高效調(diào)查核實和發(fā)掘立案證據(jù)。在立案偵查過程中，公安機關(guān)也可利用各類信息化技術(shù)發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人或犯罪證據(jù)。

2.2 大陸法系國家警察權(quán)變革下的犯罪預(yù)防職權(quán)

第一，犯罪預(yù)防職權(quán)是大陸法系國家警察權(quán)不斷專業(yè)化、明確化的結(jié)果。大陸法系國家警察權(quán)為不斷適配法律保留原則的時代要求，一直處于不斷限縮、明確的過程中。大陸法系國家傳統(tǒng)警察法學(xué)濫觴于普魯士公國。早期警察權(quán)的目的在于維護君主統(tǒng)治，16世紀(jì)商品經(jīng)濟快速發(fā)展，社會內(nèi)外事務(wù)須警察維護社會秩序，彼時警察權(quán)包含政府除軍事權(quán)外的所有內(nèi)政執(zhí)行權(quán)力[3]3-4。受啟蒙運動的分權(quán)思想影響，大陸法系國家逐漸將警察權(quán)與軍事權(quán)、司法權(quán)等相分離。第二次世界大戰(zhàn)后警察除權(quán)化轉(zhuǎn)變下，衛(wèi)生、環(huán)保、稅務(wù)等以往屬于警察行政事務(wù)的權(quán)限劃歸一般行政機關(guān)，警察權(quán)進一步專業(yè)化、分散化[6]。近幾十年來大量犯罪預(yù)防職權(quán)被運用到警察勤務(wù)，大陸法系國家如德國將各種犯罪預(yù)防職權(quán)予以立法確認(rèn)，嚴(yán)格規(guī)定犯罪預(yù)防職權(quán)的行使要件[7]，而將犯罪預(yù)防職權(quán)予以立法確認(rèn)是大陸法系國家警察權(quán)在信息化時代繼續(xù)專業(yè)化、明確化的表現(xiàn)[8]。

第二，犯罪預(yù)防職權(quán)的出現(xiàn)是大陸法系國家警察法轉(zhuǎn)型潮流的必然趨勢。隨著犯罪風(fēng)險增高，大陸法系國家警察法從強調(diào)警察行為被動性到更突出警察治理的主動性。第二次世界大戰(zhàn)后大陸法系國家的警察法歷經(jīng)三個階段的演進，犯罪預(yù)防職權(quán)逐步被剝離獨立于傳統(tǒng)警察權(quán)限。第一階段自1950年始大陸法系國家警察法修訂大量吸收比例原則、概括式授權(quán)等重要理論，警察行為方式變得更加豐富。第二階段為應(yīng)對暴力犯罪、有組織犯罪及恐怖主義犯罪等，大陸法系國家如德國1976年通過《聯(lián)邦與各州統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》，進一步規(guī)定了警察查證、檢驗、搜查、扣押銷毀等職權(quán)的法律要件，為犯罪預(yù)防職權(quán)奠定了法制基礎(chǔ)[9]。第三階段大陸法系國家增加警察信息收集處理等犯罪預(yù)防職權(quán)，要求警察信息收集、處理的行為若侵犯個人權(quán)利，應(yīng)以齊備的法律要件規(guī)定為前提，警察犯罪預(yù)防職權(quán)得以具體化[10]。經(jīng)歷上述三個階段演變，大陸法系國家警察主動探知信息的犯罪預(yù)防職權(quán)與傳統(tǒng)警察透過肢體、器械甚至無形力等干預(yù)公民行為自由的物理性偵查職權(quán)已有較大差距。

第三，大陸法系國家警察法的概括式授權(quán)為犯罪預(yù)防職權(quán)奠定了立法基礎(chǔ)。古典自由主義思想下的法律保留原則認(rèn)為，為保護公民個體免受公權(quán)力難以預(yù)期的侵犯，公權(quán)力行使應(yīng)由立法者預(yù)先予以規(guī)制[11]。這要求警察行為所依據(jù)的法律具有明確性，也要求警察機關(guān)在組織法規(guī)定外，還有行為法的授權(quán)才可對公民個人采取一定行為措施。但現(xiàn)代社會風(fēng)險因素激增，警察應(yīng)對方法與時俱進，立法者難以詳細羅列予以授權(quán)。而“門檻理論”下警察可援引法律關(guān)于警察權(quán)限的一般性規(guī)定，在一定干預(yù)門檻下從事干預(yù)性行為[12]。警察行使犯罪預(yù)防職權(quán)，更需具備主動性、靈活性。警察行使犯罪預(yù)防職權(quán)只要未干預(yù)公民基本權(quán)利的，都可以警察職權(quán)的一般性規(guī)定作為其依據(jù)。

2.3 我國警察權(quán)力擴張下的犯罪預(yù)防職權(quán)

第一，犯罪風(fēng)險激增下的內(nèi)外壓力迫使警察權(quán)轉(zhuǎn)向。警察犯罪預(yù)防職權(quán)是維護社會穩(wěn)定的重要力量，是加快實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，也是社會風(fēng)險因素激增下績效考核的要求。一方面，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求警察權(quán)發(fā)展適應(yīng)新時代需要。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對加快推進社會治理現(xiàn)代化作出一系列重要部署。黨的十九大提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，不斷增強人民安全感。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求以社會公平正義為價值追求，以防范化解風(fēng)險為著力點，增強社會治理的預(yù)見性、精準(zhǔn)性、高效性，依托科技創(chuàng)新，促進社會治理科學(xué)化、精細化、智能化。黨的二十大提出要夯實國家安全和社會穩(wěn)定基層基礎(chǔ)，建設(shè)更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發(fā)展格局，將預(yù)防犯罪上升到國家治理和國家安全的高度。在此要求下，我國警務(wù)改革開始突破以往“條塊結(jié)合”的地域性、層級性體制，向統(tǒng)合性、主動性、預(yù)測性轉(zhuǎn)向。另一方面，社會風(fēng)險因素激增的外在壓力和公安機關(guān)內(nèi)部績效考核的內(nèi)在需求下，犯罪預(yù)防職權(quán)的出現(xiàn)有利于解決我國公安機關(guān)的現(xiàn)實困境。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會中肇致風(fēng)險的因素增加，而我國公安機關(guān)基層部門長期警力匱乏，上層部門又難以應(yīng)對繁雜的一線工作。面臨隱蔽、復(fù)雜、手段多樣的新型犯罪，公安機關(guān)的應(yīng)對手段和警務(wù)資源嚴(yán)重不足，疑難案件破案率亟待提高。警察犯罪預(yù)防職權(quán)的引入，使公安機關(guān)可調(diào)配更多資源，有效提高辦案績效。

第二，技術(shù)革新是推動犯罪預(yù)防職權(quán)被廣泛使用的主要動力。近年來，電子信息技術(shù)迅猛發(fā)展，這為公安機關(guān)犯罪預(yù)防職權(quán)的使用奠定了基礎(chǔ)，技術(shù)發(fā)展也將成為我國公安機關(guān)犯罪預(yù)防職權(quán)進一步拓展的持續(xù)動力。目前，通信技術(shù)和警務(wù)變革最顯著的特點之一即是泛在網(wǎng)導(dǎo)向的通信技術(shù)驅(qū)動信息外溢，警務(wù)調(diào)查范圍擴大。依托大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等技術(shù)工具，公安機關(guān)可對犯罪活動進行智能獲取、識別、分析、預(yù)警、攔截等[13]。公安機關(guān)可以據(jù)此對風(fēng)險場域、風(fēng)險人員、風(fēng)險關(guān)系進行分析，以合理配置警力，挖掘犯罪線索。此外，還可通過警民數(shù)據(jù)庫對接，進行長效數(shù)據(jù)調(diào)取、流式數(shù)據(jù)處理和歷史數(shù)據(jù)計算。融合導(dǎo)向的大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)是新時代偵查工作現(xiàn)代化變革的重要力量，信息效能大幅提高。隨著泛在網(wǎng)的發(fā)展，個人信息將被持續(xù)捕獲、記錄并轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)被大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能技術(shù)積累、處理并融合出新的數(shù)據(jù)，個人信息的利用率將爆炸性增長。這些個人信息可幫助警察在各項警務(wù)工作獲取知識并形成決策，提高決策效率，降低決策風(fēng)險。

第三，模糊性授權(quán)下的立法真空為犯罪預(yù)防職權(quán)的使用創(chuàng)造了可能。古典自由主義思想下，為避免警察濫權(quán)，法律詳細規(guī)定了警察權(quán)力發(fā)動和行使要件，且要求警察行為完全符合法律明文規(guī)定，要求警察行為“對權(quán)利的侵害性越強，授權(quán)明確性的要求越高；反之，侵害性越弱，授權(quán)明確性要求越低。”[14]門檻理論雖突破了古典自由主義思想對警察權(quán)的嚴(yán)格限制，使警察權(quán)通過任務(wù)概括性條款獲得了行動的法律彈性，但警察干預(yù)公民基本權(quán)利的行為仍受到特別授權(quán)條款關(guān)于干預(yù)范圍、條件等的約束。而我國法律體系中，無論是刑事法還是行政法，均未明確規(guī)定警察犯罪預(yù)防職權(quán)的性質(zhì)、權(quán)力啟動、行使程序等要件。而實務(wù)中，公安機關(guān)常依據(jù)任意性、偵查性質(zhì)的法律授權(quán)行使犯罪預(yù)防職權(quán)，使得概括性條款和特別授權(quán)條款均具有模糊性。如此模糊的授權(quán)方式為犯罪預(yù)防職權(quán)的使用創(chuàng)造了廣泛的法律空間。一些帶有強制性、行政性質(zhì)的手段也混雜其中。如我國公共數(shù)據(jù)收集，一般是基于治安管理下的行政權(quán)限收集，即便將數(shù)據(jù)運用于刑事偵查階段，也認(rèn)為是一種任意性措施[15]。大陸法系國家多將監(jiān)控類信息收集視為強制偵查行為，須嚴(yán)格滿足特別法規(guī)定。如1977年《德國聯(lián)邦與各州統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》增修了犯罪預(yù)防職權(quán)的內(nèi)容，允許警察于具體危險、嫌疑前階段采取干預(yù)措施。但此階段的信息收集行為須滿足“事實上的線索”條件，并僅能對有理由懷疑將會實施犯罪者及其接觸者采取措施。而模糊性授權(quán)下，我國公安機關(guān)可基于預(yù)防目的對不特定對象大規(guī)模收集個人信息，難免招致批評。

3 警察法中警察犯罪預(yù)防職權(quán)的規(guī)范評析

3.1 形式合法性要件的不足

第一，警察任務(wù)概括授權(quán)條款授權(quán)不足。犯罪預(yù)防職權(quán)可以《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《警察法》）及相關(guān)規(guī)章規(guī)范性文件作為其授權(quán)基礎(chǔ)。但就《警察法》而言，其主要以第2條和第6條作為其任務(wù)概括條款，對比《德國聯(lián)邦與各州統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》與《日本警察法》中關(guān)于警察任務(wù)的規(guī)定，我國《警察法》僅第6條內(nèi)就有14項規(guī)定。但看似十分詳盡，作為犯罪預(yù)防職權(quán)的授權(quán)依據(jù)卻內(nèi)涵單薄。對比三國警察組織結(jié)構(gòu)，可知我國警察體制相較德國、日本經(jīng)除權(quán)化演進后的警察體制不同，我國警察仍保留有衛(wèi)生、消防等職權(quán)，警察體制更為龐大。這些條款涉及內(nèi)容龐雜，且第6條既包含權(quán)力啟動要件，也包含職權(quán)范圍規(guī)定。若認(rèn)為第6條各項均可作為犯罪預(yù)防職權(quán)的授權(quán)基礎(chǔ)，但相關(guān)條款外延不夠清晰，內(nèi)涵交叉易發(fā)生沖突，則等同授權(quán)擁有交通、衛(wèi)生、消防、戶政、出入境事務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域職權(quán)的警察，均可為預(yù)防不法行使犯罪預(yù)防職權(quán)而利用各種技術(shù)大規(guī)模收集個人信息。若認(rèn)為上述諸多條款不都能授權(quán)犯罪預(yù)防職權(quán)，則只能依據(jù)第2條、第6條第1項及第2項相關(guān)條款的“預(yù)防”二字作為警察犯罪預(yù)防職權(quán)的授權(quán)基礎(chǔ)，推導(dǎo)警察犯罪預(yù)防的行為方式、目的、職權(quán)等內(nèi)容，如此規(guī)定顯然過于概括。與德日警察法中概括授權(quán)詳細規(guī)定警察權(quán)行使的各法律要件相比，我國《警察法》任務(wù)概括條款難以滿足犯罪預(yù)防職權(quán)下各種科技化預(yù)防手段的授權(quán)需要。

第二，警察法特別授權(quán)條款不足。根據(jù)法律保留原則，警察必須在任務(wù)概括條款和特別授權(quán)條款規(guī)定下才可對公民采取一定行為。任務(wù)概括條款主要規(guī)范行政機關(guān)內(nèi)部運作，以抽象性、組織性條款居多；特別授權(quán)條款主要規(guī)范對外的具有實踐性質(zhì)的行為，常具有干預(yù)公民權(quán)利的性質(zhì)。一般的公權(quán)力機關(guān)不一定需要專門、明確的特別授權(quán)條款授權(quán)，僅依《中華人民共和國行政強制法》等通用法律法規(guī)的授權(quán)即可實行一定行為。但警察行為易過度干預(yù)公民權(quán)利，一般而言，合法的警察行為不僅依據(jù)任務(wù)概括條款，還須特別授權(quán)條款予以規(guī)定，保障法律的明確性、度量性、可信賴性，如《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》《中華人民共和國治安管理處罰法》等。就警察的干預(yù)性權(quán)力而言，并不是以其任務(wù)概括條款為依據(jù)，而是另外依據(jù)特別授權(quán)條款的授權(quán)才能取得權(quán)能[16]。

信息化時代，公安機關(guān)順應(yīng)電子信息技術(shù)發(fā)展趨勢、回應(yīng)風(fēng)險激增下保護社會安全穩(wěn)定的需要，常直接或間接收集公民個人信息。公安機關(guān)利用犯罪預(yù)防職權(quán)收集公民個人信息主要呈現(xiàn)兩個特征，即收集范圍的泛化和收集方式的任意化。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，有罪、無罪、罪輕信息與案件事實的相關(guān)性被沖淡[17]。公安機關(guān)收集電子數(shù)據(jù)的方式缺少具體明確的法律規(guī)制，任意性措施與強制性措施的界限模糊。總之，警察可在犯罪預(yù)防職權(quán)下采取多種手段收集公民個人信息，且這些手段可嚴(yán)重干預(yù)公民權(quán)利，然而現(xiàn)狀是缺少特別授權(quán)條款予以明確規(guī)定。

3.2 實質(zhì)合法性要件的不足

第一，警察權(quán)啟動要件的缺失。傳統(tǒng)大陸法系警察法學(xué)理論認(rèn)為，警察啟動權(quán)力進行行政危害防止或刑事犯罪偵查，必須在存有具體的危險或嫌疑的前提下才被允許，尚未存在危險或嫌疑，不能發(fā)動警察權(quán)?，F(xiàn)代社會風(fēng)險因素激增，若不允許警察于危險、嫌疑出現(xiàn)前采取必要措施，只允許警察于案事件發(fā)生后行動，未免難以保障社會秩序和公民權(quán)利。但傳統(tǒng)警察法學(xué)理論以具體的危害、嫌疑作為警察權(quán)發(fā)動門檻，防止警察濫權(quán)侵犯公民權(quán)利。若允許警察于具體危害、嫌疑出現(xiàn)前采取犯罪預(yù)防職權(quán)，警察只需憑經(jīng)驗推測未來可能有危險或犯罪發(fā)生，即可啟動警察權(quán)，警察法又應(yīng)如何規(guī)范警察權(quán)的發(fā)動？我國《警察法》并未有效解決該問題，并由此問題衍生出行政執(zhí)法措施與刑事偵查措施相互滲透的問題。在警察采取犯罪預(yù)防的行動時，往往難以確定措施對象是否涉案，若涉案，是關(guān)聯(lián)行政案件還是刑事案件。對此，目前僅《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第65條規(guī)定，“對發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理?！备鶕?jù)該條款，初查中公安機關(guān)擁有行政執(zhí)法程序和刑事偵查程序的選擇權(quán)。但初查前，亦即尚未存在具體危險、嫌疑前，犯罪預(yù)防職權(quán)又該采取哪種程序尚無法律規(guī)定。部分學(xué)者認(rèn)為不僅犯罪預(yù)備、犯罪實行階段的警察行為屬于偵查行為，大數(shù)據(jù)偵查還可拓展到犯罪發(fā)生之前[18]。此外，若認(rèn)為犯罪預(yù)防職權(quán)中警察仍存在程序選擇權(quán)，既然尚未存在犯罪嫌疑，警察就可隨意采取刑事措施，是否會導(dǎo)致警察權(quán)力無限擴張？

第二，受干預(yù)人的界定模糊。犯罪預(yù)防職權(quán)突破了傳統(tǒng)警察權(quán)啟動關(guān)于具體危險、嫌疑的門檻要求，這也導(dǎo)致犯罪預(yù)防職權(quán)中相對人身份難以界定，更難以救濟其權(quán)利。在具體危險、嫌疑形成前，警察就假定被采取措施對象存在不法可能性，將一般民眾當(dāng)成犯罪嫌疑人對待，則廣大民眾群體都可能成為被過早干預(yù)的對象，進而會動搖無罪推定的司法理念[19]。這些被采取措施的人可能根本未著手犯罪行為，甚至內(nèi)心尚未形成犯意。警察雖然知道具體犯罪的人數(shù)極少，但為了確認(rèn)具體的犯罪嫌疑人，仍然將廣大民眾當(dāng)作采取措施的對象，那么警察犯罪預(yù)防職權(quán)的行使，無疑是以無辜的大多數(shù)人權(quán)利無端受到公權(quán)力侵犯為代價的。我國《警察法》并未明確限定犯罪預(yù)防職權(quán)的相對人范圍，這種無限范圍的權(quán)利代價是否可與社會安定、人民美好生活的目標(biāo)相協(xié)調(diào)，我國《警察法》亦未有效協(xié)調(diào)。與傳統(tǒng)警察措施不同，犯罪預(yù)防職權(quán)下的各警察措施，其受干預(yù)人的范圍未明確界定，故其實施授權(quán)需相應(yīng)法律要件予以補足。

第三，比例原則失調(diào)。比例原則濫觴于19世紀(jì)德國的警察法學(xué)。當(dāng)時的司法實踐中，比例原則是高級行政法院在行政訴訟中審查警察采取的措施是否超出必要限度的重要準(zhǔn)則之一[20]。根據(jù)比例原則的涵義要求，警察權(quán)力的行使必須符合公共利益需要目的，警察權(quán)力行使采取的措施必須與結(jié)果存在正當(dāng)性，當(dāng)多種措施均可達到目的時應(yīng)采取對權(quán)益損害最小的方式。比例原則要求警察手段與行為目的具有一致性、正當(dāng)性。警察犯罪預(yù)防職權(quán)的主要目的是預(yù)防犯罪，但犯罪預(yù)防職權(quán)下的各種警察活動多為秘密性的信息調(diào)查措施，以便發(fā)現(xiàn)或發(fā)生危險、犯罪后積極開展壓制行為。秘密性的調(diào)查行為下，被調(diào)查者往往并不知情，不應(yīng)認(rèn)為這些調(diào)查措施具有直接的震懾和預(yù)防目的。此外，實踐中僅憑抽象性、經(jīng)驗性、蓋然性判斷而發(fā)啟的警察干預(yù)性行為，常嚴(yán)重干預(yù)如個人信息權(quán)、隱私權(quán)等公民基本權(quán)利。由于缺乏詳細的法律要件規(guī)定，犯罪預(yù)防職權(quán)下的警察措施，其手段與目的往往難以達到比例原則的基本要求。

4 警察犯罪預(yù)防職權(quán)的法律規(guī)制路徑

4.1 以嫌疑為標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力屬性界定

犯罪預(yù)防職權(quán)主要存在于具體危險、嫌疑前的階段，對傳統(tǒng)警察法學(xué)、行政法學(xué)、刑事訴訟理論均構(gòu)成沖擊。部分學(xué)者認(rèn)為犯罪預(yù)防職權(quán)仍應(yīng)歸入警察行政執(zhí)法權(quán)中，認(rèn)為沒有具體危險或嫌疑不能僅憑抽象性、經(jīng)驗性、蓋然性的判斷啟動警察權(quán)[21]。且犯罪預(yù)防職權(quán)包含危險的前階段，該階段更與刑事法中犯罪嫌疑概念相差甚遠。部分學(xué)者認(rèn)為犯罪預(yù)防職權(quán)屬于刑事偵查措施范疇，認(rèn)為若警察將運用犯罪預(yù)防職權(quán)收集的個人信息用于將來的刑事追訴，則該類職權(quán)在目的上具有了刑事司法權(quán)的外觀[22]。雖然犯罪預(yù)防職權(quán)具有行政執(zhí)法權(quán)與刑事偵查權(quán)的雙重特征，但為了防止權(quán)力混用、濫用，仍應(yīng)通過具體標(biāo)準(zhǔn)劃定犯罪預(yù)防職權(quán)的行為邊界。通過我國現(xiàn)行法律體系整體判斷，警察犯罪預(yù)防職權(quán)應(yīng)屬于一種行政執(zhí)法權(quán)。

第一，時間節(jié)點和法律授權(quán)上，犯罪預(yù)防職權(quán)應(yīng)適用行政執(zhí)法權(quán)。根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定，“認(rèn)為有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任的時候，應(yīng)當(dāng)立案”。據(jù)此可知，“立案是刑事訴訟活動的開始和必經(jīng)程序?！盵23]可見我國刑事訴訟法為偵查程序的開啟設(shè)置了“有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任”的門檻。即便在初查階段，根據(jù)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，也存在“發(fā)現(xiàn)案件事實或線索”的門檻。從時間節(jié)點上看，犯罪預(yù)防職權(quán)難以達到此要求，若將犯罪預(yù)防職權(quán)視作刑事偵查的延伸，有違現(xiàn)行立法本意。此外，根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定，只有立案后的活動才受刑事訴訟法約束。申言之，目前缺少規(guī)范犯罪預(yù)防職權(quán)的刑事訴訟法律依據(jù)。且部分犯罪預(yù)防職權(quán)具有強制性效果，可嚴(yán)重侵犯個人權(quán)利，若不將犯罪預(yù)防職權(quán)納入行政執(zhí)法權(quán)的范疇，將無法約束公權(quán)力。

第二，從警察權(quán)的現(xiàn)代化演變來看，將犯罪預(yù)防職權(quán)視為警察行政執(zhí)法權(quán)符合世界范圍內(nèi)警察法轉(zhuǎn)型潮流。作為不同于傳統(tǒng)行政執(zhí)法權(quán)和刑事偵查權(quán)的新型警察職權(quán)，其權(quán)力發(fā)動要件“應(yīng)透過個別權(quán)限的立法來形成[3]37”，當(dāng)然不應(yīng)適用傳統(tǒng)的限權(quán)要件，于具體危險、嫌疑形成前就可進行。隨著經(jīng)濟犯罪、恐怖主義犯罪、有組織犯罪的興起，警察任務(wù)介入時間提前體現(xiàn)了世界范圍內(nèi)警察權(quán)力的擴張趨勢。如德國通過《聯(lián)邦與各州統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》授權(quán)警察為犯罪預(yù)防而收集、處理各類信息。通過立法形式將犯罪預(yù)防職權(quán)剝離并獨立于傳統(tǒng)警察職權(quán)，標(biāo)志德國警察法開始轉(zhuǎn)型，從古典自由主義思想下要求警察行為消極被動到要求警察行為積極主動應(yīng)對不確定風(fēng)險的轉(zhuǎn)變趨勢。一方面，該轉(zhuǎn)變符合警察保護國家安全和社會治安秩序及公民合法權(quán)益的義務(wù)要求。另一方面，該轉(zhuǎn)變出現(xiàn)的原始動力所蘊含的并非為擴張警察職權(quán)與減損公民權(quán)利的對抗關(guān)系，而是秩序、安全保障下警察與公民合作對抗犯罪的需要。

整體而言，應(yīng)將警察犯罪預(yù)防職權(quán)視為要比規(guī)范一般行政機關(guān)的行政法范圍更寬的警察行政執(zhí)法權(quán)[24]。

4.2 以嫌疑為標(biāo)準(zhǔn)的行為邊界劃分

長期以來，我國警察行政權(quán)與偵查權(quán)相互滲透，時至今日仍未能得到有效解決。警察使用犯罪預(yù)防職權(quán)則進一步加劇了兩者的錯位。我國刑事訴訟法已為刑事偵查權(quán)的啟動設(shè)置了具體門檻，因此，應(yīng)明確以具體嫌疑為界限的犯罪預(yù)防職權(quán)的權(quán)力邊界。

第一，明確犯罪預(yù)防職權(quán)下警察刑事偵查權(quán)的行為邊界。刑事偵查權(quán)的使用須滿足具體嫌疑或至少存在犯罪可能性的要求，否則警察權(quán)力極易被濫用。警察獲取案件線索時，為立案的目的，進一步尋求立案證據(jù)而使用犯罪預(yù)防職權(quán)屬于刑事初查范疇，其偵查權(quán)力啟動受“犯罪可能性”限制；警察刑事立案后，為發(fā)現(xiàn)更多犯罪證據(jù)或緝捕犯罪嫌疑人而使用大數(shù)據(jù)工具等行使犯罪預(yù)防職權(quán)，屬于刑事偵查范疇[25]，應(yīng)以“初始嫌疑”為偵查權(quán)的啟動門檻。犯罪預(yù)防職權(quán)不符合刑事初查、偵查階段對犯罪嫌疑的門檻要求，不應(yīng)允許偵查機關(guān)以預(yù)防犯罪、發(fā)現(xiàn)犯罪線索的目的，使用刑事偵查手段收集個人信息。

第二，從警種配置上充分授權(quán)智慧警務(wù)中心行使犯罪預(yù)防職權(quán)，賦予其基于犯罪預(yù)防目的主動收集各種信息的權(quán)力。我國已建立多種信息化智慧化的警務(wù)平臺，包括情報中心、治安防控中心、反詐中心等。利用綜合性電子信息技術(shù)收集個人信息，這些智慧警務(wù)中心可以提前預(yù)測不法和預(yù)防犯罪。我國現(xiàn)行公安職權(quán)主要分屬治安行政部門、刑事偵查部門等執(zhí)法類部門，犯罪預(yù)防職權(quán)出現(xiàn)前，這類部門主要通過被動性的權(quán)力啟動方式行使職權(quán)。各類智慧警務(wù)中心在業(yè)務(wù)方面或附屬兩大部門，或僅“通過指引的方式”[26]行使職權(quán)為公安各部門提供情報。這意味著這些智慧警務(wù)中心行使的主動性犯罪預(yù)防職權(quán)，實質(zhì)上仍歸屬治安行政部門、刑事偵查部門等。然而由于古典自由主義思想對治安行政部門、刑事偵查部門等部門的職權(quán)行使存在被動性要求，這些部門并不能充分有效介入犯罪預(yù)防階段的社會治理活動。完全放棄執(zhí)法部門職權(quán)行使的被動性要求，又易使警察職權(quán)失去約束。若將其他各警察執(zhí)法部門的犯罪預(yù)防職能劃歸智慧警務(wù)中心，賦予其基于犯罪預(yù)防職權(quán)進行信息收集的權(quán)力，我國警察犯罪預(yù)防職權(quán)相關(guān)警種的空缺空間將得到有效填補。據(jù)此，應(yīng)賦予各類智慧警務(wù)中心通過公開或秘密方式進行身份查驗和交通工具攔檢的權(quán)力，使警察可基于預(yù)防目的在交通要道、檢查站等公共場所收集個人信息；賦予其公共場所設(shè)置監(jiān)視器收集個人信息的權(quán)力；賦予其網(wǎng)絡(luò)跟監(jiān)的權(quán)力等，也應(yīng)賦予智慧警務(wù)中心主動收集探查各類信息的權(quán)力，充分發(fā)揮公安工作的能動性以達至犯罪預(yù)防目的。與此同時，仍應(yīng)堅持傳統(tǒng)公安執(zhí)法類部門如治安行政部門、刑事偵查部門等部門權(quán)力發(fā)動的被動性，防止警察公權(quán)力恣意干預(yù)公民權(quán)利。

4.3 犯罪預(yù)防職權(quán)的授權(quán)體系構(gòu)建

門檻理論下，警察得以援引任務(wù)概括條款行使干預(yù)性行為。但警察若干預(yù)公民基本權(quán)利，其行為仍應(yīng)符合特別授權(quán)條款的規(guī)定?；诖?，應(yīng)補足《警察法》任務(wù)概括條款犯罪預(yù)防職權(quán)授權(quán)的不足，明確限定犯罪預(yù)防職權(quán)的發(fā)動條件、目的、主體等，使犯罪預(yù)防職權(quán)的法律要件清晰具體。

第一，關(guān)于警察犯罪預(yù)防職權(quán)的規(guī)定過于概括且相互沖突。一方面，犯罪嫌疑的偵查權(quán)啟動門檻不夠明確。犯罪嫌疑并非指字面意義的犯罪蓋然性，而需存在具體事實依據(jù)。對主動發(fā)現(xiàn)式偵查權(quán)啟動標(biāo)準(zhǔn)，我國刑事訴訟法第109條將“犯罪事實”和“犯罪嫌疑人”并行列舉，雖具有明確偵查啟動條件的作用，但稍顯重復(fù)累贅。因為通過犯罪嫌疑的內(nèi)涵剖析可知“犯罪嫌疑人”的確定也需具有具體的事實依據(jù)。“犯罪事實”和“犯罪嫌疑人”兩者概念內(nèi)涵應(yīng)為涵攝關(guān)系。我國刑事訴訟法第109條可更改為“公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑……”否則法律文本的重復(fù)規(guī)定易導(dǎo)致“犯罪嫌疑人”概念出現(xiàn)模糊。立法中使用“犯罪嫌疑”概念，一則仍可闡釋偵查權(quán)的啟動原因，二則可明確實施偵查權(quán)的“犯罪嫌疑”門檻，三則彰顯了我國絕對主義的偵查法定原則，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑后即立案偵查。另一方面，警察犯罪預(yù)防職權(quán)的法律授權(quán)不夠明確。我國《警察法》第2條、第6條可作為警察犯罪預(yù)防職權(quán)的一般授權(quán)條款，但相關(guān)規(guī)定概括內(nèi)容較為單薄，難以滿足犯罪預(yù)防職權(quán)的授權(quán)需要。正如前文所言從警種上看，犯罪預(yù)防職權(quán)應(yīng)劃歸智慧警務(wù)中心，并將任務(wù)概括條款予以類型化、具體化，明確規(guī)定各警察職權(quán)包括犯罪預(yù)防職權(quán)的權(quán)限范圍、任務(wù)目標(biāo)等法律要件，防止因授權(quán)過于概括導(dǎo)致的權(quán)屬不清問題。

第二，組織法相關(guān)規(guī)定難以滿足犯罪預(yù)防職權(quán)下各種技術(shù)手段的授權(quán)需求。隨著犯罪風(fēng)險增高，我國警察犯罪預(yù)防職權(quán)適應(yīng)現(xiàn)代社會科技發(fā)展潮流與保障國家安全、社會秩序、公民權(quán)利的需要，為警察直接收集公民生物特征、社會身份、行為關(guān)聯(lián)等個人信息賦能。信息化時代警察可運用犯罪預(yù)防職權(quán)采取多種手段收集到個人信息，警察可以通過物聯(lián)網(wǎng)、電子監(jiān)控設(shè)備等信息化基礎(chǔ)設(shè)施記錄特定個人信息，也可向網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商等第三方主體調(diào)取公民個人信息。但這些手段相較傳統(tǒng)手段介入時間更為提前，措施對象更為廣泛，易干預(yù)公民基本權(quán)利。而我國現(xiàn)行法律體系將警務(wù)中各種信息收集調(diào)取行為界定為任意偵查措施，僅于刑事偵查領(lǐng)域規(guī)定了警察調(diào)取措施的職權(quán)、行為方式等[27]。至于警察行政領(lǐng)域，我國《警察法》概括授權(quán)條款內(nèi)容過于簡略，僅可尋得“預(yù)防違法犯罪活動”作為犯罪預(yù)防職權(quán)的授權(quán)基礎(chǔ)。一方面，警察犯罪預(yù)防職權(quán)本不應(yīng)援引刑事訴訟法律規(guī)范。另一方面，我國《警察法》相關(guān)具體程序規(guī)則等內(nèi)容缺失，任務(wù)概括條款難以滿足各種科技化的犯罪預(yù)防手段的授權(quán)需要，故應(yīng)制定更為具體、明確的警察任務(wù)概括性條款。

4.4 犯罪預(yù)防職權(quán)的程序規(guī)則構(gòu)建

要為警察犯罪預(yù)防職權(quán)補足特別授權(quán)依據(jù)和實質(zhì)性要件空缺，就應(yīng)根據(jù)犯罪預(yù)防職權(quán)提前介入的特點，明確措施對象，給予犯罪預(yù)防職權(quán)以公開的壓制效果，并賦予被調(diào)查對象相應(yīng)的救濟權(quán)利?？筛鶕?jù)犯罪預(yù)防職權(quán)行政執(zhí)法的權(quán)力屬性，借鑒《中華人民共和國反洗錢法》《中華人民共和國禁毒法》等法律法規(guī)中相關(guān)的社會管控制度，實現(xiàn)對不法行為的源頭治理、綜合治理、依法治理。

實現(xiàn)警察犯罪預(yù)防職權(quán)合法化，首先應(yīng)解決以下問題：一是介入時間提前，警察犯罪預(yù)防職權(quán)不是在具體危險、嫌疑出現(xiàn)后，而是在形成前就采取措施；二是措施對象泛化，針對廣泛不特定的對象，而非與危害或嫌疑相關(guān)的人；三是以預(yù)防危害、犯罪為目的，但多采用不公開方式進行，不具有壓制公民行為的作用，目的與手段錯位，不符合比例原則；四是信息被收集對象難以參與程序表達意見，權(quán)利難以救濟，不符合正當(dāng)程序原則。這些問題的解決無外乎需要在警察提前介入的情況下，明確權(quán)力行為對象，給予犯罪預(yù)防職權(quán)下的警察行為以公開的壓制效果，并賦予信息被收集對象相應(yīng)的救濟權(quán)利。這就要求完善我國警察行政法中行為法特別授權(quán)條款，特別是對各類新興技術(shù)手段收集個人信息行為的特別授權(quán)，使犯罪預(yù)防中干預(yù)公民基本權(quán)力的行為也能符合法律保留原則。

具體而言，從職權(quán)性質(zhì)上公安機關(guān)可調(diào)整智慧警務(wù)中心職權(quán)，也可于公安機關(guān)內(nèi)部設(shè)置專門的行政執(zhí)法部門，授權(quán)該部門通過專門的行政執(zhí)法程序使用犯罪預(yù)防職權(quán)，如該部門可基于預(yù)防目的，使用技術(shù)手段收集個人信息、跟監(jiān)或進行陣地控制。該部門采取犯罪預(yù)防行為前，應(yīng)通過行政程序指定一定條件，警察僅可就符合條件的公民個人采取秘密性的犯罪預(yù)防措施。指定的條件可包括特定行為、特定地域、特定場所等，這些條件須滿足與國家、社會重大利益的關(guān)聯(lián)性要求，保障比例原則得以貫徹。而特定的條件劃定了社會風(fēng)險因素的范圍，出于社會公益考慮，進入該風(fēng)險范圍的公民個人即被施加一定的行政負(fù)擔(dān)。若公民個人認(rèn)為該行政負(fù)擔(dān)不具正當(dāng)性、合法性，則可通過行政訴訟救濟權(quán)利。如此一來，風(fēng)險范圍內(nèi)的公民個人也與普通大眾區(qū)分開來，有效避免警察借助犯罪預(yù)防職權(quán)侵犯無辜者權(quán)利。另外，公開指定風(fēng)險條件劃定風(fēng)險范圍，相比完全的秘密行動更具震懾性，使犯罪預(yù)防職權(quán)的目的與行為方式具有一致性，更符合比例原則和程序正當(dāng)?shù)囊?。在證據(jù)制度上，通過指定后收集的個人信息，經(jīng)過一定的轉(zhuǎn)化程序，可作為品格證據(jù)甚至一般刑事證據(jù)使用；而未經(jīng)合法指定后收集的個人信息，則不能作為刑事裁判的依據(jù)。通過犯罪預(yù)防職權(quán)下警察措施秘密性的退讓，警察權(quán)發(fā)動要件更加具體、明確，措施對象不再泛化，警察行為具有了一定震懾、預(yù)防的效果而符合任務(wù)目的，被指定者也可通過行政訴訟救濟權(quán)利。

5 結(jié)語

自20世紀(jì)50年代至今，日益增高的社會安全風(fēng)險驅(qū)使警察職權(quán)發(fā)生了徹底性轉(zhuǎn)變。我國警察職權(quán)的發(fā)展與大陸法系國家警察職權(quán)發(fā)展潮流一致。為預(yù)防將來犯罪的發(fā)生，警察必須采取必要措施提前應(yīng)對，這勢必擴充了警察犯罪預(yù)防職權(quán)。傳統(tǒng)警察法學(xué)理論認(rèn)為警察職權(quán)僅限保護國家、社會秩序及公民權(quán)利免受具體、迫切的危害，但當(dāng)前警察通過犯罪預(yù)防職權(quán)不斷收集、處理個人信息，突破了傳統(tǒng)警察職權(quán)的法律限制。警察犯罪預(yù)防職權(quán)雖然可以為社會秩序和公民權(quán)利帶來更多安全保障，但也容易因公權(quán)力過度擴張而侵犯公民權(quán)利。

黨的二十大報告將完善維護社會穩(wěn)定的社會治理體系納入推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化的總體部署中，要求推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，強化社會治安整體防控。這為警察犯罪預(yù)防職權(quán)提供了理論支持和實踐要求。但目前我國警務(wù)實踐中，警察犯罪預(yù)防職權(quán)的形式合法性要件和實質(zhì)合法性要件均不夠完善。我國警察法學(xué)與相關(guān)警察法律體系、刑事訴訟法律體系、警察行政法律體系均應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整，以滿足犯罪預(yù)防職權(quán)的授權(quán)需求。只有清晰界定犯罪預(yù)防職權(quán)的法律性質(zhì)，明確各警種的職權(quán)分工及行為邊界，將概括性的警察授權(quán)予以具體化以滿足各種技術(shù)手段的授權(quán)需求，并制定具體的犯罪預(yù)防職權(quán)的程序規(guī)則，才能在我國國家安全體系和能力現(xiàn)代化進程中，使警察維護社會秩序和保障公民權(quán)利雙重價值重新達致平衡。