金士國(guó) 盧冰茹

摘 要： 在輕罪立法日益頻繁的背景下，司法機(jī)關(guān)引導(dǎo)犯罪嫌疑人改過自新后予以寬緩處理的寬緩機(jī)制應(yīng)予以重視。以醉駕案件公益服務(wù)考察機(jī)制為例，實(shí)踐中存在公益服務(wù)功能定位、制度適用范圍的爭(zhēng)議，存在考察時(shí)限過短及考察內(nèi)容過于簡(jiǎn)單、監(jiān)管評(píng)價(jià)難以全面真實(shí)反映情況等問題。為此，建議將公益服務(wù)作為品行糾偏的悔改表現(xiàn)情節(jié)納入附條件不起訴程序，保證一定期限的考察時(shí)長(zhǎng)，強(qiáng)化深度考察評(píng)價(jià)，并通過行刑銜接強(qiáng)化問題治理。

關(guān)鍵詞：輕罪案件 訴前公益服務(wù) 悔改表現(xiàn) 考察時(shí)長(zhǎng)

在我國(guó)現(xiàn)有刑事制度語境中，參加社會(huì)公益服務(wù)大多用于社區(qū)矯正制度。而實(shí)踐中的審查起訴環(huán)節(jié)引導(dǎo)行為人參與社會(huì)公益服務(wù)，是行為人在自愿接受教育矯治的前提下，以實(shí)施特定時(shí)長(zhǎng)公益服務(wù)為表現(xiàn)形式的品行糾偏型的制度設(shè)計(jì)，即將原本類似于刑罰執(zhí)行階段的社區(qū)服務(wù)，移至定罪量刑之前。應(yīng)該說，該制度實(shí)踐順應(yīng)了當(dāng)前輕罪案件增多、通過教育引導(dǎo)促使行為人改惡從善的形勢(shì)要求，有利于推進(jìn)輕罪治理。但在實(shí)踐中，該制度面臨如何規(guī)范、如何有效運(yùn)行的問題。有必要對(duì)此研究分析，進(jìn)一步予以完善。

一、公益服務(wù)考察機(jī)制的實(shí)踐探索

2001年，河北省石家莊市長(zhǎng)安區(qū)人民檢察院受港澳地區(qū)“社會(huì)服務(wù)令”啟發(fā)，要求符合不起訴條件的未成年犯罪嫌疑人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成對(duì)社會(huì)有益的無薪工作，再由檢察機(jī)關(guān)決定是否對(duì)其作出不起訴處理。［1］

近年來各地檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)開始探索社會(huì)服務(wù)制度。如2010年浙江省寧波市北侖區(qū)人民檢察院安排一名交通肇事犯罪嫌疑人做交通協(xié)管員，以考察其悔罪表現(xiàn)，再?zèng)Q定是否不起訴。［2］再如2018年福建省福州市臺(tái)江區(qū)人民檢察院、2020年河南省鄭州市二七區(qū)人民檢察院、2021年江蘇省南京市江北新區(qū)人民檢察院醉駕案件社會(huì)公益服務(wù)均屬于這種類型。［3］可以說，訴前犯罪嫌疑人參加社會(huì)服務(wù)并接受考察，有利于輕罪犯罪嫌疑人從公益服務(wù)中受到教育，也為檢察機(jī)關(guān)對(duì)輕罪案件犯罪嫌疑人作輕緩處理提供了事實(shí)依據(jù)，符合“三個(gè)效果”的價(jià)值導(dǎo)向。這也是各地檢察機(jī)關(guān)積極推行該項(xiàng)制度的實(shí)踐原因。

自2017年12月，溫州R市人民檢察院聯(lián)合公安局、司法局和志愿者協(xié)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于“醉駕”案件實(shí)行購(gòu)買公益服務(wù)落實(shí)不起訴的若干意見（試行）》起，截至2023年底，溫州檢察機(jī)關(guān)共有8個(gè)縣市區(qū)院出臺(tái)了相應(yīng)的輕罪案件適用公益服務(wù)規(guī)范性文件。主要有以下特點(diǎn)：一是個(gè)別地方將案件類型從醉駕案件拓展到盜竊等案件，但大多仍屬于情節(jié)較為輕微的情況。二是將公益服務(wù)的內(nèi)容從參與道路交通安全維護(hù)，拓展至參與大型公益活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)組織等。三是考察后的激勵(lì)措施從予以不起訴處理，拓展至采取非羈押措施。四是絕大多數(shù)被考察對(duì)象通過考察，最終得以寬緩處理。如2021年11月至2022年10月，共辦理適用公益服務(wù)案件909人，除1件案件當(dāng)事人中途退出故對(duì)其起訴外，其余均作不起訴處理，即不起訴908人，占同期醉駕案件中不起訴人數(shù)的81.94%，占醉駕案件總受理數(shù)的39.64%。五是大部分采取的是訴前考察模式，即將犯罪嫌疑人參與公益服務(wù)表現(xiàn)作為檢察機(jī)關(guān)是否作不起訴的考量因素。D區(qū)人民檢察院2020年曾探索在作出不起訴決定后，以檢察建議形式提出參與社會(huì)服務(wù)的要求，類似于國(guó)內(nèi)的從業(yè)禁止令，其當(dāng)時(shí)明確：對(duì)符合條件的案件依法作出不起訴決定后，同時(shí)要求在1個(gè)月內(nèi)完成公益服務(wù)，根據(jù)服務(wù)結(jié)果對(duì)被不起訴人的個(gè)人信用進(jìn)行評(píng)價(jià)。但因?yàn)椴黄鹪V后自行悔改效果不佳，2021年該院又開始采用改前考察模式。

二、訴前公益服務(wù)考察機(jī)制運(yùn)行問題分析

（一）訴前公益服務(wù)功能定位尚不確定，公益服務(wù)考察案件適用范圍有爭(zhēng)議

根據(jù)目前情況看，訴前公益服務(wù)大多是作為酌定從輕量刑情節(jié)，寬緩幅度有限，故實(shí)踐中辦案人員往往挑選那些依據(jù)現(xiàn)有情節(jié)也能作相對(duì)不起訴的案件來作為公益服務(wù)考察的對(duì)象，以求能最終作出相對(duì)不起訴處理。有些基層院將訴前考察機(jī)制適用于各類輕微刑事案件，有些則適用于所有的醉駕案件。但若這樣，訴前社會(huì)服務(wù)將失去意義，這也導(dǎo)致一些案件中公益服務(wù)時(shí)限較短、考察走過場(chǎng)。如在W縣檢察院辦理的胡某某涉嫌危險(xiǎn)駕駛案中，其公益服務(wù)的內(nèi)容是發(fā)微信朋友圈宣傳酒駕危害，亦有將公益服務(wù)流程虛化的傾向。

但也有一些基層院只將原本作不了不起訴處理的輕微刑事案件，或具有一定人身危險(xiǎn)性或再犯可能性的犯罪嫌疑人，作為需要適用公益服務(wù)程序的對(duì)象，用公益服務(wù)來考察犯罪嫌疑人是否有悔改表現(xiàn)，經(jīng)公益服務(wù)考察通過后才作不起訴處理。如R市人民檢察院曾將悔改考察程序適用于有中等程度情節(jié)的案件，如：一是發(fā)生事故，造成輕微人身傷害或5萬元以下財(cái)產(chǎn)損失，但已賠償；二是或有酒駕劣跡超過3年或前科判刑超過5年的；三是認(rèn)為應(yīng)予以教育考察再?zèng)Q定是否作相對(duì)不訴的其他情況。但2019年采取此理念的廣州市越秀區(qū)人民檢察院醉駕社會(huì)公益服務(wù)免刑制度引發(fā)“行善代刑”的質(zhì)疑，需要進(jìn)行理論回應(yīng)。 ［4］

（二）部分案件設(shè)定的考察時(shí)限過短，個(gè)別公益服務(wù)內(nèi)容過于簡(jiǎn)單

實(shí)踐中常見的刑事和解、補(bǔ)植復(fù)綠、增殖放流、退贓退賠等是可以即時(shí)履行的，檢察官作出相對(duì)不起訴決定與考察這些非刑罰措施完成情況能同步進(jìn)行。而引導(dǎo)輕罪犯罪嫌疑人參與社會(huì)公益服務(wù)，明顯具有過程性特點(diǎn)，效果方面需更注重考察品行糾偏與否。司法機(jī)關(guān)對(duì)參與公益服務(wù)的輕罪嫌疑人進(jìn)行從寬處理，實(shí)質(zhì)是通過司法激勵(lì)措施引導(dǎo)行為人進(jìn)行品行糾偏，也需要一定的時(shí)長(zhǎng)。

因此，一些基層院的醉駕案件訴前社會(huì)服務(wù)考察也盡量拉長(zhǎng)考察時(shí)間。但實(shí)踐中，一般要在1個(gè)月內(nèi)完成，包括教育學(xué)習(xí)和公益服務(wù)實(shí)踐，服務(wù)時(shí)長(zhǎng)從10小時(shí)到30小時(shí)不等。D區(qū)人民檢察院2021年實(shí)施的文件也提出服務(wù)時(shí)長(zhǎng)一般不得少于10個(gè)小時(shí)，次數(shù)一般不得少于3次。2021年T縣人民檢察院對(duì)未被羈押的輕微刑事案件犯罪嫌疑人設(shè)置社會(huì)教育相應(yīng)考察期限時(shí)，一般定為3至6個(gè)月，強(qiáng)調(diào)考察期的長(zhǎng)短應(yīng)當(dāng)與犯罪嫌疑人所犯罪行的性質(zhì)、情節(jié)和主觀惡性的大小相適應(yīng)。

但即使是這樣的考察時(shí)長(zhǎng)，在實(shí)踐中也難以有效發(fā)揮考察功效，甚至難以有效落實(shí)。原因在于：一是醉駕等輕微刑事案件倡導(dǎo)簡(jiǎn)案快辦，力爭(zhēng)在偵查羈押期限內(nèi)辦結(jié)。但按照公益服務(wù)考察重在通過一定時(shí)長(zhǎng)公益服務(wù)進(jìn)行品行糾偏、以體現(xiàn)悔改的制度原意，在正常參與的情況下要5、6天甚至10多天才能完成服務(wù)，那就占用了醉駕案件辦案時(shí)限的大半，這必將影響審結(jié)率。二是由于個(gè)別犯罪嫌疑人距離較遠(yuǎn)、個(gè)人事務(wù)繁忙等情形延期參加志愿活動(dòng)，或因服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)被延長(zhǎng)服務(wù)期，或由于交通引導(dǎo)公益服務(wù)崗位有限等原因，導(dǎo)致公益服務(wù)常常未能在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完成。三是引入社會(huì)服務(wù)后，檢察機(jī)關(guān)承辦人需要經(jīng)歷提起—對(duì)接—審核—結(jié)論等一系列環(huán)節(jié)，給其增加了不少工作量，無法簡(jiǎn)案快辦，也反過來導(dǎo)致一些地方傾向于選擇案情更加簡(jiǎn)單的案件或公益服務(wù)時(shí)長(zhǎng)更短、服務(wù)內(nèi)容更為簡(jiǎn)略的考察模式。

（三）受委托監(jiān)督考察機(jī)關(guān)對(duì)公益服務(wù)的監(jiān)督流于形式、評(píng)價(jià)較為抽象

因?qū)娣?wù)情況的考察增加了辦案工作量，故檢察機(jī)關(guān)通常與其他機(jī)構(gòu)開展合作，主要有兩類合作模式。第一類是有償模式。溫州檢察機(jī)關(guān)8個(gè)基層檢察院中有3個(gè)院實(shí)行購(gòu)買公益服務(wù)的模式，即由檢察機(jī)關(guān)支付一定費(fèi)用后委托相關(guān)組織對(duì)公益服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督考察，再由志愿者協(xié)會(huì)對(duì)犯罪嫌疑人的社會(huì)公益服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，并就公益服務(wù)的內(nèi)容、時(shí)數(shù)、行為表現(xiàn)等方面情況形成評(píng)估報(bào)告供檢察機(jī)關(guān)參考。但公益服務(wù)組織出具的公益服務(wù)報(bào)告內(nèi)容往往比較抽象，監(jiān)督過程中對(duì)懈怠行為沒有進(jìn)行監(jiān)督及懲戒，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益組織的再監(jiān)督和檢查具有偶然因素。第二類是無償模式。5家檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、精神文明建設(shè)指導(dǎo)中心、社區(qū)服務(wù)組織單位等機(jī)構(gòu)合作，如醉駕案件犯罪嫌疑人參與交通文明倡導(dǎo)服務(wù)，一般志愿服務(wù)路口有監(jiān)控視頻，交警大隊(duì)視頻監(jiān)控人員可對(duì)嫌疑人參與公益服務(wù)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)抓拍。檢察院、精神文明建設(shè)指導(dǎo)中心可根據(jù)監(jiān)控對(duì)志愿者的開展情況進(jìn)行評(píng)估，并決定是否延長(zhǎng)志愿活動(dòng)時(shí)長(zhǎng)。但從實(shí)踐效果看，監(jiān)管存在一定的形式化傾向。

三、訴前公益服務(wù)考察機(jī)制的發(fā)展方向

社會(huì)公益服務(wù)作為悔改情節(jié)，其定位尚不明確，制度運(yùn)行難以維持，一個(gè)重要原因是對(duì)罪后悔改行為如何激勵(lì)、適用范圍如何界定、考察標(biāo)準(zhǔn)如何確定等問題，都需在實(shí)體法、程序上更為體系地構(gòu)建。

（一）明確公益服務(wù)情節(jié)功能定位，將需進(jìn)行公益服務(wù)考察的案件納入擴(kuò)展后的附條件不起訴適用范圍

訴前參與公益服務(wù)，體現(xiàn)了犯罪嫌疑人的悔改意愿和具體行動(dòng)。將其作為寬緩事由的依據(jù)一般體現(xiàn)在兩方面：一是事后悔改行為對(duì)被害法益的恢復(fù)程度。如犯失火罪后實(shí)施補(bǔ)植復(fù)綠措施，在犯非法捕撈罪后實(shí)施增殖放流措施，是一種直接彌補(bǔ)；而醉駕案件后參與交通安全引導(dǎo)，則是一種間接彌補(bǔ)。因?yàn)閳?bào)應(yīng)的需求主要來自于被害人。法益恢復(fù)對(duì)被害人的補(bǔ)償更為直接、具體，相應(yīng)地，被害人的報(bào)應(yīng)情感得以降低乃至喪失，因而適用報(bào)應(yīng)刑的必要性也會(huì)降低乃至喪失。二是犯罪人再犯可能性降低。行為人主動(dòng)實(shí)施法益恢復(fù)行為，顯示其已有悔悟心理，再犯預(yù)防必要性不大，因而從特殊預(yù)防角度考慮，適用刑罰的必要性也降低。［5］如在我國(guó)刑法37條的但書條款及相關(guān)司法解釋中明確，在犯罪情節(jié)輕微時(shí)，“確有悔罪表現(xiàn)”也被視為出罪的條件之一。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)刑事訴訟法相關(guān)規(guī)定，不起訴優(yōu)先級(jí)應(yīng)當(dāng)為“法定不起訴—相對(duì)不起訴—附條件不起訴”的遞進(jìn)式適用，也稱為“階梯適用論”。當(dāng)前，附條件不起訴案件范圍限于1年以下，都符合相對(duì)不起訴標(biāo)準(zhǔn)，已造成相對(duì)不起訴和附條件不起訴混用、懲治力度較重的附條件不起訴侵占相對(duì)不起訴案件范圍的情況。［6］因此建議：一是將附條件不起訴案件范圍從“可能判處1年有期徒刑以下刑罰”提高到“可能判處3年有期徒刑以下刑罰”，可與相對(duì)不起訴案件刑期范圍相同。二是在構(gòu)成危險(xiǎn)駕駛、交通肇事、故意傷害（輕傷）、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)等具備法益修復(fù)條件、可能判處3年以下有期徒刑的輕微刑事案件犯罪嫌疑人中，確有必要接受一定時(shí)期監(jiān)督考察的，在訴前公益服務(wù)并經(jīng)考察通過后，作出不起訴決定。其中的監(jiān)督考察必要性，一般結(jié)合犯罪嫌疑人的供述辯解、主觀惡性、前科劣跡、罪行情節(jié)、再犯風(fēng)險(xiǎn)等情況進(jìn)行判斷。三是在上述案件犯罪嫌疑人中，犯罪情節(jié)更為輕微，無監(jiān)督考察必要性的，無需設(shè)置社會(huì)服務(wù)考察期，可以在直接作相對(duì)不起訴后責(zé)令自行悔改。

（二）對(duì)需要適用考察監(jiān)管來判定行為人是否已經(jīng)悔改到位的案件，要保證一定期限的考察時(shí)長(zhǎng)

正所謂“習(xí)慣成自然”。實(shí)踐證明，社會(huì)公益服務(wù)只有保證一定時(shí)長(zhǎng)的考察期限，才能實(shí)現(xiàn)行為矯正、對(duì)悔改成效形成保障并體現(xiàn)一定的懲罰性。建立在一定時(shí)長(zhǎng)基礎(chǔ)上的、有效的悔改結(jié)果，才能成為涉案主體獲得更大幅度寬緩處理的法定依據(jù)，而不僅僅只是作為酌定從寬量刑情節(jié)來對(duì)待。如荷蘭的檢察官有權(quán)對(duì)認(rèn)罪且法定刑為6年以下的犯罪分子發(fā)出處罰令，讓其參加不高于180小時(shí)的社區(qū)服務(wù)，考驗(yàn)期最長(zhǎng)為1年。［7］因此，一是對(duì)需要適用考察監(jiān)管來判定其是否已經(jīng)悔改到位的相對(duì)嚴(yán)重刑事案件，要設(shè)置較長(zhǎng)的考察期限，且不同的犯罪行為，對(duì)其的考察內(nèi)容、考察時(shí)長(zhǎng)也應(yīng)有所不同。二是參照鑒定程序等制度設(shè)計(jì)，將訴前考察期限不計(jì)入審查起訴期限。只有這樣，訴前考察期限才不會(huì)受輕微刑事案件快速辦理的時(shí)限要求限制，才可以設(shè)置一定時(shí)長(zhǎng)的考察期限，確保通過公益服務(wù)督促品行糾偏的監(jiān)督考察效果。

（三）完善訴前考察評(píng)價(jià)體系，規(guī)范督促檢查

訴前考察最大的難題就是怎么考察、如何評(píng)價(jià)。

一是明確檢察機(jī)關(guān)在訴前考察環(huán)節(jié)的主導(dǎo)地位。目前，醉駕公益服務(wù)評(píng)價(jià)是尋找第三方或者行政機(jī)關(guān)來做評(píng)價(jià)主體，體現(xiàn)了集社會(huì)之力推進(jìn)社會(huì)治理的理念。但實(shí)際上，有責(zé)任才能有壓力，有需求才會(huì)有動(dòng)力。檢察機(jī)關(guān)是最終作出寬緩處理的決定主體，本著對(duì)決定結(jié)果負(fù)責(zé)的立場(chǎng)出發(fā)，其最有動(dòng)力、最有積極性去保證考察的公平公正和有效。故應(yīng)強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在訴前考察評(píng)價(jià)制度中的主導(dǎo)地位，強(qiáng)化對(duì)考察結(jié)論的審查權(quán)，可以根據(jù)證據(jù)情況對(duì)考察結(jié)論作出采信或不采信的決定，推動(dòng)第三方監(jiān)管人或接受監(jiān)管任務(wù)的部門履職盡責(zé)。二是建立考察報(bào)告依法開示、聽取利害關(guān)系人意見制度。兼聽則明偏聽則暗，要確保監(jiān)管意見客觀準(zhǔn)確，就要讓利益對(duì)立方來監(jiān)督。故要探索建立整改考察報(bào)告依法開示制度，賦予被考察人、辯護(hù)人及利害關(guān)系人提出異議的權(quán)利，確?？疾靾?bào)告公開公正。三是明確第三方監(jiān)管責(zé)任。對(duì)第三方組織嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，出具與事實(shí)嚴(yán)重不符情況的，應(yīng)取消其考察評(píng)價(jià)的資格或提出檢察建議。

（四）強(qiáng)化行刑反向銜接，推動(dòng)加強(qiáng)行政監(jiān)管

醉駕等輕罪案件的治理，必須要強(qiáng)化梯次銜接治理理念。即在依法打擊犯罪的同時(shí)，對(duì)于確有悔改、且經(jīng)公益服務(wù)考察通過后作不起訴的行為人，應(yīng)受行政處罰的，檢察機(jī)關(guān)要通過行刑反向銜接提出監(jiān)督意見，移送相關(guān)主管部門處理，防止簡(jiǎn)單地將不起訴等同于不處罰。

* 本文為浙江省委政法委員會(huì)、浙江省法學(xué)會(huì)2022年度法學(xué)研究重點(diǎn)課題“寬嚴(yán)相濟(jì)政策下悔改考察激勵(lì)機(jī)制研究”（2022NC16）的階段性成果。

**浙江省永嘉縣人民檢察院黨組副書記、常務(wù)副檢察長(zhǎng)、四級(jí)高級(jí)檢察官［325105］

***浙江省溫州市人民檢察院第一檢察部四級(jí)檢察官［325014］

［1］ 參見《全國(guó)第一道“社區(qū)服務(wù)令”》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/zhuanlan/201810/t20181011_394810.shtml，最后訪問日期：2022年12月10日。

［2］ 參見《寧波試點(diǎn)“附條件不起訴”? 浙江省政法委：少說多做》，中國(guó)法院網(wǎng)https：//www.chinacourt.org/article/detail/2010/08/id/423301.shtml，最后訪問日期：2022年12月10日。

［3］ 參見陳鐵夫：《臺(tái)江區(qū)檢察院創(chuàng)新推出 輕刑案件訴前考察機(jī)制》，福州新聞網(wǎng)https：//news.fznews.com.cn/dsxw/20191227/

5e0548c59a65a.shtml，最后訪問日期：2022年12月10日；劉立新、康錦：《亮點(diǎn)|河南鄭州二七區(qū)：對(duì)輕微危險(xiǎn)駕駛犯罪行為人適用社會(huì)服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202111/t20211107_534696.shtml，最后訪問日期：2022年12月10日；雒呈瑞、周賽、秦雪：《江蘇南京江北新區(qū)：探索醉駕案嫌疑人參與公益服務(wù)機(jī)制》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/dfjcdt/202104/t20210419_516026.shtml，最后訪問日期：2022年12月10日。

［4］ 參見《廣州醉駕也能從寬免刑引熱議? 反對(duì)者：變相縱容酒駕》，金羊網(wǎng)https：//gd.sina.com.cn/news/2019-06-30/detail-ihytcitk8615245.shtml，最后訪問日期：2023年12月10日。

［5］ 參見劉科：《 “法益恢復(fù)現(xiàn)象” ：適用范圍、法理依據(jù)與體系地位辨析》，《法學(xué)家》2021年第4期。

［6］ 參見蔣秋玲等：《未成年人輕罪案件附條件不起訴與相對(duì)不起訴的選擇適用——基于觀察方法的實(shí)證研究》，《青少年犯罪問題》2023年第5期。

［7］ 參見王超：《荷蘭檢察制度精要及其啟示》，《貴州民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版） 》2017第3期。