摘 要：地方自治始于清末“新政”。天津地方自治一如全國(guó)各地，經(jīng)歷了清 末、北洋政府和南京國(guó)民政府時(shí)期。清末天津自治走在全國(guó)前列，尤其是袁世 凱成立警區(qū)，并頒布了一些地方性法規(guī)；繼而北洋政府時(shí)期的天津縣自治，在 曲折中進(jìn)一步發(fā)展，從各區(qū)自治到議事機(jī)構(gòu)天津縣議會(huì)的成立，并由選舉產(chǎn)生 議員；南京國(guó)民政府時(shí)期，天津城市自治取得較大進(jìn)展，市自治機(jī)構(gòu)和市政府 的建立，明確了自治的職責(zé)和范圍。

關(guān)鍵詞：北洋政府 南京國(guó)民政府 天津 自治

中國(guó)近代的“地方自治”概念是個(gè)舶來(lái)品。西歐各國(guó)地方自治源于傳統(tǒng)方式，資本主義制度加以利用，是民主政治的重要基礎(chǔ)。天津自治是近代天津發(fā)展歷史上重要內(nèi)容，大致經(jīng)過(guò)了清末新政時(shí)期、北洋政府時(shí)期、南京國(guó)民政府時(shí)期（淪陷前）?，F(xiàn)有研究成果較少，且集中于清末新政期的天津自治，如《北洋新政體制下地方自治制度的形成——天津縣各級(jí)議事會(huì)的成立及其權(quán)限》探討袁世凱省政改革前提下北洋新政體下的區(qū)域性社會(huì)，《清末天津的地方自治及其示范效應(yīng)》從分析天津地方自治興起的社會(huì)背景和運(yùn)行情況入手，探討這種模式的特征及其在全國(guó)推行的示范性，《袁世凱、徐世昌與天津地方自治》以袁、徐二人的系列舉措為例，論證地方自治系晚清政治體制改革中君主立憲方案之社會(huì)基礎(chǔ)，進(jìn)而討論其必然性。而少見(jiàn)著墨于后兩個(gè)時(shí)期的學(xué)術(shù)論著。《從分割到自治——天津城市行政管理體制近代化簡(jiǎn)論》一文雖然涉及北洋政府和南京國(guó)民政府時(shí)期的自治，但論述的是行政管理模式。天津民國(guó)時(shí)期的檔案對(duì)這兩個(gè)時(shí)期的自治有所記載，以天津之個(gè)案或可管窺中國(guó)城市自治風(fēng)貌。

一、法規(guī)引導(dǎo)及天津縣自治初步發(fā)展

1.晚清新政與天津地方自治制度的引進(jìn)

自治思想萌芽于晚清。清廷鑒于國(guó)內(nèi)政治腐敗與國(guó)內(nèi)外高漲的革命形勢(shì)，為了維護(hù)統(tǒng)治，緩和革命浪潮，不得不進(jìn)行君主立憲，推行自治。1906年夏，清廷下令先于直隸、奉天試辦地方自治；1908年頒布《各省咨議局章程》，1909年又頒布《京師地方自治章程》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》《府廳省地方自治章程》。其中關(guān)于府廳州縣的議事機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)關(guān)有以下內(nèi)容：（1）府廳州縣的議事機(jī)關(guān)為議事會(huì)，議員由地方公民選舉產(chǎn)生；（2）相應(yīng)的府廳州縣官署為執(zhí)行機(jī)關(guān)，長(zhǎng)官由督撫任命；（3）官署認(rèn)為議事會(huì)所交提案不合法時(shí)，首先要求議事會(huì)復(fù)議，再不行就呈交督撫核辦；（4）官署無(wú)權(quán)解散議事會(huì)。清廷推行自治的目的當(dāng)然是為了挽救腐敗的滿清王朝統(tǒng)治，并非近代西方的自治，但它未必是一場(chǎng)鬧劇，也不完全是掛著自治招牌的官場(chǎng)。盡管清末地方自治失敗了，但通過(guò)這些規(guī)定可以看出，自治的確有了一定革新，與傳統(tǒng)“官治”相比是進(jìn)步的，是有歷史意義的。

清廷命袁世凱在天津試辦自治。在1906年，他飭令于天津府設(shè)立自治局，以天津府知府凌福彭、翰林院檢討金邦平會(huì)同籌辦。該舉措取得一定成績(jī)：一是培訓(xùn)自治人才，宣講自治法理；二是設(shè)立天津縣自治期成會(huì)，選舉成立天津縣自治機(jī)關(guān)。自治期成會(huì)設(shè)立后，擬定《天津縣地方自治公決草案》111條，經(jīng)直隸總督袁世凱批準(zhǔn)實(shí)行。這一階段的天津自治具有濃厚的官辦自治色彩。

天津官紳推動(dòng)下的地方自治，重點(diǎn)在于地方自治組織機(jī)構(gòu)的建立，加強(qiáng)地方官府對(duì)地方自治機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制，以穩(wěn)固基層社會(huì)的統(tǒng)治。天津自治局的議案，主要在于章程規(guī)則的制訂和自治經(jīng)費(fèi)的籌集，很少涉及地方建設(shè)問(wèn)題，最終未能施行成為一場(chǎng)鬧劇。但在提高民眾參與意識(shí)、推進(jìn)地方政治革新方面，仍有一定的積極意義。

1909年，清政府公布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》。1910年，天津縣根據(jù)《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》開(kāi)始推行地方自治的具體事宜。1910年12月11日，天津縣議事會(huì)在公函中稱：“天津縣城議事會(huì)、縣城董事會(huì)知會(huì)內(nèi)開(kāi)，為知會(huì)事案查本年二月十四日接天津縣遵照內(nèi)開(kāi)，宣統(tǒng)二年二月初五日，蒙自治局憲札開(kāi)，案查憲政編查館奏定《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》第一百零八條內(nèi)載，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)城鎮(zhèn)董事會(huì)及鄉(xiāng)董各備木質(zhì)圖記，由督撫核定樣式通行各該管地方官刊發(fā)?！备鶕?jù)《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》的規(guī)定，天津縣城議事會(huì)要提交木質(zhì)圖記，隨后公函中稱“嗣奉督憲札飭，由本局分別擬定圖記樣式，詳蒙批準(zhǔn)，飭令通行各屬，一體遵照”。公函內(nèi)容表明，天津縣城議事會(huì)的圖記樣式取得了直隸總督的認(rèn)可，并得到了“通行各屬，一體遵照”的指令。

隨后，天津縣城議事會(huì)在致天津商務(wù)總會(huì)的公函中稱：“查城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治憲政攸關(guān)各屬均應(yīng)迅籌遵辦，茲特詳定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)城鎮(zhèn)董事會(huì)及鄉(xiāng)董圖記樣式照印多份，札發(fā)各屬以歸劃一。查貴會(huì)于本月二十日成立所有圖記，前已由敝會(huì)刊就相應(yīng)備文并圖記一顆，送請(qǐng)貴會(huì)啟用施行。至董事會(huì)圖記俟成立時(shí)再為照送，即祈查照附送圖記一顆?！?/p>

1910年12月21日，天津縣第三十五鄉(xiāng)議事會(huì)天津商務(wù)總會(huì)的公函中提出：“將圖記收訖，隨於十一月初五日開(kāi)臨時(shí)會(huì)，啟封印用。”關(guān)于天津縣城董事會(huì)的成立過(guò)程，在天津縣城董事會(huì)致天津商務(wù)總會(huì)信函中有詳細(xì)描述，“敝會(huì)於本年正月二十三日成立開(kāi)會(huì)，由天津縣城議事會(huì)當(dāng)場(chǎng)提交到木質(zhì)圖記一顆，文曰‘天津縣城董事會(huì)之圖記，當(dāng)經(jīng)收訖，即於本日啟用所有啟用圖記日期”。其中“敝會(huì)”便是天津縣城董事會(huì)，信函的落款處標(biāo)明時(shí)間為“正月二十二日”，“本年”即1910年。因此，天津縣城董事會(huì)成立時(shí)間是公歷1910年12月21日。

1911年2月28日，天津縣城議事會(huì)致函天津商務(wù)總會(huì)，就新副議長(zhǎng)任命事宜知會(huì)天津商務(wù)總會(huì)，稱：“天津縣遵照覆敝會(huì)，正擬舉正副董，懇請(qǐng)照章辦理一案，內(nèi)開(kāi)，王觀保為該董事會(huì)總董，以資任用，等因。遵查王觀保為敝會(huì)副議長(zhǎng)，自應(yīng)開(kāi)缺照章補(bǔ)選。隨於本月二十三日開(kāi)會(huì)舉行補(bǔ)選事宜。呈請(qǐng)?zhí)旖蚩h尊監(jiān)視投票，計(jì)分省試用州同孫鳳藻十六票當(dāng)選副議長(zhǎng)。”此函的落款處有議長(zhǎng)和副議長(zhǎng)的姓名，可以發(fā)現(xiàn)議長(zhǎng)仍然是李家楨，副議長(zhǎng)已經(jīng)變成了孫鳳藻。

1911年6月16日，根據(jù)天津縣的通知，天津縣議事會(huì)成立，并選舉議長(zhǎng)和副議長(zhǎng)。“召集到會(huì)議員四十五人，隨即當(dāng)場(chǎng)親同地方各長(zhǎng)官分次互選投票，劉橒壽得三十六票當(dāng)選議長(zhǎng)，穆文敬得三十七票當(dāng)選副議長(zhǎng)。”根據(jù)相關(guān)檔案記載，直隸天津縣當(dāng)場(chǎng)交給直隸天津縣議事會(huì)鈐記和直隸天津縣參事會(huì)鈐記，但當(dāng)時(shí)直隸天津縣參事會(huì)尚未成立，所以天津縣議事會(huì)決定現(xiàn)將天津縣參事會(huì)的鈐記收下，等天津縣參事會(huì)成立后再將鈐記移交。7月3日，直隸天津縣參事會(huì)成立，“直隸天津縣議事會(huì)當(dāng)場(chǎng)交給直隸天津縣參事會(huì)鈐記一顆，當(dāng)經(jīng)收訖，隨經(jīng)公同決定，於本日敬謹(jǐn)啟用，以昭信守”。

武昌起義是清末天津乃至全國(guó)自治中斷的導(dǎo)火索，還有其他原因，諸如辦理自治制度不完善，沒(méi)有根據(jù)中國(guó)實(shí)際情況，完全照搬國(guó)外；政變影響，格阻不行；自治團(tuán)體自身成員素質(zhì)不高，對(duì)自治不能悟透其本質(zhì)；政府官辦自治無(wú)誠(chéng)意等。但其歷史成績(jī)也不能完全抹殺，它頒布了一些政令法規(guī)并進(jìn)行了自治實(shí)踐，為中國(guó)的地方自治邁開(kāi)了第一步。又如，它為地方政府的自治搭建起輪廓與架構(gòu)，以后的自治大多是在這個(gè)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。

2.北洋政府時(shí)期法規(guī)導(dǎo)向與天津縣的自治

1911年，辛亥革命推翻了清王朝的統(tǒng)治，建立了中華民國(guó)。從而為在全國(guó)范圍內(nèi)推行“自治”創(chuàng)造了條件，并進(jìn)而推動(dòng)城市管理體制的變革。

1913年，北洋政府公布《劃一現(xiàn)行各縣地方行政長(zhǎng)官?gòu)d組織令》，將府廳州縣一律改稱縣，縣行政長(zhǎng)官成為縣知事，由該省行政長(zhǎng)官呈請(qǐng)中央任命；各種議事會(huì)統(tǒng)一改為縣議事會(huì)。

1914年2月3日，大總統(tǒng)袁世凱借口各地自治機(jī)關(guān)把持稅捐，干涉詞訟， 妨害行政，于是下令停辦各級(jí)地方自治，縣議事會(huì)等隨即解散。后來(lái)，他為了利用“自治”作為強(qiáng)化統(tǒng)治的工具，于同年6月18日令內(nèi)務(wù)部通咨各省區(qū)詳細(xì)調(diào)查各地社會(huì)情形及公益事業(yè)管理方法等，作為約定自治章程的依據(jù)。而后，于12月29日公布了由內(nèi)務(wù)部重新厘訂并經(jīng)參政院議決的《地方自冶試行條例》。次年4月14日又公布了《地方自治試行條例施行細(xì)則》，提出了分三期調(diào)查自治事宜、整理提倡及實(shí)行籌辦自治的辦法。雖然沒(méi)有恢復(fù)縣的自治，但確定了縣轄區(qū)的自治；7月21日以京兆區(qū)作為籌辦地方自治模范區(qū)，指派王達(dá)負(fù)責(zé)辦理，并于兩月后公布《京兆地方自治章程》。1917年7月19日，以大總統(tǒng)黎元洪的名義發(fā)布《地方自治令》，由于府院矛盾，并未實(shí)行。1919年公布《縣自治令》，恢復(fù)縣的自治。

1920年11月4日，天津縣各地方代表在天津商會(huì)召開(kāi)會(huì)議以促進(jìn)天津地方自治事業(yè)，會(huì)議議決“每機(jī)關(guān)各派代表二人，一為議事，一為理事，以便組織天津地方自治促進(jìn)會(huì)”。1920年11月10日，天津地方自治促進(jìn)會(huì)議決孫俊師為理事員。1921年3月26日，天津地方代表仍舊借總商會(huì)的房屋召開(kāi)會(huì)議，“本會(huì)茲由要事急待籌商，特定於本月二十九日（即星期二日）準(zhǔn)下午七點(diǎn)半鐘，仍在北馬路總商會(huì)內(nèi)開(kāi)議事、理事兩部聯(lián)席會(huì)議”。

1921年7月3日和9月9日，北洋政府在之前的基礎(chǔ)上又開(kāi)始推行自治，先后公布《市自治制》和《市自治施行細(xì)則》，與天津自治相關(guān)的主要內(nèi)容如下：

第一，人口達(dá)1萬(wàn)以上的地方即可設(shè)市。

第二，市為自治團(tuán)體，并為法人。管理機(jī)構(gòu)為自治會(huì)（議決），自治公所（執(zhí)行），參事會(huì)（輔助）。

第三，市分為兩種：特別市和普通市。特別市相當(dāng)于縣，與縣同屬于?。黄胀ㄊ袆t受縣管轄。特別市由地方最高行政長(zhǎng)官監(jiān)督，其中首都由內(nèi)務(wù)次長(zhǎng)直接監(jiān)督；普通市由縣級(jí)行政長(zhǎng)官監(jiān)督。特別市沒(méi)有規(guī)定嚴(yán)格而明確的設(shè)置條件，而是由內(nèi)務(wù)部認(rèn)為必要時(shí)呈報(bào)設(shè)置；其余未定為特別市的均為普通市。

第四，市以固有的城區(qū)為其轄區(qū)。特別市區(qū)域可以再劃分為各區(qū)以便于管理。

這兩部有關(guān)中國(guó)城市自治的法規(guī)推動(dòng)了中國(guó)地方自治的進(jìn)程。然而，《市自治制》公布推行之后，城市自治卻并非一帆風(fēng)順。1921年8月，天津地方自治促進(jìn)會(huì)在天津北馬路總商會(huì)召開(kāi)成立大會(huì)，并接連召開(kāi)討論會(huì)和演講會(huì)，會(huì)議一共召開(kāi)了3天，制定了6條詳細(xì)辦法。此次會(huì)議每村、鎮(zhèn)推舉代表2人，但是如果還有人愿意出席會(huì)議，也可以參加只是沒(méi)有表決權(quán)，會(huì)議的詳細(xì)辦法分別是：

（一）會(huì)期三日，由8月4日起至8月6日止。

（二）本會(huì)在開(kāi)會(huì)前二日即8月2日已備招待所於天津南開(kāi)學(xué)校寄宿舍，凡代表到津，即在此處住宿，并預(yù)備茶水，惟鋪蓋飯食、往來(lái)川資均由代表自備。

（三）各代表到津后，由招待所發(fā)給每位徽章一個(gè)，隨時(shí)佩戴，以便認(rèn)識(shí)。

（四）會(huì)場(chǎng)設(shè)在北馬路總商會(huì)。

（五）開(kāi)會(huì)之前一日晚八時(shí)有演講會(huì)，以后每日上午九時(shí)開(kāi)討論會(huì)，討論議案。下午二時(shí)參觀各處名勝，以作消遣。晚八時(shí)開(kāi)演講會(huì)，演講自治各事。

（六）各代表對(duì)于自治各事如有意見(jiàn)，可以提出作為議案，最好將議案作好寫(xiě)來(lái)。

但是，地方自治工作尚在籌備階段，地方自治本就是舶來(lái)品，中國(guó)人對(duì)此仍較為陌生，會(huì)議日期也因此拖延，舉行時(shí)間由8月4日改為8月11日?？梢钥闯觯舜螘?huì)議對(duì)與會(huì)人員也有一定的要求。首先，鋪蓋飯食、往來(lái)川資均由代表自備，這要求與會(huì)人員要有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)，其次，與會(huì)人員要參與演講會(huì)、寫(xiě)出議案，對(duì)其知識(shí)文化水平有一定要求。召開(kāi)自治會(huì)議并且各村、鎮(zhèn)均有代表參加，是實(shí)現(xiàn)基層的民主自治第一步，是從專制走向向民主政治轉(zhuǎn)變的重要一步。

北洋政府為爭(zhēng)權(quán)，推行以“縣”作為自治單位的地方自治來(lái)架空“省”一級(jí)的權(quán)力，其根本在于要消滅地方割據(jù)、加強(qiáng)中央集權(quán)、實(shí)現(xiàn)專制統(tǒng)治。同時(shí)，由于時(shí)局動(dòng)蕩，北洋政府沒(méi)有能力在全國(guó)推行新的城市自治及管理體制，這一時(shí)期的天津城市自治及管理體制始終處于迂回曲折的發(fā)展過(guò)程之中。各地制度不能統(tǒng)一，即使是北洋政府公布的制度，也不能得到全面的遵守和執(zhí)行。

北洋政府時(shí)期，自治雖有波折，但也有了進(jìn)一步的發(fā)展，尤其是1921年頒布《縣自治法施行細(xì)則》和《市自治制》，將過(guò)去區(qū)一級(jí)自治制改為縣市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級(jí)自治制。規(guī)定市為法人，稱市政公所，在地方自治演進(jìn)的過(guò)程中，為市脫離縣的羈絆打下了法律基礎(chǔ)。

二、南京國(guó)民政府時(shí)期天津市的自治

1928年北伐成功后，南京國(guó)民政府宣布訓(xùn)政，以黨權(quán)代民權(quán)，治權(quán)屬于政府。以黨治國(guó)和地方自治構(gòu)成了訓(xùn)政理論的兩大核心內(nèi)容。1928年，南京國(guó)民政府先后頒布了《特別市組織法》和《市組織法》。1930年6月，南京國(guó)民政府內(nèi)政部公布了《省市縣勘界條例》，對(duì)全國(guó)包括建制市在內(nèi)的各類政區(qū)的劃界做了詳細(xì)的規(guī)定。1930年又頒布新《市組織法》，其中的要義之一就是規(guī)定“市行政區(qū)之內(nèi)，可劃分為區(qū)、坊、閭、鄰四級(jí)基層自治區(qū)劃”。1928年6月天津特別市成立，由8個(gè)“自治”區(qū)組成，天津“區(qū)”的“自治”范圍是和“警區(qū)”一致的；區(qū)下設(shè)坊，共183坊，坊下設(shè)閭，閭下設(shè)鄰，建立了一整套城市自治的體系。1930年6月，天津特別市改組為天津市，直隸于行政院，同年11月25日，改組為普通市，隸屬于河北省。天津的近代城市管理體制源于天津的自治，隨著三部法一部條例的先后頒布，天津市的近代行政管理體制確立。至于天津自治的特色，以下八個(gè)方面應(yīng)予關(guān)注。

1.天津市制確立

1928年天津特別市成立，構(gòu)建了完整的自治構(gòu)架。天津特別市為法人單位，特別市政府為執(zhí)行機(jī)關(guān)，第一任市長(zhǎng)南桂馨由國(guó)民政府行政院任命，市政會(huì)議為輔助機(jī)關(guān)，市政府內(nèi)設(shè)秘書(shū)處等機(jī)構(gòu)以及教育局等各局科，市長(zhǎng)對(duì)政府各職員有任免權(quán)力。天津特別市設(shè)立參議會(huì)，為立法機(jī)構(gòu)，由選舉出的市民代表組成。

明確的自治范圍是落實(shí)天津市自治的重要環(huán)節(jié)。1930年6月，內(nèi)政部頒布《省市縣勘界條例》，為各地劃界提供了法律標(biāo)準(zhǔn)。1930年7月，天津市繪制了《天津特別市現(xiàn)行區(qū)域圖》和《天津特別市市街全圖》，因?yàn)閯澖缂m紛，天津市與天津縣及河北省政府矛盾重重；1930年11月，河北省會(huì)遷來(lái)天津，天津成為省轄市，劃界成為天津市與天津縣之間的問(wèn)題，河北省政府于1932年通過(guò)《市縣劃界辦法草案》，天津市縣間的第一階段劃界完成，天津市包括原有的5個(gè)警區(qū)，4個(gè)因裁撤租界而出現(xiàn)的新警區(qū)，再加上各國(guó)租界區(qū)，面積達(dá)到約56平方公里。

2.區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)自治

天津特別市下轄各區(qū)，區(qū)公所為行政機(jī)關(guān)，區(qū)長(zhǎng)由區(qū)民選舉產(chǎn)生并報(bào)特別市政府備案。根據(jù)《區(qū)自治施行法》在城區(qū)實(shí)施自治。《區(qū)自治施行法》共六章六十七條。第一章總綱對(duì)區(qū)自治進(jìn)行了總體概述，其中第六條規(guī)定了當(dāng)選區(qū)長(zhǎng)的條件，首先要是區(qū)公民且年滿35歲，其次要達(dá)到以下條件中任意一項(xiàng)：（1）候選公務(wù)員考試或普通考試、高等考試及格者；（2）曾任中國(guó)國(guó)民黨區(qū)黨部執(zhí)監(jiān)委員或各上級(jí)黨部重要職員滿一年者；（3）曾在國(guó)民政府統(tǒng)屬之機(jī)關(guān)任委任官一年或薦任官一年以上者；（4）曾任小學(xué)以上職員或在中學(xué)以上畢業(yè)者；（5）經(jīng)自治訓(xùn)練及格者；（6）曾辦理地方公益事務(wù)著有成績(jī)，經(jīng)縣政府呈請(qǐng)省政府核定者；（7）曾任鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)或鎮(zhèn)監(jiān)察委員一年以上者?？梢?jiàn)擔(dān)任區(qū)長(zhǎng)的條件在當(dāng)時(shí)比較高，值得一提的是，曾任小學(xué)以上職員或在中學(xué)以上畢業(yè)者也具有當(dāng)選區(qū)長(zhǎng)的資格是十分合理的，擔(dān)任小學(xué)以上職員或中學(xué)以上畢業(yè)的人是擁有知識(shí)的群體，他們具有擔(dān)任區(qū)長(zhǎng)的資格，有助于提高自治的效率和質(zhì)量。

第二章區(qū)民大會(huì)規(guī)定了區(qū)民大會(huì)的職權(quán)、組織原則、開(kāi)會(huì)時(shí)間等。第三章區(qū)公所規(guī)定了區(qū)公所的職權(quán)、組織原則、開(kāi)會(huì)時(shí)間，區(qū)長(zhǎng)的職責(zé)、任期等，區(qū)民的權(quán)利和義務(wù)，區(qū)助理的職責(zé)，以及相關(guān)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。第四章區(qū)監(jiān)察委員會(huì)規(guī)定了區(qū)監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)、組織原則，以及區(qū)監(jiān)察委員會(huì)委員的任期等。第五章區(qū)財(cái)政規(guī)定了區(qū)財(cái)政的各項(xiàng)來(lái)源，對(duì)區(qū)財(cái)政預(yù)算有著詳細(xì)的規(guī)定，此外在該章第六十六條規(guī)定區(qū)財(cái)政之收支應(yīng)于每月終公布。第六章附則規(guī)定了該法的實(shí)施日期問(wèn)題。

1929年1月17日天津特別市政府訓(xùn)令天津社會(huì)局，稱“奉國(guó)民政府第989號(hào)訓(xùn)令，內(nèi)開(kāi)，為令行事，查《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》及《區(qū)自治施行法》前經(jīng)制定公布并分別規(guī)定施行日期以明令定之，各在案。自本年十月十日為各法施行日期，除明令公布并分行，合行令仰遵照并轉(zhuǎn)飭所屬一體遵照”?！多l(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》和《區(qū)自治施行法》實(shí)施日期最終定為1929年10月10日，也就是1929年的辛亥革命紀(jì)念日。

天津特別市下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)也施行自治。1929年9月27日，天津特別市市長(zhǎng)崔廷獻(xiàn)給天津社會(huì)局下達(dá)訓(xùn)令，稱：“奉國(guó)民政府訓(xùn)令877號(hào)內(nèi)開(kāi)，為令知事查鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法，業(yè)經(jīng)制定明令公布，應(yīng)即通令飭知。除施行日期另以命令定之，并分行外，合行抄發(fā)原條文令仰知照，并轉(zhuǎn)飭所屬一體知照?！庇?xùn)令之后附有《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》，其共七章五十八條，第一章總則規(guī)定了該法的適用范圍，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名稱、區(qū)域、界線的規(guī)定。第二章鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會(huì)規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會(huì)的職權(quán)、鄉(xiāng)民大會(huì)或鎮(zhèn)民大會(huì)的組織原則、召開(kāi)時(shí)間、職權(quán)等。第三章鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所規(guī)定了鄉(xiāng)公所或鎮(zhèn)公所的地址確立原則、職權(quán)、開(kāi)會(huì)頻率等，還規(guī)定應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所內(nèi)設(shè)立調(diào)解委員會(huì)以調(diào)解民事事項(xiàng)和依法撤回告訴之刑事調(diào)解事項(xiàng)?？梢?jiàn)，顯然這一時(shí)期的自治帶有國(guó)民黨穩(wěn)固其政權(quán)的傾向。第四章監(jiān)察委員會(huì)規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)、駐所、選舉方式等。第五章財(cái)政規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的五大種類，對(duì)其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別捐和財(cái)政支出程序進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。第六章閭鄰規(guī)定了閭鄰的組織原則、閭長(zhǎng)和鄰長(zhǎng)的職權(quán)等，并規(guī)定有十戶以上之要求時(shí)可以召開(kāi)閭居民會(huì)議，有兩戶以上之要求時(shí)可以召開(kāi)鄰居民會(huì)議。第七章附則規(guī)定該法的施行日期。

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實(shí)施法》公布實(shí)施后，江西省臨川縣第六區(qū)區(qū)長(zhǎng)姜壽齊對(duì)其中“宗教師”一詞表示了疑問(wèn)，姜壽齊在給江西省民政廳廳長(zhǎng)王尹西的公文中稱“《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實(shí)施法》第十一條第二項(xiàng)第三款規(guī)定僧道及其他宗教師應(yīng)停止其鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及監(jiān)察委員之當(dāng)選。查所稱宗教師究應(yīng)專指?jìng)鹘探處?，抑或信奉宗教之教徒亦包括在?nèi)，又名非教師而信奉有年，在社會(huì)擔(dān)任工作類似教師者”。1931年司法院對(duì)此做出解釋，并通令全國(guó)以消除疑義。1931年4月25日，天津市政府向天津社會(huì)局轉(zhuǎn)達(dá)了南京國(guó)民政府對(duì)于《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實(shí)施法》第十一條第二項(xiàng)第三款關(guān)于“宗教師”稱謂的解釋。根據(jù)行政院第928號(hào)訓(xùn)令，“前據(jù)該部民字第255號(hào)呈為，據(jù)江西省民政廳呈，據(jù)臨川縣第七區(qū)區(qū)長(zhǎng)呈請(qǐng)，解釋宗教師一案，請(qǐng)轉(zhuǎn)咨司法院核復(fù)”。根據(jù)江西省臨川縣第七區(qū)區(qū)長(zhǎng)的請(qǐng)求，江西省民政廳呈請(qǐng)民政部轉(zhuǎn)呈司法院解釋宗教師。司法院的回復(fù)是：“司法院院字第444號(hào)咨開(kāi)，為咨復(fù)事，前準(zhǔn)貴院上年八月五日咨（第177號(hào)）開(kāi)，據(jù)內(nèi)政部呈請(qǐng)解釋宗教師疑義一案，轉(zhuǎn)請(qǐng)查照解釋見(jiàn)復(fù)等由。當(dāng)經(jīng)發(fā)交最高法院擬具解答案去后，茲據(jù)呈復(fù)內(nèi)開(kāi)，教徒僅信奉宗教并非居于領(lǐng)導(dǎo)地位，自不得謂系《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》第十一條第二項(xiàng)第三款所稱之宗教師，又其名雖非教師，而實(shí)際在教會(huì)所擔(dān)任工作確居于領(lǐng)導(dǎo)地位，自應(yīng)以宗教師論。”司法院的解釋是，這些人在教會(huì)中的地位、作用和教師相仿，又因其為宗教人士，所以稱之為“宗教師”。對(duì)宗教師的解釋完善了地方自治中的自治群體問(wèn)題。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免

1930年7月24日，行政院訓(xùn)令天津特別市政府，“奉國(guó)民政府第416號(hào)訓(xùn)令，內(nèi)開(kāi)，為令知事，查《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法》現(xiàn)經(jīng)制定，明令公布。除實(shí)施日期另以命令定之并分行外，合行抄發(fā)改法條文，令仰知照并轉(zhuǎn)飭所屬，一體知照，此令”。1930年8月8日，天津市政府向天津社會(huì)局轉(zhuǎn)達(dá)了行政院的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法》。

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法》共四章五十四條，第一章“總則”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法進(jìn)行了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)《縣組織法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》《市組織法》之外的內(nèi)容，均依照該法執(zhí)行?！多l(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法》是對(duì)《縣組織法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》《市組織法》的補(bǔ)充。該法規(guī)定鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鄉(xiāng)監(jiān)察委員、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)、鎮(zhèn)監(jiān)察委員、坊長(zhǎng)、坊監(jiān)察委員為自治職員。第二章“選舉”規(guī)定了自治職員的選舉方式、選舉日期、以及選舉的各項(xiàng)程序等，并設(shè)有投票管理員和開(kāi)票管理員。投票管理員負(fù)責(zé)票區(qū)的投票、投票人名簿以及維持投票秩序；開(kāi)票管理員負(fù)責(zé)計(jì)算投票數(shù)目、檢查投票紙的真?zhèn)?、決定投票是否合法、維持開(kāi)票時(shí)的秩序并保存選舉結(jié)果。第二章第二十六條規(guī)定，自治職員當(dāng)選人只能在久病、因職業(yè)上或?qū)W業(yè)上常須外出或須長(zhǎng)時(shí)間之旅行、年齡滿七十歲、經(jīng)區(qū)公所認(rèn)可的正當(dāng)理由時(shí)才能辭職。第三章“罷免”規(guī)定了自治員的罷免程序，由全體公民30%以上親自簽名可以提出罷免案，罷免的投票流程與選舉類似，也設(shè)有機(jī)票員和開(kāi)票員等。第四章“附則”規(guī)定了該法實(shí)施后實(shí)踐的程以及該法的實(shí)施日期等。在民主制度尚未全面普及的中國(guó)，實(shí)施基層自治并采取投票的方式選舉自治員是一次偉大的嘗試。該法突出了孫中山先生提出的“四大民權(quán)”中的“選舉權(quán)”和“罷免權(quán)”，孫中山先生在《民權(quán)初步》中指出：何為民國(guó)？美國(guó)總統(tǒng)林肯氏有言曰：“民之所有，民之所治，民之所享?！贝酥^民國(guó)也。何謂民權(quán)？即近來(lái)瑞士國(guó)所行之制：民有選舉官吏之權(quán)，民有罷免官吏之權(quán)，民有創(chuàng)制法案之權(quán)，民有復(fù)決法案之權(quán)，此之謂四大民權(quán)也。必具有此四大民權(quán)，方得謂為純粹之民國(guó)也。革命黨之誓約曰：“恢復(fù)中華，創(chuàng)立民國(guó)?！鄙w欲以此世界至大至優(yōu)之民族，而造一世界至進(jìn)步、至莊嚴(yán)、至富強(qiáng)、至安樂(lè)之國(guó)家，而為民所有、為民所治、為民所享者也。南京國(guó)民政府至少在表面上延續(xù)了孫中山先生《建國(guó)方略》的思想，維護(hù)四大民權(quán)。

4.地方自治的進(jìn)一步規(guī)范

地方自治的進(jìn)一步規(guī)范主要體現(xiàn)在《天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處組織規(guī)程》、《修正天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處組織規(guī)程》和《修正天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處組織規(guī)則》三部文件中。

1930年11月17日，天津市政府要求天津市社會(huì)局實(shí)施《天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處組織規(guī)程》?！短旖蚴姓灾问聞?wù)監(jiān)理處組織規(guī)程》共十二條，該規(guī)程的提出依據(jù)是《市組織法》第十一條規(guī)定，天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處秉承監(jiān)督自治團(tuán)體的職責(zé)，在其未成立之前先亦督促指導(dǎo)地方自治為職責(zé)。該規(guī)程規(guī)定，天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處設(shè)兩個(gè)分股，第一股負(fù)責(zé)收發(fā)公文，保管檔案，區(qū)坊閭鄰的編制、選舉和罷免，計(jì)劃進(jìn)行自治和編訂各項(xiàng)章則，視察地方自治狀況等；第二股負(fù)責(zé)撰擬文稿，編訂統(tǒng)計(jì)圖表，編撰訓(xùn)練講義和推行自治的一切文告，編輯宣傳自治的定期刊物等。

1931年2月3日，天津市政府要求天津市社會(huì)局實(shí)施《修正天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處組織規(guī)程》?！啊缎拚旖蚴姓灾问聞?wù)監(jiān)理處組織規(guī)程》經(jīng)核定公布，自應(yīng)通令施行。除分行外，合行抄發(fā)原條文，令仰該局知照，并轉(zhuǎn)飭所屬一體知照?！薄缎拚旖蚴姓灾问聞?wù)監(jiān)理處組織規(guī)程》與《天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處組織規(guī)程》相比，天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處所設(shè)立的兩個(gè)股各自的職責(zé)發(fā)生了變化，其職能更為健全、分配更為合理。第一股改為負(fù)責(zé)收發(fā)公文，保管檔案，區(qū)坊閭鄰的編制、選舉和罷免，計(jì)劃進(jìn)行自治和編訂各項(xiàng)章則，擬辦例行文稿，審核區(qū)坊各公所的收支款，視察地方自治狀況等；第二股負(fù)責(zé)撰擬特殊文稿，編訂統(tǒng)計(jì)圖表，編撰訓(xùn)練講義、宣傳文稿和推行自治的一切文告，發(fā)行定期刊物等。其余方面變化不大，而且仍然共十二條。

1935年1月8日，天津市政府要求天津市社會(huì)局實(shí)施《修正天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處組織規(guī)則》?！啊短旖蚴姓灾问聞?wù)監(jiān)理處組織規(guī)則》業(yè)經(jīng)本府第241次市政會(huì)議議決‘修正通過(guò)，除公布并分行外，合行檢發(fā)原修正規(guī)則令仰該局知照?！薄缎拚旖蚴姓灾问聞?wù)監(jiān)理處組織規(guī)則》雖然是“規(guī)則”，卻繼承了之前《天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處組織規(guī)程》《修正天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處組織規(guī)程》的自治精神，該規(guī)則規(guī)定，天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處設(shè)處長(zhǎng)一人、主任一人、處員三人或四人。該處的職責(zé)是規(guī)劃、推進(jìn)、編配、調(diào)查自治事務(wù)，監(jiān)督指導(dǎo)自治人員的工作，訓(xùn)練考核自治人員，編訂自治章則，改善人民固有組織，公民宣誓登記事項(xiàng)，審核自治機(jī)關(guān)工作報(bào)告，選舉籌備事項(xiàng)，制備各種表冊(cè)、刊物，保管自治檔案等。該規(guī)則突出了市長(zhǎng)在其中的作用，改變了之前主任由處長(zhǎng)任命的規(guī)定，自治事務(wù)監(jiān)理處設(shè)處長(zhǎng)，處長(zhǎng)由市長(zhǎng)遴選委任，當(dāng)人少事多需要增加處員時(shí)，也要取得市長(zhǎng)的許可。

5.天津市八個(gè)自治區(qū)和區(qū)公所職能的制定

1931年4月24日，天津市政府下令天津社會(huì)局：“《天津市各自治區(qū)公所辦事規(guī)則》及《天津市教育局民眾讀物編審初簡(jiǎn)章》均經(jīng)核定公布，自應(yīng)通飭施行。除分行外，合行抄發(fā)原條文，令仰該局知照，并轉(zhuǎn)飭所屬一體知照?！薄短旖蚴懈髯灾螀^(qū)公所辦事規(guī)則》共二十條，該規(guī)則依照《市組織法》第六十條的規(guī)定，對(duì)區(qū)公所的職責(zé)、區(qū)公所職員的職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定?！短旖蚴懈髯灾螀^(qū)公所辦事規(guī)則》規(guī)定區(qū)公所的職責(zé)是戶口調(diào)查和登記、調(diào)查坊長(zhǎng)和區(qū)長(zhǎng)候選人的資格、選舉事項(xiàng)、預(yù)算的編制、財(cái)政收支和公款公產(chǎn)的管理、辦理市政府的委辦事項(xiàng)等。4月28日，天津市社會(huì)局將市政府的命令下達(dá)到其所屬各機(jī)關(guān)，“奉市政府第234號(hào)訓(xùn)令，內(nèi)開(kāi)，查天津市云云。并轉(zhuǎn)飭所屬一體知照，此令。等因。附發(fā)《天津市各自治區(qū)公所辦事規(guī)則》及《天津市教育局民眾讀物編審初簡(jiǎn)章》各一份”。

1931年7月8日，天津市政府在給天津社會(huì)局的訓(xùn)令中提到，“本府為實(shí)施地方自治起見(jiàn)，依法劃定區(qū)坊并提出八區(qū)區(qū)長(zhǎng)人選，呈奉省府，分別委任在案。所定自治區(qū)之界段，除第一至第五區(qū)與五警區(qū)之地域及順序相同外，其余三區(qū)以特別二區(qū)為第六自治區(qū)，特別三、四兩區(qū)為第七自治區(qū)，特別第一區(qū)為第八自治區(qū)。即就原設(shè)之街村聯(lián)合辦事所改組為區(qū)公所，日內(nèi)即將成立”。自治第一區(qū)至第五區(qū)與警區(qū)第一區(qū)至第五區(qū)的管理范圍及序號(hào)相同，簡(jiǎn)化了管理程序，也易于推行。尤其是第一區(qū)至第三區(qū)為原租界區(qū)，在原租界區(qū)實(shí)施自治，既可以展現(xiàn)中國(guó)自治的風(fēng)貌，也可以更好地借鑒外國(guó)的城市管理經(jīng)驗(yàn)。

1931年7月8日，天津市政府在給天津社會(huì)局的訓(xùn)令中還提到，“區(qū)坊公所為依法施行自治之機(jī)關(guān)，與試行自治之街村舊制既有不同，自治員之身份職權(quán)亦與舊制之街村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)有別。除依法應(yīng)受市政府之監(jiān)督外，此后市屬各機(jī)關(guān)對(duì)于地方事務(wù)有需自治職員協(xié)助時(shí)，應(yīng)依法以委托方式行之，不得再以命令方式行之，以示提高待遇。此為市屬機(jī)關(guān)所必須注意者”。協(xié)助有從旁幫助、輔助之意，委托即將把事情托與其他機(jī)構(gòu)處理，可見(jiàn)自治員與市屬機(jī)關(guān)并非上下級(jí)關(guān)系，而是合作關(guān)系，處于平等的地位。亦能看出天津市政府對(duì)地方自治頗為尊重，特意要求市屬機(jī)關(guān)要以委托方式來(lái)取得自治職員的協(xié)助，不能再像之前那樣以命令的方式進(jìn)行。筆者認(rèn)為這是地方自治的重要標(biāo)志，即地方自治機(jī)關(guān)不再是市政府或某機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)獨(dú)立的地方自治機(jī)構(gòu)，不同于中國(guó)古代的里坊制也不同于中國(guó)古代的保甲制。地方自治是近代西方資本主義文明的成果，它同馬克思主義一樣從西方來(lái)到中國(guó)。地方自治是近代西方管理模式的創(chuàng)舉，地方不再是中央的下級(jí)，地方能夠決定地方的事務(wù)，地方能夠發(fā)揮地方的能動(dòng)性。而不是像中國(guó)古代一樣將地方當(dāng)作中央的附屬，地方完全聽(tīng)命于中央。

1931年7月8日，天津市政府在給天津社會(huì)局的訓(xùn)令中除《八自治區(qū)區(qū)長(zhǎng)名單》外，還有《區(qū)公所辦事規(guī)則》?！秴^(qū)公所辦事規(guī)則》共十二條，該規(guī)則依照《市組織法》第六十條的規(guī)定制定，明確區(qū)長(zhǎng)為區(qū)公所的辦事主體，區(qū)助理輔助區(qū)長(zhǎng)辦理事務(wù)。區(qū)公所的職責(zé)為，第一、人民宣誓登記及公民移轉(zhuǎn)事項(xiàng)；第二、調(diào)查戶口及人事登記事項(xiàng)；第三、調(diào)查坊長(zhǎng)候選人及區(qū)長(zhǎng)候選人資格事項(xiàng)；第四、選舉事項(xiàng)；第五、預(yù)算決算編制事項(xiàng)；第六、財(cái)政收支及工款、公產(chǎn)營(yíng)業(yè)管理事項(xiàng)；第七、市政府委辦事項(xiàng)；第八、依其他法令應(yīng)辦事項(xiàng)?？梢?jiàn)區(qū)公所是地方自治的重要機(jī)構(gòu)，具有對(duì)坊長(zhǎng)和區(qū)長(zhǎng)候選人資格的調(diào)查權(quán)。其中第三、第四、第五、第六項(xiàng)職責(zé)屬于純粹的自治事務(wù)，由地方辦理；第七項(xiàng)職責(zé)為傳統(tǒng)他治事務(wù)，協(xié)助市政府辦理地方事務(wù)，或依據(jù)法律規(guī)定辦理地方事務(wù)；第一、第二、第八項(xiàng)職責(zé)則兼而有之。

6.區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會(huì)權(quán)限

司法行政部和內(nèi)政部之前公布的《區(qū)自治施行法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》和《市組織法》均奉南京國(guó)民政府的命令公布實(shí)施，依照《區(qū)自治施行法》第二十八條至三十條、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》第三十二條至三十三條以及《市組織法》第八十一條至八十二條內(nèi)，均有設(shè)置調(diào)解委員會(huì)的規(guī)定。按照以上三部法律的規(guī)定，調(diào)解委員會(huì)主要辦理民事調(diào)解和依法撤回告訴的刑事事項(xiàng)。司法行政部和內(nèi)政部認(rèn)為調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立“本意系為息事寧人起見(jiàn)，固屬甚善。惟當(dāng)此自治萌芽之時(shí)，一般人民尚無(wú)行使政權(quán)之充分能力。倘區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊各調(diào)解委員會(huì)濫用職權(quán)把持訟案，不問(wèn)法律上是否許可調(diào)解，亦不問(wèn)當(dāng)事人是否愿聽(tīng)調(diào)解，一任己意操縱其間。不獨(dú)侵及法權(quán)，亦且轉(zhuǎn)為民累。況調(diào)解委員會(huì)各委員均由公民選出，即各委員自身亦未必全具法律知識(shí)，而能依法調(diào)和毫無(wú)偽誤。若不明定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)加限制，流弊所底，詎堪設(shè)想”。因此，司法行政部和內(nèi)政部呈請(qǐng)行政院和司法院轉(zhuǎn)呈南京國(guó)民政府，請(qǐng)南京國(guó)民政府核定其制定的《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會(huì)權(quán)限規(guī)程草案》。南京國(guó)民政府的意見(jiàn)是，“照準(zhǔn)飭由兩部會(huì)同公布施行”。因此，命令層層下達(dá)，天津市政府便對(duì)天津市社會(huì)局下達(dá)了相關(guān)命令。

《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會(huì)權(quán)限規(guī)程》共十六條，其中對(duì)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員的權(quán)限進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。其中，對(duì)民事案件規(guī)定，已經(jīng)法院受理的民事案件經(jīng)調(diào)解后需依法定程序向法院聲明銷案，此外法院附設(shè)的民事調(diào)解處調(diào)解的案件不需要調(diào)解委員會(huì)調(diào)解。對(duì)刑事案件規(guī)定，只能調(diào)解妨害風(fēng)化罪、妨害婚姻及家庭罪、傷害罪、妨害自由罪、妨害名譽(yù)及信用罪、妨害秘密罪、盜竊罪、侵占罪、背信罪、毀棄損壞罪，而且必須經(jīng)告訴者在第一審辯論終結(jié)前仍得調(diào)解，但應(yīng)由告訴人向法院依法撤回其告訴?？梢?jiàn)南京國(guó)民政府對(duì)于地方自治中的職權(quán)問(wèn)題很關(guān)注，為防止地方自治中出現(xiàn)流弊和濫用職權(quán)等行為從法律層面進(jìn)行種種限制。國(guó)民政府既想學(xué)習(xí)西方實(shí)施地方自治，又不敢放手完全實(shí)施地方自治。

7.市政府對(duì)管轄自治機(jī)構(gòu)的規(guī)定

1931年10月15日，天津市政府向天津市社會(huì)局轉(zhuǎn)發(fā)了內(nèi)政部的《市縣地方自治機(jī)關(guān)行文辦法》，從相關(guān)公文中可以看出，該辦法是自治實(shí)踐的產(chǎn)物。內(nèi)政部認(rèn)為“本部以各市縣地方自治機(jī)關(guān)多已次第成立，惟市縣行政機(jī)關(guān)與政治機(jī)關(guān)及自治機(jī)關(guān)與人民間往來(lái)行文，尚無(wú)一定式。當(dāng)于本年一月間提經(jīng)全國(guó)內(nèi)政會(huì)議議決通過(guò)，即經(jīng)擬訂《市縣地方自治機(jī)關(guān)行文辦法草案》十二條，呈請(qǐng)行政院核示”。可見(jiàn)是實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)行文定式問(wèn)題，進(jìn)而進(jìn)行修正。行政院認(rèn)為“該部所擬《市縣地方自治機(jī)關(guān)行文辦法》當(dāng)屬妥適，應(yīng)準(zhǔn)照辦”。行政院認(rèn)可了內(nèi)政部制定的《市縣地方自治機(jī)關(guān)行文辦法》，并檢送《市縣地方自治機(jī)關(guān)行文辦法》十份，河北省政府查照轉(zhuǎn)飭所屬遵照辦理。也就是要求河北省政府執(zhí)行此辦法。河北省政府將一份《市縣地方自治機(jī)關(guān)行文辦法》交給天津市政府，要求其遵照辦理，天津市政府將這份辦法交給了天津市社會(huì)局執(zhí)行。

《市縣地方自治機(jī)關(guān)行文辦法》共十二條，分市、縣兩種模式，對(duì)市而言該辦法適用于區(qū)民大會(huì)、區(qū)公所、區(qū)民代表會(huì)、區(qū)監(jiān)察委員會(huì)、坊公所、坊監(jiān)察委員會(huì)、閭居民會(huì)議、鄰居民會(huì)議、閭長(zhǎng)、鄰長(zhǎng)；對(duì)縣而言該辦法適用于區(qū)民大會(huì)、區(qū)公所、區(qū)監(jiān)察委員會(huì)、鄉(xiāng)民大會(huì)、鎮(zhèn)民大會(huì)、鄉(xiāng)公所、鎮(zhèn)公所、鄉(xiāng)監(jiān)察委員會(huì)、鎮(zhèn)監(jiān)察委員會(huì)、閭居民會(huì)議、鄰居民會(huì)議、閭長(zhǎng)、鄰長(zhǎng)。該辦法要求，市縣政府對(duì)區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)用“令”，區(qū)對(duì)市縣政府用“呈”，市縣政府對(duì)閭鄰用“批”。市縣政府各局與區(qū)之間用“函”、與坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間用“令”，坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)市縣政府各局用“呈”，市縣政府各局對(duì)閭鄰用“批”。區(qū)對(duì)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)閭鄰用“通知書(shū)”“通告書(shū)”，閭鄰對(duì)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)區(qū)用“報(bào)告書(shū)”“聲明書(shū)”。區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)人民用“通知書(shū)”“通告書(shū)”，人民對(duì)區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)用“報(bào)告書(shū)”“聲明書(shū)”。閭鄰對(duì)人民用普通書(shū)函或口頭接洽。市縣參議會(huì)與市縣政府及局、區(qū)之間互用函，區(qū)以下用“通知書(shū)”“通告書(shū)”，區(qū)以下對(duì)市縣參議會(huì)與市縣政府及局、區(qū)用“報(bào)告書(shū)”、“聲明書(shū)”。區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會(huì)的行文辦法暫未規(guī)定?？梢?jiàn)該辦法是地方自治的倒退，市縣政府及市縣政府各局對(duì)區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新用“令”，區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)市縣政府及市縣政府各局用“呈”?！傲睢迸c“呈”展現(xiàn)出明顯的上下級(jí)關(guān)系，地方自治機(jī)關(guān)成為市政府或縣政府的下屬機(jī)關(guān)。與之前天津市政府對(duì)區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的尊重態(tài)度有所不同，天津市政府認(rèn)為區(qū)坊公所為依法施行自治之機(jī)關(guān)，除依法應(yīng)受市政府之監(jiān)督外，此后市屬各機(jī)關(guān)對(duì)于地方事務(wù)有需自治職員協(xié)助時(shí)，應(yīng)依法以委托方式行之，不得再以命令方式行之。但行政院的《市縣地方自治機(jī)關(guān)行文辦法》將區(qū)坊鄉(xiāng)鎮(zhèn)置于市縣政府及市縣各局之下，是對(duì)地方自治的損害。在《市縣地方自治機(jī)關(guān)行文辦法》頒布之前，天津市政府至少在態(tài)度上表明了對(duì)地方自治的尊重，但是《市縣地方自治機(jī)關(guān)行文辦法》要求天津市政府及天津市所屬各局對(duì)地方自治機(jī)構(gòu)以“令”的行文方式發(fā)送文件，則與之前天津市政府對(duì)地方自治的尊重態(tài)度截然相反，此舉至少在行文方面將地方自治機(jī)構(gòu)置于天津市政府及其所屬各局之下，對(duì)地方自治的推進(jìn)和民國(guó)地方自治實(shí)踐等均將造成影響。

8.政府對(duì)自治人員的培訓(xùn)

1932年2月24日，天津市政府要求天津市社會(huì)局實(shí)施《天津市政府訓(xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》，天津市政府提出《天津市政府訓(xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》“業(yè)經(jīng)本府第一六一次市政會(huì)議議決修正通過(guò)，除公布并分行外，合行抄發(fā)簡(jiǎn)章令仰該局知照，并飭屬知照”?！短旖蚴姓?xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》共十一條，該簡(jiǎn)章的主要目的是訓(xùn)練人員，為此將根據(jù)該簡(jiǎn)章設(shè)置訓(xùn)練班。訓(xùn)練班的科目共五種，第一、《建國(guó)大綱》；第二、《地方自治開(kāi)始施行法》；第三、教育行政；第四、現(xiàn)行地方自治法令；第五、《自治要義》。該簡(jiǎn)章規(guī)定訓(xùn)練分三批進(jìn)行，首先訓(xùn)練坊長(zhǎng)，之后訓(xùn)練區(qū)助理，最后訓(xùn)練坊監(jiān)察委員。坊長(zhǎng)訓(xùn)練班分三個(gè)班，每班60人，每周授課3小時(shí)，隨后訓(xùn)練人員參照坊長(zhǎng)訓(xùn)練班設(shè)置。教員由市長(zhǎng)函聘或指派，并發(fā)給工資和車馬費(fèi)。

1932年9月6日，天津市政府將《修正天津市政府訓(xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》發(fā)給天津社會(huì)局并要求其遵照實(shí)施，天津市政府提出《天津市政府訓(xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》“前經(jīng)指定公布并分令遵照在案，茲據(jù)本府自治事務(wù)監(jiān)理處處長(zhǎng)劉孟楊簽呈修正，請(qǐng)?zhí)釙?huì)公決等情。當(dāng)經(jīng)提交本府181次市政會(huì)議議決，修正通過(guò)”。此處的“修正”便是《修正天津市政府訓(xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》?！缎拚旖蚴姓?xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》共十二條，訓(xùn)練科目增加至十四種，除之前的五種外又增加了衛(wèi)生行政、交通行政、警察行政、行政法概要、經(jīng)濟(jì)學(xué)概要、社會(huì)學(xué)概要、政治學(xué)概要、合作制度、戶籍要義。此外還將坊長(zhǎng)的訓(xùn)練班由三個(gè)班改為兩個(gè)班，每班90人，每周的授課時(shí)長(zhǎng)增加至5個(gè)小時(shí)?！缎拚旖蚴姓?xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》比《天津市政府訓(xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》更加詳細(xì)，授課科目增多，從其增加的科目來(lái)看，從教授基本的自治知識(shí)轉(zhuǎn)為提升自治人員的自治素養(yǎng)，衛(wèi)生行政、交通行政、警察行政、行政法概要、經(jīng)濟(jì)學(xué)概要、社會(huì)學(xué)概要、政治學(xué)概要、合作制度、戶籍要義是地方自治所需要的知識(shí)和技能，能夠提高地方自治的效率。

1934年12月8日，天津市政府將《天津市政府自治訓(xùn)練班簡(jiǎn)章》發(fā)給天津社會(huì)局并要求其遵照實(shí)施，天津市政府提出《天津市政府自治訓(xùn)練班簡(jiǎn)章》“業(yè)經(jīng)本府337次市政會(huì)議議決通過(guò)，除公布并分行外，合行檢發(fā)原簡(jiǎn)章，令仰改局知照，并飭屬自治”。《天津市政府自治訓(xùn)練班簡(jiǎn)章》與《天津市政府訓(xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》、《修正天津市政府訓(xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》一脈相承，訓(xùn)練班的目的是為天津培養(yǎng)自治人才，訓(xùn)練科目變化較大，但仍為十四種，分別是：建國(guó)大綱、《地方自治開(kāi)始施行法》、現(xiàn)行地方自治法令、地方自治要義暨自治制度、法學(xué)通論、戶籍法暨施行法、教育行政暨民眾教育、衛(wèi)生行政、警察行政、違警罰法、經(jīng)濟(jì)學(xué)概要、政治學(xué)概要、合作制度、土地法?？梢?jiàn)科目日漸專業(yè)化，對(duì)訓(xùn)練班的學(xué)員也有了更高的要求。該簡(jiǎn)章規(guī)定訓(xùn)練班為期一年，但未規(guī)定畢業(yè)期限和授課時(shí)間。此外，該簡(jiǎn)章較之前相比增加了市民的報(bào)送資格，要求是在地方上素孚并熱心地方事務(wù)，或初中以上畢業(yè)及有同等學(xué)力者。增加了學(xué)員的受眾面，可以吸納普通市民進(jìn)入訓(xùn)練班。該簡(jiǎn)章規(guī)定每班定員60人，增加了考試一項(xiàng)，期滿考試合格者由天津市政府給以畢業(yè)證書(shū)?？荚?0分以上為合格，不到60分的學(xué)員則要留級(jí)補(bǔ)習(xí)?！短旖蚴姓灾斡?xùn)練班簡(jiǎn)章》與之前的《天津市政府訓(xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》《修正天津市政府訓(xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》相比，對(duì)學(xué)員的要求加以提高，設(shè)置了畢業(yè)要求，并發(fā)給畢業(yè)證書(shū)，這樣的修正更為合理化。

1928年后，南京國(guó)民政府先后頒布了《特別市組織法》和《市組織法》，1930年又頒布《市組織法》《省市縣勘界條例》，這三部法律一部條例是天津乃至全國(guó)地方自治的法規(guī)基礎(chǔ)。隨后天津市根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實(shí)施法》《區(qū)自治實(shí)施法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊自治職員選舉及罷免法》《天津市各自治區(qū)公所辦事規(guī)則》《天津市教育局民眾讀物編審初簡(jiǎn)章》《區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)坊調(diào)解委員會(huì)權(quán)限規(guī)程》《區(qū)公所辦事規(guī)則》《市縣地方自治機(jī)關(guān)行文辦法》《天津市政府訓(xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》《修正天津市政府訓(xùn)練自治人員簡(jiǎn)章》《天津市政府自治訓(xùn)練班簡(jiǎn)章》《天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處組織規(guī)程》《修正天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處組織規(guī)程》《修正天津市政府自治事務(wù)監(jiān)理處組織規(guī)則》等文件實(shí)施自治，天津的自治事業(yè)有一定發(fā)展。并在一定時(shí)期內(nèi)明確規(guī)定，地方自治人員并非地方政府的下屬，雙方乃是平等關(guān)系，地方政府需要地方自治人員時(shí)，雙方乃是被協(xié)助與協(xié)助關(guān)系。此外，還對(duì)地方自治人員的資格進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，保障了地方自治人員的文化素質(zhì)和知識(shí)水平。

綜上，地方自治雖是個(gè)舶來(lái)品，但因其既有原發(fā)地西方資產(chǎn)階級(jí)用以取代封建“官治”的“民治”意味，又一定程度上契合基層鄉(xiāng)紳自治傳統(tǒng)，從清末被引入之初起，地方自治從思想到實(shí)踐就與中國(guó)社會(huì)的近代轉(zhuǎn)型歷程扭結(jié)在一起。又因地方自治在推行層面，相繼遭遇清末的“官治”、民初的“軍治”及南京國(guó)民政府的“黨治”等大環(huán)境的擠壓，再加上橫向?qū)用妫鷷r(shí)期城鄉(xiāng)、沿海與內(nèi)地、中心與邊緣等差異構(gòu)成的“一個(gè)中國(guó)，多個(gè)世界”的現(xiàn)實(shí)，致使不同時(shí)期的地方自治在實(shí)踐中各有特色，時(shí)代和地域差十分明顯，這使得中國(guó)近代的地方自治問(wèn)題變得十分復(fù)雜，其歷史原貌似乎未被完全認(rèn)知。雖面對(duì)復(fù)雜情況，天津自治成果最為突出。通過(guò)對(duì)清末以來(lái)尤其是對(duì)南京國(guó)民政府時(shí)期天津自治的探討，能夠以點(diǎn)窺面，在地方自治的蹣跚步履中透視天津城市近代化的轉(zhuǎn)型。

本文作者曹煜晴，北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)中華文化國(guó)際傳播研究院助理研究員。北京? 100089

（責(zé)任編輯? ?王培利）

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《自治事務(wù)監(jiān)理處置規(guī)程》，1930年，J0025-3-000044-007，天津市檔案館。

《自治事務(wù)監(jiān)理處置規(guī)程》，1930年，J0025-3-000044-010，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-173，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-176，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-084，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-090，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-103，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-104，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-106，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-094，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-095，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-095，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-099，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-113，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-114，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-114，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-117，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-104，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-124，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-128，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-133，天津市檔案館。

《鄉(xiāng)區(qū)自治法》，1929年，J0025-2-000029-135，天津市檔案館。

《自治訓(xùn)練班規(guī)程》，1934年，J0025-3-000181-002，天津市檔案館。

《自治訓(xùn)練班規(guī)程》，1934年，J0025-3-000181-004，天津市檔案館。

《自治訓(xùn)練班規(guī)程》，1934年，J0025-3-000181-005，天津市檔案館。

《自治訓(xùn)練班規(guī)程》，1934年，J0025-3-000181-005，天津市檔案館。