宋志紅

內(nèi)容摘要：實踐中存在宅基地征收向村集體強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)逃逸的現(xiàn)象，并呈現(xiàn)為兩種路徑：一是向村集體基于鄉(xiāng)村公益的宅基地收回逃逸，二是向基于村民自治的宅基地收回“逃逸”。此類“逃逸”行為規(guī)避了征收法的適用，侵害了農(nóng)民權(quán)益。法律對宅基地使用權(quán)強(qiáng)制收回事由、程序、補(bǔ)償和救濟(jì)措施規(guī)定存在缺漏，人民法院對村民自治決議司法審查較為困難，形成了宅基地征收和宅基地收回之間的制度落差。應(yīng)當(dāng)從收回事由、程序、補(bǔ)償?shù)确矫鎳?yán)格規(guī)制村集體的宅基地強(qiáng)制收回權(quán)，并通過明確村民自治的權(quán)限范圍和相應(yīng)的司法審查機(jī)制預(yù)防強(qiáng)制收回行為借村民自治之名遁入法治真空。建議對村民委員會組織法（修訂草案）、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）、農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（草案）等予以完善。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán) 村民自治 集體決議 宅基地收回 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法 土地征收

中圖分類號：DF521 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-4039-（2024）01-0146-157

我國憲法、民法典和土地管理法規(guī)定了集體土地征收制度。其中，土地管理法第48條第4款對征收農(nóng)村村民住宅的補(bǔ)償作出了規(guī)定，在征收農(nóng)村村民住宅時，對應(yīng)的宅基地也一并被征收，農(nóng)村村民會同時喪失宅基地使用權(quán)（連同附著于宅基地上的房屋所有權(quán)），此行為本文稱之為“宅基地征收”。鑒于宅基地上權(quán)利的豐富性，宅基地征收蘊(yùn)含著公權(quán)力針對兩個權(quán)利主體之三個權(quán)利的強(qiáng)制剝奪行為：一是對農(nóng)民宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的強(qiáng)制剝奪，二是對農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)的強(qiáng)制剝奪，其實施主體均為地方政府。此外，土地管理法第66條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以收回土地使用權(quán)的情形，其中第1款第1項規(guī)定的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地”而收回土地使用權(quán)，此條亦適用于作為建設(shè)用地的宅基地，同樣會導(dǎo)致農(nóng)村村民喪失其宅基地使用權(quán)（連同附著于宅基地上的房屋所有權(quán)）的法律后果，此行為本文稱之為“村集體基于鄉(xiāng)村公益的宅基地收回”?！?&〕不僅如此，村民委員會組織法第24條賦予了村民會議討論決定涉及村民利益相關(guān)事項的權(quán)力，其中包括“宅基地的使用方案”，實踐中一些地方以此為依據(jù)，采取村民（代表）會議決議方式強(qiáng)制收回村民的宅基地（一并滅失其上房屋所有權(quán)），其行為的合法性和效力亦被大量裁判文書所認(rèn)可，此行為本文稱之為“村集體基于村民自治的宅基地收回”。

這三種行為雖然同樣導(dǎo)致農(nóng)民喪失宅基地使用權(quán)（以及其上房屋所有權(quán)）的法律后果，但法律性質(zhì)和法律依據(jù)不同，適用范圍、實施主體、實施程序、救濟(jì)途徑等均存在差別。總體而言，法律對宅基地征收權(quán)的行使有嚴(yán)格的法定性要求，對宅基地收回權(quán)的行使則缺乏規(guī)制，操作彈性空間大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實踐中一定程度上存在宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的現(xiàn)象，這既損害了法律適用的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，也給農(nóng)民的權(quán)利維護(hù)和救濟(jì)帶來困境。鑒于此，本文對宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的現(xiàn)象予以分析，梳理其“逃逸”路徑和方式，分析其危害，并提出規(guī)制建議。

一、宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的典型表現(xiàn)

所謂宅基地征收向宅基地收回的“逃逸”，是指地方政府在組織實施一些建設(shè)項目涉及占用農(nóng)民宅基地時，其本應(yīng)通過土地征收行為消滅農(nóng)民的宅基地使用權(quán)并移轉(zhuǎn)集體的土地所有權(quán)，但出于某些原因，其改為先由村集體強(qiáng)制收回農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，使土地成為“凈地”并由村集體所掌控，以此為地方政府后續(xù)的征收和用地行為提供便利。對宅基地使用權(quán)人而言，此種“逃逸”的法律后果，是導(dǎo)致其和政府之間的征收法律關(guān)系異化為其和村集體之間的宅基地使用權(quán)收回關(guān)系。依據(jù)村集體行使宅基地強(qiáng)制收回權(quán)所援引的法律依據(jù)之不同，此種“逃逸”行為有兩種典型路徑：一是向村集體基于鄉(xiāng)村公益的宅基地收回“逃逸”，二是向基于村民自治的宅基地收回“逃逸”。

（一）向村集體基于鄉(xiāng)村公益的宅基地收回“逃逸”

向村集體基于鄉(xiāng)村公益的宅基地收回“逃逸”，也即對一些本應(yīng)通過征收方式獲取土地的情形，改由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地管理法第66條中的“為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”需要名義強(qiáng)制收回村民的宅基地使用權(quán)， 以中山市某鎮(zhèn)龍石村民委員會訴陳某明宅基地使用權(quán)糾紛案為例。在該案中，某職業(yè)學(xué)院校區(qū)建設(shè)需占用龍石村包括陳某明等的宅基地在內(nèi)的集體土地。龍石村村委會經(jīng)政府批復(fù)同意后作出收回集體土地使用權(quán)的決定。后因陳某明未在規(guī)定時間內(nèi)騰空房屋并搬遷，龍石村村委會訴至法院，要求陳某明履行收回決定。陳某明則主張應(yīng)依據(jù)當(dāng)時的房屋拆遷管理辦法執(zhí)行。法院認(rèn)為村集體是依據(jù)土地管理法第65條第1款第1項的規(guī)定〔2%〕行使收回權(quán)，收回行為合法，同時否定房屋拆遷法律關(guān)系的存在?！?%〕這樣的現(xiàn)象既非龍石村的個案，〔4%〕也不局限于學(xué)校教育用地，一些地方的省道建設(shè)、〔5%〕縣道建設(shè)、〔6%〕大規(guī)?！罢?fù)Q房”中的新村建設(shè)〔7%〕等，均采取了由村集體依據(jù)當(dāng)時的土地管理法第65條第1款第1項收回宅基地的方式獲取土地。

這些案件的共同點為：一些建設(shè)項目需要使用包含村民宅基地在內(nèi)的集體土地，村集體履行政府審批手續(xù)后以村集體名義作出收回宅基地使用權(quán)決定，因部分村民不履行收回決定，村集體訴至法院要求村民履行收回決定、騰空房屋并交回宅基地，法院依據(jù)原土地管理法第65條的規(guī)定認(rèn)定屬于“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”需要，村集體收回行為合法。在這些案件中，無論是修建職業(yè)學(xué)校，還是修建省道或縣道，抑或為整個鎮(zhèn)的宅基地?fù)Q房項目建設(shè)農(nóng)民安置房，均非真正意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，而屬于更加寬泛的社會公共利益，農(nóng)民退出的宅基地在很多情形下也最終會轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，?"〕但政府并未在一開始就啟動征地程序，而是先由村集體以鄉(xiāng)村公益需要為名強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)并附帶消滅村民的房屋所有權(quán)。在補(bǔ)償安置上，也均由村集體出面同農(nóng)民簽訂協(xié)議并給予安置補(bǔ)償，但補(bǔ)償資金和安置房等實際上均來自政府。

（二）向村集體基于村民自治的宅基地收回“逃逸”

向村集體基于村民自治的宅基地收回“逃逸”，是指對于一些本應(yīng)通過征收方式獲取土地的情形，改由村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織以村民自治決議的方式強(qiáng)制收回村民的宅基地使用權(quán)。這一做法在北京市的宅基地拆除騰退中普遍存在，也被稱為“集體土地自主騰退”或“自主協(xié)議騰退”，以張某生與北京市海淀區(qū)人民政府和前沙澗村村委會之間的系列訴訟案件為例。2010年北京市海淀區(qū)人民政府發(fā)文就北部地區(qū)宅基地騰退安置及補(bǔ)償工作作出部署，蘇家坨鎮(zhèn)印發(fā)該鎮(zhèn)的《宅基地騰退安置及補(bǔ)償工作實施方案》，前沙澗村制定本村的《宅基地騰退安置及補(bǔ)償工作實施細(xì)則》并經(jīng)村民代表大會決議通過。該實施細(xì)則規(guī)定，前沙澗村村委會為宅基地騰退的騰退人，負(fù)責(zé)騰退安置及補(bǔ)償工作的實施。在騰退公告的騰退期限內(nèi)，騰退人與被騰退人達(dá)不成安置補(bǔ)償協(xié)議的，由“蘇家坨鎮(zhèn)騰退安置及補(bǔ)償工作指揮部”負(fù)責(zé)調(diào)解。不能達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，由前沙澗村村民委員會按照村民委員會組織法中的村民自治原則的規(guī)定對被騰退人執(zhí)行強(qiáng)制騰退。隨后，前沙澗村村委會實施騰退，發(fā)布騰退公告。在騰退期內(nèi)，騰退人與張某生未能達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議，調(diào)解亦無果。于是前沙澗村村委會依據(jù)本村通過的實施細(xì)則對張某生的房屋院落實施了強(qiáng)制拆除?！?"〕張某生訴至法院要求確認(rèn)海淀區(qū)政府的強(qiáng)制拆除行為違法，一審、二審和再審法院均以“現(xiàn)有證據(jù)難以證明海淀區(qū)政府存在組織實施拆除其房屋的被訴行為”為由駁回?！?0"〕張某生又訴至法院要求確認(rèn)村委會的強(qiáng)拆行為違法，并要求村委會參照執(zhí)行征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對其予以賠償，一審、二審和再審法院也均以前一訴訟請求不屬于民事案件受理范圍、后一訴訟請求缺乏事實與法律依據(jù)（不存在征地行為）為由駁回?！?1"〕

類似的案例涉及北京市海淀區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、房山區(qū)、大興區(qū)、昌平區(qū)等多個區(qū)縣的多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，〔12"〕案件發(fā)生的時間跨度則從2003年前后一直延續(xù)至今。此種以村民自治決議為由強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)的情形在山東省泰安市、〔13"〕上?！?4"〕等地亦有發(fā)生?！?5+〕之所以說上述兩類行為原本應(yīng)當(dāng)屬于征收行為，是因為此類收回行為實則是在地方政府全程的“背后”支持下開展的，村集體的收回行為無一例外地得到了地方政府的指導(dǎo)、認(rèn)可和支持，地方政府不僅對村集體收回宅基地之申請予以審批，更是為村集體收回宅基地予以政策指導(dǎo)、提供補(bǔ)償資金和安排安置房等，被村集體收回的土地，也并非由村集體自行開發(fā)利用，（大部分）最終會通過逐步征收的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍?6#〕后予以開發(fā)利用。由此可見，村集體只是名義上的收回者，地方政府則是此類收回行為的推動者、安置補(bǔ)償政策和措施制定指導(dǎo)者、補(bǔ)償資金和安置房提供者以及最終的土地取得者。

二、宅基地征收向宅基地收回“逃逸”產(chǎn)生的問題

上述“逃逸”行為以村集體宅基地收回行為的表象遮蓋了政府征收行為的本質(zhì)，使得宅基地使用權(quán)人同一些地方政府之間的征收法律關(guān)系被異化為農(nóng)村村民和村集體之間的宅基地管理和收回關(guān)系，一些地方政府也因此而得以逃避征收法的規(guī)制，可以更加便捷且低成本地取得土地，其代價則是農(nóng)民的權(quán)益受損。

（一）農(nóng)民補(bǔ)償安置利益受損

農(nóng)民的宅基地?zé)o論是被政府強(qiáng)制征收，還是被村集體強(qiáng)制收回，對農(nóng)民而言，其最為關(guān)心的就是補(bǔ)償安置，而此類案件之所以出現(xiàn)糾紛并被訴諸法院，主要原因就是農(nóng)民認(rèn)為其所得的補(bǔ)償安置利益同征收相比存在較大差距。也正因為此，在大部分類似案件中，農(nóng)民一方的核心訴求都體現(xiàn)為主張依據(jù)當(dāng)?shù)氐恼魇昭a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償安置。

對于宅基地上房屋征收的補(bǔ)償，民法典第243條和土地管理法第48條明確了補(bǔ)償?shù)脑瓌t和項目，強(qiáng)調(diào)“公平、合理”補(bǔ)償，尤其是2019年修改土地管理法時特意強(qiáng)調(diào)“保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財產(chǎn)權(quán)益”，這一規(guī)定體現(xiàn)了充分保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益特別是宅基地用益物權(quán)權(quán)利?！?7+〕至于具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市制定。盡管各地制定的具體標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量參差不齊，但畢竟有法可依。對于宅基地使用權(quán)強(qiáng)制收回該如何補(bǔ)償，則幾乎處于法律“真空”之中。對于村集體基于鄉(xiāng)村公益的宅基地使用權(quán)收回，土地管理法第66條第2款只是規(guī)定了“對土地使用權(quán)人應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”，不僅沒有明確補(bǔ)償項目、內(nèi)容和具體標(biāo)準(zhǔn)，相比法律對征收補(bǔ)償“公平、合理的補(bǔ)償”之表述，其“適當(dāng)補(bǔ)償”的表述也讓人有“象征性補(bǔ)償”之錯覺。對于基于村民自治決議的宅基地使用權(quán)收回，村民委員會組織法則完全沒有提及補(bǔ)償問題。從實踐操作看，宅基地強(qiáng)制收回的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，通常是由村集體在上級政府的指導(dǎo)下通過制定本村的實施方案予以明確，其雖會在一定程度上參照當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償?shù)淖龇ǎ^大多數(shù)情形下其標(biāo)準(zhǔn)均比征收補(bǔ)償?shù)汀?/p>

以北京市為例，如果是征收關(guān)系，拆遷宅基地上房屋實行貨幣補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償款按照被拆除房屋的重置成新價和宅基地的區(qū)位補(bǔ)償價確定?！?8#〕但如果是村集體的強(qiáng)制收回，則通常是由各區(qū)制定指導(dǎo)意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定實施方案，然后各村制定實施細(xì)則，這意味著其補(bǔ)償安置極有可能是一區(qū)一策、一鎮(zhèn)一策、一村一策?！?9#〕從各村執(zhí)行的政策看，其補(bǔ)償思路和計算方法也與前述征地補(bǔ)償存在差異。不僅如此，由于宅基地和農(nóng)房的產(chǎn)權(quán)存在復(fù)雜性，宅基地騰退補(bǔ)償安置中往往涉及復(fù)雜的合法宅基地面積認(rèn)定、房屋建筑面積認(rèn)定、安置人口認(rèn)定等問題，無論是區(qū)政府的指導(dǎo)意見還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實施方案均不可能詳盡各種情形，操作中的彈性空間非常大。

（二）實施程序失范，農(nóng)民參與權(quán)得不到保障

法律法規(guī)對征收的程序有嚴(yán)格要求，尤其是隨著依法行政的深入推進(jìn)，各地政府的征收程序越來越規(guī)范，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)等得到了較好的保障。但村集體強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)的程序則不然。對于村集體基于鄉(xiāng)村公益的宅基地使用權(quán)收回，土地管理法第66條只是規(guī)定了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)”。對于村集體基于村民自治的宅基地使用權(quán)收回，村民委員會組織法也只有對村民會議或村民代表會議本身的程序規(guī)定。由此可見，法律對于收回的程序和步驟，以及在此過程中農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)等，均缺乏明確規(guī)定。

一些地方政府出臺的指導(dǎo)意見對宅基地騰退工作的程序有粗略的規(guī)定。例如，北京市海淀區(qū)的宅基地騰退工作大體包括四個環(huán)節(jié)：一是制定鎮(zhèn)級實施方案，并召開鎮(zhèn)級人民代表大會討論通過；二是制定村級實施細(xì)則，并由村黨員會議和村民代表（或村民）會議審議通過；三是成立村騰退工作民主評議小組并組織實施；四是由鎮(zhèn)政府及行政村選派專業(yè)人員成立騰退工作監(jiān)督小組對騰退工作予以監(jiān)督?！?0$〕但這一程序設(shè)計重在規(guī)制鎮(zhèn)級實施方案的內(nèi)容和表決程序，以及村級實施細(xì)則的表決要求，至于村級實施細(xì)則制定過程中農(nóng)民如何參與、方案實施過程中農(nóng)民的權(quán)利等，則完全沒有涉及。

不僅如此，實踐中村集體強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行程序也比征地的強(qiáng)制執(zhí)行程序簡便得多。在前述陳某明案中，采用的是村委會起訴村民要求其執(zhí)行村集體收回決定的方式，在村委會勝訴的判決生效后，如果村民不執(zhí)行判決，則會進(jìn)入司法強(qiáng)制執(zhí)行程序。在前述宅基地自主騰退中，則是通過集體決議賦予村委會強(qiáng)制騰退權(quán)，根本無需司法強(qiáng)制執(zhí)行。

（三）農(nóng)民維權(quán)和救濟(jì)困難

與法定程序缺失相伴而生的是農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)的困難。以北京市的宅基地騰退為例，農(nóng)民無論是對政府有關(guān)部門的指導(dǎo)意見存在異議，還是認(rèn)為村集體的實施細(xì)則侵害其合法權(quán)益，抑或是在補(bǔ)償安置中對其權(quán)益的認(rèn)定存在不同意見，甚至是在其房屋和宅基地被強(qiáng)制拆除騰退之后，農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)存在困難。在北大法寶上以當(dāng)事人“張某生”和關(guān)鍵詞“宅基地騰退”為條件進(jìn)行檢索，經(jīng)篩選后可以得到圍繞同一糾紛的12個案例，〔21$〕既有行政訴訟，亦有民事訴訟，而且從這些裁判文書顯示的信息看，其經(jīng)歷的糾紛處理程序還不止這12個，除此之外還經(jīng)歷了多個行政申請和行政復(fù)議程序。即便如此，其訴求最終也并未得到法院支持。這樣的現(xiàn)象并非個案。大量查閱此類案件的裁判文書可發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的訴訟路徑和法院的裁判路徑大體可以歸納為如下幾種情形：

一是農(nóng)民以村集體的實施細(xì)則或者自主騰退決議違法為由申請鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正，其依據(jù)是村民委員會組織法第27條第2款和第3款。如前所述，村集體的實施細(xì)則或者騰退決議是依據(jù)區(qū)、鄉(xiāng)兩級政府的指導(dǎo)意見制定的，該騰退工作本身也是區(qū)、鄉(xiāng)工作部署的一部分，再加之難以證明“與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸”，“有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”，因此被駁回。二是農(nóng)民訴至法院請求撤銷區(qū)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)意見，法院則會以該政府指導(dǎo)意見屬于不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為為由駁回?！?2$〕三是農(nóng)民訴至法院請求確認(rèn)政府的征收行為或者拆除行為違法。鑒于此類行為中并沒有政府的征收決定或者與征收相關(guān)的其他行政文書，政府并未直接實施拆除行為，政府亦否認(rèn)其實施了征收或拆除行為，法院均會以證據(jù)不足為由駁回農(nóng)民的訴求。同時，法院還會認(rèn)定村委會不是行政機(jī)關(guān)，案涉強(qiáng)制拆除行為不是行政行為?！?3#〕四是農(nóng)民訴至法院請求撤銷村集體的決議，法院通常會認(rèn)為村民（代表）會議決議屬于村民自治范疇，不屬于人民法院受案范圍，從而裁定駁回。〔24#〕五是農(nóng)民提起民事訴訟請求法院確認(rèn)村委會的強(qiáng)制執(zhí)行行為違法，并請求損害賠償。村委會作為民事主體，顯然沒有強(qiáng)制拆除農(nóng)民房屋的權(quán)力，但如前所述，村集體會通過集體決議賦予村委會強(qiáng)制騰退的權(quán)力，村民房屋無法避免被強(qiáng)拆的命運。此時，農(nóng)民通常會提起民事訴訟并提出兩項訴訟請求：一是請求確認(rèn)村集體的強(qiáng)拆行為違法，二是請求村集體承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。對于前者，法院會以不屬于民事訴訟受理范圍為由駁回。不僅如此，如前所述，鑒于在類似案件中法院認(rèn)定“村委會不是行政機(jī)關(guān)”，即便農(nóng)民提起行政訴訟請求確認(rèn)村委員強(qiáng)拆行為違法，也是無法得到支持的。對于后者，鑒于房屋已經(jīng)被拆除，而且農(nóng)民不同意按照騰退政策予以賠償，而是主張以征地拆遷補(bǔ)償安置的方式予以賠償〔25#〕，法院則會以村集體實施的是宅基地騰退行為而非征收行為為由，認(rèn)定該訴請缺乏事實與法律依據(jù)并駁回?！?6#〕

總之，在征收法律關(guān)系中，農(nóng)民是面向政府，無論是政府的實施行為還是農(nóng)民的維權(quán)行為，都有相對明確的法律依據(jù)，政府行為也相對規(guī)范。但于村集體強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)的情形，農(nóng)民是面向村集體，村集體的一系列行為存在隨意性強(qiáng)的問題。

三、宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的法律規(guī)制

宅基地征收向宅基地收回“逃逸”的主要誘因，是兩者之間的制度落差：法律對政府行使征收權(quán)的范圍、程序和補(bǔ)償均有嚴(yán)格限制，而且有司法審查監(jiān)督；村集體的宅基地收回則不然，不僅適用范圍存在很大的彈性空間，收回程序和補(bǔ)償也缺乏強(qiáng)制性要求。解決的方案，則是對村集體的宅基地強(qiáng)制收回權(quán)予以嚴(yán)格規(guī)制?！?7#〕

（一）嚴(yán)格限制村集體強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)的事由

對農(nóng)民而言，無論是政府征收還是村集體的強(qiáng)制收回，其承受的法律后果是一樣的，其宅基地使用權(quán)連同房屋所有權(quán)被強(qiáng)制剝奪，只不過其剝奪主體是村集體而非政府。對于此種剝奪，也必須有足夠正當(dāng)?shù)睦碛珊头傻拿鞔_授權(quán)。

1.嚴(yán)格界定“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)”需要

在前述第一種“逃逸”路徑中，村集體是依據(jù)土地管理法第66條第1款第1項的規(guī)定行使強(qiáng)制收回權(quán)，收回的法定理由是“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”需要。在當(dāng)前村莊大量的公共服務(wù)仍主要是由集體而非政府提供的情形下，集體承擔(dān)著大量的村莊公共管理和公共產(chǎn)品供給的職責(zé)，在此種情形下，土地管理法賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)”需要時強(qiáng)制收回土地使用權(quán)的權(quán)力，有利于保障村莊公共設(shè)施和公益事業(yè)用地需求，優(yōu)化村莊用地結(jié)構(gòu)和布局，提高村莊土地利用效率等，具有必要性。但不容忽視的是，該強(qiáng)制收回權(quán)是以犧牲個別村民的基本財產(chǎn)權(quán)利為代價的。于村民而言，其作為村莊共同體的一員，有義務(wù)為了促進(jìn)村莊共同利益的實現(xiàn)而作出必要的犧牲，但此種特別犧牲的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于集體共同利益（村莊共同體利益）的存在和實現(xiàn)。于村集體而言，其之所以能成為強(qiáng)制收回的主體，也在于其是集體共同利益的適格代表，而非因為其是土地所有權(quán)人。因此，正如公共利益是政府行使征收權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，村莊共同利益則是村集體行使宅基地強(qiáng)制收回權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

土地管理法明確了征收中公共利益的內(nèi)涵和外延，對“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)”需要則無詳細(xì)規(guī)定。前述相關(guān)案例顯示，職業(yè)學(xué)校建設(shè)、修省道或縣道、“宅基地?fù)Q房”的安置房建設(shè)等，均被冠以“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)需要”的名義。法院對此的論證理由為：“有利于提升周邊地區(qū)的職業(yè)教育水平，對促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將產(chǎn)生積極的推進(jìn)作用”〔28，〕“改建公路符合社會公眾需求，是方便群眾出行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑”〔29，〕等。

本文認(rèn)為，這樣的認(rèn)定實則混淆了一般性的社會公共利益和村莊共同利益。征收中的公共利益一般是指國家利益或者社會公共利益，“其受益群體應(yīng)該是更大范圍內(nèi)的不特定群體”，“其受益群體的廣泛性和不特定性是要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越一個村鎮(zhèn)的范圍的”〔30，〕，亦即征收中的公共利益是主要且直接服務(wù)于更大范圍內(nèi)的不特定群體的。而“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)需要”應(yīng)當(dāng)是主要且直接服務(wù)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村范圍內(nèi)的全體村民（居民），其受益范圍具有特定性，受益方式具有直接性。前述案例中的職業(yè)學(xué)院建設(shè)用地、省道建設(shè)用地、實施“宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)”項目等，至多算作一般意義上的社會公共利益，其受益范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過土地被占用的村集體。雖然說一般性的社會公共利益也會在一定程度上促進(jìn)土地被占用村集體的集體利益，但其具有間接性和附帶性，其主要目的并不是服務(wù)于土地被占用的村集體成員。此處不僅應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)主要受益群體的特定范圍性（村莊共同體），還應(yīng)強(qiáng)調(diào)受益的直接性，如果將附帶性、輻射性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)等也納入“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)”的范疇，那么幾乎所有在村鎮(zhèn)開展的建設(shè)項目均可產(chǎn)生上述間接效果，不僅一般的公共利益項目可以，即便是直接服務(wù)于少數(shù)人利益的商業(yè)項目也可能產(chǎn)生此種間接受益效果?！?1，〕這必將導(dǎo)致“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)”的限制完全被架空，為政府運作、商業(yè)利益甚至個人利益挾持“村莊共同利益”提供便利。

換言之，權(quán)力主體與其代表的利益范圍應(yīng)具有匹配性，政府代表社會公共利益，由此衍生的是政府基于公共利益的征收權(quán)；集體代表村莊共同利益，由此衍生的是村集體基于鄉(xiāng)村共同利益的土地使用權(quán)強(qiáng)制收回權(quán)。集體共同體利益是集體強(qiáng)制收回土地使用權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，對土地管理法第66條中“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)”需要的認(rèn)定，應(yīng)局限于直接且主要服務(wù)于村莊共同體利益，也即全體村民利益，而非寬泛的社會公共利益。有學(xué)者認(rèn)為，對此處公共利益的判斷必須由集體組織作為公共設(shè)施或者公益事業(yè)的建設(shè)主體?！?2，〕本文認(rèn)為，這一界定過于狹窄，參照土地管理法第45條對公共利益的界定，限制為由村集體組織實施即可。故此，結(jié)合村莊實際情況，建議參照土地管理法第45條的規(guī)定并結(jié)合第61條的規(guī)定，將“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要”界定為：由村集體組織實施的直接服務(wù)于全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村莊公共服務(wù)設(shè)施和公益事業(yè)用地，包括但不限于村莊道路、村委會、衛(wèi)生所、公共活動廣場和停車場、幼兒園、養(yǎng)老院等。另外一個輔助判斷維度是其土地供應(yīng)方式，如果所涉宅基地被強(qiáng)制收回后，其上建設(shè)項目在供地之時不會轉(zhuǎn)為國有土地，而是由村集體以撥用方式供應(yīng)，則可判斷其屬于“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”需要，反之則否。

2.集體決議不是強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)的法定事由

在上述第二種逃逸方式中， 村集體援引的強(qiáng)制收回依據(jù)是村民委員會組織法賦予其的自治權(quán)限，尤其是第24條賦予村民會議討論決定宅基地使用方案以及涉及村民利益的其他事項之規(guī)定。那么，這條規(guī)定是否可以成為村集體通過集體決議方式強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)的法律依據(jù)呢？

本文認(rèn)為，村民委員會組織法第24條規(guī)定的宅基地使用方案，應(yīng)是針對向村民分配宅基地和宅基地的日常使用管理，而不包括收回村民已經(jīng)合法取得的宅基地。從第24條所列舉事項看，其也主要指向集體資產(chǎn)和集體收益的分配處置等，而不涉及私人財產(chǎn)權(quán)的限制或者剝奪，對此，絕對不可將“宅基地使用方案”擴(kuò)張解釋為強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)。事實上，對公民房屋和土地等私人財產(chǎn)權(quán)利的剝奪，從來就不屬于村民自治的范疇，因為這些不屬于公共事務(wù)。學(xué)界普遍認(rèn)為，村民自治應(yīng)當(dāng)局限于公共事務(wù)，而不得剝奪個人權(quán)利?！按迕褡灾螜?quán)的行使范圍是一定區(qū)域的公共事務(wù)”?！?3.〕“村民自治權(quán)是針對特定事項而言的，即‘本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，不在這些事項之內(nèi)的事情，不得行使自治權(quán)”。〔34.〕“屬于村民個人的權(quán)利，不得以自治權(quán)的名義剝奪之”?！?5.〕

宅基地使用權(quán)雖設(shè)立于集體土地所有權(quán)之上，但其一旦被農(nóng)民合法擁有，便成為農(nóng)民合法的私人財產(chǎn)，而非集體土地所有權(quán)的附庸，這既是宅基地使用權(quán)作為獨立用益物權(quán)的當(dāng)然之義，也是民法典平等保護(hù)原則的必然要求。更何況農(nóng)民的宅基地使用權(quán)上還承載了農(nóng)民的房屋所有權(quán)，對宅基地使用權(quán)的強(qiáng)制收回會導(dǎo)致房屋所有權(quán)一并被剝奪。這些權(quán)利既屬于憲法所保護(hù)的公民基本權(quán)利，也是民法典所保護(hù)的重要財產(chǎn)權(quán)利，甚至涉及村民的居住權(quán)和生存權(quán)。對這些權(quán)利的強(qiáng)制剝奪，必須有足夠正當(dāng)?shù)睦碛珊兔鞔_的法律依據(jù)。在無法律明確授權(quán)的情形下，村集體無論是以自治組織名義，還是以集體土地所有者的名義，均無權(quán)強(qiáng)制收回。而目前法律對村集體強(qiáng)制收回土地使用權(quán)的授權(quán)規(guī)定只有土地管理法第66條。村民委員會組織法第24條雖然賦予了村民會議討論決定“宅基地的使用方案”之權(quán)利，但應(yīng)僅指分配宅基地等授益性行為以及相關(guān)的使用管理，決不能擴(kuò)張解釋至強(qiáng)制收回農(nóng)民合法取得的宅基地使用權(quán)等對個人權(quán)利強(qiáng)制剝奪的行為。一個類似的例證是，該條同時賦予村民會議討論決定“土地承包經(jīng)營方案”之權(quán)利，但該規(guī)定同樣只能局限于分配承包地等授益性行為及相關(guān)的使用管理，而不能擴(kuò)張解釋為包含強(qiáng)制收回土地承包經(jīng)營權(quán)或者調(diào)整承包地等剝奪個人權(quán)利的行為，對此，農(nóng)村土地承包法有明確的禁止性規(guī)定?！?6.〕事實上，對于宅基地，土地管理法實施條例第36條同樣明確禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。

總之，村集體要強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)，必須存在土地管理法第66條規(guī)定的法定事由，單純的村民會議決議不是村集體強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)的法定事由，其只能成為村集體依據(jù)土地管理法第66條行使法定職權(quán)的決策程序。集體成員會議亦是如此。在欠缺法定事由的情形下，如果村集體單純通過村民（代表）會議或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）會議等集體決議方式強(qiáng)制收回村民宅基地使用權(quán)，只要該決議不是所有宅基地使用權(quán)人均參與了表決且100%同意，〔37.〕則均會涉及強(qiáng)迫農(nóng)民搬遷退出宅基地問題，均屬違法。

這里值得進(jìn)一步探討的是村莊更新改造問題， 無論是合村并居還是村莊騰退或者舊村改造等，如果涉及強(qiáng)制收回村民的宅基地使用權(quán)，則必須存在法定事由。例如，構(gòu)成危房危害公共安全等，或者屬于前述“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”需要范疇，或者屬于社會公共利益而由國家予以征收，而不能在沒有任何法定的實體理由支撐的情形下單純通過集體多數(shù)決形式強(qiáng)制收回不同意改造之農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)。事實上，“舊村改造中大量的商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)項目，難以簡單界定為鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)”，〔38#〕需要結(jié)合擬收回土地的具體情況具體判斷。即便是在村莊更新改造項目中，95%以上的村民均同意改造，對于剩下不同意改造的5%的村民，亦不可單純通過集體決議形式由村集體強(qiáng)制收回，亦須判斷這些土地是否構(gòu)成“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)需要”從而必須強(qiáng)制收回。

對此，北京市城市更新條例第28條彰顯的理念值得借鑒，依據(jù)該條規(guī)定，如果城市更新必須對私有房屋進(jìn)行騰退，物業(yè)權(quán)利人騰退協(xié)議簽約比例達(dá)到95%以上的，對于剩余達(dá)不成協(xié)議的部分，如果項目實施涉及法律、行政法規(guī)規(guī)定的公共利益而確需征收房屋， 政府可以依法對未簽約房屋實施征收。這意味著城市更新改造項目范圍內(nèi)即便95%以上的物業(yè)權(quán)利人同意，對剩余5%的部分也不可通過物業(yè)權(quán)利人集體決議方式強(qiáng)迫其騰退，而必須判斷是否屬于公共利益并符合征收條件，符合的才能由政府依法征收。這一規(guī)定為少數(shù)不同意的物業(yè)權(quán)利人提供了周全的法律保護(hù)。對農(nóng)村居民房屋亦應(yīng)遵循同樣的法治精神予以同等程度的法律保護(hù)，這是城鄉(xiāng)居民平等和物權(quán)平等保護(hù)原則的應(yīng)有之義。

（二）完善村集體行使強(qiáng)制收回權(quán)的法定程序

對于村集體強(qiáng)制收回土地使用權(quán)的程序，土地管理法第66條僅規(guī)定了“報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)”，這一規(guī)定難以起到約束村集體收回權(quán)的作用。“不管是不是定性為征收，對于強(qiáng)制變動權(quán)利的行為，用嚴(yán)格規(guī)范的征收程序予以規(guī)制都有利于當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。”〔39#〕對此，有學(xué)者主張參照土地征收程序，但對具體的程序設(shè)計缺乏深入探討。〔40#〕

本文認(rèn)為，鑒于在對農(nóng)民宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的強(qiáng)制剝奪上，村集體強(qiáng)制收回與國家征收具有相同的法律效果，其對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的威脅程度并不亞于后者，參照征收程序構(gòu)建村集體強(qiáng)制收回權(quán)的行使程序是妥適的選擇。與此同時，在村集體行使強(qiáng)制收回權(quán)時，被收回人既是權(quán)利被剝奪的對象，又是作為收回主體之“村集體”的一份子，所以，其程序設(shè)計除了需要像征地程序一樣為被收回人表達(dá)訴求、維護(hù)合法權(quán)益提供通暢的途徑，還需要貫徹集體決策民主原則，保障全體集體成員的知情權(quán)和決策權(quán)。

參照法律法規(guī)對集體土地征收程序的規(guī)定，結(jié)合村莊基層治理的實際情況，建議為村集體強(qiáng)制收回土地使用權(quán)設(shè)置如下核心環(huán)節(jié)：一是村集體發(fā)布強(qiáng)制收回預(yù)公告，包括被收回土地權(quán)利人情況和土地情況、土地收回后的用途等，并征求相關(guān)權(quán)利人意見。二是村集體擬訂收回安置補(bǔ)償方案并予以公告，聽取村民和利害關(guān)系人反饋意見，并根據(jù)反饋意見對方案予以修改完善。三是召開村民會議或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會，對收回事項以及安置補(bǔ)償方案予以表決，鑒于收回事由對被收回農(nóng)民權(quán)益的重大影響，應(yīng)當(dāng)采取2/3絕對多數(shù)決而非普通多數(shù)決。〔41#〕決議通過后，宅基地使用權(quán)人認(rèn)為該決議侵害其合法權(quán)益的， 其可以在一年的除斥期間內(nèi)依據(jù)民法典第265條的規(guī)定請求人民法院予以撤銷。四是報批，安置補(bǔ)償方案經(jīng)集體會議表決通過后，由村集體報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，政府審批的關(guān)注點應(yīng)是收回之后的用途是否符合規(guī)劃和用途管制，是否屬于“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)”需要等。五是簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，村集體同被收回的宅基地使用權(quán)人簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議。六是雙方履行協(xié)議，如果宅基地使用權(quán)人簽訂協(xié)議后不在約定期限內(nèi)騰退房屋并交回宅基地的，村集體可以向人民法院起訴，并通過司法強(qiáng)制執(zhí)行實現(xiàn)收回目標(biāo)。如果宅基地使用權(quán)人拒絕簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議，村集體亦可以向人民法院起訴，請求法院判令宅基地使用權(quán)人執(zhí)行村集體決議，法院在訴訟中應(yīng)當(dāng)一并對集體決議的合法性予以審查。

在上述程序設(shè)計中，村集體沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其如果在集體決議中自行賦予強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，該內(nèi)容無效。如果需要強(qiáng)制執(zhí)行，必須申請司法強(qiáng)制執(zhí)行。司法監(jiān)督體現(xiàn)于第三步的撤銷之訴和第六步執(zhí)行環(huán)節(jié)的司法審查。

（三）建立公平合理的收回補(bǔ)償機(jī)制

對于村集體基于鄉(xiāng)村公益強(qiáng)制收回土地使用權(quán)的補(bǔ)償， 土地管理法第66條僅規(guī)定了“適當(dāng)補(bǔ)償”，不僅沒有明確補(bǔ)償?shù)捻椖亢蜆?biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償方式也不明確，缺乏可操作性。〔42$〕對此，多數(shù)學(xué)者主張宅基地使用權(quán)強(qiáng)制收回的補(bǔ)償參照或者準(zhǔn)用集體土地征收補(bǔ)償規(guī)則?！?3$〕本文認(rèn)為，對農(nóng)民個體而言，無論是國家征收，還是集體強(qiáng)制收回，農(nóng)民遭受的損失并無區(qū)別，基于補(bǔ)償填平原則，農(nóng)民在兩種情形下所得財產(chǎn)補(bǔ)償理應(yīng)相同。這一點，并不因宅基地使用權(quán)是集體無償為農(nóng)戶設(shè)立的而改變，因為宅基地使用權(quán)雖然具有福利保障特性，但其也是被民法典所確立的用益物權(quán)，具有財產(chǎn)屬性，是農(nóng)民獨立享有的合法財產(chǎn)。不僅如此，近些年來的中央文件多次強(qiáng)調(diào)更好發(fā)揮農(nóng)戶宅基地的財產(chǎn)功能，黨的二十大報告更是提出“賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益”，如果允許集體強(qiáng)制收回而不予補(bǔ)償，實則是對宅基地使用權(quán)財產(chǎn)功能的否定，并不符合立法和改革精神。故此，對于宅基地使用權(quán)人所遭受的直接財產(chǎn)損失，兩類行為的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予統(tǒng)一。但也需要注意的是，宅基地征收補(bǔ)償還涉及土地所有權(quán)補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會保障，宅基地收回則不涉及這些。鑒于此，土地管理法第66條中的“適當(dāng)補(bǔ)償”，應(yīng)理解為與宅基地使用權(quán)人遭受的直接財產(chǎn)損失相適應(yīng)的補(bǔ)償，而非對補(bǔ)償水平的“打折扣”，其亦屬于公平、合理補(bǔ)償，宅基地使用權(quán)人所獲得的直接財產(chǎn)損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)與宅基地征收相統(tǒng)一。

在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)房財產(chǎn)價值日益凸顯的背景下，無論是征收城市房屋還是征收農(nóng)村房屋，其補(bǔ)償思路應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，亦即應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋征收補(bǔ)償機(jī)制，這是平等保護(hù)城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)權(quán)的必然要求。故此，理想的狀況是，集體土地上房屋征收時，對宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的財產(chǎn)補(bǔ)償亦應(yīng)按照被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格評估確定?；卩l(xiāng)村公益的宅基地使用權(quán)強(qiáng)制收回亦適用此規(guī)則。但這只能是基于完全市場條件的理想設(shè)計。當(dāng)前由于農(nóng)房和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍受到嚴(yán)格限制，難以就農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)交易形成公允的市場價格。對此，有學(xué)者主張依據(jù)宅基地的價值構(gòu)成按照“損失價值等效用替代”原則對農(nóng)戶進(jìn)行綜合補(bǔ)償。“宅基地使用權(quán)補(bǔ)償既要體現(xiàn)居住權(quán)利，也要體現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益，還要體現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)戶的機(jī)會成本。對于符合宅基地申請條件但尚未取得宅基地的農(nóng)戶，應(yīng)將未取得的宅基地一并納入補(bǔ)償范圍。對于因房屋征收使農(nóng)戶生產(chǎn)生活方式發(fā)生較大改變的，應(yīng)綜合考慮各種損失并給予合理補(bǔ)償。對于不適應(yīng)入住安置房的老年群體，也應(yīng)予以精神補(bǔ)償?！薄?4$〕這一“效用替代”思路具有創(chuàng)新性和合理性，但將間接財產(chǎn)損失和精神損失也納入補(bǔ)償范圍，則過于超前。

本文認(rèn)為，無論是國家征收宅基地還是村集體基于鄉(xiāng)村公益強(qiáng)制收回宅基地，對農(nóng)民個人的補(bǔ)償部分，均應(yīng)當(dāng)依據(jù)農(nóng)民遭受的直接財產(chǎn)損失核算其應(yīng)得的補(bǔ)償價值總量。主要是兩部分：一是搬遷和臨時過渡安置的費用， 這一部分應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)叵M水平按照實際支出的平均成本確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對此應(yīng)無疑義。另一部分則是宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的價值損失。對于房屋所有權(quán)，可以采用重置成新價法評估其價值。對于宅基地使用權(quán)，考慮到各地宅基地“三權(quán)分置”的改革進(jìn)度不一，宅基地流轉(zhuǎn)的市場化程度不一，在一些宅基地和農(nóng)房流轉(zhuǎn)活躍或者存在較為成熟的宅基地基準(zhǔn)地價的地區(qū)，具備評估條件的，可以采用收益還原法或者市場比較法確定宅基地使用權(quán)的公平市場價格，并據(jù)此確定補(bǔ)償數(shù)額。在其他地區(qū)，則可以參照區(qū)片綜合地價中土地補(bǔ)償費的一定比例確定補(bǔ)償數(shù)額，如果當(dāng)?shù)丶w經(jīng)營性建設(shè)用地入市較為活躍，亦可參照集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價格修正評估確定。鑒于農(nóng)房和宅基地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，歷史遺留問題較多，在此要注意甄別房屋和宅基地產(chǎn)權(quán)的合法性。另外，在補(bǔ)償方式上，考慮到宅基地使用權(quán)兼具保障和財產(chǎn)功能，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采取安置房、重新安排宅基地等實物補(bǔ)償方式， 以便保障農(nóng)民戶有所居且居住條件有改善。如果農(nóng)戶另有穩(wěn)定居所且不愿意實物補(bǔ)償，亦可予以貨幣補(bǔ)償。但無論采取何種方式，均應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民“居住條件不降低，財富不縮水”?！?5#〕

（四）明確對集體決議的合法性予以司法審查的路徑

如前所述，在欠缺法定收回事由的情形下，村集體不得單純以集體多數(shù)決為由強(qiáng)制收回村民的宅基地使用權(quán)，更不得通過集體決議賦予村委會強(qiáng)制騰退權(quán)。但“在村民自治體內(nèi)，村民自治權(quán)會變形為一種區(qū)域性的公權(quán)力，并且具備公權(quán)力的強(qiáng)制效力”?！?6#〕村集體以自治名義侵害少數(shù)成員合法權(quán)益的情形具有強(qiáng)迫性和隱蔽性。對此，加強(qiáng)對村集體決議合法性的司法審查、賦予權(quán)益被侵害的成員以暢通的司法救濟(jì)權(quán)尤為重要。

遺憾的是，針對實踐中越權(quán)違法的村集體決議，法律對村民救濟(jì)措施的規(guī)定存在缺漏。村民委員會組織法第27條第2款雖然明確規(guī)定村民會議決議內(nèi)容不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，亦不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容，但該條第3款規(guī)定的救濟(jì)措施只是“由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正”。在現(xiàn)有法律規(guī)范體系中，“責(zé)令改正”的行使及其救濟(jì)問題本身存在制度真空。〔47#〕村民委員會組織法第36條雖然規(guī)定了受侵害村民的撤銷權(quán)，但由于其表述為“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定”，而未列明村民會議或者村民代表會議決議，法院往往在針對村民會議決議的撤銷訴訟中徑直適用村民委員會組織法第27條第2款的規(guī)定，而非第36條的規(guī)定，并據(jù)此認(rèn)為原告應(yīng)當(dāng)申請鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正，而非民事訴訟受案范圍。有學(xué)者也認(rèn)為，村民委員會組織法第36條并未授予人民法院干預(yù)甚至撤銷村民會議或者村民代表會議的權(quán)力?！?8#〕還有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，根據(jù)某市轄區(qū)內(nèi)全部基層法院近3年的審判數(shù)據(jù)，村民對村民自治事項不服提起民事訴訟的，有近90%的起訴均被以“村民自治事項不屬于受案范圍”為由不予立案或裁定駁回起訴?！?9#〕

至于民法典第265條第2款賦予受侵害集體成員的撤銷權(quán)，雖然撤銷對象包含了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的決定，但也不等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）大會的決議，而且由于實踐中通常以村民（代表）會議形式作出表決，該條之適用往往也被法院略過?！?0#〕更為尷尬的是，由于全體村民組成的村民會議不具備訴訟主體資格，也無法成為司法判決的被執(zhí)行主體，所以即使法院判決撤銷村民會議決議，并要求重新召開村民會議，但村民會議重新討論的結(jié)果往往只是重復(fù)最初的決定?！?1#〕最高人民法院顯然也注意到了這一問題，其于2018年印發(fā)的《關(guān)于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》明確指出“審慎處理尊重村民自治和保護(hù)農(nóng)民基本財產(chǎn)權(quán)利的關(guān)系，防止簡單以村民自治為由剝奪村民的基本財產(chǎn)權(quán)利”?！?2#〕但是，這一原則性的規(guī)定尚未改變各級法院“回避”審理村民自治決議的傾向性態(tài)度?！?3#〕

總之，要解決宅基地征收向宅基地收回“逃逸”問題，必須從收回事由、程序、補(bǔ)償?shù)确矫鎳?yán)格規(guī)制村集體的宅基地強(qiáng)制收回權(quán)，并通過明確村民自治的權(quán)限范圍和相應(yīng)的司法審查機(jī)制，堵上基于集體決議的宅基地收回的制度漏洞。鑒于此，提出如下立法建議：一是考慮到村集體以村民自治名義強(qiáng)迫農(nóng)民騰退搬遷行為的高發(fā)性，建議在村民委員會組織法（修訂草案）第32條第3款后增加一款并表述為：“不得在欠缺法定事由的情形下以村民（代表）會議決議為由違法強(qiáng)制收回村民依法取得的宅基地使用權(quán)，或者強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地?！薄?4#〕同時將該修訂草案第36條第3款后段修改為“村民（代表）會議作出的決議侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷”，從而明確將村民（代表）會議決議納入村民行使撤銷權(quán)的范疇。二是建議在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）第27條“成員大會的組成和職權(quán)”條款后增加一款并表述為：“不得在欠缺法定事由的情形下以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表） 大會決議為由違法強(qiáng)制收回成員依法取得的宅基地使用權(quán)等土地用益物權(quán)?！薄?5#〕并在該草案第63條“成員撤銷訴訟”規(guī)定的第1款最前面增加“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）大會作出的決議”，以此明確將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（代表）大會的決議納入成員行使撤銷權(quán)的范疇。三是考慮到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正在制定農(nóng)村宅基地管理暫行辦法，建議在辦法中對作為村集體強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)事由的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)”需要予以嚴(yán)格界定和列舉，并參照征收制度對村集體基于鄉(xiāng)村公益強(qiáng)制收回宅基地使用權(quán)的程序和補(bǔ)償作出詳細(xì)規(guī)定。從更長遠(yuǎn)來看，則應(yīng)通過土地管理法修改予以完善。

本文為國家社科基金重大課題“民法在建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系中的作用研究”（項目批準(zhǔn)編號：21ZDA050）的階段性研究成果。