余麗娟 李俊龍

摘要：國(guó)家入場(chǎng)鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村融入國(guó)家是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。當(dāng)前，在一些特殊治理情境中，規(guī)整的正式治理力量仍難以實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的全方位把控，正式權(quán)威與治理資源在鄉(xiāng)村事務(wù)中存有一定程度的實(shí)踐困境。研究以拆遷改造中的政策動(dòng)員為例，發(fā)現(xiàn)不論是正式權(quán)力行政主導(dǎo)，亦或正式權(quán)力非正式運(yùn)作都難以真正激發(fā)認(rèn)同，而那些正式權(quán)力體系之外的非正式治理主體卻能夠憑借其身份優(yōu)勢(shì)與更具包容性、互動(dòng)性的非正式制度得到農(nóng)民認(rèn)同，促成政策變現(xiàn)。在鄉(xiāng)村社會(huì)的歷史轉(zhuǎn)型過程中，正式治理力量在特殊治理情境中仍可能陷入暫時(shí)性“失能”的境遇，良好的鄉(xiāng)村秩序仍離不開鄉(xiāng)村內(nèi)部力量來滿足鄉(xiāng)村治理的部分需要，并在正式治理力量“失能”狀態(tài)下發(fā)揮治理作用。

關(guān)鍵詞：拆遷改造；政策動(dòng)員；非正式治理主體；非正式制度

中圖分類號(hào)：D63? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1009-3605（2024）01-0062-10

一、提出問題

《中共中央? 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》把堅(jiān)持共建共治共享，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體明確為基層社會(huì)治理的總體原則。從中可見，治理體系和治理能力的完善與強(qiáng)化既要認(rèn)識(shí)到基層政府在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)作用，也要把農(nóng)民納入到治理軌道上來，讓億萬農(nóng)民更多地為完善基層治理發(fā)揮作用。

在鄉(xiāng)村基層社會(huì)的權(quán)力運(yùn)作上，代表國(guó)家權(quán)力的正式治理主體仍難以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的絕對(duì)把控，正如桑玉成教授所言，“農(nóng)民生存秩序的基本原則是來源于他們?nèi)粘５纳顚?shí)踐，而不是精英論述或現(xiàn)成的文本?！盵1]風(fēng)俗習(xí)慣、道德觀念、鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度在鄉(xiāng)村秩序維護(hù)中同樣發(fā)揮著巨大作用，一定程度上構(gòu)成了一種和國(guó)家正式權(quán)力相制衡、相補(bǔ)充的非正式力量。在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)特定公共權(quán)力難以受到約束時(shí)，便很容易激發(fā)農(nóng)民利用集體行動(dòng)、村民自治話語(yǔ)表達(dá)來建構(gòu)權(quán)力的沖動(dòng)。[2]廣東陸豐烏坎村村民集會(huì)抗議村委會(huì)私自賣掉他們的土地便很好地證明了這個(gè)觀點(diǎn)。此外，現(xiàn)代治理理論認(rèn)為，當(dāng)公共權(quán)力失范后，治理主體未必一定是政府，也無須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)，治理依然有效。[3]典型的案例就是成都市金牛區(qū)曹家巷拆遷中發(fā)揮社區(qū)民主自治功能，把“十年拆不掉的曹家巷”拆遷變成了事實(shí)。

“廣東烏坎事件”與“成都曹家巷拆遷”的案例表明，盡管非正式治理主體缺乏正式治理資源，卻能憑借易于被個(gè)體所接受的非正式制度資源影響治理秩序。那么，在這些敏感而特殊的治理事項(xiàng)中，為何更有權(quán)威的正式治理主體會(huì)暫時(shí)“失能”？而看似缺乏權(quán)威支撐的非正式治理主體如何促成政策目標(biāo)變現(xiàn)？本文將結(jié)合調(diào)研實(shí)踐，以山東省J社區(qū)拆遷動(dòng)員環(huán)節(jié)為例，對(duì)這一問題進(jìn)行深度研究。

對(duì)于治理主體的角色區(qū)分，本文主要參考了于建嶸和肖唐鏢兩位學(xué)者的研究成果。學(xué)者于建嶸依據(jù)當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織雖然已不再處于壟斷各種治理資源的地位，但相對(duì)于村莊精英、農(nóng)民群眾等，依然是“一家獨(dú)大”的重要治理主體。[4]學(xué)者肖唐鏢以宗族為例，認(rèn)為1949年后宗族雖仍是鄉(xiāng)村治理者中的一員，但這種參與是非正式的體制外行為，其角色即從正式變成了非正式、從治理者變成了影響者。[5]因此，本文將治理者分為正式治理主體與非正式治理主體。正式治理主體意指那些以正式權(quán)威力量對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行管理和決策的政府官員和正式村干部；非正式治理主體即那些缺乏權(quán)威治理資源的精英村民和普通農(nóng)民群眾。

二、文獻(xiàn)回顧

拆遷涉及生產(chǎn)生活方式的根本性轉(zhuǎn)變，疊加土地產(chǎn)權(quán)、拆遷補(bǔ)償以及過渡安置等現(xiàn)實(shí)問題，是治理的難點(diǎn)、痛點(diǎn)。梳理發(fā)現(xiàn)，隨著治理理念從“硬治理”向“軟治理”[6]轉(zhuǎn)變，拆遷方式逐漸從“行政主導(dǎo)型拆遷”轉(zhuǎn)向“策略動(dòng)員型拆遷”。在既有的研究中，筆者根據(jù)行政干預(yù)力度與政策動(dòng)員接受度關(guān)系發(fā)現(xiàn)，拆遷動(dòng)員的結(jié)果表現(xiàn)為動(dòng)員-反抗、動(dòng)員-隱忍、動(dòng)員-接受三種類型。

第一，動(dòng)員-反抗。畸形政績(jī)觀、維穩(wěn)心理作用導(dǎo)致土地征遷過程中行政職權(quán)的不規(guī)范運(yùn)用，并催化失地農(nóng)民群體性事件的發(fā)生。由于權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)淡薄，失地農(nóng)民往往選擇非理性，甚至以暴力方式保護(hù)自己的權(quán)益，并認(rèn)為這是老百姓“天經(jīng)地義”的權(quán)力。[7]在具體事件中，農(nóng)民采取游行示威、靜坐請(qǐng)?jiān)浮⒎欠瘯?huì)、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、聚眾鬧事、集體械斗等體制外的集體行動(dòng)。[8]農(nóng)村群體性事件的起因往往是農(nóng)民的權(quán)益未得到有效保障，利益的合法性與行為的非法性交織在一起，導(dǎo)致矛盾的不可調(diào)和。一旦權(quán)益無法通過正式規(guī)則獲得保障，農(nóng)民便會(huì)尋求非正式資源維護(hù)利益。

第二，動(dòng)員-隱忍。在農(nóng)民對(duì)于失去土地的隱性抗?fàn)幯芯恐?，斯科特的研究最為典型，他以在馬來西亞農(nóng)村的田野工作材料為證據(jù)指出：“公開的、有組織的政治行動(dòng)對(duì)于多數(shù)下層階級(jí)來說是過于奢侈，因?yàn)槟羌词共皇亲匀缤?，也是過于危險(xiǎn)的……”，更重要的是理解農(nóng)民反抗的日常形式，這些形式包括：偷懶、裝糊涂、開小差、假裝順從、偷盜、裝傻賣呆、誹謗、縱火或怠工等等。[9]這些反抗形式來源于農(nóng)民心照不宣的理解，以個(gè)體行動(dòng)的形式表現(xiàn)出來，避免直接對(duì)抗權(quán)威是其重要特點(diǎn)?！叭跽卟粌H僅是采取日常抵抗的形式，他們還會(huì)將自身身份武器化來進(jìn)行抗?fàn)?，從而使得抗?fàn)幘佑谌粘５挚古c公開的直接對(duì)抗之間，既可顯性地表達(dá)自身利益要求，又可以借“弱者”之殼保護(hù)自己?！盵10]

第三，動(dòng)員-接受。隨著國(guó)家治理體系和治理水平現(xiàn)代化的推進(jìn)，社會(huì)治理也迎來了從管理到治理的理念轉(zhuǎn)變。暴力拆遷、群體事件成為了基層政府不敢觸碰的“高壓線”。[11]為了順利推進(jìn)拆遷，基層政府往往采取一種更為隱蔽的形式來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，如以“情”制造“自愿”和用“義”制造“自愿”的組合動(dòng)員策略。金江峰認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過對(duì)制度性資源的技術(shù)化調(diào)配，既能提高政策動(dòng)員效率，也滿足基層治理現(xiàn)代化要求。[12]鄧燕華發(fā)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系可以被用于約束抗?fàn)幷咧鲝埨?，成為地方政府處理抗?fàn)幨录挠行е卫硇g(shù)。[13]

不難發(fā)現(xiàn)，眾多學(xué)者把注意力集中在拆遷動(dòng)員的策略運(yùn)用及相應(yīng)結(jié)果上，可概括為三種“動(dòng)員-結(jié)果”框架（如圖1所示）。一方面，已有研究對(duì)于政策動(dòng)員中的策略運(yùn)用及治理啟示的廣度和深度都值得肯定，但對(duì)于拆遷動(dòng)員的過程中個(gè)體更為翔實(shí)的心理活動(dòng)與行為選擇過程尚著墨不足；另一方面，筆者基于在山東省J社區(qū)拆遷動(dòng)員的調(diào)研經(jīng)歷發(fā)現(xiàn)，除了“動(dòng)員-反抗”“動(dòng)員-隱忍”“動(dòng)員-接受”之外，還存在著“動(dòng)員-反抗-接受”的形態(tài)?；诖耍狙芯繑M采用“過程-事件”法，注重從過程的視角，對(duì)山東省J社區(qū)的拆遷改造過程中的“動(dòng)員-反抗-接受”這一類型的過程展開透視，描述動(dòng)員過程中從“反抗-接受”的轉(zhuǎn)變?nèi)绾伟l(fā)生，進(jìn)而分析為何看似缺乏權(quán)威支撐的非正式治理主體能夠促成政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

三、動(dòng)員-反抗-接受：J社區(qū)拆遷改造動(dòng)員歷程回顧

J社區(qū)拆遷改造自2009年開始謀劃，2017年基本完成。共用8年的時(shí)間將11個(gè)傳統(tǒng)村莊先后分三批遷入。分別在2013年把張家倉(cāng)、鄭家倉(cāng)、劉家倉(cāng)三個(gè)村莊作為第一批遷入，其中張家倉(cāng)又作為試點(diǎn)拆遷村；2016年第二批次拆遷完成，實(shí)現(xiàn)包括軍屯村、堤上王村、堤下王村、姜莊四個(gè)村的二批遷入；2017年王仙莊、賈莊、陳莊、許鋪順利遷入。至此，J社區(qū)拆遷改造工作基本完成，總計(jì)拆舊房1486座，安置樓房1729戶。

（一）正式治理主體遭遇動(dòng)員困境

在當(dāng)?shù)卣賳T看來，農(nóng)村社區(qū)化是國(guó)家政策所趨。拆遷改造啟動(dòng)后，當(dāng)?shù)亟值擂k事處經(jīng)過多次協(xié)商，最終選擇黨群關(guān)系較好、有基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)需要且滿足土地增減平衡條件的張家倉(cāng)村作為試點(diǎn)村。然而，與當(dāng)?shù)卣姆e極倡議和行動(dòng)并不同頻，張家倉(cāng)的村民在拆遷政策動(dòng)員中表現(xiàn)出了消極冷漠與抵抗的姿態(tài)。

1.政策制定惹爭(zhēng)議

張家倉(cāng)的拆遷政策規(guī)定，拆遷補(bǔ)償面積按照原房屋面積1：1.1的比例補(bǔ)償，假如農(nóng)民張某原房屋面積為100平米，那么他可以享受到的拆遷補(bǔ)償面積即為最多110平米，超出部分則必須按照規(guī)定的市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買。該政策招致了多數(shù)農(nóng)民的不滿，張家倉(cāng)的一位受訪者回憶：“把老房子給我們拆了，強(qiáng)迫我們住樓房，老房子補(bǔ)貼的錢都不夠住樓，還得再花幾萬塊錢才能住樓，辛苦半輩子的錢全花到樓上了?！保↙CH2021101001）①據(jù)訪談對(duì)象講述，拆遷補(bǔ)償款在多種情形下都不夠買指定的新樓房，一般都要自己再花費(fèi)幾萬至十幾萬元的房款，這令很多村民對(duì)拆遷政策心存不滿。

2.聯(lián)合宣傳遭冷遇

為了盡快促成目標(biāo)達(dá)成，當(dāng)?shù)卣€安排了土地管理部門以及當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)記者協(xié)助，開展聯(lián)合宣傳動(dòng)員。當(dāng)?shù)卣嬖V村民，對(duì)拆遷政策有質(zhì)疑的都可以向權(quán)威部門求證，有電視臺(tái)全程參與，更足以證實(shí)政策的公開透明。對(duì)于政府的大力度動(dòng)員行為，張家倉(cāng)的村民卻有另一番解讀，一位受訪者向筆者訴說了當(dāng)時(shí)的情形：“當(dāng)官的鼓動(dòng)老百姓上樓，老百姓都不動(dòng)，他們就把派出所的、電視臺(tái)的、土管所的人都喊來了，種地的老百姓都怕那些穿制服的，說的是讓這些人來維持秩序、解答政策，其實(shí)就是逼迫村民搬遷上樓的?！保↙XL2021101001）村民們不約而同地以集體不行動(dòng)的方式表達(dá)自己的態(tài)度，試點(diǎn)拆遷的時(shí)間節(jié)點(diǎn)也不得已一再延后。

3.關(guān)系動(dòng)員引沖突

在時(shí)間壓力下，當(dāng)?shù)卣朔e極做村民的思想工作之外，實(shí)施了另一種更為“新穎”的動(dòng)員方案：以連帶關(guān)系動(dòng)員，與張家倉(cāng)存在戶籍關(guān)系、親戚關(guān)系的公務(wù)員、事業(yè)單位編制內(nèi)人員，還包括域內(nèi)各中小學(xué)校有穩(wěn)定勞務(wù)關(guān)系的教師都必須承擔(dān)起動(dòng)員自己親屬的責(zé)任。這種“株連式”動(dòng)員對(duì)利益相關(guān)者確實(shí)奏效，但這種被動(dòng)自愿的作用范圍僅限于小部分體制內(nèi)家庭，對(duì)于大多數(shù)普通家庭起到的效果則十分有限，且容易激起村民的反感，存在較大副作用。事實(shí)也是如此，當(dāng)政府組織的第三方房屋面積勘定工作隊(duì)入戶工作時(shí)，村民紛紛緊鎖自家大門制造出外出的假象以躲避房屋面積測(cè)定。村委人員得知情況后到場(chǎng)協(xié)調(diào)村民配合房屋面積測(cè)量工作，氣憤的村民認(rèn)為村委接受了拆遷方的行賄等行為而拒絕與村委人員協(xié)商，更不愿開門接受房屋面積測(cè)定，最終甚至發(fā)生了肢體沖突。

（二）非正式治理者介入與局面轉(zhuǎn)機(jī)

地方精英勾聯(lián)著政府與社會(huì)，受制度情景與生活情景雙重影響，其行為邏輯具有一定的角色張力。[14]這里的地方精英指向夾雜在村民與政府之間的村干部群體，具有政府代理人與村莊代言人的雙重角色。他們?cè)谡邉?dòng)員中集指揮者與組織者身份于一體，能夠更多地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、獲得更多權(quán)威性價(jià)值分配。[15]他們的對(duì)自我身份識(shí)別與行為抉擇構(gòu)成與村民建立信任關(guān)系的基礎(chǔ)，并影響村民是否響應(yīng)其動(dòng)員。

1.政策動(dòng)員中“失能的政府代理人”

張家倉(cāng)村兩委班子廣受當(dāng)?shù)卣澴u(yù)，村黨支部被稱贊為模范黨支部。經(jīng)過三年的拆遷動(dòng)員，張家倉(cāng)的村民對(duì)村干部的評(píng)價(jià)顯得頗為微妙，有村民表示，“上樓這個(gè)事是政府要求的不假，但是（村里的）干部也沒有向著我們老百姓，沒有想法給我們爭(zhēng)取好處。跟政府走得越來越近，跟老百姓距離越來越遠(yuǎn)。”（LXL2021101002）顯然，在張家倉(cāng)村民看來，村干部在政府代理人與村莊代言人之間選擇了政府代理人角色，并因此拒絕信任并采取不合作方式傾訴不滿。

2.贏得認(rèn)可的“自己人”

在試點(diǎn)拆遷村緊張動(dòng)員的同時(shí)，規(guī)劃內(nèi)一批拆遷的劉家倉(cāng)也啟動(dòng)了拆遷宣傳動(dòng)員工作。劉家倉(cāng)與張家倉(cāng)毗鄰，文化風(fēng)俗與經(jīng)濟(jì)收入等情況基本一致，拆遷動(dòng)員工作對(duì)于村干部和當(dāng)?shù)卣彩且豁?xiàng)重大考驗(yàn)。與張家倉(cāng)的情況不同的是，村民對(duì)時(shí)任劉家倉(cāng)的主要村干部卻有著截然相反的評(píng)價(jià)：“YG這個(gè)書記當(dāng)?shù)煤茫龅绞聝憾枷蛑习傩?，是我們自己人?！保↙FM2021101101）YG是土生土長(zhǎng)的劉家倉(cāng)人，他在處理拆遷改造動(dòng)員過程中，不是以如何完成行政性任務(wù)為最高目標(biāo)的，促使他決定推動(dòng)社區(qū)化拆遷的主要原因是擔(dān)心村莊未來發(fā)展受阻。YG對(duì)村莊未來發(fā)展的高度責(zé)任感使他得到了村民的支持。“YG是我朋友，也是我們村的村官。我們經(jīng)常在一塊喝酒，關(guān)系好得很。要是其他干部勸我我不會(huì)聽，因?yàn)槲艺J(rèn)為那是在完成任務(wù)，但是YG是以朋友身份給我講的，我沒有理由不信自己的朋友，朋友之間講究的就是個(gè)仗義?！保↙FM2021101102）在上樓動(dòng)員勸說時(shí)，村民對(duì)“自己人”之外的陌生人說辭往往持懷疑態(tài)度。同樣的語(yǔ)言以不同的身份講出來取得效果大相徑庭，實(shí)質(zhì)就是村民對(duì)“自己人”以外的不信任，“自己人”這一身份標(biāo)識(shí)成為了有效動(dòng)員的重要因素。

（三）非正式制度運(yùn)行與行為轉(zhuǎn)變

張家倉(cāng)與劉家倉(cāng)的拆遷動(dòng)員實(shí)踐啟發(fā)我們：拆遷動(dòng)員宣傳能否奏效，與動(dòng)員主體的權(quán)力或權(quán)威資源并無直接關(guān)系，受動(dòng)員者對(duì)動(dòng)員者的身份識(shí)別與是否接受動(dòng)員存在密切關(guān)系，構(gòu)成接受動(dòng)員的基礎(chǔ)。受動(dòng)員者接受動(dòng)員的關(guān)鍵則是對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)中的文化共識(shí)、倫理觀念、鄉(xiāng)土秩序等非正式制度的認(rèn)同。下文將從以下幾個(gè)案例中加強(qiáng)說明。

1.為兒娶妻的老父親

在筆者所調(diào)查的平原縣，不少農(nóng)民仍把蓋房子、娶媳婦兒、抱孫子視為人生最終極的使命，似乎只有做完這幾項(xiàng)大事，人生才算圓滿。在這個(gè)角度上，拆遷改造帶來的不僅是住所的變化，更為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)人生最大目標(biāo)提供了硬件支持，在這個(gè)巨大的利益誘惑面前，農(nóng)民很難不動(dòng)心。村民ZFX便是如此，由于家庭條件和兒子相貌才能均不突出，時(shí)年三十六歲仍未娶妻生子。由于前幾年剛剛修繕自家房屋，ZFX便沒有住樓房的欲望，可是當(dāng)他已經(jīng)出嫁的女兒得知后立刻勸父親改變主意，“我弟弟現(xiàn)在也沒個(gè)對(duì)象你真不著急嗎，你要是搬遷了可以多買一套房，說出去也是有樓了，對(duì)我弟弟找對(duì)象有好處?！保╖SS2021101101）女兒的這些言辭直接點(diǎn)醒了ZFX，在鄉(xiāng)村社會(huì)，如果無法幫子女討得媳婦兒會(huì)被視為逃避責(zé)任或者無能，這顯然是作為父親的ZFX不愿接受的。ZFX告訴筆者，“現(xiàn)在這年輕人結(jié)婚都必須得有樓房，沒有樓房連女朋友都找不來，也是考慮到這一點(diǎn)，我決定在這里選了兩套樓，一套現(xiàn)在我們自己住，另外一套給兒結(jié)婚用?！保╖FX2021101101）ZFX還是放棄了自己還繼續(xù)住在老房子的想法。因?yàn)樵谒磥?，相比較于保住剛修繕的自建房屋，兒子的終身大事更為重要。

2.只信侄子的五保戶

72歲的WJY原先是堤下王村的村民，膝下無子女，是政府認(rèn)定的五保戶。WJY老人被告知，國(guó)家規(guī)定納入五保戶后，所居住宅基地均自動(dòng)轉(zhuǎn)為村集體所有，所以無法獲得補(bǔ)償樓房面積。為了維權(quán)，WJY多次到村委討要說法。由于未得到滿意的結(jié)果，WJY決定尋求街道政府來主持正義，但街道的答復(fù)并得不到WJY的認(rèn)同，他憤憤地講道：“村里的干部不干人事，來到政府，你們也不干人事，公家沒幾個(gè)好東西。我看你們?cè)缇痛ê昧?，合起伙來欺?fù)我這個(gè)沒兒沒女的絕戶頭?！保╓JY2021071501）為了安撫WJY的情緒，村委找到了WJY的侄子協(xié)調(diào)WJY與村委的矛盾。他告訴WJY：“補(bǔ)償面積那個(gè)事你就別鬧了，我托人問了，也在手機(jī)上查了，國(guó)家政策規(guī)定的確實(shí)就是那樣子，村里和政府都沒有騙你，你要是想住樓咱就到村委說說住樓的事，要是不想住樓你就還住你的老房子里，再鬧也是你不占理，還落個(gè)讓村里人看笑話?！保╓XH2021071501）出人意料之外的是，在村委和當(dāng)?shù)卣畬?duì)WJY政策解釋失敗后，同樣的政策由侄子給老人解釋，老人卻坦然接受了。WJY聽從了自家侄子的建議，主動(dòng)到村委溝通了安置房的問題。

3.自費(fèi)買樓的個(gè)體戶

ZCY在拆遷前是鄭家倉(cāng)的村民，他對(duì)于拆掉舊房住新房持支持態(tài)度，但對(duì)失去宅基地和舊房子之外，還要再繳納多項(xiàng)費(fèi)用才能住樓表示不滿，要求按照城市的拆遷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，即不花錢上樓。他的要求沒有被滿足，最終成為了鄭家倉(cāng)唯一的未拆遷戶，也成為了其他村民熱議的對(duì)象。“整個(gè)社區(qū)的人都知道鄭家倉(cāng)就剩他一戶沒搬過來。他兒子是在市里做生意的，覺得自己見的世面廣，所以他的要求就有點(diǎn)高，想讓按照市里的標(biāo)準(zhǔn)給他補(bǔ)償，政府不可能答應(yīng)他的要求。”（ZBY2021071701）

也許是無法忍受荒蕪的居住環(huán)境，或是其他村民的“批評(píng)”發(fā)揮了作用，ZCY一家人在鄭家倉(cāng)其他村民上樓兩年后最終還是以市場(chǎng)價(jià)自費(fèi)購(gòu)買了J社區(qū)的一套住宅入住，對(duì)此有村民評(píng)價(jià)：“村里拆遷的時(shí)候好多人去勸他，好說歹說就是不聽，后來自己在老房子里住不下去了，又去社區(qū)問優(yōu)惠政策。拆遷的時(shí)候求著你拆你不拆，現(xiàn)在想拆也不會(huì)給你拆了。最后只能以市場(chǎng)價(jià)自費(fèi)買了一套樓，村里那個(gè)老房子就荒廢了?！保↙Y2021071701）從村民的評(píng)價(jià)可以看出，ZCY及其家人由于長(zhǎng)期不在村，對(duì)鄉(xiāng)土規(guī)則陌生的緣故，在拆遷上樓事件中“走了彎路”，對(duì)村民共同恪守的價(jià)值規(guī)范的理解產(chǎn)生了偏差，但經(jīng)過集體的“再教育”又重新融入到了鄉(xiāng)土秩序之中。

從J社區(qū)的拆遷動(dòng)員歷程可以窺見，不同于“動(dòng)員-反抗”“動(dòng)員-隱忍”“動(dòng)員-接受”的動(dòng)員與回應(yīng)路徑，從結(jié)果上看政策動(dòng)員的結(jié)果經(jīng)歷了由“動(dòng)員-反抗-接受”轉(zhuǎn)變，而受動(dòng)員對(duì)象的認(rèn)同程度也呈現(xiàn)由低到高的變化（如表1所示）。這預(yù)示復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理事務(wù)并不需要完全依賴正式治理力量來完成，政府治理體系之外的非正式力量構(gòu)成了正式治理資源的有益補(bǔ)充，并在正式治理力量“失能”狀態(tài)下發(fā)揮治理作用。

四、非正式治理者可為的邏輯

值得注意的是，宗族觀念、文化習(xí)俗等非正式因素依然是社會(huì)生活的重要內(nèi)容，而且大量正式政治制度也以其為基礎(chǔ)形成。因此，國(guó)家進(jìn)入鄉(xiāng)村的同時(shí)，還應(yīng)給予鄉(xiāng)村自治力量相應(yīng)的彈性空間，治理體系設(shè)置與治理規(guī)則塑造都應(yīng)保持開放性，[16]才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家嵌入與鄉(xiāng)村自主之間的平衡。具體來說，當(dāng)規(guī)整的正式治理力量難以獨(dú)擋繽紛復(fù)雜的鄉(xiāng)村事務(wù)時(shí)，非正式治理者促成政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要以下三個(gè)要件。

（一）前提：非正式治理主體從幕后走向臺(tái)前

隨著國(guó)家權(quán)力回歸鄉(xiāng)村社會(huì)，數(shù)量龐大的村干部群體已經(jīng)超越了單純的農(nóng)民身份，而被賦予了國(guó)家權(quán)力代理人的角色。[17]在拆遷動(dòng)員實(shí)踐中，盡管政府一直謀求以溫和的方式引導(dǎo)村民上樓，但“弱者”更愿意相信政府隨時(shí)能以強(qiáng)硬的手段實(shí)現(xiàn)拆遷改造目標(biāo)。即使在情緒上村民有不滿或者憤恨，但在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的社會(huì)格局下，大多數(shù)農(nóng)民只好秉承著“民不與官斗”的處世哲學(xué)隱忍接受拆遷上樓。從J社區(qū)拆遷改造的動(dòng)員實(shí)踐來看，100%的上樓率并不代表張家倉(cāng)拆遷動(dòng)員取得圓滿成功。從評(píng)價(jià)結(jié)果來看，直到當(dāng)前仍有不少村民對(duì)于當(dāng)年那場(chǎng)行政強(qiáng)力干預(yù)的壓力迫遷深感無力。盡管正式治理主體積極拓展非正式治理資源來輔助拆遷動(dòng)員勸說，但鄉(xiāng)村事務(wù)的復(fù)雜性和不確定性決定正式治理者對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的作用范圍仍是有限度的。正式治理力量暫時(shí)性“失能”在現(xiàn)階段仍難以杜絕，非正式治理主體從幕后走向臺(tái)前為破解政策動(dòng)員難題提供了必要支撐。

（二）基礎(chǔ)：以非正式制度為動(dòng)員工具

“村強(qiáng)民弱”的鄉(xiāng)村權(quán)力格局強(qiáng)化了農(nóng)民弱者身份的群體性共識(shí)。這種弱者的身份標(biāo)簽既是他們保護(hù)自己的有力武器，也是內(nèi)部團(tuán)結(jié)的重要紐帶。弱者本能地對(duì)強(qiáng)者充滿復(fù)雜的情緒，而把同為弱者身份的成員視為可信賴的自己人。想要獲得村民的信任，就必須以國(guó)家代理人之外的角色去對(duì)接近他們。劉家倉(cāng)村民對(duì)YG書記的“自己人”評(píng)價(jià)實(shí)際上是剝奪了其國(guó)家代理人的角色，并賦予了其村莊當(dāng)家人的角色。相比較于可能別有用心的官員，以“自己人”身份接近他們的YG書記，他們則無條件地選擇信任，并積極響應(yīng)他的倡議。面對(duì)繁瑣而又復(fù)雜的鄉(xiāng)村事務(wù)，那些正式治理資源并不能無死角覆蓋鄉(xiāng)土生活的方方面面，其對(duì)村民行為的約束力和指導(dǎo)性都相對(duì)有限。而積極的非正式治理資源在正式治理力量暫時(shí)性“失能”與正式制度“失靈”的情境中發(fā)揮著積極的作用，具有凝聚人心、教化村民、培育認(rèn)同等正式治理資源不具備的能力，彌補(bǔ)了正式治理資源在鄉(xiāng)村社會(huì)的弱勢(shì)，是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)資源。

（三）關(guān)鍵：農(nóng)民對(duì)非正式因素的自覺遵從

有一種聲音認(rèn)為，改革開放以后的中國(guó)鄉(xiāng)村正在喪失鄉(xiāng)土社會(huì)的底色，鄉(xiāng)土中國(guó)正在被“城鄉(xiāng)中國(guó)”所取代。[18]在時(shí)代發(fā)展洪流下，鄉(xiāng)村社會(huì)確實(shí)發(fā)生了巨大變化，但傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系架構(gòu)并沒有消亡，以血緣、宗族為紐帶的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在鄉(xiāng)村社會(huì)依然存在，延續(xù)了幾千年的文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念、秩序禮法等非正式制度依然活躍在鄉(xiāng)村社會(huì)，并廣為農(nóng)民所接受和運(yùn)用。如果忽視個(gè)體所處的文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念、情感傾向等非制度性因素，會(huì)使正式治理主體陷入被動(dòng)，降低治理效能。

鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，基于血緣關(guān)系的情感紐帶天然地連接著人與人之間的親近關(guān)系，這種基于血緣的“自己人”關(guān)系不會(huì)因?yàn)閭€(gè)體的行為而發(fā)生質(zhì)變，相反，正是由于這層親屬關(guān)系和“自己人”觀念而強(qiáng)化了情感聯(lián)結(jié)，并形成更為強(qiáng)有力的非正式約束。不同于制度化約束，群體所遵從的無意識(shí)約束是對(duì)個(gè)體行為的軟約束，滲透在個(gè)體生活的方方面面，要求每個(gè)人都必須遵守，否則將會(huì)受到群體的指責(zé)和邊緣化。同時(shí)，每個(gè)人遵守公共規(guī)范的過程又會(huì)不斷強(qiáng)化村莊集體的公共性，這在強(qiáng)化村民對(duì)集體認(rèn)同的同時(shí)，也維護(hù)了村莊的公共性價(jià)值。

在鄉(xiāng)村社會(huì)，公共生活一直是村民生活領(lǐng)域的重要組成部分，村民積極參與村莊共同活動(dòng)，村莊公共生活才能維持，村莊共同體才能得以維系。[19]村莊共同體與村民是群體與個(gè)體的關(guān)系。在群體面前，個(gè)體就成為了極微小，群體的集合構(gòu)成了極宏大。[20]作為極宏大的一方，占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的社會(huì)多數(shù)通過“民主”的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)人的控制。比如，那些積極參與村莊共同活動(dòng)的村民往往會(huì)獲得好評(píng)，而那些拒絕參與村莊共同行動(dòng)的村民則更容易遭到議論，以敦促他們做出改變。村莊內(nèi)部仍存在著群體共同恪守的一套價(jià)值觀念，當(dāng)個(gè)體行為出現(xiàn)偏差時(shí)對(duì)個(gè)體行為做出規(guī)范，而且這種無意識(shí)的約束比制度性約束更為有效。

五、總結(jié)與啟示

J社區(qū)拆遷改造動(dòng)員實(shí)踐表明，正式治理力量在某些特殊治理情境中仍可能陷入暫時(shí)性“失能”的境遇，維持鄉(xiāng)村秩序有賴于那些活躍在鄉(xiāng)村社會(huì)的非正式力量。包含了傳統(tǒng)習(xí)俗、道德倫理、秩序禮法在內(nèi)的非正式制度以其包容性、互動(dòng)性吸收了農(nóng)民的價(jià)值取向，充分賦予了村民歸屬感，展現(xiàn)了農(nóng)民自主性，村莊生命力也得到了充分展現(xiàn)，農(nóng)民認(rèn)同并依賴非正式因素正是非正式治理行為得以奏效的關(guān)鍵。本研究對(duì)于鄉(xiāng)村治理實(shí)踐具有如下啟示：

（一）落實(shí)多元共治，走鄉(xiāng)村善治之路

“政府搭臺(tái)、群眾唱戲”是步入新時(shí)代以來黨和政府對(duì)社會(huì)治理體系重塑目標(biāo)的形象表述?；鶎邮聞?wù)繁雜且瑣碎，僅依靠正式治理力量往往難以應(yīng)對(duì)，且容易陷入“什么都得管，什么也管不好”的被動(dòng)局面。鄉(xiāng)村治理主體絕不是單一的和封閉的，鄉(xiāng)村是農(nóng)民的場(chǎng)域，億萬農(nóng)民參與鄉(xiāng)村事務(wù)是鄉(xiāng)村治理有效和充滿活力的必然路徑和根本要求。

（二）積極吸納有益治理資源，豐富治理載體

體制性、常規(guī)性治理資源的缺乏是基層治理的結(jié)構(gòu)性困境，克服這種困境可以從兩個(gè)方面著手。一是基層政府應(yīng)理順自身職能，節(jié)制自身權(quán)力，摒棄大包大攬的保姆式做派，把提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)作為自身首要任務(wù)。二是實(shí)現(xiàn)基層治理有效并不囿于正式組織、正式制度，只要能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理，釋放鄉(xiāng)村社會(huì)中那些受廣泛認(rèn)可的地方約定俗成的規(guī)制作為治理資源的補(bǔ)充，亦是破解基層治理結(jié)構(gòu)困境的可行路徑。

（三）國(guó)家入場(chǎng)鄉(xiāng)村，必須把握好滲透的速度與力度

對(duì)鄉(xiāng)村的過快滲透，是對(duì)政策緩沖區(qū)的自我瓦解，加劇了社會(huì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家干預(yù)力度過強(qiáng)則難免抑制農(nóng)民自主性，并造成基層權(quán)力無序擴(kuò)張，矯正起來成本與代價(jià)很高。在國(guó)家滲透鄉(xiāng)村的初步階段，不僅要維護(hù)政權(quán)的統(tǒng)治職能，還要繼續(xù)組織和協(xié)調(diào)社會(huì)生活，讓熟悉農(nóng)村的人協(xié)助治理鄉(xiāng)村，讓千千萬萬農(nóng)民行動(dòng)起來參與鄉(xiāng)村治理，做鄉(xiāng)村的主人。

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責(zé)任編輯：李? 鋒

收稿日期：2023-11-04

基金項(xiàng)目：2018年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨建黨以來農(nóng)村基層組織資料收集與數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)”（項(xiàng)目編號(hào)：18ZDA128）

作者簡(jiǎn)介：余麗娟，女，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院講師，博士，主要研究方向：基層治理、產(chǎn)權(quán)政治；李俊龍，男，華中師范大學(xué)農(nóng)村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心碩士研究生，主要研究方向：基層治理、鄉(xiāng)村振興。