李 江，阮成武

（1.安徽師范大學教育科學學院，安徽 蕪湖 241000；2.重慶第二師范學院發(fā)展規(guī)劃處，重慶 400067）

政策執(zhí)行作為公共政策過程的重要實踐環(huán)節(jié)，離不開政策文本的意識規(guī)范與行為框定，政策執(zhí)行的根本在于能夠將一般性的政策文本轉化為情境化的政策行動方案并付諸實施?，F(xiàn)已開展的政策執(zhí)行研究，或是宏觀層面的公共政策執(zhí)行分析［1-2］，或是進行具體領域的執(zhí)行機制探究［3-4］，或是針對某項具體政策執(zhí)行情況的現(xiàn)狀剖析［5-6］，諸多研究的重心“多是基于執(zhí)行中的‘變通’、‘偏差’、‘失真’等現(xiàn)實狀況，論證如何使政策執(zhí)行更加有效”［7］?？梢哉f，學者們普遍意識到了政策執(zhí)行不能完全契合政策文本意圖，不能實現(xiàn)預期政策目標的現(xiàn)實。正是存在著公共政策文本與現(xiàn)實情境的割裂，造成了政策執(zhí)行者態(tài)度、行為以及政策執(zhí)行方式的不同，進而產生了過度的自由裁量行為，導致政策失真和變形?；诖?，本文通過揭示公共政策執(zhí)行過程中知識再生產的理論與實踐價值，把握其形態(tài)，闡述政策執(zhí)行過程中知識再生產的基本環(huán)節(jié)，提出公共政策執(zhí)行過程中知識再生產的實踐路徑。

一、公共政策執(zhí)行過程的知識再生產價值指向

所謂知識再生產是相較于知識生產而言的。在傳統(tǒng)意義上，公共政策知識生產指政策制定者在制定政策過程中完成的知識生產活動。為了區(qū)別公共政策制定時的知識生產活動，我們將政策執(zhí)行過程中的知識生產活動稱為“知識再生產”。當然，這種基于政策生命周期的階段性劃分得來的概念，為我們理解公共政策知識的流動提供了便利。因為，知識生產強調的是公共政策文本的篩選、重構與結構化文件的形成過程，知識再生產則是公共政策執(zhí)行主體結合具體情境形成個性化執(zhí)行方案以實現(xiàn)政策目標的動態(tài)活動，它強調的是政策文本轉化為具體執(zhí)行方案的轉換過程。公共政策執(zhí)行過程的知識再生產是彌合政策文本與現(xiàn)實情境“兩張皮”現(xiàn)象的重要中介，它實現(xiàn)了對公共政策文本的二次轉化。知識再生產的廣度、深度和效率直接決定著公共政策執(zhí)行的效能。因此，結合政策執(zhí)行過程探索其知識再生產機制，推進公共政策執(zhí)行過程的知識再生產具有重要的理論與實踐價值。

（一）有助于公共政策執(zhí)行科學化

有效的政策執(zhí)行對實現(xiàn)公共政策目標具有重要意義，對此學界已經(jīng)達成共識。然而，從觀念形態(tài)的政策文本到現(xiàn)實形態(tài)的實施方案之間，還有相當長的一段距離，導致公共政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一系列的問題和偏誤。缺乏對公共政策執(zhí)行科學化的關注，不僅表現(xiàn)為人們數(shù)次提出這樣的問題，即為什么好的或比較理想的政策及項目也沒有取得預期的效果？還表現(xiàn)為學者們如火如荼地開展了大量研究而實踐領域卻失誤頻出的窘狀。當然，為了避免陷入“什么是科學”的哲學思辨，我們將政策執(zhí)行科學化作為一種正面的價值評判標準來使用，其主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行的合目的性。

從政策執(zhí)行研究的歷史來看，現(xiàn)代國家要應對和解決的實際問題，以及相應的公共決策并沒有減少，相反，呈現(xiàn)漸趨繁多和日益復雜的態(tài)勢。在此背景下，公共政策要解決的問題也呈現(xiàn)多樣化的趨勢。因此，公共政策執(zhí)行面臨著一個更深層次的命題：公共政策執(zhí)行的邊界在哪里？在這個邊界內，政策執(zhí)行的作用機制又是什么？換言之，某一項公共政策的執(zhí)行并不是也不可能對所有問題解決都有效。執(zhí)行的始終是某一項確定的公共政策文本，它指向的是特定的、明確的問題。正如Nakamura和Smallwood所言，政策目標和實現(xiàn)這些目標的手段必須用足夠準確的術語表達出來，從而使執(zhí)行者知道他們應該做什么［8］33。這種合目的性以準確辨識公共政策問題，滿足其現(xiàn)實需求并以實現(xiàn)政策目標為首要原則。用足夠準確的術語表達出來的實現(xiàn)過程就是知識再生產的過程，只有這樣，政策執(zhí)行才具有現(xiàn)實意義。倘若沒有借助知識再生產為政策執(zhí)行者提供具體的、明確的以及個性化的政策目標，政策執(zhí)行就會繼續(xù)深陷“執(zhí)行梗阻”。

（二）有助于公共政策執(zhí)行的情境化重構

政策執(zhí)行研究既要關注“通過政策行動解決問題的先決條件是什么”這一根本問題，更要圍繞如何實現(xiàn)這一先決條件展開討論?？梢哉f，明確通過政策行動解決現(xiàn)實問題的先決條件及其實現(xiàn)，與如何制定理想化的政策文本同等重要。麥克拉夫林（McLaughlin）在論述政策執(zhí)行的相互調適模式時指出，方案如果要求組織與人員以新的角色、態(tài)度和行為來執(zhí)行，過于新穎或危機傳統(tǒng)的工作模式或慣常的行為，則容易導致執(zhí)行困難［9］170-172。也就是說，盡管政策文本為政策執(zhí)行提供了行動指南，但是，政策文本的單一性和現(xiàn)實情境的復雜性之間充滿著不確定性。這種不確定性表現(xiàn)在兩個方面：一是政策本身的剛性要求必然會引起執(zhí)行環(huán)境不確定性的調整與適應；二是執(zhí)行過程中的阻力也會導致政策文本的柔性變通。

一般情況下，公共政策都是有具體指向性的，只適用于特定的現(xiàn)實問題。然而，日益復雜的社會背景導致“政策執(zhí)行與政策目標之間缺乏有效的、約束性的聯(lián)系”［10］。這意味著多種因素都有可能導致政策執(zhí)行結果與預期目標不相符。為了避免出現(xiàn)生搬硬套、機械執(zhí)行帶來的不良后果，需要進行政策方案的情境化遷移，將政策執(zhí)行過程視為執(zhí)行主體及其相關因素嵌入具體環(huán)境的情境化過程，在政策執(zhí)行與政策目標之間建立有效聯(lián)系，相互適應。從這個角度來講，公共政策執(zhí)行就是政策的再制定過程。實現(xiàn)公共政策執(zhí)行過程的知識再生產也不再是簡單的“上傳下達式”的文件轉發(fā)，而應該追求“政策在執(zhí)行中建構，也在建構中執(zhí)行”［11］79。這種知識再生產過程凸顯了政策執(zhí)行主體的能動性和創(chuàng)造性，促進了公共政策的情境化重構，進而有助于提高政策執(zhí)行的合法性和有效性。

（三）提高公共政策的社會認可度

基于上述前提，進一步討論知識再生產的價值，還要充分考慮公共政策制定者的有限理性，即受政策制定者的有限理性制約，公共政策制定者往往很難實現(xiàn)所追求的“最佳”或“最優(yōu)”，而是選擇以“滿意”為目標的有限理性。然而，即便是“滿意”，也難以脫離政策制定者特定的價值和利益立場，這就暴露出了一個尷尬的現(xiàn)實問題：那些為了解決現(xiàn)實問題而付諸行動的政策，大多數(shù)很少能夠解決原本存在的現(xiàn)實問題，因為它們還是一直在繼續(xù)［12］160。而且，為了出臺解決一個現(xiàn)實問題的政策，有可能又連帶出了更多個無法解決的其他問題。因此，公共政策不僅要確保政策文本本身的合法性，還要獲得政策對象乃至整個社會的認可。這種認可不僅包括對政策文本內容的合法性認同，還包括對政策制定者提出的政策目標以及政策執(zhí)行過程和執(zhí)行結果的認同。斯諾（C.P.Snow）曾說：“在任何高度復雜的組織中，要想使任何決策得以貫徹執(zhí)行，必須調動各個層次的人員。只有他們的決心、他們的積極性和他們的認可（總之，避免他們的消極抵抗），才能決定一項決策能否及時得以貫徹?！保?3］158

需要指出的是，提高公共政策的社會認可度不只包括公眾對既定政策目標的知曉與認同，而且要求政策執(zhí)行者充分了解各方利益的表達并進行合理權衡，破除文化障礙和認知水平的限制，降低政策執(zhí)行成本。一項政策的頒布存在著國家級、省級、市級、縣級等不同層級的政治責任和目標約束，及時、公開地做好公共政策宣傳與解釋是政策執(zhí)行的基礎性工作。公共政策自身的正當性框定與社會對公共政策的合法性認同是兩個截然不同的概念。后者不僅強調了社會對政策行動可能影響的認同度、接受度，更體現(xiàn)在公眾與政策制定者的合作意愿上。這種公共政策“自上而下”的解釋與“自下而上”的服從，同樣是公共政策執(zhí)行的知識再生產過程，以此滿足公眾對公共政策知曉、理解和接受的知識需求。

二、公共政策執(zhí)行過程的知識再生產形態(tài)

（一）概念、范疇及其專業(yè)性

知識，人類進化史上最高的精華。蘇格拉底認為知識是超脫于現(xiàn)實世界和自然世界而對絕對思想觀念的探索，柏拉圖則將其定義為驗證過的真信念。這種否定了知識實用性的知識觀長期占據(jù)著西方哲學的主流。隨著人類社會歷史從“物質生產”向“知識生產”過渡，知識對歷史進步的推動作用愈加明顯。尤其是隨著20 世紀后期“知識經(jīng)濟”概念的提出，商品中物質形態(tài)轉化而來的價值已經(jīng)不再是其價值的全部，甚至越來越多地被由知識轉化而來的價值取代。進一步而言，知識是存在于人及其社會活動中的積極性、創(chuàng)造性的精神產物，它“不是自然過程自發(fā)的產物，而是人在處理與世界的多重關系中，由人的能動活動創(chuàng)造出來的”［14］7。所以，人類的各種社會活動創(chuàng)造著知識。同時，知識的創(chuàng)造與生產也推動著人類的各種相關社會活動。

從這個意義上，公共政策執(zhí)行過程的知識再生產是政策執(zhí)行活動在人的主觀世界的抽象反映，反映的是人們理性認識公共政策執(zhí)行過程獲得的主觀認知范疇，是用來指導公共政策執(zhí)行的理性認知形式。作為公共政策所依附的人類社會是一個開放的、復雜的、未完成的世界，公共政策執(zhí)行過程就是一個不斷自我調整以適應復雜社會的自創(chuàng)生的過程，存在著無限演化的可能空間。知識再生產既反映了公共政策執(zhí)行的既成形態(tài)，又反映了公共政策執(zhí)行的各種潛在可能性。如前所述，知識再生產對公共政策執(zhí)行的合目的性與情景化重構具有重要意義。在這里，還要看到它對公共政策正確執(zhí)行的導向作用，即通過knowknow 的活動過程把概括性、框架化的政策文本落實在執(zhí)行細節(jié)。也就是說，知識再生產不能夠違背公共政策文本的本意，它只是在現(xiàn)實情境以及政策執(zhí)行者認知能力的給定條件下，將政策執(zhí)行者的外在尺度和內在尺度相結合，從而表現(xiàn)或實現(xiàn)政策文本的原有本意的可能形態(tài)。

公共政策執(zhí)行過程的知識再生產是一個特殊的政策過程。知識再生產的主體既包括個人，也包括各級各類政府或非政府機構與組織，而且知識的存在形式多樣。一般而言，政策執(zhí)行所依賴的哲學手段或方法，即政策工具——設定標準、設立機構、財政撥款、配套法律和宣傳動員等都需要個人與組織協(xié)作共同完成。然而，還有一個不容忽視的事實，即現(xiàn)實呈現(xiàn)給我們的并非都是積極主動的知識再生產，也有消極被動的知識再生產。倘若政策執(zhí)行主體對政策文本或政策目標持積極支持的態(tài)度，他們將主動進行情境化重構，反之，他們將產生抵觸情緒，消極應對政策執(zhí)行。但是，無論哪一種，都是提升政策實施成效的有力工具。因此，無論是積極主動的知識再生產還是消極被動的知識再生產，都將會對公共政策執(zhí)行產生推動作用，這是由政策目標的框定和執(zhí)行主體自身的專業(yè)性決定的。

只有經(jīng)過專業(yè)規(guī)范訓練的人才能勝任政策執(zhí)行者，也只有這樣的人才具備知識再生產的意識與能力。反過來講，要想成為公共政策執(zhí)行者，必須在政策知識再生產的意識與能力上進行專業(yè)規(guī)范的訓練才行。同時，只有當他參與到他所研究的公共政策執(zhí)行過程中，并對公共政策要么進行完善、補充、維護或推廣，要么選擇反對、批判、拋棄或阻止等一系列活動時，他才有評判公共政策執(zhí)行有效性的權威。這意味著，對那些沒有真正參與公共政策執(zhí)行的評論家而言，他們沒有權利用自己的權威去評判政策執(zhí)行者的行為，或是說，只有政策執(zhí)行者自己能夠對政策執(zhí)行行為予以評判，即“人類對某些社會系統(tǒng)的參與和人類在社會系統(tǒng)界限內的行為，通常依賴于他們對一個特定知識系統(tǒng)的參與”［15］。這進一步論證了公共政策執(zhí)行者的專業(yè)性要求，也強調了知識再生產助力公共政策順利執(zhí)行的嚴肅性。

（二）對象、旨向及其基本環(huán)節(jié)

公共政策執(zhí)行過程的知識再生產如何強化政策文本回應現(xiàn)實的能力呢？這本身就是一個開放性的、有多種可能性答案的問題。為了避免談論的淺顯，我們不妨從概念、范疇的討論深入到對象、旨向及其基本環(huán)節(jié)等方面。在實踐中，單一制國家體制下的公共政策，一般都是通過自上而下的科層體系逐級傳達，中央制定的宏觀抽象的政策僅僅是為地方政府提供了政策執(zhí)行的邊界，唯有將政策任務進行分解、細化，并結合地方的具體情況進行符號化處理，才能轉化為明確的公共政策目標和執(zhí)行工具，使政策執(zhí)行運轉起來。為了實現(xiàn)公共政策執(zhí)行過程中知識再生產的廣度、深度和效率，我們要充分把握政策執(zhí)行過程中知識再生產的獨特性。

1.知識再生產的對象和結果都是公共政策知識

顯然，公共政策執(zhí)行過程中的知識再生產是關于公共政策的知識的再生產，這意味著它必須同時與兩個動態(tài)系統(tǒng)相關聯(lián)。首先，它是一種再生產活動，公共政策執(zhí)行者以一種創(chuàng)新的或是保持原貌的形式賦予政策知識的實踐意義。這一活動過程不僅要結合政策執(zhí)行的實際情境不斷調整、修正，甚至需要政策執(zhí)行主體設計新的執(zhí)行計劃或行動方案，還必須準確傳遞政策文本的原有本意，以符合政策制定者的利益需求。也就是說，知識再生產不僅包括新知識的發(fā)現(xiàn)、發(fā)明、設計和籌劃，還包括已有知識的透露、散播、傳送和通信等［16］5。這種廣義的界定拓展了知識再生產的內涵，為了得到能夠同時滿足執(zhí)行者自身利益且贏得政策制定者支持的實踐性知識，政策執(zhí)行者們會“模仿”已經(jīng)“成功”的知識再生產活動，應用這種模式并不斷修正它，這種修正活動會進一步固定它的地位。

其次，知識再生產是關于公共政策知識的活動。有學者提煉出了理解政策本質的五個基本視角：利益分配、價值選擇、理性分析、權力運作和政治輸出［17］47。它們反映了公共政策的博弈、協(xié)調和平衡的本質。在特定的政策執(zhí)行環(huán)境中，政策文本在執(zhí)行之初就規(guī)定了執(zhí)行者即將面臨的情境，倘若相關主體之間的沖突不那么明顯，或是他們暫時能夠達成某種程度上的共識，那么，公共政策執(zhí)行過程中的知識再生產就是復制性生產，它并不涉及政策知識的創(chuàng)新或提出新的執(zhí)行計劃。反之，倘若相關主體之間無法達成彼此認可的共識，政策文本將在執(zhí)行過程中進行重新解釋與界定，甚至修正執(zhí)行方案，調整執(zhí)行計劃，這就是公共政策知識在執(zhí)行過程中的原創(chuàng)性再生產。當然，在科層行政權力推動下的公共政策執(zhí)行過程中，最理想的狀態(tài)就是政策執(zhí)行情境完全符合制定者的預設，解決問題的全過程被預先嚴格地確定，并且能夠保證政策執(zhí)行者相當熟悉實現(xiàn)政策目標的過程。當然，這是不現(xiàn)實的。

有個事實支撐了這種觀點：在公共政策執(zhí)行過程中并不存在標準化的執(zhí)行程序，不曾預見的突發(fā)情況往往會導致政策執(zhí)行情境的重新定義。因此，公共政策執(zhí)行的實際情境就變得或多或少同政策制定者以及執(zhí)行者的預設不一樣，政策文本在政策執(zhí)行情境中必須重新進行定義。毫無疑問，在公共政策執(zhí)行過程中，這種情況會反復出現(xiàn)，并且無論政策執(zhí)行的結果多么令人滿意，它肯定也是有別于最初預定的政策目標的。

2.知識再生產的根本旨向是政策認同

當然，公共政策執(zhí)行成功的關鍵在于能夠有效影響與改變目標群體的態(tài)度和行為，引導他們按照政策目標所期望的方式采取行動，即促使他們接受政策。從個體行為動機視角，可以將政策接受劃分為強制型接受（或規(guī)避型接受）、利益型接受、認同型接受三個不同層次。其一，強制型接受也稱為規(guī)避型接受，指政策執(zhí)行者迫于政策本身的強制或是為了規(guī)避某種懲罰而表現(xiàn)出來的政策接受。這是政策接受的最低層次，其執(zhí)行出發(fā)點是外在于政策執(zhí)行主體的某種壓力。倘若這種消極情緒長期得不到正確疏導，就很容易阻礙政策執(zhí)行。其二，利益型接受指公共政策執(zhí)行者基于既得利益的滿足與否而采取不同執(zhí)行策略的行為。當其自身利益獲得滿足時，政策執(zhí)行者會支持、推進政策執(zhí)行，反之，則懷疑、否定甚至拒斥政策執(zhí)行，導致政策執(zhí)行梗阻。其三，認同型接受是公共政策執(zhí)行的最高層次，指在完整、準確理解政策的基礎上作出的積極接受，它既包括對公共政策的心理接受，也包括出行為上趨同的傾向。

在某種程度上，政策制定者隱身于文本背后并未退場，而政策執(zhí)行者則會攜帶行動方案強勢入場，他們都是利益或政策關系的主觀代表，不同的利益需求直接影響著政策執(zhí)行過程中的接受程度，從而影響其政策執(zhí)行意愿和政策行為選擇。這就是說，政策相關者的利益需求將直接反映在他們對政策執(zhí)行的敏感度上。一方面，這種執(zhí)行敏感度會影響他們對政策文本的理解；另一方面，也會導致他們在面對各種解決現(xiàn)實問題的方案時，表現(xiàn)出不同的接受程度。為了避免政策理解偏差，提高政策執(zhí)行方案的接受度，最有效的路徑就是尋找和建立他們的利益需求與行動方案之間的滿意關系，這是知識再生產的根本旨向。

因此，知識再生產不是抽象的過程，它是政策態(tài)度、利益需求和行動傾向之間的紐帶，決定了不同政策執(zhí)行主體在公共政策執(zhí)行過程中的角色和任務。角色彰顯為其政策認知、利益關注點、功能及其作用等，任務則決定了其責任、影響力、資源與手中權力的運用策略等。在知識再生產過程中，不同的政策執(zhí)行主體會尋找到符合彼此利益的切入點與融合點，即“明智的參與者會分析政策與自己觀點的吻合程度（知己），也會分析政策與其他參與者觀點的吻合程度（知彼）”［18］。所以，知識再生產作用過程中的政策接受并不是盲目地遵從，而是要站在批判的立場上看待公共政策的執(zhí)行過程，是政策的化用過程。

進一步而言，每個個體或組織也可能有多種類型的利益需求，它們的重要性不同，甚至利益需求之間也會出現(xiàn)沖突。所以，要為這些利益需求排出先后排序，要在不能共融共生的利益需求之間作出取舍。這些先后的順序、取舍的標準都是在政策知識的再生產過程中實現(xiàn)的。質言之，公共政策執(zhí)行過程中的知識再生產就是要在自我利益需求下去建構與行動方案之間的滿意關系，平衡其他利益相關者與行動方案之間的滿意關系，從而化用政策的系統(tǒng)化過程。

3.知識再生產是一個充滿復雜性的矛盾運動過程

知識再生產促進了公共政策執(zhí)行的科學化，它對政策執(zhí)行的情境化轉換也確保了公共政策傳播與創(chuàng)新的軌跡能夠被及時捕捉。公共政策具備了獲得社會認可的基礎性條件。其中的矛盾性在于：公共政策制定者通常以簡化社會事實與人的向度的方式，通過提供能容納多方利益訴求的標準化政策知識獲得更多支持，而政策執(zhí)行者則需要面對真實、復雜的現(xiàn)實情境，他們需要再生產出可操作的實踐性知識。這種從普遍性、一般性的標準化知識到特殊性、個性化的實踐性知識的再生產過程，呈現(xiàn)“沖突與對抗”、“紛爭與博弈”、“協(xié)商與合作”等階段性特征。

首先，引發(fā)“沖突與對抗”的知識再生產。事實上，公共政策具有規(guī)范性、強制性等基本特征，理想的公共政策執(zhí)行就是不折不扣地落實相關條款，以彰顯其權威性與強制力。然而，政策目標的寬泛與模糊性又賦予政策執(zhí)行者“具體問題具體解決”的靈活空間，由此賦予了公共政策執(zhí)行過程的知識再生產的合法性地位。倘若公共政策執(zhí)行者僅僅基于個體的利益需求來構建與行動方案之間的滿意關系，而沒有考量和平衡公共政策本身的精神實質，政策執(zhí)行將無法達到預期效果。在這個階段，知識再生產過程就表現(xiàn)為兩個對立的群體的形成：其中一方想維持政策的強制性，而另一方卻想堅持對政策文本的個性化、情境化重構。也就是說，盡管公共政策知識完成了某種意義上的再生產過程，但彼此之間卻沒有形成共識。知識作為彼此行動的武器，再生產的積累程度越強，就越會加劇政策制定者與執(zhí)行者之間的對抗。

其次，潛含“紛爭與博弈”的知識再生產。緩慢的公共政策執(zhí)行，往往會導致政策制定者和執(zhí)行者的“集體反抗”。我們說集體反抗，是因為分散個體的反抗不僅會被看作不正常的、無效的，甚至會被視為愚蠢的。具有不同利益關切點的個體對政策執(zhí)行的意見，并不會引起什么實質性改變，它只能觸發(fā)一種對否定占大多數(shù)的群體標準而實施的異議和批判。因此，公共政策執(zhí)行過程必然會形成新一輪的知識再生產過程。在這個階段，知識再生產加強了雙方各自的堅持，即堅信自己的“正確性”。當然，對政策制定者而言，這種信念并不是那么重要，因為他們代表著政策文本的真實意圖，他們自帶合法性。相反，政策執(zhí)行者必須尋找到自己主張的合法性基礎，因為只有這樣，他們才不再僅僅是個別利益的代表，而是為政策順利實施尋找具有可行性方案的行動派。

這種潛含在公共政策執(zhí)行過程中的紛爭還有另一種表現(xiàn)，即他們要想方設法地獲得那些沒有直接參與其中的群體的支持。也就是說，對立雙方的博弈不僅僅是要證明自己的正確性，同時，還要想辦法拉攏那些中立者，使他們加入自己的“陣營”。每一方都期望把政策執(zhí)行的整體趨勢導向自己一方，而知識再生產就是實現(xiàn)這種目的的有效工具。

最后，趨向“協(xié)商與合作”的知識再生產。然而，過度強調標準化的知識再生產，勢必會帶來資源懸浮、內卷化以及理論與實踐“兩張皮”等難題，再周全的政策也得不到實質性執(zhí)行。相反，過分關注現(xiàn)實情境的特殊性而一味地放大知識再生產，又將導致政策執(zhí)行的各行其是，出現(xiàn)替代性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、敷衍性執(zhí)行和附加性執(zhí)行等政策變通現(xiàn)象。就此而言，公共政策制定者與執(zhí)行者之間需要形成一種協(xié)作與分工。只是在比較模糊的政策執(zhí)行前期，這種關系不會受到外來力量的約束與規(guī)范，彼此之間的利益紛爭只會導致政策執(zhí)行陷入一種混沌狀態(tài)。隨著對立雙方知識再生產的進一步深化，“部分狹隘的利益訴求和合法正當?shù)睦媸軗p都可以在彼此之間的理性辯論中得到揭示和維護”［19］。

涂爾干（E.Durkheim）指出：“協(xié)作就是分擔一項共同的工作?！保?0］85協(xié)作的雙方必須以承擔彼此的義務為基礎，共同凝聚形成公共政策執(zhí)行力。這是一種依托于公共政策目標指向而形成的行動合力，是決定政策執(zhí)行結果是否符合政策目標要求的內在品質。至此，公共政策執(zhí)行過程的知識再生產必將產生民主化、高績效和靈活性的決策聚合效應，以合作的形式完成政策執(zhí)行過程。

三、公共政策執(zhí)行過程的知識再生產路徑

在公共政策執(zhí)行過程中，標準化知識衍生于政策文本精神實質的再生產，而實踐性知識則再生產于現(xiàn)實的具體情境。兩類知識的沖突、博弈代表不同群體的利益紛爭，也就是說，他們都可以建立屬于自己的政策知識體系。然而，我們不能把公共政策執(zhí)行過程簡單地看作標準化知識的再生產或實踐性知識的再生產，不能因為利益立場的不同而拒斥那些無法容納到自己一方的知識。事實上，當政策制定者與執(zhí)行者在理性原則及其思維方式引領下建構政策執(zhí)行共識的時候，就會在無意中表達出對之前那種混沌狀態(tài)的不屑。我們完全有理由相信，在確定的公共政策文本和復雜多樣的現(xiàn)實情境下，所有的政策執(zhí)行活動都必須圍繞合作展開。因此，公共政策得以順利執(zhí)行需要借助知識再生產以形成驅動和聚合效應，可資思考的政策共識構建路徑主要有以下幾個方面。

第一，強化知識的邊際收益遞增，提升知識再生產意識。新古典經(jīng)濟學的一個基本假設就是邊際收益遞減，即在其他生產要素不變的情況下，連續(xù)追加某一生產要素的投入量所引起的該要素邊際生產能力遞減的趨勢。與常規(guī)的經(jīng)濟生產不同，公共政策執(zhí)行過程的知識再生產呈現(xiàn)顯著的邊際收益遞增效應，即公共政策知識對其生產者無競爭性，且對其使用者無排他性，它可以在不離開其擁有者的情況下被轉移、傳送、出售和校對。同時，知識再生產能夠以極低的成本傳播、復制、分發(fā)，甚至被使用，它不但沒有被消耗殆盡，反而會不斷積累、增加、外溢。

事實上，邊際收益遞增并不是一個新創(chuàng)的名詞。在經(jīng)濟發(fā)展史中一直都有關于收益遞增的論述。如，亞當·斯密在《國富論》中專章論述了專業(yè)化背景下的收益遞增對經(jīng)濟增長的重要意義，后來，阿倫·楊格（A.Young）、A.克納特（A.Cnut）、肯尼斯·阿羅（K.J.Arrow）都圍繞收益遞增進行了相關討論。收益遞增的研究“就像一條地下河，每隔一段時間就涌上地面”［21］7。對于公共政策執(zhí)行而言，知識不會因再生產而有任何減損，反而有助于激發(fā)更多的政策新知識，從而加深對政策文本精神實質的理解與情境化重構，有助于執(zhí)行主體“利用自身實踐和外部信息開展具有明確目標導向的學習，在學習中細化政策方案，創(chuàng)新政策工具”［22］。

質言之，公共政策知識固有的溢出、邊際收益遞增等效應在政策執(zhí)行過程中產生了巨大的價值驅動，它作為紐帶通過了政策文本和政策執(zhí)行的具體情境，為提高政策執(zhí)行效能提供了新的增長極。

第二，重視知識再生產的優(yōu)勢積累效應，平衡主體間的利益紛爭。對公共政策執(zhí)行主體而言，政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策文本情境化重構的實踐過程，需要參與其中以學習和掌握其內在邏輯，并結合具體實際進行改造與創(chuàng)新。知識再生產的優(yōu)勢積累效應將推動公共政策執(zhí)行主體趨向“好者更好、優(yōu)者更優(yōu)”。隨著政策執(zhí)行過程走向縱深，各個層面的不同主體的利益需求將逐漸暴露出來。這時，重視并善于知識再生產的執(zhí)行主體將有機會利用其專業(yè)性權威，有效平衡不同主體的利益紛爭，凝聚多方力量，推動公共政策執(zhí)行向著既定目標方向前進。

當然，公共政策知識固有的多樣化與發(fā)展性將導致產生于民主討論、公共審議甚至倫理批判的執(zhí)行共識呈現(xiàn)出一種“暫時性”狀態(tài)，這種狀態(tài)通過不斷反思和構建新的知識體系，用開放性思維擁抱新的斂聚路徑，在持續(xù)不斷的修正中實現(xiàn)共識的科學化。

第三，主導知識再生產的多元主體協(xié)同，構建政策共識。一般而言，公共政策執(zhí)行環(huán)境在執(zhí)行者采取行動之前是先在的，政策執(zhí)行主體必須根據(jù)這個不斷變化的環(huán)境調整執(zhí)行策略，知識再生產支撐并促進了公共政策的回應性實踐。公共政策執(zhí)行歸根結底指向一個核心問題：如何才能實現(xiàn)既定目標。公共政策執(zhí)行過程的知識再生產是一個多元主體相互影響、彼此交織的共識構建過程，這種多元主體協(xié)同凸顯了公共政策執(zhí)行過程的開放性和民主化，它既體現(xiàn)了對政策文本背后政治立場和利益訴求的辯護，又體現(xiàn)了現(xiàn)實情境下個性化和差異化的追求。

因此，知識再生產在上層設計與現(xiàn)實情境之間化解了標準化、強制性等難題，促進了政策共識的構建，強化了共同行動的可能性。知識再生產使政策執(zhí)行主體提升了“使事物運轉的能力”［23］239-240，主體多元協(xié)同的知識再生產過程將發(fā)揮積極的力量，幫助公共政策執(zhí)行主體達到理性化尚未滲透的區(qū)域，完成公共政策共識的構建。