楊琳

【摘要】當(dāng)前，多國紛紛實施碳減排政策來應(yīng)對全球日益嚴(yán)峻的氣候和環(huán)境問題。碳稅作為國際社會廣泛運用的重要碳減排政策，對環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展都具有重要意義，也成為我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的政策選項。本文基于我國國情并結(jié)合碳稅的國際實踐經(jīng)驗，分析我國開征碳稅的必要性和可行性，提出碳稅的實施路徑和原則，并設(shè)計碳稅的稅制要素。

【關(guān)鍵詞】雙碳；碳稅；碳減排政策；稅制要素

【基金項目】南京理工大學(xué)紫金學(xué)院2023年度校級科學(xué)研究項目“碳稅和碳交易的減排效應(yīng)及作用機制研究”（項目編號：2023ZXSK0401007）。

一、引言

2022年9月，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話，宣布中國力爭于2030年前達(dá)到二氧化碳排放峰值，于2060年前實現(xiàn)碳中和。“雙碳”目標(biāo)這一重大戰(zhàn)略決策的提出對我國優(yōu)化碳減排政策提出了更高的要求。我國雖已在2021年正式啟動全國碳排放權(quán)交易這一碳減排政策，但其仍存在覆蓋范圍和調(diào)控力度等諸多方面的不足，僅憑單一的碳交易難以如期實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。國際實踐表明，多個國家和地區(qū)已成功實施另一碳減排政策———碳稅，更有不少國家已在碳稅和碳交易的協(xié)同調(diào)節(jié)上取得成效。在此背景下，研究我國開征碳稅的必要性和可行性、探索碳稅的實施路徑以及設(shè)計合理的稅制要素，成為亟待解決的問題。

二、我國開征碳稅的必要性和可行性

碳稅是對化石燃料的消耗量或碳排放量征收的稅種，它本質(zhì)上源于西方經(jīng)濟學(xué)中的庇古稅理論，通過對產(chǎn)生二氧化碳這一負(fù)外部性市場行為的主體征稅的方式，將社會成本內(nèi)化為個人成本來影響碳排放主體的決策，從而達(dá)到碳減排的目的。國際實踐表明，碳稅具有覆蓋范圍廣、實施成本低、靈活性高等諸多優(yōu)勢。

1.我國開征碳稅的必要性

（1）開征碳稅有利于緩解國際貿(mào)易中的問題

近年來，我國二氧化碳排放量急劇上漲，在國際社會面臨的減排壓力與日俱增。在實現(xiàn)碳減排目標(biāo)上領(lǐng)先的國家或地區(qū)出于自身利益和公平性的考慮，會采取碳關(guān)稅或碳邊境調(diào)整稅等政策來降低各國由于碳減排政策的差異導(dǎo)致的國際貿(mào)易中的碳泄漏問題。在應(yīng)對碳關(guān)稅或碳邊境調(diào)整稅的過程中，在我國開征碳稅會是最有效的措施。

（2）開征碳稅有利于促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型

碳稅作為市場機制型碳減排政策，會直接導(dǎo)致化石燃料的價格上升，增加高碳排放主體的成本，推動主體節(jié)能減排行為，提高能源使用效率。開征碳稅有利于激勵企業(yè)積極探索節(jié)能減排技術(shù)，淘汰高耗能的落后技術(shù)，充分利用清潔能源，進而促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、生產(chǎn)消費結(jié)構(gòu)的改善，助力我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。

（3）開征碳稅有利于彌補現(xiàn)行碳減排政策的不足

我國現(xiàn)行的碳減排政策包括碳排放權(quán)交易、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等。雖然這些政策加速了碳減排階段性目標(biāo)的實現(xiàn)，但是距離實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面，我國缺乏獨立的碳減排稅種或稅目。盡管我國現(xiàn)行稅制中存在如資源稅、消費稅等與環(huán)境保護相關(guān)的稅種，但這些稅種缺乏對二氧化碳排放量做出針對性、系統(tǒng)性的政策安排。開征碳稅可以進一步完善綠色稅制的框架，增強我國稅制對碳減排的調(diào)控力度。另一方面，碳稅和碳排放權(quán)交易是兩種為國際廣泛采用的碳減排政策。這兩種碳減排政策各有優(yōu)劣，存在較強的互補性。碳稅可以彌補現(xiàn)行的碳交易在調(diào)控范圍、實施成本、靈活性、公平性等方面的不足，助力“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.我國開征碳稅的可行性

（1）外部性理論和庇古稅理論

二氧化碳的排放是負(fù)外部性市場行為。從經(jīng)濟學(xué)角度看，在市場有效且自由調(diào)控時，化石燃料的供需關(guān)系會達(dá)到均衡點。然而化石燃料的使用會產(chǎn)生大量二氧化碳，造成嚴(yán)重的環(huán)境問題，因此這一負(fù)外部效應(yīng)也會被考慮到化石燃料的價格中，導(dǎo)致其供求平衡發(fā)生改變。為了達(dá)到新的供求均衡點，可以通過對發(fā)生負(fù)外部性市場行為的排放主體征收碳稅的方式，使化石燃料的生產(chǎn)成本提高，導(dǎo)致其價格提高，需求量降低，從而生產(chǎn)廠商會減少產(chǎn)量，供求關(guān)系達(dá)到新的平衡點。這表明，碳稅是一種庇古稅，即將外部的社會成本轉(zhuǎn)換為內(nèi)部私人成本，從而達(dá)到國家對二氧化碳排放量設(shè)定的目標(biāo)。

（2）我國現(xiàn)行的政策和法律支持

我國現(xiàn)行的政策和法律是開征碳稅的有力支持和必要保障。早在2007年6月，為實現(xiàn)節(jié)能減排和有效應(yīng)對溫室氣體排放，我國制定了《節(jié)能減排綜合性工作方案》和《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》。2009年起，我國逐步開展對實施碳稅政策的研究，財政部、國家發(fā)改委、國家稅務(wù)總局等多部委科研機構(gòu)相繼發(fā)布了《中國碳稅稅制框架設(shè)計》專題報告、《實施碳稅效果和相關(guān)因素分析》研究報告、《應(yīng)對氣候變化的中國碳稅政策框架》的課題研究。此外，我國已于2018年1月1日和2020年9月1日分別開始實施《環(huán)境保護稅法》《資源稅法》，碳稅的設(shè)計和實施可以基于現(xiàn)行與環(huán)保、碳減排相關(guān)的稅法，保障其有效性和約束力。

（3）國外成功的碳稅實踐經(jīng)驗

世界銀行統(tǒng)計結(jié)果表明，截至2023年5月，已實施的碳定價機制共73個，碳稅覆蓋了全球7%的溫室氣體排放量，共涉及30多個國家和地區(qū)，分布在歐洲、北美洲、南美洲及少數(shù)亞洲發(fā)達(dá)國家。最早實施碳稅的是以芬蘭、丹麥為代表的北歐國家，從1990年起發(fā)展至今已有三十余年。這期間開征碳稅的國家或地區(qū)越來越多，各國都是在扎根國情的基礎(chǔ)之上借鑒他國的制度經(jīng)驗，因而在碳稅的實施路徑和要素設(shè)計上都有所不同。我國也應(yīng)該結(jié)合基本國情，總結(jié)各國在設(shè)計與實施碳稅制度的成功經(jīng)驗，為我國開征碳稅提供實踐經(jīng)驗的支持。

三、碳稅的實施路徑及原則

1.實施路徑

碳稅的設(shè)置方式一般有獨立稅種和融入稅種兩類。第一類設(shè)立獨立稅種，即在現(xiàn)有的化石燃料相關(guān)稅種以外，專門設(shè)立碳排放稅這一不依附于現(xiàn)有稅種的新稅種。第二類設(shè)立融入稅種，即將現(xiàn)行化石燃料相關(guān)稅種進行改造，將碳排放因素融入其中。我國現(xiàn)行稅制中適合在碳減排方面改造的稅種主要為環(huán)境保護稅、資源稅、消費稅等。

不管是將碳稅設(shè)置為獨立稅種還是融入稅種，都有各自的優(yōu)劣勢。設(shè)立獨立稅種的優(yōu)點是在制度上更加系統(tǒng)完善，針對性強，與碳減排密切相連。缺點在于設(shè)立新稅種的立法難度較大，且不可避免地會影響現(xiàn)行稅收體系，使得征管成本高、推行阻力大。設(shè)置融入稅種的優(yōu)點在于可以使現(xiàn)行的稅種更加完備，立法難度和成本相對較低、推行阻力小。然而缺點是較獨立稅種來說與碳排放的聯(lián)系沒那么緊密。實施路徑的選擇要立足我國國情，合理借鑒國際社會的成功經(jīng)驗。我國在碳稅征收的初期，可以采用融入稅種，隨著制度的成熟，可以將碳稅作為獨立的新稅種。

2.實施原則

（1）稅收中性原則

設(shè)計碳稅要以實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)而非增加稅收為最終目的。一方面要保證碳稅有足夠的力度能夠減少碳排放；另一方面，要考慮企業(yè)對于稅負(fù)的承受能力和對經(jīng)濟發(fā)展的不利影響。可以考慮在開征碳稅時降低或返還企業(yè)所得稅等，以防止稅負(fù)增加造成的負(fù)效應(yīng)。

（2）公平性原則

我國經(jīng)濟發(fā)展程度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在區(qū)域差異。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)，以高科技產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和進出口業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)；西部地區(qū)相對發(fā)展落后，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為煤電、冶煉、化工等高耗能產(chǎn)業(yè)。不合理的碳稅政策會加劇區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡的問題。因此，在碳稅全面覆蓋的基礎(chǔ)上要充分考慮區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同，兼顧現(xiàn)有的減排手段的覆蓋范圍，基于公平性原則制定差異化的碳稅政策。

（3）循序漸進原則

國際實踐證明，開征碳稅會對企業(yè)競爭力、經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定影響，導(dǎo)致社會上產(chǎn)生負(fù)面情緒，因此在碳稅征收的初期勢必會面臨阻礙。為此，找準(zhǔn)合適的時機以較低的稅率引入碳稅，再逐步提高稅率可以降低稅負(fù)的負(fù)面影響。

四、我國碳稅制度設(shè)計

碳稅制度設(shè)計主要在于明確稅制要素。碳稅的稅制要素包括征稅范圍和對象、計稅依據(jù)、納稅義務(wù)人、征稅環(huán)節(jié)和稅率等，結(jié)合國際實踐經(jīng)驗及我國實際情況，我國開征碳稅的初期可采用融入稅種，其制度的設(shè)計主要包括以下幾個方面：

1.征稅對象和范圍

碳稅的征稅對象是指在生產(chǎn)、經(jīng)營等活動過程中因消耗煤炭、天然氣、成品油等化石燃料直接向自然環(huán)境排放的二氧化碳。

征稅的范圍按照區(qū)域來看可分為兩種，一種是直接在全國范圍內(nèi)征收；另一種是初期在國內(nèi)碳排放量比較高的省市試點，逐步擴大范圍推廣。一方面由于我國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡，另一方面各行業(yè)的碳排放量差異較大，因此應(yīng)該分區(qū)域、分行業(yè)先行試點、逐步推廣。

2.計稅依據(jù)

碳稅的計稅依據(jù)主要包括兩種形式。一種是按照二氧化碳實際排放量征稅，這能直接反映每個時期內(nèi)主體的碳排放量，持續(xù)地監(jiān)測也能夠直觀體現(xiàn)主體碳排放量在不同時期的變化情況。但是由于涉及碳排放監(jiān)測設(shè)備的購買、數(shù)據(jù)的捕捉、人工測算和報告匯總等，該方法征管成本高、技術(shù)上操作復(fù)雜，鮮有國家運用該計稅方法。在實踐中運用較多的是根據(jù)化石燃料的消耗量估算碳排放量。這是由于化石燃料的消耗量容易確定，且與碳排放量之間有明確的比例關(guān)系。該方法操作簡便、可行性高、成本較低，被國際廣泛采用。征收碳稅的目的在于碳減排，碳排放量無疑是最佳計稅依據(jù)，但是出于對現(xiàn)實考量，我國目前還不具備全面采用實際碳排量作為計稅依據(jù)的條件。因此，在開征碳稅的初期，可以以化石燃料的消耗量作為計稅依據(jù)，隨著二氧化碳測量技術(shù)的上升，可考慮按實際碳排放量為計稅依據(jù)。

3.征稅環(huán)節(jié)

碳稅的征收環(huán)節(jié)一般有兩種：一種是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，即向化石燃料的生產(chǎn)、精煉、加工的企業(yè)收取；另一種是在銷售環(huán)節(jié)征收，即向化石燃料的銷售企業(yè)收取。從實際操作來看，對煤炭、石油、天然氣征收的資源稅以及對成品油征收的消費稅都是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的，因此在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅可以更好地匹配融入型碳稅的實施路徑，有利于降低碳稅的征管成本、提高管理效能。

4.納稅義務(wù)人

理論上來說，碳稅的納稅義務(wù)人應(yīng)為我國境內(nèi)生產(chǎn)、經(jīng)營過程中因消耗化石燃料向自然環(huán)境中直接排放二氧化碳的單位或個人。為了與計稅依據(jù)和征稅環(huán)節(jié)相匹配，納稅義務(wù)人應(yīng)該進一步明確為化石燃料的生產(chǎn)商。

5.稅率

設(shè)計稅率需要考慮多種因素的組合效應(yīng)，并且要根據(jù)實際情況適時調(diào)整。一般而言，需要遵循以下幾個基本原則：

首先，設(shè)置的稅率水平要充分考慮其對宏觀經(jīng)濟和企業(yè)國際競爭力的影響。過高的稅率會造成宏觀經(jīng)濟的不穩(wěn)定和企業(yè)競爭力的降低。因而可以在設(shè)置碳稅稅率時，對能源密集型的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。

其次，針對不同的區(qū)域或行業(yè)，設(shè)定與碳交易互補的差異化的稅率。從區(qū)域上來看，我國的經(jīng)濟發(fā)展存在不平衡，對于經(jīng)濟發(fā)達(dá)、環(huán)保意識強且效果好的地區(qū)，可以設(shè)置高于其他地區(qū)的稅率。從現(xiàn)有的碳交易的覆蓋范圍上看，其主要覆蓋重點行業(yè)的大型企業(yè)，而一些技術(shù)落后的中小企業(yè)單位產(chǎn)出所需的排放量可能遠(yuǎn)高于大型企業(yè)，卻被碳市場所忽視。因此，碳稅可以針對不同行業(yè)、不同規(guī)模的企業(yè)，設(shè)定不同的稅率。對于已被碳市場覆蓋的企業(yè)，設(shè)定較低的稅率，對于被碳市場所忽視的企業(yè)，設(shè)定相對較高的稅率，使碳價在兩種政策下保持合理公正。

此外，碳稅的征收會增加企業(yè)的減排成本，在碳稅政策實施的初期就征收較高的碳稅易導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，造成經(jīng)營的不穩(wěn)定。因此稅率的設(shè)定應(yīng)遵循循序漸進、分步推進、由低逐步走高的原則，并且在每一段時期內(nèi)保持穩(wěn)定，盡可能降低碳稅對企業(yè)競爭力的影響，讓企業(yè)更容易接受。

6.稅收收入歸屬和使用

碳稅收入從歸屬上來說可作為中央稅或是地方稅。碳稅收入統(tǒng)一納入中央管理可以統(tǒng)籌各行各業(yè)的平衡發(fā)展，而全部收入歸屬于地方則可以增加地方稅收比重，調(diào)動地方政府碳減排積極性。如果實施融入型碳稅政策，則地方稅可以與環(huán)境保護稅的收入相匹配。而碳稅也可以作為中央地方共享稅，按照一定的比重進行分成，形成中央統(tǒng)籌管理，地方發(fā)揮積極性充分參與的狀態(tài)。

碳稅收入從使用上來看，國際社會通常實行?？顚Ｓ?，鼓勵主體積極減排降碳。例如，投資于研發(fā)節(jié)能減排技術(shù)、投入養(yǎng)老基金、補貼企業(yè)節(jié)能減排項目、直接補貼低收入群體等。

7.稅收優(yōu)惠

國際普遍實行的稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面為了降低碳稅征收對企業(yè)國際競爭力的負(fù)面影響，可以對于能源密集型企業(yè)實行低稅率或是稅收減免政策；另一方面是為了提高企業(yè)碳減排的積極性，鼓勵納稅義務(wù)人向綠色低碳轉(zhuǎn)型，可以對自愿簽訂減排協(xié)議的高耗能企業(yè)、積極開發(fā)和應(yīng)用新能源和節(jié)能環(huán)保技術(shù)的企業(yè)及碳減排實施成效超過一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)等給予稅收減免或作為激勵，同時對于低收入家庭也要予以稅收優(yōu)惠。

五、結(jié)語

碳稅作為重要的碳減排政策對我國“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實意義，應(yīng)在充分理解碳稅征收的必要性和可行性的基礎(chǔ)上，立足于國情合理借鑒國際社會征收碳稅的實踐經(jīng)驗，選擇適合的實施路徑，設(shè)計碳稅的稅制要素。碳稅的設(shè)立不是一蹴而就的，明確改革的政策方向，堅持遵循改革目標(biāo)，制定細(xì)致的改革方案，確保齊全的配套措施，合理選擇改革時機開征碳稅。同時碳稅的設(shè)置也不是一成不變的，要根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展?fàn)顩r，適時調(diào)整碳稅的組成要素。

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（作者單位：南京理工大學(xué)紫金學(xué)院）