趙多麗娜 張勇利

摘 要： 檢察機(jī)關(guān)依托民事檢察職能主動參與生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)工作，高質(zhì)效辦理了一批民事檢察監(jiān)督案件。該批案件具有地域性差異、多樣化、開拓性等基本特征，但同時(shí)也存在案源不足、民事檢察職能發(fā)揮不充分等問題，亟需檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步提高政治站位，增強(qiáng)監(jiān)督意識，建立健全監(jiān)督機(jī)制、提升履職能力等，做實(shí)做足涉生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域民事檢察監(jiān)督工作。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境 資源保護(hù) 民事檢察監(jiān)督 民法典 綠色原則

近年來，全國檢察機(jī)關(guān)深入貫徹習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想，著眼經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，充分發(fā)揮民事檢察職能，以民法典“綠色原則”為引領(lǐng)，將“綠水青山就是金山銀山”的新發(fā)展理念充分融入生態(tài)環(huán)境民事檢察監(jiān)督案件的辦理中，努力打造民事檢察服務(wù)綠色發(fā)展新亮點(diǎn)，成為新時(shí)代生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)檢察工作的重要內(nèi)容之一。本文以2018-2022年全國檢察機(jī)關(guān)民事檢察相關(guān)數(shù)據(jù)、案事例等為研究樣本，分析問題，探尋原因，靶向?qū)?biāo)，提出發(fā)展完善路徑。

一、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域民事檢察監(jiān)督基本情況

（一）生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)民事檢察監(jiān)督案件的特點(diǎn)

2018-2022年，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域民事檢察案件498件，辦案數(shù)量顯著上升。［1］

1.案件極具地域性特點(diǎn)， 涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)多領(lǐng)域。各地方受地理位置、自然環(huán)境的客觀影響，該類案件凸顯本地區(qū)特色，民事檢察監(jiān)督案件亦呈現(xiàn)出地區(qū)分布不均衡、案件性質(zhì)差別顯著等特點(diǎn)。從地區(qū)分布上看，山東、廣西、湖南、吉林等地的辦案量較多，上述四地檢察機(jī)關(guān)辦案量占全國該類案件總數(shù)的近半數(shù)。同時(shí)，涉生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)民事檢察監(jiān)督范圍主要集中在土地、礦產(chǎn)、漁業(yè)、水資源等領(lǐng)域，且有向其他新領(lǐng)域擴(kuò)展趨勢。有的地區(qū)特別是民族地區(qū)是生物資源最富集、生態(tài)環(huán)境最優(yōu)美的區(qū)域［2］，礦產(chǎn)資源豐富，森林面積大，因此，采礦協(xié)議、土地（林地）承包權(quán)糾紛等生效裁判監(jiān)督案件中可能存在當(dāng)事人協(xié)議內(nèi)容涉及損害生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)利益的情形。有的檢察機(jī)關(guān)聚焦重要江河流域環(huán)境污染責(zé)任、水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、河湖濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)、自然資源開發(fā)利用等領(lǐng)域民事訴訟活動中的突出問題。有的地方則多為職工擅自開墾公益林地及荒地用于農(nóng)業(yè)種植的支持起訴案件。除此之外，加強(qiáng)對海商事訴訟的監(jiān)督是強(qiáng)化海洋檢察監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，也是加強(qiáng)涉生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)民事檢察監(jiān)督的重要增長點(diǎn)，相關(guān)案件類型主要集中在海商糾紛公益訴訟執(zhí)行監(jiān)督案等。

2.案件類型多樣化，多種監(jiān)督方式融合，職能履行較為全面。既包括傳統(tǒng)的生效裁判結(jié)果監(jiān)督，也包括民事執(zhí)行監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督等，同時(shí)又向民事支持起訴、社會綜合治理類檢察建議等類型拓展。總體呈現(xiàn)出民事檢察履職范圍全面、監(jiān)督方式多樣、覆蓋面廣等特點(diǎn)。具體占比方面，仍以生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件為主，占全部案件類型的近半數(shù)。其他的案件類型按數(shù)量依次為支持起訴、執(zhí)行活動監(jiān)督和審判違法行為監(jiān)督。監(jiān)督手段方面，針對案件不同類別及情形，綜合采用抗訴、再審檢察建議、檢察建議等方式，發(fā)揮支持起訴的輔助性作用［3］助推生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)，抗訴改變率、再審檢察建議采納率均較高，凸顯生態(tài)環(huán)境資源民事檢察監(jiān)督職能。如某確認(rèn)合同無效監(jiān)督案，檢察機(jī)關(guān)抗訴認(rèn)為，違法轉(zhuǎn)讓砂場合同屬無效行為，維護(hù)了黃河干流及主要支流保護(hù)、治理秩序。再如某土地租賃合同糾紛監(jiān)督案，檢察機(jī)關(guān)向法院發(fā)出再審檢察建議認(rèn)為，案涉林地為國有林場管理經(jīng)營的國有林地，屬于國有生態(tài)公益林界江沿岸保護(hù)體系，民事調(diào)解書確認(rèn)耕種林地違反法律規(guī)定，嚴(yán)重?fù)p害國家利益和社會公共利益。又如某買賣合同糾紛監(jiān)督案，檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查核實(shí)查明案件系虛假訴訟，向法院提出再審檢察建議，向公安機(jī)關(guān)移送相關(guān)犯罪線索，追回了案涉環(huán)境治理恢復(fù)保證金，建議有關(guān)部門加強(qiáng)了對專項(xiàng)保證金的有效監(jiān)管。除此之外，多地檢察機(jī)關(guān)還辦理了一批污染環(huán)境支持起訴案，使受損的公共利益得到維護(hù)。

3.案由相對集中，案源具有開拓性。生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件多涉及合同效力認(rèn)定，包括農(nóng)村土地承包合同、種植養(yǎng)殖回收合同、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、環(huán)境污染責(zé)任等糾紛，所涉案由相對集中。以環(huán)境污染責(zé)任糾紛為例，申請監(jiān)督主體不僅包括侵權(quán)人、排污者還包括受害方，理由主要是因果關(guān)系、損失計(jì)算等。同時(shí)，民事檢察與公益訴訟檢察緊密協(xié)作，積極探索拓展民事公益訴訟案源，確保公益訴訟裁判結(jié)果得到有效落實(shí)。如在執(zhí)行監(jiān)督方面，辦理了大量刑事附帶民事公益訴訟執(zhí)行監(jiān)督案件，該類案件中的具體違法類型主要包括：法院未將符合移送執(zhí)行條件的生效判決案件依法移送執(zhí)行、刑事附帶民事公益訴訟案件的執(zhí)行法院未對生效判決確定的民事判決事項(xiàng)全部予以執(zhí)行、執(zhí)行法院存在執(zhí)行順序錯誤等問題。如檢察機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)某執(zhí)行法院未優(yōu)先執(zhí)行生態(tài)修復(fù)金。再如某執(zhí)行法院未執(zhí)行生效判決中“在市級以上媒體公開向社會賠禮道歉”等判項(xiàng)。又如某刑事附帶民事公益訴訟執(zhí)行監(jiān)督案，被告未按照附帶民事公益訴訟調(diào)解書確定的補(bǔ)植數(shù)量和存活率完成補(bǔ)植，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)被告實(shí)際生活困難，促成相關(guān)方達(dá)成“由被告參加所在村村委會提供的公益性崗位予以勞務(wù)代償”的和解協(xié)議，確保案件執(zhí)行效果。

（二）生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)民事檢察監(jiān)督工作的特征

民事檢察監(jiān)督本身職能屬性，奠定了其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察工作中的重要屬性。

首先，監(jiān)督的能動性。一是加大研究與辦理該類案件力度，通過利用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督平臺、強(qiáng)化偵查思維等途徑能動破解當(dāng)事人申請監(jiān)督案源較少困局。二是注重加強(qiáng)對公益訴訟案件審判執(zhí)行活動的監(jiān)督，對于符合依職權(quán)監(jiān)督條件的，主動開展監(jiān)督。三是暢通司法救濟(jì)渠道，為因生態(tài)環(huán)境受到損害而權(quán)益遭受侵害的弱勢群體提供有效法律援助。

其次，監(jiān)督的協(xié)同性。一是強(qiáng)化民事檢察與其他檢察部門職能融合，形成生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)合力。發(fā)揮一體化機(jī)制優(yōu)勢，采取掛牌督辦、提級辦理、專業(yè)介入指導(dǎo)等方式，增強(qiáng)辦案質(zhì)效。同時(shí)，落實(shí)運(yùn)行信息共享、線索移送、聯(lián)動監(jiān)督等機(jī)制，構(gòu)建多元化檢察格局，提高監(jiān)督精準(zhǔn)度和時(shí)效性。二是主動加強(qiáng)與法院、生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門溝通交流，通過召開座談會、聯(lián)席會等方式，加強(qiáng)協(xié)作配合、程序銜接，共同促進(jìn)訴源治理。

最后，監(jiān)督的本位性。檢察機(jī)關(guān)將綠色發(fā)展理念貫穿始終，堅(jiān)持精準(zhǔn)監(jiān)督、全面履職。一是持續(xù)關(guān)注民生福祉，積極回應(yīng)人民群眾在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)方面的多元化司法需求，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源合理利用作為履職辦案的重要因素綜合考量。二是用足用好檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)措施，綜合運(yùn)用詢問當(dāng)事人、委托鑒定、勘驗(yàn)現(xiàn)場等手段，厘清環(huán)境污染侵權(quán)中因果關(guān)系證明責(zé)任。三是借用專家聽證、特約檢察官助理等“外腦”，查明案件事實(shí)，準(zhǔn)確適用法律。四是轉(zhuǎn)變“就案辦案”思想，既推動民事爭議實(shí)質(zhì)性化解，又積極參與社會治理，深挖“小案”背后關(guān)系生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)深層次社會治理問題，制發(fā)檢察建議，促進(jìn)工作改進(jìn)，注重發(fā)揮綜合監(jiān)督作用。

二、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域民事檢察監(jiān)督存在的困境

（一）案源渠道窄，未形成規(guī)?；O(jiān)督

生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類民事監(jiān)督案件，常處于生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾統(tǒng)一中，進(jìn)入審判環(huán)節(jié)的案件有限，相應(yīng)的監(jiān)督案件體量也小。相關(guān)民事檢察工作雖涉及面廣、領(lǐng)域?qū)挘鐣獣远鹊?，且與相關(guān)行政機(jī)關(guān)缺乏聯(lián)動機(jī)制，信息不通暢，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)案件線索不及時(shí)、不充分。目前依職權(quán)監(jiān)督案件主要源于刑事檢察和公益訴訟檢察部門移送的刑事附帶民事公益訴訟案件執(zhí)行監(jiān)督，受理私主體之間的生態(tài)環(huán)境污染、水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及水、大氣、土壤污染侵權(quán)等民事侵權(quán)申請監(jiān)督案件較少。尤其生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類案件確定集中管轄之后，民事檢察對于該類案件的監(jiān)督意識弱化，主動摸排線索的意識不強(qiáng)，對該類案件多從公益訴訟、行政檢察的角度考慮，較少采用民事檢察監(jiān)督思維發(fā)現(xiàn)線索和審查案件。

（二）就案辦案，辦案效果未能得到持續(xù)延伸

辦案側(cè)重于對生效裁判、審判執(zhí)行程序的監(jiān)督，未就案件涉及的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)問題進(jìn)行深入思考，未完全充分發(fā)揮社會綜合治理類檢察建議的功能。辦理有影響力的典型案事例不夠突出，各級院對典型案事例培育工作的重視度不高，典型案件的示范引領(lǐng)作用不強(qiáng)。

（三）銜接機(jī)制不夠順暢，協(xié)作配合不緊密

生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)檢察監(jiān)督案件很大一部分屬于公益訴訟案件范圍，民事檢察人員在辦案中，存在思維慣性，缺乏創(chuàng)新理念和協(xié)作意識，工作方法、監(jiān)督方式較單一。對內(nèi)，與公益訴訟檢察、刑事檢察部門在線索移送、案件研判等方面關(guān)注不夠、聯(lián)動不足，其向民事檢察部門移送相關(guān)線索較少，融合監(jiān)督有待加強(qiáng)。對外，尚未與與法院環(huán)境資源審判庭及自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門就生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)問題建立起有效聯(lián)系機(jī)制，不能充分實(shí)現(xiàn)線索互移和信息互通，存在工作對接不暢，合力化解矛盾不足等問題。

（四）部分民事檢察人員監(jiān)督意見和能力不強(qiáng)，相關(guān)法治宣傳缺乏針對性

生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件牽涉范圍廣，包括大氣、水、土地等領(lǐng)域，覆蓋水利、自然資源等行業(yè)部門，很多涉及行政許可、行政處罰等專門性問題，專業(yè)化程度高。檢察人員在理解和把握生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)民事檢察監(jiān)督的切入點(diǎn)、運(yùn)用民事法律思維保護(hù)“綠水青山”等方面仍需加強(qiáng)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對涉生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的宣傳多集中于公益訴訟檢察職能，民事檢察所涉相關(guān)宣傳相對滯后，公眾對該領(lǐng)域的認(rèn)知相對模糊，也導(dǎo)致民事監(jiān)督案源受限。

三、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域民事檢察監(jiān)督的意見建議

（一）提高政治站位，把習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想貫徹到生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)民事檢察監(jiān)督工作全過程

民事檢察在服務(wù)保障生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)工作中負(fù)有重要責(zé)任，要堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，樹立新時(shí)代環(huán)境資源司法理念，深刻認(rèn)識生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)服務(wù)綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的重要意義，堅(jiān)持生態(tài)文明理念，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類民事訴訟的法律監(jiān)督，通過有效法律手段把生產(chǎn)生活規(guī)制在資源環(huán)境承載能力范圍內(nèi)。主動參與生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)綜合治理，在高質(zhì)效辦好傳統(tǒng)民事監(jiān)督案件的同時(shí)，在工作理念轉(zhuǎn)變、監(jiān)督方式優(yōu)化、案件類型拓展等方面持續(xù)發(fā)力，切實(shí)保障人民群眾在健康、舒適、優(yōu)美生態(tài)環(huán)境中生存發(fā)展的權(quán)利。

（二）增強(qiáng)線索意識，加強(qiáng)協(xié)作配合

一是著力拓寬線索來源渠道，加大對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)民事監(jiān)督案件線索摸排挖掘力度。二是開展融合監(jiān)督，加強(qiáng)檢察內(nèi)部協(xié)作配合，暢通部門間資信互通、線索移送、聯(lián)合查辦、結(jié)果反饋等機(jī)制。外部持續(xù)強(qiáng)化與相關(guān)職能部門溝通聯(lián)系，做實(shí)多渠道、深層次、多角度監(jiān)督工作，探索推動生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)民事監(jiān)督案件的跨區(qū)域協(xié)調(diào)辦理，依托檢察一體化辦案機(jī)制，集中人力、物力資源辦理重大、疑難、復(fù)雜案件，破解個別基層檢察院辦案力量不足難題，并有效防止地方司法保護(hù)主義。

（三）豐富知識儲備，引入外腦提供支持

一是深入貫徹學(xué)習(xí)民法典“綠色原則”?！熬G色發(fā)展”理念賦予民法典新的歷史使命，即通過規(guī)定民法典基本原則和制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的法治功能。［4］檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)把“綠色原則”融入、滲透到辦案中。二是關(guān)注“內(nèi)功”挖潛，加強(qiáng)培訓(xùn)練兵。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境方面法律法規(guī)、專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，積累生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件知識儲備及辦案技巧。開展檢察官、法官等同堂專題培訓(xùn)。著力對爭議較大的索賠主體認(rèn)定、損害賠償范圍和舉證責(zé)任分配等突出問題的培訓(xùn)，關(guān)注典型案件案例中發(fā)現(xiàn)的社會治理問題并及時(shí)進(jìn)行調(diào)研、學(xué)習(xí)、總結(jié)，為涉生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域民事檢察監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)提供實(shí)踐基礎(chǔ)。三是聚焦“外腦”借智，提升民事檢察的精準(zhǔn)度和權(quán)威性。通過聘任生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的專業(yè)人員為特邀檢察官助理、引入專家咨詢論證機(jī)制、利用互聯(lián)網(wǎng)咨詢平臺等形式，充分發(fā)揮相關(guān)領(lǐng)域社會專業(yè)力量，提升民事檢察“精細(xì)化”水平和影響力。

（四）加大職能宣傳力度，健全以普法推動辦案的長效機(jī)制

良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，公眾參與原則是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定的基本原則之一。［5］一是切實(shí)落實(shí)“誰執(zhí)法、誰普法”普法責(zé)任制要求，在做好專訪、專欄、新聞、發(fā)布會等傳統(tǒng)媒體宣傳的基礎(chǔ)上，運(yùn)用“兩微一端”平臺等新媒體，通過走進(jìn)社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等形式，結(jié)合線上線下雙軌宣傳方式，系統(tǒng)性、持續(xù)性、深入性地宣傳生態(tài)環(huán)境法律政策及生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念，全面推動、廣泛促進(jìn)公眾參與到生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)工作中。二是增強(qiáng)典型案事例培育意識，注重挖掘和提煉典型案事例，常態(tài)化、有針對性地開展優(yōu)秀案事例儲備建庫工作。

（五）積極參與社會治理，平衡發(fā)展生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

一是針對監(jiān)督辦案中發(fā)現(xiàn)的共性問題，及時(shí)制發(fā)社會治理類檢察建議，努力做到“辦理一案，治理一片”。二是通過案件辦理，依法妥善平衡各方利益沖突。對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域尤其是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營引發(fā)的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)糾紛，考慮合理利用環(huán)境容量、滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要；對于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域尤其是在劃定生態(tài)保護(hù)紅線地區(qū)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)糾紛，貫徹嚴(yán)格保護(hù)原則。三是實(shí)現(xiàn)相關(guān)工作制度化、規(guī)范化，以機(jī)制建設(shè)豐富生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)民事檢察實(shí)踐內(nèi)容，不斷探索規(guī)范運(yùn)用檢察職能服務(wù)生態(tài)保護(hù)的方法路徑。四是探索大數(shù)據(jù)運(yùn)用，解決檢察機(jī)關(guān)知情難，信息數(shù)據(jù)采集與分析不及時(shí)、不全面等問題，提高發(fā)現(xiàn)案件線索的效率。構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+生態(tài)檢察”運(yùn)行模式［6］，研究大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型，推動辦案模式向“數(shù)據(jù)賦能”的轉(zhuǎn)變。

* 最高人民檢察院第六檢察廳二級高級檢察官助理［100726］

**最高人民檢察院第六檢察廳三級高級檢察官助理［100726］

［1］ 參見薛應(yīng)軍：《最高檢發(fā)布生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)檢察白皮書》，《民主與法制時(shí)報(bào)》2023年6月7日。

［2］ 參見宋才發(fā)：《民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治機(jī)制研究》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2023年第4期。

［3］ 參見周高軍、李媛：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度背景下檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐路徑》，《中國檢察官》2021年第17期。

［4］ 參見王晨：《關(guān)于〈中華人民共和國民法典（草案）〉的說明》，《人民日報(bào)》2020年5月23日。

［5］ 參見《新華視點(diǎn)|從三個報(bào)告看執(zhí)法司法機(jī)關(guān)如何守護(hù)綠水青山》，新華網(wǎng)https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1780464826419730746&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2023年10月23日。

［6］ 參見魏干：《生態(tài)檢察監(jiān)督機(jī)制細(xì)化完善設(shè)想》，《檢察日報(bào)》2021年4月19日。