朱富強　陳康

摘 要：從2018年-2022年A省檢察系統(tǒng)30起違紀違法典型案例來看，檢察權(quán)運行失范現(xiàn)象存在多發(fā)于基層檢察系統(tǒng)關(guān)鍵崗位，日常監(jiān)督查處力度不夠強，違紀違法行為時間跨度長、涉及環(huán)節(jié)多，辦金錢案、關(guān)系案、人情案為檢察權(quán)濫用的主要誘因等基本特征。檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機制作為規(guī)范檢察權(quán)運行的“主力軍”，在實踐運轉(zhuǎn)中存在對案件質(zhì)量評查監(jiān)督滯后，對領(lǐng)導干部監(jiān)督制約疲軟，“三個規(guī)定”落實不全面，專職機構(gòu)職能發(fā)揮不充分的問題。應從突出加強檢察業(yè)務管理，進一步優(yōu)化案件評查，緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”，深化落實“三個規(guī)定”，加強內(nèi)部監(jiān)督隊伍建設(shè)五個方面入手完善檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機制，規(guī)范檢察權(quán)良性運轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：檢察權(quán) 內(nèi)部監(jiān)督制約 司法責任 “三個規(guī)定”

黨的十八大以來，隨著司法體制改革深入推進，檢察權(quán)運行機制與環(huán)境發(fā)生了重大變化，必須進一步完善檢察權(quán)運行內(nèi)部監(jiān)督制約機制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。本文以A省檢察系統(tǒng)2018年至2022年期間查處的30起檢察人員嚴重違紀違法案件為研究視角，分析檢察權(quán)運行失范的實然狀態(tài)，以期找出檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機制存在的主要問題，進而探討加強檢察權(quán)運行內(nèi)部監(jiān)督制約機制的對策措施。

一、研究樣本的基本情況分析

通過對2018年至2022年期間A省查處的30起檢察人員利用檢察權(quán)嚴重違紀違法案件的分析，可以窺見檢察權(quán)運行失范在實然狀態(tài)層面主要存在以下特征：

（一）案件多發(fā)于基層檢察系統(tǒng)關(guān)鍵崗位

一方面，從研究樣本中涉案人員的來源看，其中來自省級檢察院1人，來自市級檢察院6人，來自基層檢察院23人，基層檢察人員違紀違法現(xiàn)象占比高達76.7%。

另一方面，從涉案人員的職務分布看，“關(guān)鍵少數(shù)”違紀違法占比高。其中，擔任檢察長職務的有9人，占比30%；擔任副檢察長職務的有11人，占比36.7%；擔任檢察委員會委員、部門負責人職務的有9人，占比30%；職務為普通干警的僅1人，占比3.3%。

（二）日常監(jiān)督查處力度不夠強，個別年份查處人數(shù)占比大

從案件查處的年份來看，2018年有4件、2019年有14件、2020年有2件、2021年有9件、2022年有1件，查處的案件較為集中的年份是2019年和2021年，超過查處案件總數(shù)的七成。

究其原因，2019年系掃黑除惡中央督導深化階段，同年4月至10月，中央掃黑除惡督導組進駐A省，全面啟動中央掃黑除惡第二輪督導工作，本輪掃黑除惡督導工作要求“聚焦案件辦理，推動各地嚴格把握法律政策，堅持依法辦案”［1］，通過對涉黑案件的攻堅，深挖黑惡勢力背后的“保護傘”。2021年則是全國政法隊伍教育整頓年份，目的在于通過政法系統(tǒng)“刀刃向內(nèi)”的自我革命，打造一支黨和人民信得過、靠得住、能放心的政法鐵軍。可以看出，檢察系統(tǒng)被查處的違紀違法人數(shù)多寡與特定年份實施的涉及政法隊伍整頓的專項行動是密不可分的。

（三）違紀違法時間跨度長，涉及檢察權(quán)運行各環(huán)節(jié)

一方面，檢察人員利用檢察權(quán)違紀違法時間跨度長。據(jù)統(tǒng)計，A省30起檢察人員違紀違法平均持續(xù)時長達8年，更有甚者，違法犯罪時間從1996年開始至2018年案發(fā)，前后長達22年。此外，30起案件中，十八大后發(fā)生或持續(xù)違紀違法的占比達到96.7%；另一方面，鑒于檢察機關(guān)在刑事訴訟全流程中處于主導地位［2］，檢察權(quán)在刑事案件中涵蓋審查、訴訟、監(jiān)督三大類職權(quán)［3］。因此，實務中檢察人員違紀違法的范圍涉及刑事檢察權(quán)運行的各個階段，涵蓋偵、批捕、起訴及訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等各環(huán)節(jié)。

（四）辦金錢案、關(guān)系案、人情案是檢察權(quán)濫用的主要原因

檢察權(quán)運行過程所涉利益關(guān)系復雜，通過對A省30起檢察人員違紀違法案例的分析，發(fā)現(xiàn)盡管涉案罪名不盡相同，有的檢察人員同時觸犯多項罪名，但所有涉案罪名中受賄罪所占比例最大，達到83.3%，其次為徇私枉法罪（占比30%），巨額財產(chǎn)來源不明罪（占比10%）。不難發(fā)現(xiàn)，幾乎所有檢察人員違紀違法案例均涉及到受賄罪，辦金錢案、關(guān)系案、人情案是檢察權(quán)運行失范的主要誘因。

二、檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機制問題檢視

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗?！保?］在檢察權(quán)運行的監(jiān)督體系中，內(nèi)部監(jiān)督制約機制由于監(jiān)督主體具有深諳檢察業(yè)務、流程，監(jiān)督途徑便利、多樣等優(yōu)勢，因此處于主體地位，是實現(xiàn)檢察權(quán)治理的“主力軍”。［5］通過對上述30起檢察人員違紀違法案例特征的分析，可以發(fā)現(xiàn)檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機制仍存在諸多漏洞，有待進一步加強。

（一）對案件質(zhì)量評查的監(jiān)督制約存在滯后性

加強對檢察官辦案質(zhì)量的評查，是順應司法責任制改革，堅持“授權(quán)”與“監(jiān)督”并重原則，強化對檢察官內(nèi)部監(jiān)督制約的重要舉措［6］。然而，研究樣本中的30起利用檢察權(quán)違紀違法案件線索均不是通過案件質(zhì)量評查發(fā)現(xiàn)的。實際工作中，逮捕后不起訴案件歷來是質(zhì)量評查重點，但是很多質(zhì)量上存在問題的案件卻沒能及時通過評查發(fā)現(xiàn)。這既有評查時間、評查數(shù)量、評查能力、評查方式等客觀上的原因，也有受到人際關(guān)系、不愿得罪人、得過且過等主觀方面的因素影響。有的地方采取了一些評查方式改革，但是單位內(nèi)部評查結(jié)果基本上都是合格案件，主要依賴于省級檢察院組織的重點案件集中評查來發(fā)現(xiàn)質(zhì)量不合格案件，因此也導致一些問題案件發(fā)現(xiàn)時間較晚。

（二）對領(lǐng)導干部等“關(guān)鍵少數(shù)”監(jiān)督制約成效不夠明顯

受檢察系統(tǒng)“上下一體”領(lǐng)導機制的影響，隨著等級性和服從性超出規(guī)范準則的邊界，個人權(quán)威和職務權(quán)威就會凌駕于法律法規(guī)的權(quán)威之上，從而導致內(nèi)部監(jiān)督制約效力減弱。［7］在A省2018-2022年所查處的30起檢察人員違紀違法案例中，其中曾擔任檢察長、副檢察長、部門負責人等領(lǐng)導干部的為29人，只有1人為普通干警。面對領(lǐng)導干部，檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機制的疲軟現(xiàn)狀可見一斑。檢察委員會本是各級檢察院進行科學民主決策的法定機構(gòu)，通過對重大疑難復雜案件的討論，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督制約作用。但上述案例中不乏部分檢察長為了實現(xiàn)個人目的，無視檢察委員會議事規(guī)則，實質(zhì)上架空檢察委員會對檢察權(quán)監(jiān)督制約作用的現(xiàn)象。

（三）“三個規(guī)定”制度尚未全面貫徹落實

2015年制定出臺的防止干預司法“三個規(guī)定”是從源頭上防止“關(guān)系案、人情案、金錢案”的治本之策。但實踐中“三個規(guī)定”在有些單位存在制度落實不到位的情況，檢察人員從越過“三個規(guī)定”這個制度堤壩開始，就逐步滑向了違紀違法的深淵。在研究樣本的30件案例中，涉案檢察人員幾乎都存在違反防止干預司法“三個規(guī)定”，違規(guī)插手案件辦理的問題。

（四）內(nèi)部監(jiān)督制約機構(gòu)職能發(fā)揮不充分

2019年檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)重塑性改革，檢務督察部作為專司內(nèi)部監(jiān)督的新部門應運而生，但由于諸多因素，內(nèi)部監(jiān)督職能尚沒有得到完全充分發(fā)揮，執(zhí)法督察力度還跟不上檢察權(quán)運行新機制，司法責任追究和檢察官懲戒等制度實質(zhì)化運轉(zhuǎn)也不到位。

三、強化檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約的對策思考

檢察機關(guān)在自覺接受派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)等外部監(jiān)督的同時，可以從以下五個方面強化內(nèi)部監(jiān)督，進一步加強檢察權(quán)運行事前、事中、事后全過程監(jiān)督制約。

（一）突出加強檢察業(yè)務管理，高質(zhì)效辦好每一個案件

司法責任制改革是符合司法規(guī)律和司法發(fā)展趨勢的，其價值取向在于向員額檢察官“放權(quán)”，而基于對現(xiàn)實狀況和改革的理性思考，我們又不得不思考“控權(quán)”的重要性，在“放權(quán)”與“控權(quán)”之間保持一種平衡，這正是改革的難題。［8］從檢察權(quán)運行的角度看，加強檢察業(yè)務管理是全面落實司法責任制的必然要求，一方面要求合理配置資源，為檢察官高效辦案提供保障；另一方面要求突出辦案質(zhì)量，將“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”作為根本價值追求。為此，最高檢印發(fā)的《關(guān)于加快推進新時代檢察業(yè)務管理現(xiàn)代化的意見》（以下簡稱《檢察業(yè)務管理現(xiàn)代化意見》）中明確指出，檢察業(yè)務管理是強化對檢察權(quán)運行制約監(jiān)督，推動檢察權(quán)公正、規(guī)范、高效、廉潔運行的重要保障機制。

各級檢察院要嚴格落實《檢察業(yè)務管理現(xiàn)代化意見》，推動檢察權(quán)公正、規(guī)范、高效、廉潔運行。堅持案件辦理與業(yè)務管理兩手抓、兩手都要硬，自覺把全面準確落實司法責任制與加強檢察業(yè)務管理結(jié)合起來，以高水平管理促進檢察權(quán)更為規(guī)范高效運行。要一體抓實數(shù)據(jù)指標宏觀管理和個案評查微觀管理，自我管理與其他管理、案件管理與辦案人員管理、有力促進檢察人員廉而有為?；跈?quán)力清單可操作性強的考量，可由省級院統(tǒng)一制定各級檢察院檢察官辦案職權(quán)清單，明確檢察官辦案職權(quán)范圍。堅持“誰辦案誰決定誰負責”，明確業(yè)務機構(gòu)負責人、副檢察長、檢察長的審核監(jiān)督責任。

（二）進一步優(yōu)化案件質(zhì)量評查，助推案件質(zhì)量監(jiān)控實質(zhì)化

案件質(zhì)量評查既要確保評查結(jié)果的準確性，又要提高評查的效率，二者具有辯證統(tǒng)一關(guān)系。［9］基于目前辦案單位自身評查為案件評查主要方式的現(xiàn)實情況，可從辦案單位自身和上級院監(jiān)督等方面入手，努力提升辦案單位自身評查的質(zhì)效。首先，選擇政治素質(zhì)高、業(yè)務能力強、工作認真負責，有一定資歷和威望的檢察官負責本單位的案件質(zhì)量評查工作，從源頭上消除不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的現(xiàn)象；其次，創(chuàng)新評查機制。條件成熟的單位可采用智能輔助與人工評查相結(jié)合的評查模式，市級檢察院也可探索統(tǒng)籌本地評查資源，對重點案件等特定類型案件，組織交叉評查或由市級院統(tǒng)一組織案件評查工作，以提高案件評查效率；最后，建立相對穩(wěn)定的案件評查人才庫，完善對評查人員的獎懲、監(jiān)督考核機制，加大對評查員的培訓力度，通過培訓來提升檢察官的評查能力。

（三）扎緊權(quán)力監(jiān)督制度牢籠，緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”

從檢察權(quán)的實際運行來看，其行政邏輯總是較為強勢，而保障檢察官相對獨立性的司法邏輯則處于相對弱勢地位。［10］對于檢察系統(tǒng)內(nèi)領(lǐng)導干部等“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督制約，除了堅持落實全面從嚴治黨主體責任和監(jiān)督責任，強化黨內(nèi)監(jiān)督外，還要結(jié)合檢察工作特殊性，建立完善符合檢察工作特點的監(jiān)督制約制度。一是通過頂層設(shè)計，以權(quán)力清單的形式明確檢察領(lǐng)導干部職權(quán)范圍邊界與職權(quán)行使程序。二是推進領(lǐng)導工作系統(tǒng)內(nèi)公開，一方面有助于推動領(lǐng)導干部各項工作的規(guī)范性，另一方面可以發(fā)揮系統(tǒng)內(nèi)全體檢察人員的監(jiān)督作用。三是充分發(fā)揮檢察委員會的專業(yè)監(jiān)督制約職能。通過制度化建設(shè)，變革檢察委員會人員組成結(jié)構(gòu)，加強檢察委員會專業(yè)性建設(shè)，提升審議專業(yè)水平，健全完善決議事項的督辦反饋閉環(huán)機制。

（四）深化落實“三個規(guī)定”，發(fā)揮源頭性、預防性、根本性監(jiān)督作用

“三個規(guī)定”不僅是防止干預、插手司法活動的“隔離墻”“防護網(wǎng)”，也是檢察人員依法公正規(guī)范行使檢察權(quán)的“護身符”，不止是嚴管，更是厚愛。［11］各級檢察院要切實履行落實“三個規(guī)定”的主體責任，防止出現(xiàn)“上熱下冷”“上緊下松”“層層衰減”等問題。［12］黨組書記、檢察長要擔起“第一責任人”責任，其他班子成員、部門負責人擔起“一崗雙責”責任，對長期“零報告”的部門和下級院領(lǐng)導主動運用約談、問詢、發(fā)函等方式了解情況、督促提醒。對檢察人員違紀違法案件堅持“逢案必倒查”，深挖徹查是否存在不如實記錄報告、違規(guī)過問、說情打招呼等違反“三個規(guī)定”問題。對不實“零報告”人員嚴肅通報，倒逼落實“有問必錄”。進一步提升被記錄報告檢察人員核查工作質(zhì)效，突出重點人重點事，精準發(fā)現(xiàn)辦“關(guān)系案”“人情案”“金錢案”的問題線索。

（五）加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督隊伍建設(shè)

《人民檢察院檢務督察工作條例》明確了檢務督察部門系檢察機關(guān)專司內(nèi)部監(jiān)督的綜合業(yè)務部門，承擔執(zhí)法督察、巡視巡察、內(nèi)部審計、追責懲戒四大職能。針對當前市級檢察院存在員額檢察官配備不到位、基層檢察院內(nèi)外部監(jiān)督能力弱而違紀違法人數(shù)多的突出問題，省級檢察院檢務督察部門應充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，指導市級檢察院建強檢務督察部門，按規(guī)定將內(nèi)部監(jiān)督人員配齊配強，將基層檢察院的司法責任追究工作提級到市級檢察院辦理，全市集中統(tǒng)一調(diào)用基層檢察院檢務督察專干人員。最高檢檢務督察局可加強檢務督察條線業(yè)務培訓、經(jīng)驗交流，對如何有效開展政治督察、司法辦案廉政風險防控、司法責任追究和檢察官懲戒等工作進行專題培訓，不斷提高檢務督察人員履行內(nèi)部監(jiān)督的綜合素質(zhì)和實戰(zhàn)能力。

此外，根據(jù)2019年修訂的《中華人民共和國檢察官法》有關(guān)要求，各地檢察機關(guān)應盡快完善檢察官懲戒委員會設(shè)置，推動司法責任追究和檢察官懲戒工作實質(zhì)性運轉(zhuǎn)。各地可以結(jié)合本地檢察工作實際情況細化出臺本地檢察官懲戒委員會章程、檢察官懲戒工作辦法、檢察官懲戒工作聽證規(guī)則等配套制度，進一步明確懲戒委員會的工作規(guī)則、工作流程、工作紀律、調(diào)查權(quán)限等，推動司法責任追究與檢察官懲戒相貫通，檢察官懲戒與退出員額相銜接，以嚴格的司法責任追究和檢察官懲戒切實彰顯懲戒、制裁、威懾的制度功效。

* 本文為安徽省偵查邏輯辦案研究會2021年度重大課題項目“檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制研究”（AHZC2021A03）的階段性成果。

**安徽省人民檢察院檢務督察部副主任［230022］

*** 安徽大學法學院［230601］

［1］ 參見郭聲琨：《較真碰硬扎實開展督導推動專項斗爭向縱深發(fā)展》，《法制日報》2019年3月28日。

［2］ 參見張軍：《關(guān)于檢察工作的若干問題》，《人民檢察》2019年第13期。

［3］ 參見張永進：《檢察權(quán)運行機制研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2021年版，第28頁。

［4］ 孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館1987年版，第154頁。

［5］ 參見李令新：《檢察權(quán)運行內(nèi)部監(jiān)督制約的體系構(gòu)建》，《中國檢察官》2022年第19期。

［6］ 參見項谷、張菁：《司法責任制改革中需強化辦案內(nèi)部監(jiān)督制約》，《中國檢察官》2016年第7期。

［7］ 參見陳偉、趙佳慧：《公檢法人員違紀違法案件的特征、原因和防治路徑——以363起現(xiàn)實案件為素材的實證分析》，《公共治理研究》2023年第1期。

［8］ 參見韓旭：《司法責任制改革后如何對檢察官做到“放權(quán)不放任”？》，《政法論叢》2022年第5期。

［9］ 參見上海市寶山區(qū)人民檢察院、華東政法大學刑事法學院聯(lián)合課題組：《檢察機關(guān)案件質(zhì)量評查方法及其智能化發(fā)展》，《中國檢察官》2023年第7期。

［10］ 參見龍宗智、符爾加：《檢察機關(guān)權(quán)力清單及其實施問題研究》，《中國刑事法雜志》2018年第4期。

［11］ 參見高繼明：《“三個規(guī)定”是對檢察人員的嚴管厚愛》，《檢察日報》2021年10月8日。

［12］ 參見于瀟：《壓實主體責任，以釘釘子精神狠抓“三個規(guī)定”落實》，《檢察日報》2022年3月6日。