陳喚春

摘? ?要：文章基于政策工具理論，采用內(nèi)容分析法，從政策工具類型和新課程政策內(nèi)容要素兩個(gè)結(jié)構(gòu)維度，對(duì)2017—2021年國家層面頒布的14份與普通高中新課程密切相關(guān)的政策文本進(jìn)行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，普通高中新課程政策體系基本形成，但在工具選擇上存在問題：使用比例失衡而權(quán)威型工具依賴較強(qiáng)；新課程政策內(nèi)容要素差異明顯，與政策工具擬合度不高；政策工具存在制度慣性，工具選擇基于慣性思維等。為此，在今后新課程政策推進(jìn)過程中，需要構(gòu)建新課程政策工具使用的協(xié)同機(jī)制，優(yōu)化新課程政策內(nèi)容要素維度結(jié)構(gòu)布局，構(gòu)建科學(xué)合理的新課程政策工具選擇機(jī)制。

關(guān)鍵詞：普通高中；政策工具；新課程政策；結(jié)構(gòu)布局；選擇機(jī)制

一、問題的提出

為提高普通高中教育質(zhì)量，促進(jìn)育人方式的轉(zhuǎn)變，自2019年9月起，全國普通高中逐步實(shí)施新課程，使用新教材，2022年前普通高中已經(jīng)全面實(shí)施新課程新教材。新課程政策是實(shí)現(xiàn)課程改革的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，關(guān)于新課程政策及其相關(guān)問題的研究已經(jīng)引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，現(xiàn)有的研究多集中在實(shí)踐路徑、現(xiàn)實(shí)困境、質(zhì)量評(píng)估等方面123，然而，目前從政策工具的視角進(jìn)行全面、系統(tǒng)的文本分析研究比較欠缺。政策工具是教育治理的手段和途徑，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和結(jié)果的橋梁。在新課程政策執(zhí)行過程中，選擇何種政策工具將直接影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。基于此，本研究以政策工具為視角，運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)2017—2021年的國家新課程政策進(jìn)行計(jì)量分析，呈現(xiàn)政策工具在我國普通高中新課程中的使用情況與內(nèi)在特征，以期為未來普通高中新課程政策的優(yōu)化與完善提供借鑒。

二、基于政策工具的新課程政策文本分析框架

政策工具是政府為達(dá)到既定政策目標(biāo)而采取的一系列方法、技術(shù)和手段，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和解決政策問題的橋梁。以政策工具的視角構(gòu)建政策分析框架，能夠?qū)ΜF(xiàn)有政策體系進(jìn)行評(píng)估，為未來政策調(diào)整與優(yōu)化提供有效途徑，本研究將依據(jù)政策工具類型維度和新課程政策內(nèi)容要素維度來構(gòu)建新課程政策文本的二維分析框架。

1.X維度：政策工具類型

本研究以新課程實(shí)施現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，結(jié)合洛蘭·麥克唐納爾1 與理查德·埃爾莫爾2 、安妮·施奈德3 等學(xué)者對(duì)政策工具的分類，將促進(jìn)新課程政策執(zhí)行的政策工具類型分為權(quán)威型工具、象征與勸告型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具和系統(tǒng)變革型工具。這五種政策工具能夠較為全面地覆蓋國家在普通高中新課程政策執(zhí)行過程中所使用的政策工具。

其中，權(quán)威型工具具有強(qiáng)制性、低成本性特征，指政府為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而利用政治權(quán)威，對(duì)政策目標(biāo)對(duì)象采取強(qiáng)迫性的規(guī)定和行動(dòng)，例如，新課程政策文本中“嚴(yán)格執(zhí)行教學(xué)計(jì)劃”等。象征與勸告型工具指政策主體通過象征或比喻手段，鼓勵(lì)目標(biāo)群體根據(jù)政策價(jià)值導(dǎo)向表現(xiàn)自我，例如，新課程政策文本中“樹立為中華民族偉大復(fù)興而勤奮學(xué)習(xí)的遠(yuǎn)大志向”等。激勵(lì)型工具指政策主體為了達(dá)到政策目標(biāo)，引導(dǎo)政策目標(biāo)群體做出某種行為而給予積極或消極的“刺激”。其中，積極“刺激”包括獎(jiǎng)勵(lì)、經(jīng)費(fèi)等政策，而消極“刺激”則包括處罰、制裁等政策4，例如，新課程政策文本中“評(píng)優(yōu)評(píng)先活動(dòng)”等。能力建設(shè)型工具指政策主體向政策目標(biāo)群體提供信息、培訓(xùn)、教育和資源，使政策目標(biāo)群體能夠做出決策或開展活動(dòng)5，例如，新課程政策文本中“教師培訓(xùn)”等。系統(tǒng)變革型工具指個(gè)人與機(jī)構(gòu)之間的官方權(quán)力轉(zhuǎn)移，系統(tǒng)的擴(kuò)大或縮小的預(yù)期效果促使提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，而激勵(lì)因素通常決定這些產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)和效果。6 新課程政策文本中的“成立相關(guān)學(xué)科指導(dǎo)專家組”等屬于此類政策工具。

2.Y維度：新課程政策內(nèi)容要素

政策工具維度是從國家政策角度對(duì)新課程政策進(jìn)行分析，但僅從政策工具維度分析并不能全面把握新課程政策的全部特征，更無法詳細(xì)地分析新課程政策工具的使用情況。因此，在構(gòu)建政策工具分析框架時(shí)，應(yīng)引入新課程政策的內(nèi)容要素維度，使之能夠在二維政策工具框架內(nèi)深入地剖析文本內(nèi)容。本研究從培養(yǎng)目標(biāo)、課程設(shè)置、實(shí)施與評(píng)價(jià)、條件保障、管理與監(jiān)督五個(gè)方面對(duì)新課程政策內(nèi)容要素進(jìn)行了歸類和整理。其中，培養(yǎng)目標(biāo)是新課程政策的總體指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)要求，包括理想信念、社會(huì)責(zé)任感、學(xué)習(xí)能力和自主發(fā)展能力；課程設(shè)置是新課程在課程準(zhǔn)備、職責(zé)劃分、學(xué)制和課時(shí)、課程類別和科目表設(shè)計(jì)方面的系統(tǒng)性安排；實(shí)施與評(píng)價(jià)指各級(jí)教育行政部門要制定本地課程實(shí)施指導(dǎo)意見以及具體的課程實(shí)施方案，包括學(xué)校課程規(guī)劃、學(xué)生發(fā)展指導(dǎo)、教學(xué)改革、考試評(píng)價(jià)制度和課程資源；條件保障指各級(jí)教育行政部門和學(xué)校根據(jù)新課程實(shí)施需要，制定相應(yīng)的保障措施，包括教研與教師隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)設(shè)施和經(jīng)費(fèi)保障；管理與監(jiān)督指有關(guān)部門及時(shí)對(duì)課程執(zhí)行情況進(jìn)行管理和監(jiān)測，包括審議制度、指導(dǎo)和督查、監(jiān)測和反饋。

3.二維政策文本分析框架的確立與構(gòu)建

將政策工具X維度和新課程政策內(nèi)容要素Y維度相結(jié)合，構(gòu)建了X-Y二維分析框架，以新課程政策作為基本分析單元進(jìn)行政策內(nèi)容分析。具體分析框架如下：政策工具X維度包括權(quán)威型工具、象征與勸告型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具和系統(tǒng)變革型工具;新課程政策內(nèi)容要素Y維度包括培養(yǎng)目標(biāo)、課程設(shè)置、實(shí)施與評(píng)價(jià)、條件保障、管理與監(jiān)督，如圖1所示。

三、政策選取及文本分析

1.政策文本選取

本研究選取政策文本依據(jù)的篩選標(biāo)準(zhǔn)為：（1）國家層面，如中共中央、國務(wù)院、教育部頒布的政策文本；（2）以“新課程”為主題或內(nèi)容與新課程相關(guān)的政策文本；（3）通知、意見、方案等類型的政策文本。遵循文本權(quán)威性、重要性和針對(duì)性的原則，篩選并整理2017—2021年與“普通高中新課程”政策相關(guān)性最強(qiáng)的政策文本共14份，如表示1所示。

2.政策文本編碼

本研究對(duì)篩選出的14份國家政策文本中的內(nèi)容逐條分析，將其分解為523個(gè)分析單元，并對(duì)它們所涉及的政策工具和政策內(nèi)容進(jìn)行整理。按照“政策編號(hào)—政策條款—新課程政策內(nèi)容要素—使用的政策工具類型”進(jìn)行編碼和分類。例如，“1-2-1-2-1”表示國家政策文本編號(hào)1的第一個(gè)分析單元是關(guān)于培養(yǎng)目標(biāo)的政策內(nèi)容，使用象征與勸告型工具中的勸告子工具。在此基礎(chǔ)上，所有編碼涵蓋二維分析框架內(nèi)所有條目。

3.政策文本分析

（1）X維度：政策工具的統(tǒng)計(jì)與分析

通過對(duì)圖2中的編碼統(tǒng)計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，普通高中新課程政策運(yùn)用了多種政策工具，促進(jìn)了新課程政策的實(shí)施。政策工具維度頻數(shù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，普通高中新課程政策工具的使用呈現(xiàn)了顯著的差異。其中，權(quán)威型工具使用次數(shù)最多，計(jì)183次，占比35%；排名第二的政策工具是象征與勸告型工具，計(jì)153次，占比29%；排名第三的政策工具是能力建設(shè)型工具，計(jì)147次，占比28%；其后依次是系統(tǒng)變革型工具與激勵(lì)型工具，分別計(jì)24次與16次，分別占比5%、3%。由此可見，國家在制定和實(shí)施新課程政策時(shí)傾向于采用權(quán)威型工具，說明政府希望通過自上而下的方式來推動(dòng)新課程的實(shí)施。

從各個(gè)政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，普通高中新課程政策在各個(gè)子政策工具中的使用并不均衡，如圖2所示。在權(quán)威型工具的各子工具中，使用頻率最高的是“評(píng)估”和“標(biāo)準(zhǔn)”，分別為53次和52次，其次是“監(jiān)管”，使用40次，而“禁止”和“命令”的使用次數(shù)相對(duì)較少。在象征與勸告型工具的各子工具中，“勸告”的使用最多，達(dá)到114次，而“鼓勵(lì)號(hào)召”和“輿論宣傳”的使用相對(duì)較少，為20次和19次。在激勵(lì)型工具的各子工具中，政策文本中沒有出現(xiàn)“授權(quán)”，出現(xiàn)15次“經(jīng)費(fèi)”和1次“制裁”。在能力建設(shè)型工具的各子工具中，使用“制度建設(shè)”和“資源支持”的次數(shù)分別為52次和51次，“教育培訓(xùn)”出現(xiàn)43次，而“咨詢服務(wù)”出現(xiàn)1次，使用頻率較低。在系統(tǒng)變革型工具的各子工具中，“體制改革”出現(xiàn)20次，而“權(quán)力重組”出現(xiàn)4次?？傮w而言，各政策子工具的使用頻率呈現(xiàn)失衡狀態(tài)，“命令”“授權(quán)”“制裁”“咨詢服務(wù)”和“權(quán)力重組”這五大子工具使用頻率尤其突出。

（2）Y維度：新課程政策內(nèi)容要素的統(tǒng)計(jì)與分析

根據(jù)圖2中的編碼統(tǒng)計(jì)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)在普通高中新課程政策內(nèi)容要素中，政策工具使用頻率最高的內(nèi)容要素是“實(shí)施與評(píng)價(jià)”，相關(guān)政策工具共使用217次，占比42%，這也與我國當(dāng)前新課程政策執(zhí)行的事實(shí)情況相吻合；“條件保障”是政策工具使用頻率第二位的內(nèi)容要素，相關(guān)政策工具共使用154次，占比29%；與上述兩類政策內(nèi)容要素相比，“培養(yǎng)目標(biāo)”“管理與監(jiān)督”和“課程設(shè)置”三個(gè)內(nèi)容要素所涉及的政策工具相對(duì)較少，僅使用60次、52次和40次，占比分別為11%、10%和8%。

（3）X、Y維度：新課程政策文本二維統(tǒng)計(jì)與分析

將本研究已劃分的政策工具X維度和新課程政策內(nèi)容要素Y維度進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，普通高中新課程政策工具二維分析統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2所示?？梢?，普通高中新課程政策的執(zhí)行，包括權(quán)威型工具、象征與勸告型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具和系統(tǒng)變革型工具，共17項(xiàng)具體政策工具，523個(gè)分析單元。其中，新課程政策的實(shí)施與評(píng)價(jià)涉及15項(xiàng)具體政策，共217個(gè)分析單元，這表明我國政府傾向于采取導(dǎo)向性措施來促進(jìn)新課程政策的實(shí)施。

四、研究結(jié)論

1.新課程政策多種工具使用失衡，權(quán)威型工具的依賴較強(qiáng)

從政策工具來看，普通高中新課程政策雖然綜合運(yùn)用了五種政策工具，但是不同工具所占比重卻不盡相同，權(quán)威型工具、象征與勸告型工具和能力建設(shè)型工具居多，而激勵(lì)型工具和系統(tǒng)變革型工具使用相對(duì)較少，作用有限。在新課程改革過程中，依靠政府頒布法律法規(guī)進(jìn)行強(qiáng)制性管制的方式，在新課程的實(shí)施步驟、考試評(píng)價(jià)、工作機(jī)制、組織領(lǐng)導(dǎo)中均有體現(xiàn)。權(quán)威型工具在普通高中新課程政策工具使用中占比為35%，使用頻率遠(yuǎn)高于其他政策工具，說明我國政策制定者更青睞使用權(quán)威型工具來厘清新課程政策執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制，如對(duì)新課程政策的綜合實(shí)施、教學(xué)目標(biāo)、考核評(píng)價(jià)等。同時(shí)，權(quán)威型政策工具的子工具的使用存在比例失衡，“標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估”使用頻率最高，其次是“監(jiān)管和命令”，而“禁止”使用較少。

然而，權(quán)威型工具的大量使用也存在弊端。一方面，權(quán)威型工具的大量使用并不意味著新課程政策能夠得到有效實(shí)施。由于種種原因，政策制定者過度使用命令作為政策工具，并且附加了太多罰則，他們忽視了實(shí)施政策的環(huán)境，并且認(rèn)為制定懲罰性的命令很容易。對(duì)此，本弗尼特（Bennett）指責(zé)這種現(xiàn)象，認(rèn)為“其濫用和缺乏效果”，并且普遍打擊教師積極性。1 權(quán)威型工具雖然簡單明了，卻忽視了新課程政策執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行資源、執(zhí)行組織等方面的影響因素，可能會(huì)造成政策執(zhí)行者或政策執(zhí)行目標(biāo)群體對(duì)新課程政策的不完全肯定。另一方面，權(quán)威型工具的大量使用容易造成政策執(zhí)行手段的僵化。新課程政策的執(zhí)行本身就處于一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)圖景中，學(xué)校需要根據(jù)實(shí)際情況不斷細(xì)化和調(diào)整，將“去脈絡(luò)化”政策進(jìn)行“再脈絡(luò)化”，具體表現(xiàn)為對(duì)新課程政策的闡釋、解讀和轉(zhuǎn)化等方面。權(quán)威型工具使用過多容易造成新課程政策目標(biāo)群體的安全感缺失，導(dǎo)致目標(biāo)群體利益不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，從而引發(fā)合法性危機(jī)，偏離政策設(shè)計(jì)的初衷。

2.新課程政策內(nèi)容要素比例失衡，與政策工具擬合度不高

新課程政策內(nèi)容要素五大維度之間理應(yīng)保持大致均衡的狀態(tài)。然而，經(jīng)過統(tǒng)計(jì)分析可以看出，“實(shí)施與評(píng)價(jià)”在新課程政策內(nèi)容要素中占比高達(dá)42%，幾乎占到所有內(nèi)容要素的一半。與此形成鮮明對(duì)比的是，“培養(yǎng)目標(biāo)”“管理與監(jiān)督”和“課程設(shè)置”這三大內(nèi)容要素所涉及的政策工具相對(duì)較少，占比分別為11%、10%和8%。如此巨大的政策內(nèi)容要素分布差異、數(shù)量差異逐漸演化為不同政策內(nèi)容要素的發(fā)展差異，從而給新課程政策的穩(wěn)定發(fā)展埋下隱患。

作為新課程政策實(shí)施的重要手段，政策工具必須服務(wù)于新課程政策的預(yù)設(shè)目標(biāo)與政策規(guī)劃。從新課程政策工具的視角來看，新課程政策的預(yù)設(shè)目標(biāo)是通過多種政策工具來完善新課程政策的培養(yǎng)目標(biāo)、課程設(shè)置、實(shí)施與評(píng)價(jià)、條件保障、管理與監(jiān)督各基本要素的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，二維分析框架結(jié)果顯示，只有權(quán)威型工具、象征與勸告型工具以及能力建設(shè)型工具在新課程政策內(nèi)容要素中得到應(yīng)用，其他工具與新課程政策內(nèi)容基本要素之間的擬合度有待提升。以政策工具中使用頻率最高的權(quán)威型工具為例，該政策工具在“實(shí)施與評(píng)價(jià)”要素中共使用91次，而在“培養(yǎng)目標(biāo)”要素中僅使用3次，在“條件與保障”要素中僅使用16次。雖然實(shí)施與評(píng)價(jià)是新課程政策執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)，但培養(yǎng)目標(biāo)等要素同樣重要，對(duì)新課程實(shí)施質(zhì)量和執(zhí)行效率的影響仍然很大。

3.新課程政策工具存在制度慣性，工具選擇基于慣性思維

普通高中新課程政策工具的選擇偏重于強(qiáng)制性、權(quán)威性和直接性，這種“固定的”行為已經(jīng)成為一種制度化的選擇，而制度化的程度將會(huì)對(duì)政策工具的選擇產(chǎn)生影響，從而制約政策工具的創(chuàng)新。政策制定部門的思維定式、行為方式、部門利益以及新課程政策共同體所體現(xiàn)的理念，使得新課程政策工具選擇難以突破。即使是富有創(chuàng)新意識(shí)的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行者的號(hào)召，政府也只是在形式上采用一些新的工具，而事實(shí)上，這些政策工具的選擇仍然是基于慣性思維、傳統(tǒng)或者經(jīng)驗(yàn)的猜測。具體而言，在政策工具的選擇過程中，存在著將政策工具選擇看作一項(xiàng)簡單操練的傾向，即將其作為挑選一種解決政策問題的技術(shù)，缺乏對(duì)背景特征、政策問題和目標(biāo)群體的考慮，而后者對(duì)于政策工具選擇來說也同樣重要，這樣的習(xí)慣方式有可能在短期內(nèi)有效，但不利于適應(yīng)變化著的環(huán)境。

政策制定者們盡管對(duì)于可供選擇的政策工具之間的差異持有正確的洞見，但往往由于政策問題的長周期性，導(dǎo)致他們很難再轉(zhuǎn)向其他的政策工具。與此同時(shí)，對(duì)于這樣的政策工具，政策制定部門已經(jīng)獲得一定的經(jīng)驗(yàn)，要想“偏離”如此“正確”的軌道需要付出更多的成本和代價(jià)。循環(huán)往復(fù)，大多數(shù)人對(duì)政策工具的選擇都成為一種例行公事和固定路徑，拋棄了政策分析人士在選擇政策工具時(shí)需要進(jìn)行的理性政策研究。1 比如，在新課程實(shí)施與評(píng)價(jià)方面，政府一直采取“行政命令式”的下達(dá)，雖然存在諸多弊端，但在現(xiàn)有條件下，政府難以突破這種慣性選擇模式。這種模式不僅存在于鮮明的新課程政策內(nèi)容要素之中，而且也常見于特質(zhì)模糊的內(nèi)容要素中。

五、普通高中新課程政策工具的優(yōu)化建議

1.構(gòu)建新課程政策工具使用的協(xié)同機(jī)制，避免過度依賴權(quán)威型工具

一方面，構(gòu)建權(quán)威型工具和其他政策工具之間的協(xié)同機(jī)制。單獨(dú)使用權(quán)威型工具會(huì)顯得生硬，而單獨(dú)使用沒有國家權(quán)威力托底的激勵(lì)型、能力建設(shè)型等工具，則很容易產(chǎn)生政策驅(qū)動(dòng)力和權(quán)力不足的現(xiàn)象。若將權(quán)威型工具與其他工具協(xié)調(diào)發(fā)展，可以使其實(shí)施效用最大化。因此，未來制定新課程政策應(yīng)注意優(yōu)化政策工具的結(jié)構(gòu)布局，強(qiáng)化政策工具的整體性和系統(tǒng)性。政策制定者在發(fā)揮權(quán)威型工具引導(dǎo)新課程政策育人方式的深度變革時(shí)，應(yīng)適當(dāng)增加能力建設(shè)型、激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型工具的運(yùn)用，引導(dǎo)社會(huì)各界積極參與新課程政策的執(zhí)行?？傊瑧?yīng)完善政策工具協(xié)同應(yīng)用體系，發(fā)揮權(quán)威型工具的直接推動(dòng)作用和其他政策工具的間接引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)不同政策工具之間的協(xié)調(diào)作用。

另一方面，避免過度依賴權(quán)威型工具，提高權(quán)威型工具的執(zhí)行力。在新課程政策內(nèi)容要素中，某些內(nèi)容要素被過于復(fù)雜、缺乏彈性的權(quán)威規(guī)則所制約，而有些則難以滿足政策目標(biāo)群體的利益需求。這一觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)在于呼喚解除管制。解除管制是指政府在課程設(shè)置、實(shí)施、評(píng)價(jià)等方面減少管制，把決策權(quán)下放給地方教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校，由其自行制定規(guī)則。簡言之，從政府干預(yù)治理過渡到政府主導(dǎo)與市場參與的綜合治理，賦予新課程政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)更大的管理彈性，使其在面對(duì)政策變化和競爭時(shí)能夠更積極、及時(shí)地做出反應(yīng)。在普通高中新課程改革中，放松管制的本質(zhì)要求是政府放權(quán)，在該由地方教育行政部門和學(xué)校做主的地方由其自我管制，國家只提供宏觀指導(dǎo)，主要通過立法工具、中介組織或組織內(nèi)部自律來實(shí)施監(jiān)督和管理。2 應(yīng)當(dāng)注意，要提高權(quán)威型工具的執(zhí)行力，也要避免官僚主義的泛濫。

2.優(yōu)化新課程政策內(nèi)容要素的結(jié)構(gòu)布局，提高與政策工具的擬合度

新課程政策要穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展，離不開五大內(nèi)容要素維度的合理協(xié)調(diào)運(yùn)用。政策設(shè)計(jì)主體應(yīng)全面考慮各內(nèi)容要素維度在新課程政策發(fā)展不同階段所發(fā)揮的作用、價(jià)值和優(yōu)勢，從而使各種政策工具優(yōu)勢互補(bǔ)。因此，在未來的新課程政策制定過程中，應(yīng)注重完善政策工具的總體布局，均衡使用政策工具，促進(jìn)各要素均衡發(fā)展，提高政策工具利用的擬合度。具體而言，國家在實(shí)施與評(píng)價(jià)這一要素上大量配置權(quán)威型工具，并輔以象征與勸告型工具推動(dòng)新課程政策的執(zhí)行。通過能力建設(shè)型工具配合激勵(lì)型工具加強(qiáng)教師培訓(xùn)與研修，建立經(jīng)費(fèi)保障投入機(jī)制，促進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)。這兩項(xiàng)政策工具均具有周期長、投入大等特點(diǎn)，必須持續(xù)增加經(jīng)費(fèi)投入。在條件保障要素上，能力建設(shè)型工具可以有效地調(diào)動(dòng)學(xué)校管理者和教師的積極性，促進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)。在制度建設(shè)上，各級(jí)教育部門要完善教師獎(jiǎng)罰機(jī)制，建立健全教師專業(yè)發(fā)展保障機(jī)制。國家通過象征與勸告型工具為新課程政策的執(zhí)行提供有力的條件保障。在培養(yǎng)目標(biāo)要素方面上，國家通過象征與勸告型工具進(jìn)行積極引導(dǎo)，著力培養(yǎng)學(xué)生的核心素養(yǎng)，培養(yǎng)他們成為有理想、有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)臅r(shí)代新人。在課程設(shè)置要素方面，國家主要通過權(quán)威型工具來保證新課程的學(xué)制、課時(shí)、課程類別、開設(shè)科目、學(xué)分安排、科目設(shè)計(jì)等，確保課程的設(shè)置符合國家課程方案的規(guī)定。最后，在管理與監(jiān)督要素方面，國家需要運(yùn)用權(quán)威型工具來加強(qiáng)對(duì)新課程政策執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)和管理，健全課程政策執(zhí)行的評(píng)估與審議制度，確保新課程政策的順利實(shí)施。

3.構(gòu)建科學(xué)的新課程政策工具選擇機(jī)制，提高政策工具選擇的質(zhì)量

隨著普通高中新課程改革不斷深入，政策工具的選擇并非是在預(yù)設(shè)好的新課程問題與解決方案之間的一種簡單機(jī)械匹配的構(gòu)造。政策工具的選擇是一個(gè)不斷在復(fù)雜性與過于簡單之間尋找平衡點(diǎn)的過程，它必須將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w政策行動(dòng)，而選擇政策工具的過程也是揭示政策具體內(nèi)容的過程。1因此，在選擇政策工具時(shí)，必須改變以往基于經(jīng)驗(yàn)、偏好或慣例的主觀標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建科學(xué)合理的政策工具選擇機(jī)制，提高政策工具選擇的質(zhì)量，推動(dòng)政策工具選擇走向科學(xué)化。具體而言，其一，加強(qiáng)政策制定者的互動(dòng)，使他們在交流對(duì)話中選擇那些與新課程政策契合的工具，從而在一定程度上抑制制度化的選擇，保證政策工具選擇的有效性。其二，充分研究新課程政策的目標(biāo)和任務(wù)，深入分析各種政策工具的特征，注重證據(jù)的運(yùn)用。從事實(shí)的角度，運(yùn)用數(shù)理的方法和模型分析政策工具的成本，判斷哪些政策工具起作用，從而防止政策制定者的慣性思維和主觀臆斷。其三，政策工具的選擇是一個(gè)具體情境決策的過程，不同的政策工具之間存在很大差異，在新課程政策執(zhí)行過程中，沒有一種政策工具可以適合所有情況，因此，需要針對(duì)新課程政策中的具體問題選擇最為匹配的政策工具，以避免“固定的”政策工具。

An Analysis of the Policy Texts of the New Curriculum in Chinas

Ordinary High Schools From the Perspective of Policy Tools

CHEN Huanchun

（Zhenjiang Administration Institute， Zhenjiang Jiangsu， 212100）

Abstract： Based on policy tool theory and using content analysis， this study quantitatively analyzed 14 policy documents closely related to the new curriculum for ordinary high schools that are issued at the national level from 2017 to 2021. This analysis was conducted from two structural dimensions of policy tool types and the content elements of new curriculum policy. The study has found that although the new curriculum policy system in ordinary high schools has been basically formed， there still exist some problems in tool selection， like an imbalanced usage ratio and a strong reliance on authoritative tools， significant differences in the content elements of the new policy and a low fit with policy tools， and institutional inertia in policy tools with choices based on habitual thinking. Therefore， in the future promotion of the new curriculum policy， it is necessary to build a collaborative mechanism for the use of policy tools， optimize the structural layout of the policy content elements， and establish a scientific and reasonable mechanism for selecting policy tools.

Key words： ordinary high school，policy tools，new curriculum policy，structural layout，selection mechanism