摘要：習近平關(guān)于改革的法治思想可梳理為八個命題，這八個命題構(gòu)成了完整的思想體系。其中，“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪”揭示了二者的統(tǒng)一性，是改革法治化的思想基礎(chǔ)，而“在法治軌道上推進改革”則是對改革的法治總要求。在形式法治層面，提出“重大改革要于法有據(jù)”（“先立后破”）和先行先試“要按照法定程序取得授權(quán)”；在實質(zhì)法治層面，提出“改革必須以促進社會公平正義為出發(fā)點和落腳點”和“實現(xiàn)全體人民共同富?！?；對改革程序，提出“要做好改革評估工作”；對改革的法律責任，則提出“要寬容改革失誤”與“健全容錯糾錯機制”。

關(guān)鍵詞：習近平法治思想；改革與法治；形式法治；實質(zhì)法治

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“新時代中國改革創(chuàng)新試驗的法治問題研究”（項目編號：18ZDA134）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助

中圖分類號：D920文獻標識碼：A文章編號：1003-854X（2024）06-0065-06

改革與法治是驅(qū)動我國走向現(xiàn)代化、實現(xiàn)民族復(fù)興夢的兩大動力，應(yīng)將二者統(tǒng)一起來。關(guān)于改革的法治論斷是習近平法治思想的重要組成部分，全面、正確理解和把握其精髓、分析其邏輯，不僅有助于更具體和更深刻地理解習近平法治思想，也有助于更好地推動改革，把改革與法治有機統(tǒng)一、協(xié)調(diào)起來?？傮w看，習近平關(guān)于改革的法治思想可分為八個基本命題，這八個基本命題構(gòu)成了習近平關(guān)于改革的完整的法治思想體系。

一、“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪”

如何看待改革與法治之間的關(guān)系，是習近平關(guān)于改革的法治思想首先要解決的問題，也是習近平關(guān)于改革的法治思想的基石。（1）就此，習近平總書記提出了“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪”的經(jīng)典命題。早在2014年10月23日十八屆四中全會第二次全體會議上，習近平總書記就指出：“讓全面深化改革、全面依法治國像兩個輪子，共同推動全面建成小康社會的事業(yè)滾滾向前?！保?） 2014年12月31日在2015年新年賀詞中他再次指出：“我們要讓全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪，推動全面建成小康社會的目標如期實現(xiàn)。”（3） 2018年8月24日在中央全面依法治國委員會第一次會議上習近平總書記再次強調(diào)：“‘改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，要堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治?！保?）

“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪”的命題深刻地揭示了改革與法治的功能定位和內(nèi)在聯(lián)系，為全面深化改革和全面推進依法治國相銜接提供了重大理論依據(jù)。不過，改革勢必要突破現(xiàn)行法律制度約束，因而與法治具有對立性。如何將二者統(tǒng)一起來，使其并行不悖，始終是困擾我國改革開放的重大問題。習近平總書記用一句話辯證地回答了這個問題，即“要堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治”，從而將對立的兩個方面統(tǒng)一了起來。

“在法治下推進改革”立足于改革應(yīng)堅持的原則與方法，與“在法治軌道上推進改革”、“用法治思維和法治方式深化改革”一起構(gòu)成習近平關(guān)于改革的法治思想的核心命題；“在改革中完善法治”則立足于改革的對象與內(nèi)容，這在國家治理現(xiàn)代化命題中得到更清晰的表述。十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”而“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！保?）

二、“在法治軌道上推進改革”

“在法治軌道上推進改革”的命題是習近平總書記關(guān)于改革的法治思想的核心和總的表達。這一命題在2012年開始提出，后來也被表述為“用法治思維和法治方式深化改革”和“在法治下推進改革”。（6） 2012年12月4日，在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上講話時他提出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作?！保?） 2014年2月28日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上習近平總書記指出：“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！保?）

“在法治軌道上推進改革”標志著我國改革進入了新里程。改革開放初期，改革的時間緊、任務(wù)重，拋開法治搞改革的問題比較突出，理論界還曾提出“良性違憲（法）”的改革論。（9）可以說，“在法治軌道上推進改革”的命題是對拋開法治搞改革問題的撥亂反正，是關(guān)于改革的法治思想的新界碑。第一，“在法治軌道上推進改革”的本質(zhì)是用法治思維和法治方法來推進和深化改革。法治思維和法治方法可從兩個層面來理解：一是形式法治思維和方法。它不僅意味著對現(xiàn)行憲法和法律權(quán)威的尊重和維護，還意味著要把法律規(guī)定作為推進所有工作的依據(jù)和準繩，把法定程序作為解決所有問題的渠道和方法。二是實質(zhì)法治思維和方法。它首先意味著良法善治，即得到維護和遵循的法律必須是好的和善的，必須始終把維護公民權(quán)益放在第一位，體現(xiàn)社會公平正義；它還意味著，法治的運作過程要體現(xiàn)人民主體地位，使法治能夠貫徹和體現(xiàn)最廣大人民的真實意志。形式法治與實質(zhì)法治的兩種思維與方法相輔相成，前者為改革提供規(guī)矩和方法，后者為改革提供動力和目標。第二，“在法治軌道上推進改革”意味著用法治“引領(lǐng)、推動、規(guī)范、保障”改革。所謂“引領(lǐng)”，即通過立法或其他法治方式和手段，為改革設(shè)目標、定規(guī)劃、畫藍圖；所謂“推動”，即通過立法為改革參與者設(shè)定推進和實施改革的職權(quán)、職責、權(quán)利和義務(wù)，建立科學(xué)的考核和評估、獎勵和懲戒機制；所謂“規(guī)范”，即通過立法，為改革定規(guī)矩，建立改革的基本行為規(guī)范，使改革活動在法律規(guī)范指引下得以有序推進。所謂“保障”，即為改革決策、實施主體提供必要條件，明確其他相關(guān)機構(gòu)與組織的協(xié)助義務(wù)，為改革提供人力、財力保障，為改革的順利推進營造良好環(huán)境?？傊?，“在法治軌道上推進改革”意味著改革受法治全面約束。

三、“重大改革要于法有據(jù)”和“先立后破”

“重大改革要于法有據(jù)”和“先立后破”（有時也表述為“不立不破、先立后破”）兩個命題是習近平總書記關(guān)于改革的形式法治思維和法治方法的基本表達。2013年11月12日，在十八屆三中全會第二次全體會議上，習近平總書記指出：“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進行?！保?0） 2014年10月23日，十八屆四中全會之《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）要求，“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”。2019年7月5日，在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上，習近平總書記再次指出：“在深化黨和國家機構(gòu)改革中，我們探索和積累了寶貴經(jīng)驗，就是堅持黨對機構(gòu)改革的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持不立不破、先立后破……”（11）

“重大改革要于法有據(jù)”和“先立后破”兩個命題并非簡單的同義反復(fù)，而是分別針對兩種不同情形的改革提出的兩種不同要求：其一是現(xiàn)行法對改革事項尚無規(guī)定，改革等于建章立制；其二是現(xiàn)行法對改革事項已做了規(guī)定，改革意味著要突破現(xiàn)行法的規(guī)定?！爸卮蟾母镆诜ㄓ袚?jù)”主要針對第一種情形。這一情形可再分為兩種狀況：一是改革事項會減損公民、法人和其他組織的權(quán)益或增加其義務(wù)，二是改革事項會增加公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者減少其義務(wù)。對于前者，《決定》特別規(guī)定：“行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定?！卑创耍母锶绻麜p損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或增加其義務(wù)，不論重大與否，都應(yīng)于法有據(jù)。但對后者，《決定》并無明確規(guī)定?！坝诜ㄓ袚?jù)”源于法律保留原則，有侵害保留和重大保留之說。它不僅要求國家在作出侵害公民權(quán)益的行為時要于法有據(jù)，還要求在作出涉及人民基本權(quán)利和重大利益的決定時也應(yīng)于法有據(jù)。如此一來，“重大改革要于法有據(jù)”應(yīng)主要針對第一種情形的第二種狀況?！安涣⒉黄?、先立后破”則主要針對第二種情形。由于立法程序的復(fù)雜性以及改革可能產(chǎn)生的巨大爭議性，“先立后破”往往會使改革難以啟動、推進，有時會使改革擱置在漫長的立法程序與無休止的爭論中。改革開放初期，我國的許多改革基本上按照“不破不立、先破后立”的方式推進，但這種方式與社會主義法治的基本原理相抵觸，以破壞法治原則為代價。當提出“在法治軌道上推進改革”的重大命題之后，進一步提出“不立不破、先立后破”，無疑是對既往改革方式的重大調(diào)整。

不論是“重大改革要于法有據(jù)”還是“先立后破”，不僅意味著要按照形式法治的要求推進改革，同時也意味著要加大法治對于改革的引領(lǐng)和推動作用。不過，習近平總書記同時也指出：“改革要于法有據(jù)，但也不能因為現(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無法推進改革的，正所謂‘茍利于民不必法古，茍周于事不必循舊?！保?2）為協(xié)調(diào)二者之間的矛盾，習近平總書記和黨中央提出了先行先試“要按照法定程序作出授權(quán)”的新命題，并將其在《決定》中加以規(guī)定，即“實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)?！?/p>

四、先行先試“要按照法定程序作出授權(quán)”

在邏輯關(guān)系上，先行先試“要按照法定程序作出授權(quán)”是對“改革要于法有據(jù)”和“先立后破”命題的遵循和變通，是在全面改革條件不成熟時對局部地區(qū)或領(lǐng)域先行試點的特殊處理，依然是運用形式法治思維和法治方法推進改革的一種體現(xiàn)。

先行先試是我國改革開放最具特色之處，對于推動和深化改革長期發(fā)揮獨特作用，在我國改革開放史上占據(jù)重要地位。習近平總書記多次予以充分肯定，如2013年12月10日在中央經(jīng)濟工作會議上講話時他指出：“對認識還不深入、但又必須推進的改革，要大膽探索、試點先行，有些改革涉及深層次制度因素和復(fù)雜利益關(guān)系，一時難以在面上推開，要發(fā)揮改革試點的偵察兵和先遣隊作用，找出規(guī)律，凝聚共識，為全面推開積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件?！保?3）不過，先行先試與法治的矛盾最突出、最難處理，這主要體現(xiàn)在制度變革性先行先試中。制度變革性先行先試以對現(xiàn)行法律制度的變革為使命。其試點屬性決定了只能在部分地方或部門開展，且不同地方不同部門制定的改革方案往往不一樣；要不要將改革方案由點到面進行推廣進而對相關(guān)制度予以修改，皆取決于改革試點取得的成效和社會對改革的接受程度；如果改革試驗達不到預(yù)期效果，或者試驗后社會爭議依然比較大，要么變更試驗方案繼續(xù)試驗，要么改革就此中止、終結(jié)。因此，制度變革性先行先試總是具有試驗內(nèi)容的“變法性”、實施區(qū)域的局部性、改革方案的多樣性、時間效力的暫時性、試驗結(jié)果的不確定性等特點。而立法或修法具有實施區(qū)域的全國性、法律方案的單一性、時間效力的長期性、規(guī)范內(nèi)容的確定性等特點。這種情況下，“不立不破、先立后破”的路子行不通。（14）曾幾何時，“先試后立”幾乎成為一種常態(tài)。但黨的十八大以后，習近平總書記在強調(diào)試點重要性的同時，也強調(diào)試點法治化的重要性，從而提出了“先行先試要得到授權(quán)”的命題。

授權(quán)意味著，當先行先試可能會突破現(xiàn)行法的規(guī)定時，由全國人大及其常委會或者其他相關(guān)立法主體，按照法定程序作出決定，特別許可改革試驗實施主體在試驗區(qū)域內(nèi)暫停部分法律條款的適用或者暫時調(diào)整部分法律條款的適用。授權(quán)制度的建立徹底消解了先行先試與法治原則之間的矛盾性，解決了先行先試進退兩難的困境。因此，先行先試授權(quán)制度是化解改革與法治的對立性、建構(gòu)兩者統(tǒng)一性的重大制度創(chuàng)新，使改革與法治真正成為彼此協(xié)調(diào)、相輔相成的“鳥之兩翼、車之兩輪”。目前，這一命題已為立法法明文規(guī)定?！吨腥A人民共和國立法法》第13條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就特定事項授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定?！逼駷橹梗珖舜蠹捌涑?wù)委員會授權(quán)之外，國務(wù)院和地方人大及其常委會也作出不少暫時調(diào)整或者暫時停止適用行政法規(guī)和地方性法規(guī)部分規(guī)定的決定。

五、“改革必須以促進社會公平正義為出發(fā)點和落腳點”

“改革必須以促進社會公平正義為出發(fā)點和落腳點”是對“改革必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”的簡要表達（15）， 是習近平總書記關(guān)于改革的法治思想的“核心價值追求”，也是他關(guān)于改革的實質(zhì)法治思維與法治方式的基本表達。

2012年11月17日，在十八屆中央政治局第一次集體學(xué)習時，習近平總書記就指出：“公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，所以必須在全體人民共同奮斗、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立社會公平保障體系。共同富裕是中國特色社會主義的根本原則，所以必須使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進?！保?6）2013年11月12日，在十八屆三中全會第二次全體會議上，習近平總書記把促進社會公平正義作為深化改革的根本目標提了出來：“全面深化改革必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點。”（17）

當把促進社會公平正義和增進人民福祉作為改革的根本目標時，改革與法治在價值目標上就得以統(tǒng)一起來，這是因為，法治的根本價值目標也在于促進社會公平正義。因此就可以用法治的價值目標引領(lǐng)和推動改革。古希臘哲學(xué)家亞里士多德就指出：“正義來自于國家，因為法是國家共同體的制度，而什么是公正的則由法來決定?！保?8）羅馬法學(xué)家同樣認為：“法是實現(xiàn)善與公正的藝術(shù)”“法來源于正義，正義如法之母”。（19）而今，習近平總書記同樣把公正作為法治的根本標準。他指出：“全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行。”（20）可見，公平正義既是改革的目標，也是法治的基本要求。

在公平正義中，社會基本結(jié)構(gòu)的正義是首要的?！叭藗冎园焉鐣窘Y(jié)構(gòu)正義作為首要的正義，是因為：（1）社會基本結(jié)構(gòu)對個人的生活前途起滲透的、自始至終的影響；（2）社會基本結(jié)構(gòu)構(gòu)成了個人和團體的行為發(fā)生的環(huán)境條件；（3）關(guān)于人的行為公正與否的判斷，往往是根據(jù)社會基本結(jié)構(gòu)的正義標準作出的?！保?1）習近平法治思想的公平正義觀集中體現(xiàn)于社會基本結(jié)構(gòu)層面，它更加關(guān)注“地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距等問題”，主張“堅持在發(fā)展中保障和改善民生，統(tǒng)籌做好就業(yè)、收入分配、教育、社保、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、扶幼等各方面工作，更加注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達地區(qū)傾斜，向困難群眾傾斜”，以“促進全體人民共同富?！弊鳛楹饬扛母铩肮秸x”的試金石、平衡器。（22）

六、“實現(xiàn)全體人民共同富?！?/p>

“實現(xiàn)全體人民共同富?！笔菍Α吧鐣秸x”從主體和內(nèi)容方面所作的進一步界定，是實現(xiàn)社會公平正義后中國社會生活的美好圖景，也是習近平總書記以人民為中心的法治思想在改革法治思想中的體現(xiàn)和落實。

“實現(xiàn)全體人民共同富裕”是習近平總書記反復(fù)強調(diào)的。早在2013年3月17日十二屆全國人民代表大會第一次會議上講話時他就提出，我們要“使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進。”（23） 2021年1月28日在十九屆中央政治局第二十七次集體學(xué)習時習近平總書記再次指出：“進入新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，必須更加注重共同富裕問題?！保?4）理解這一命題須關(guān)注以下幾點：

首先，“實現(xiàn)全體人民共同富?！钡拿}是中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的必然要求，與習近平總書記以人民為中心的發(fā)展思想相統(tǒng)一?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨必須全心全意為人民服務(wù)”，“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益?！秉h的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。此后，習近平總書記多次強調(diào)以人民為中心的改革思想，并把它與“促進社會公平正義”與“增加全體人民共同福祉”的命題相結(jié)合。

其次，“實現(xiàn)全體人民共同富?！北仨毰c“改革必須以促進社會公平正義為出發(fā)點和落腳點”這一命題有機地結(jié)合起來。人民福祉的增進與人民共同富裕的實現(xiàn)是我國社會主義公平正義的目的所在、本質(zhì)所在、特征所在，是衡量改革是否公平正義的評價標準、試金石，可有兩個衡量指標：一是縱向地或歷史地看，經(jīng)過改革，人民的福祉是否得到增進、提高，即是否比以前過得更好。只有比以前過得更好，才能說明改革是進步的和正義的。二是橫向地或比較地看，不同領(lǐng)域、地域、階層人民的福祉水平及其增進程度的差距是否逐漸縮小和更趨合理，即是否共同富裕了。只有差距逐漸縮小和更趨合理，人民共同富裕了，才能說明改革是公平的和正義的。因此，人民福祉的絕對增加和相對增加比是衡量改革公平正義的基本指標。

再次，“實現(xiàn)全體人民共同富裕”應(yīng)切合經(jīng)濟社會發(fā)展水平予以歷史地觀察和分析。在改革初期整個社會還很貧窮的情況下，衡量改革公平正義的主要指標應(yīng)當是社會財富的總體增長和人民福祉的絕對增加。如果蛋糕太小，切得再公平也無濟于事。因此，鄧小平審時度勢地提出“讓一部分人先富起來”。即便到了2013年，習近平總書記仍指出：“實現(xiàn)社會公平正義是由多種因素決定的，最主要的還是經(jīng)濟社會發(fā)展水平……我們必須緊緊抓住經(jīng)濟建設(shè)這個中心，推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，進一步把‘蛋糕做大，為保障社會公平正義奠定更加堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。”（25）但當社會財富總量和人民福祉增加到一定程度時，衡量改革公平正義的主要指標就應(yīng)當是貧富差距和相對增加比。因此，2021年初習近平總書記就明確指出：“進入新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，必須更加注重共同富裕問題……要自覺主動解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距等問題。”（26）

七、“要做好改革評估工作”

“要做好改革評估工作”是習近平總書記關(guān)于改革的法治思想中實事求是、科學(xué)決策思想的集中表達。2013年11月12日在十八屆三中全會第二次全體會議上講話時，習近平總書記就強調(diào)：“我們的政策舉措出臺之前必須經(jīng)過反復(fù)論證和科學(xué)評估，力求切合實際、行之有效、行之久遠，不能隨便‘翻燒餅。”（27） 2019年7月30日在十九屆中央政治局第十六次集體學(xué)習時他指出：“要做好改革評估工作，加強改革舉措評估、改革風險評估、改革成效評估，確保各項政策制度切合實際、行之久遠。”（28）理解評估的論斷，應(yīng)關(guān)注以下幾點：

首先，改革評估是中國共產(chǎn)黨實事求是思想路線在改革實踐中的具體落實。實事求是是中國共產(chǎn)黨根本的思想路線之一，注重理論聯(lián)系實際，大興調(diào)查研究之風，按客觀規(guī)律辦事，將實踐作為檢驗真理的唯一標準，是毛澤東思想和鄧小平理論的重要組成部分?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確指出：“黨的思想路線是一切從實際出發(fā)，理論聯(lián)系實際，實事求是，在實踐中檢驗真理和發(fā)展真理?！睂τ谔囟ǜ母锒?，改革面臨的情況如何，所要解決的問題有哪些，改革方案是否科學(xué)，改革成效如何？這些都需要經(jīng)過科學(xué)評估才能回答，不能憑主觀臆斷，不能憑長官意志。改革評估本質(zhì)上是一種更為系統(tǒng)、嚴謹、科學(xué)的調(diào)查研究方法，以改革評估作為是否啟動改革以及改革是否成功的判斷依據(jù)，正是中國共產(chǎn)黨實事求是思想路線的體現(xiàn)。

其次，改革評估在新時期改革實踐中具有非同以往的重要作用。黨的十八大以來，我國的改革進入攻堅期和深水區(qū)，要解決的大都是長期積累的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾和政策性問題。在這種情形下進一步深化改革，一是“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，統(tǒng)籌推進重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革”（29）；二是改革進度要適中，“改慢了不行，過于激進也不行”（30）；三是要更加重視調(diào)查研究，“刻舟求劍不行，閉門造車不行，異想天開更不行，必須進行全面深入的調(diào)查研究”。（31）總之，新時期改革更加強調(diào)決策的科學(xué)性、正確性，改革評估是其關(guān)鍵環(huán)節(jié)和措施。習近平總書記就此強調(diào)：“提出改革舉措當然要慎重，要反復(fù)研究、反復(fù)論證，但也不能因此就謹小慎微、裹足不前，什么也不敢干、不敢試。搞改革，現(xiàn)有的工作格局和體制運行不可能一點都不打破，不可能都是四平八穩(wěn)、沒有任何風險。只要經(jīng)過了充分論證和評估，只要是符合實際、必須做的，該干的還是要大膽干?！保?2）

再次，改革評估是一個系統(tǒng)工程，不僅包括改革前的舉措評估和風險評估，還包括改革中的定期評估和改革后的成效評估。起初，習近平總書記主要強調(diào)改革前評估，但后來逐漸擴大了評估范圍。2013年11月12日在十八屆三中全會第二次全體會議上講話時他提出了定期評估的概念（33）， 2014年2月28日在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上講話時他提出了進行改革效果評估的要求（34）， 2019年，他在之前論述的基礎(chǔ)上，進一步全面提出了“改革舉措評估、改革風險評估、改革成效評估”（35）等全面評估思想，從而提出了構(gòu)建比較完整的改革評估制度體系的思想。

八、“要寬容改革失誤”與“健全容錯糾錯機制”

“要寬容改革失誤”與“健全容錯糾錯機制”這一命題是習近平關(guān)于改革的法律監(jiān)督與法律責任思想的總闡述和總表達。早在2003年，還在浙江工作期間，習近平總書記就指出：“在先行的試點中要鼓勵成功，寬容失敗，糾正失誤，注意保護好干部群眾的改革熱情?！保?6） 2016年1月18日，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上講話時，他提出了“三個區(qū)分”的思想，即“要把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來?！保?7）2018年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚瑢ｉT就容錯機制的實施作了詳細規(guī)定。理解這一命題須把握兩點：

第一，改革尤其是為改革創(chuàng)新而進行的先行先試，具有很大的特殊性，對它們的監(jiān)督應(yīng)與日常的履職行為相區(qū)別，秉持不同的追責標準，其差異至少有三點不同：一是，改革創(chuàng)新一般是“分外事”，日常工作則是“分內(nèi)事”。一般干部，特別是基層干部并不負有改革創(chuàng)新、先行先試的法定職責。他們進行改革創(chuàng)新、先行先試，等于自我加負、額外奉獻。二是，改革創(chuàng)新、先行先試是另辟蹊徑、無經(jīng)驗可循，面臨的不確定因素更多，即便勤勉盡責，也難免發(fā)生失誤錯誤，達不到預(yù)期目的。三是，改革創(chuàng)新旨在觸動既有社會秩序和利益格局，更易激起既有社會秩序和社會利益維護者的反對，面臨的阻力更大?；谶@三點區(qū)別，降低先行先試者的責任風險就非常必要。

第二，“寬容改革失敗”與“建立容錯糾錯機制”應(yīng)建立在習近平總書記提出的“三個區(qū)分”的思想基礎(chǔ)上：一是要區(qū)分改革創(chuàng)新、先行先試與日常履職。習近平總書記“寬容改革失敗”與“建立容錯糾錯改革機制”的思想是針對改革創(chuàng)新尤其是先行先試的，不能將其與領(lǐng)導(dǎo)干部的日常履職工作相等同。二是要區(qū)分改革創(chuàng)新、先行先試中出現(xiàn)的“失誤錯誤”與“故意違紀違法”。習近平總書記提出的“三個區(qū)分”已經(jīng)對寬容的界限作了明確劃分，可以寬容的只是無意的、過失性的“失誤錯誤”。三是要區(qū)分先行先試“未達到目的”與“失誤錯誤”。先行先試沒有達到預(yù)期目的的原因，要么是改革方案不完善，要么是改革條件不成熟。沒有達到預(yù)期目的的先行先試為改革方案的調(diào)整提供了條件，為改革條件的再評估提供了依據(jù)，可以使改革決策者更冷靜、更慎重。因此，先行先試未達到預(yù)期目的壓根就沒有錯，沒有錯就無錯可容。

注釋：

（1） 江必新、戢太雷：《習近平法治建設(shè)重大關(guān)系理論》，《東南法學(xué)》2021年第2期。

（2）（7）（8）（12）（20）中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第13、109、46、51、38頁。

（3） 中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第13頁。

（4）（6） 中共中央文獻研究室編：《十九大以來重要文獻選編》 （上）， 中央文獻出版社2019年版，第623、620—624頁。

（5）（10）（13）（17）（29）（30）（31）（32）（33） 中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻出版社2014年版，第24、47、50、96、30、34、37—38、39—40、143—144頁。

（9） 郝鐵川：《論良性違憲》，《法學(xué)研究》1996年第4期。

（11） 徐雋：《鞏固黨和國家機構(gòu)改革成果 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《人民日報》2019年7月6日。

（14） 楊登峰：《改革試驗法治建設(shè)的主要問題與任務(wù)》，《甘肅社會科學(xué)》2020年第2期。

（15） 江必新：《論習近平法治思想中的社會公平正義觀》，《政法論壇》2023年第5期。

（16）（23） 中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第78—79頁、236。

（18） Aristoteles， Politik， 1253a 39ff.轉(zhuǎn)引自 [德]伯恩·魏徳士：《法理學(xué)》，丁小春、吳越譯，法律出版社2003年版，第160頁。

（19） ［德］伯恩·魏徳士：《法理學(xué)》，丁小春、吳越譯，法律出版社2003年版，第159頁。

（21） 張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第203頁。

（22）（24）（26） 《完整準確全面貫徹新發(fā)展理念 確保“十四五”時期我國發(fā)展開好局起好步》， 《人民日報》2021年1月30日。

（25） 習近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。

（27） 習近平：《論堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，中央文獻出版社2019年版，第32頁。

（34） 《把抓落實作為推進改革工作的重點 真抓實干蹄疾步穩(wěn)務(wù)求實效》，《人民日報》2014年3月1日。

（28）（35） 《凝心聚力實施改革強軍戰(zhàn)略 把新時代強軍事業(yè)不斷推向前進》，《人民日報》2019年8月1日。

（36） 習近平：《之江新語》， 浙江人民出版社2007年版，第17頁。

（37） 中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于社會主義經(jīng)濟建設(shè)論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第330頁。

作者簡介：楊登峰，東南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，江蘇省地方立法研究基地研究員，江蘇南京，211189；南京師范大學(xué)中國法治現(xiàn)代化研究院兼職研究員，江蘇南京，210023。

（責任編輯 李 濤）