DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2024.03.004

作者簡(jiǎn)介：楊毅，西南大學(xué)國(guó)家治理學(xué)院，教授。

基金項(xiàng)目：重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的理論創(chuàng)新與進(jìn)路前瞻”（2021YBCS56），項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：楊毅；西南大學(xué)創(chuàng)新研究2035先導(dǎo)計(jì)劃（SWUPilotPlan030），項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：吳江。

摘" 要：成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)是深入貫徹黨的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、扎實(shí)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要實(shí)踐途徑。成渝地區(qū)歷經(jīng)從經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)到城市群發(fā)展、再到雙城經(jīng)濟(jì)圈構(gòu)建的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐進(jìn)程，基于對(duì)跨域治理需求的現(xiàn)實(shí)考量，通過(guò)調(diào)整府際關(guān)系、強(qiáng)化地方政府間合作、構(gòu)建橫向行政協(xié)調(diào)機(jī)制，以突破行政區(qū)劃限制、促進(jìn)區(qū)域資源優(yōu)化配置、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等層面的均衡發(fā)展。新時(shí)代十年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在合作領(lǐng)域、協(xié)調(diào)機(jī)制、利益共享、政策執(zhí)行方面創(chuàng)新制度體系，實(shí)踐混合共力型的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式。但是未來(lái)在區(qū)域規(guī)劃、利益格局、組織協(xié)同、資源配置上成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)仍面臨諸多阻礙因素，需要從理念重塑、外部支持與內(nèi)部保障三個(gè)維度進(jìn)行路徑優(yōu)化。推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)向高質(zhì)量階段邁進(jìn)意義重大，進(jìn)一步從規(guī)劃層面、執(zhí)行層面、效能層面探索制度措施和協(xié)作策略，為形成各具特色、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域發(fā)展新格局提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和路徑借鑒。

關(guān)鍵詞：成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；跨域治理；府際關(guān)系；協(xié)同治理；合作機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-9841（2024）03-0041-12

一、問(wèn)題的提出與研究回顧

（一）問(wèn)題的提出

“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”是黨的十八大以來(lái)黨中央作出的重大決策部署，更是化解我國(guó)區(qū)域之間發(fā)展不平衡不充分的固有矛盾以實(shí)現(xiàn)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。成渝地區(qū)是實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要板塊，早在2006年國(guó)家“十一五”規(guī)劃就明確提出要建設(shè)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)，隨后兩地簽訂的《關(guān)于推進(jìn)川渝合作、共建成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)議》確立了要打造“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)第四極”的目標(biāo)，這不僅劃定了“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”的地理范圍，還就區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的工作機(jī)制、合作目標(biāo)和主要措施等達(dá)成了初步協(xié)議，成為成渝地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的開(kāi)端。2020年1月習(xí)近平總書(shū)記首次提出要推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極［1］。成渝地區(qū)要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，牢固樹(shù)立一體化發(fā)展理念，唱好“雙城記”，共建經(jīng)濟(jì)圈，合力打造區(qū)域協(xié)作的高水平樣板［2］。重慶作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的重要一核，積極謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展來(lái)增強(qiáng)中心城區(qū)發(fā)展能級(jí)和綜合競(jìng)爭(zhēng)力，深入研究和構(gòu)建成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略布局，推動(dòng)“雙城”合作、“雙核”聯(lián)建走深走實(shí)。

三年來(lái)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)取得了顯著成效，已經(jīng)成為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改革創(chuàng)新和對(duì)外開(kāi)放的重要引擎。在戰(zhàn)略規(guī)劃方面，重慶市和四川省聯(lián)合發(fā)布多項(xiàng)制度與方案，涉及營(yíng)商環(huán)境、科技創(chuàng)新、公共服務(wù)和生態(tài)保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域得到拓寬；在戰(zhàn)略選擇方面，成渝地區(qū)圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民生服務(wù)和對(duì)外開(kāi)放等重點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)政策支持體系培養(yǎng)核心增長(zhǎng)極，挖掘區(qū)域優(yōu)勢(shì)和引導(dǎo)多主體參與等方式加強(qiáng)區(qū)域間協(xié)同合作；在戰(zhàn)略執(zhí)行方面，共同建立了萬(wàn)達(dá)開(kāi)川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)、合廣長(zhǎng)協(xié)同發(fā)展示范區(qū)和資大文旅融合發(fā)展示范區(qū)等多個(gè)毗鄰地區(qū)合作平臺(tái)，為推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供支持。

當(dāng)前，成渝地區(qū)作為西部大開(kāi)發(fā)的重要支點(diǎn)以及“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的優(yōu)勢(shì)和潛力仍未得到充分激發(fā)。一方面，改革開(kāi)放以來(lái)，重慶、成都兩地對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的貢獻(xiàn)不足，以點(diǎn)帶面與均衡發(fā)展亟待推進(jìn)，城市內(nèi)涵式發(fā)展的綜合能級(jí)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)欠缺；另一方面，地處西部地區(qū)的重慶和成都兩地空間格局獨(dú)特，呈現(xiàn)出諸如特大城市和大量中小城市、縣域城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)交織；區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心極核和諸多欠發(fā)達(dá)區(qū)域并存；產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和生態(tài)功能區(qū)鄰近等特點(diǎn)，造成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難度大、困難多。為此，亟須立足“兩中心兩高地”戰(zhàn)略目標(biāo)和服務(wù)國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略大局，總結(jié)成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新舉措和實(shí)踐模式，并洞察未來(lái)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)調(diào)發(fā)展的前瞻路徑，以期助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)。

（二）相關(guān)文獻(xiàn)回顧

現(xiàn)代化、全球化與信息化的時(shí)代背景下，基于地緣關(guān)系的傳統(tǒng)“行政區(qū)劃”逐漸難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域的整體性發(fā)展，亟須創(chuàng)新地方政府合作機(jī)制和方式，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。

從歷時(shí)性維度來(lái)看，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究肇始于20世紀(jì)90年代，主要可分為三個(gè)階段。第一階段主要聚焦于宏觀視角下區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐意義和路徑選擇，例如有學(xué)者分析了山東省區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異分析與協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)策［3］；第二階段研究突破了行政區(qū)劃限制，對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化［4］、京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)［5］和粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新［6］等進(jìn)行深入探討；第三階段研究超越了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的協(xié)同導(dǎo)向，逐步向更多領(lǐng)域擴(kuò)展，例如生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理［7］和科技創(chuàng)新的關(guān)聯(lián)發(fā)展［8］，等等。成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)探索大致沿著政策背景的演變而推進(jìn)：一是成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)時(shí)期，主要集中于成渝地區(qū)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)方面，例如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同優(yōu)化［9］；二是成渝城市群建設(shè)時(shí)期，此階段研究集中于成渝城市群的空間結(jié)構(gòu)特征［10］和城市網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系［11］等空間地理要素的探索；三是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)時(shí)期，此階段研究不再局限于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和城市空間布局，而是向高等教育［12］、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［13］和生態(tài)環(huán)境保護(hù)［14］等多維領(lǐng)域擴(kuò)散。

從共時(shí)性維度來(lái)看，國(guó)內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究呈現(xiàn)出兩種取向。其一，從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)—區(qū)域市場(chǎng)層面來(lái)看，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異與優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向，區(qū)域經(jīng)濟(jì)如何協(xié)調(diào)發(fā)展成為學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的問(wèn)題。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一方面要充分利用市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)性特點(diǎn)，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)資源通過(guò)輻射效應(yīng)逐步進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)移［15］；另一方面，地方政府也需要在區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)建構(gòu)中發(fā)揮功能性作用。其二，從制度功能—行動(dòng)策略層面來(lái)看，地方政府依靠自身資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)，應(yīng)以彼此合作的策略進(jìn)行協(xié)調(diào)［16］，有學(xué)者就梳理了地方政府區(qū)域合作中府際治理與合作博弈等治理制度問(wèn)題［17］。為此，一方面地方政府要克服變革路徑困難以實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)范式治理向協(xié)同治理的角色轉(zhuǎn)變［18］；另一方面要建立責(zé)任清單以厘清跨域協(xié)同治理中的權(quán)力與責(zé)任［19］。目前成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)研究大致可劃分為三個(gè)方面：一是理論問(wèn)題研究，例如有學(xué)者基于功能主義理論提出了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的協(xié)同發(fā)展策略［20］，也有學(xué)者通過(guò)制度性集體行動(dòng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析探索了成渝區(qū)域協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)特征和演進(jìn)邏輯［21］；二是對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈勞動(dòng)力市場(chǎng)［22］和高等教育［23］等要素一體化的實(shí)證分析；三是以成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)為背景的相關(guān)探索，例如成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈高質(zhì)量教育發(fā)展的邏輯與路徑［24］。

通過(guò)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的學(xué)術(shù)研究史進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)既有研究或是對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的宏觀敘述，或是對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展某一領(lǐng)域的微觀深究。這些研究具有重要價(jià)值，但仍有必要從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面深入分析區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論邏輯與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：一方面探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論邏輯和內(nèi)在機(jī)理；另一方面，以成渝地區(qū)為例探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展歷程中的實(shí)踐創(chuàng)新。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論邏輯和內(nèi)在機(jī)理

（一）中國(guó)共產(chǎn)黨引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論邏輯

中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視由于自然資源稟賦及空間區(qū)位優(yōu)劣造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡問(wèn)題，積極推進(jìn)關(guān)于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論探索和創(chuàng)新實(shí)踐，始終堅(jiān)持將馬克思主義區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思想與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合。

新中國(guó)成立伊始，中國(guó)共產(chǎn)黨面對(duì)生產(chǎn)力布局極度“畸形”的國(guó)情，提出平衡布局的發(fā)展方針。毛澤東在《論十大關(guān)系》中確立了“充分利用沿海工業(yè)基礎(chǔ)”支持“優(yōu)先發(fā)展內(nèi)地”的戰(zhàn)略。在改革開(kāi)放后黨以“兩個(gè)大局”思想實(shí)踐“非均衡”發(fā)展模式，既鼓勵(lì)“一部分地區(qū)先發(fā)展、先富起來(lái)”，同時(shí)也重視“東西互動(dòng)”帶動(dòng)西部、邊疆及欠發(fā)達(dá)地區(qū)。1992年，黨在十四大后兼顧區(qū)域發(fā)展的公平和效率問(wèn)題，更加注意發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，尤其是2003年黨的十六屆三中全會(huì)明確用“科學(xué)發(fā)展觀”統(tǒng)籌紓解區(qū)域“非均衡”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，陸續(xù)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起等戰(zhàn)略舉措。

黨的十八大以來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書(shū)記作出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要論述，強(qiáng)調(diào)要完善空間治理、保障民生底線等以推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。2017年黨的十九大明確提出了實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略的新高度。2018年習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)“堅(jiān)決破除地區(qū)之間的利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域發(fā)展新機(jī)制”［25］。2022年黨的二十大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系”，為今后區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向［26］。

整體來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的生成邏輯表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)層面、社會(huì)層面與生態(tài)層面訴求的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，這就需要優(yōu)化區(qū)域治理體系的頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)區(qū)域“一體化規(guī)劃”、流域“共抓大保護(hù)”、勞動(dòng)力跨域流動(dòng)、社會(huì)保障跨區(qū)統(tǒng)籌和公共服務(wù)均等化等舉措破解制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的深層制因［27］。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必然涉及府際關(guān)系。首先，政治學(xué)理論體系著重于“多方治理模式”下的府際關(guān)系調(diào)整，通過(guò)多主體間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共產(chǎn)品與服務(wù)的多元化供給［28-29］。同時(shí)，府際關(guān)系還體現(xiàn)了跨區(qū)域整體性治理的特征，即跨地域或跨部門(mén)的政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破原有層級(jí)化、官僚化、碎片化的組織壁壘與運(yùn)作困境，由多方來(lái)進(jìn)行策略性合作。其次，從地方政府間互動(dòng)實(shí)踐來(lái)看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是地方政府合作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。地方政府合作這一橫向行政關(guān)系的構(gòu)建既符合管理的基本原則，也是回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的有效途徑［30］。隨著內(nèi)向型行政治理日漸阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，造成區(qū)域間發(fā)展的不均衡和惡性競(jìng)爭(zhēng)，亟須打破行政區(qū)的界限以形成區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制［31］，以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資金、資源、勞動(dòng)力、信息等要素的流動(dòng)，形成區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)。在現(xiàn)代社會(huì)中，傳統(tǒng)的官僚體制已不能高效、有力地解決問(wèn)題，這是由于政府面臨一種新的局面——公共事務(wù)出現(xiàn)了諸多“模糊邊界”的問(wèn)題。這些問(wèn)題不能完全由某一個(gè)明確的行政主體獨(dú)立應(yīng)對(duì)，所以地方政府在決策時(shí)應(yīng)該超越傳統(tǒng)行政規(guī)劃邊界，合理利用不同區(qū)域優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，實(shí)現(xiàn)資源效益最大化［32］。最后，從行政治理角度出發(fā)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是跨域治理的重要實(shí)踐。作為一種新型地區(qū)政府戰(zhàn)略管理模式，跨域治理要求在不同管轄權(quán)之中跨越行政區(qū)劃的阻礙，在不同區(qū)域達(dá)成資源協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與收益共享，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與執(zhí)行實(shí)施上的整合與協(xié)調(diào)［33］。

三、成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐創(chuàng)新

成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展由來(lái)已久，從成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)到成渝城市群，再到如今成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，成渝兩地始終堅(jiān)持制度創(chuàng)新，形成了政策支持與市場(chǎng)探索相融合的共力型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式，其舉措特征體現(xiàn)在組織空間、政策工具、治理機(jī)制三個(gè)層面。

（一）成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐歷程

20世紀(jì)60年代，黨和國(guó)家出于戰(zhàn)備考慮，提出了“三線建設(shè)”。成渝地區(qū)承接了來(lái)自東部沿海地區(qū)的工業(yè)體系，也為后來(lái)改革開(kāi)放和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的施行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。自1997年重慶直轄以來(lái)，成渝兩地協(xié)調(diào)發(fā)展逐漸受到關(guān)注。2000年10月，《關(guān)于實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的通知》就提出要推動(dòng)成都和重慶兩個(gè)核心城市開(kāi)展更廣泛、更深層次的交流合作［34］。2006年，“十一五”規(guī)劃明確提出建設(shè)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)。2011年5月《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》正式發(fā)布，該規(guī)劃從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、深化改革開(kāi)放等六個(gè)方面對(duì)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行了部署。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程深入推進(jìn)，以城市群為基本單元帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展，正在成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要手段。為順應(yīng)城市群發(fā)展需要，2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出要以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時(shí)，在推動(dòng)“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略背景下，2016年4月國(guó)務(wù)院批復(fù)《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)由此向成渝城市群演化發(fā)展。2021年10月《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》發(fā)布，成為指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，亦是制定相關(guān)規(guī)劃和政策的重要依據(jù)。三年來(lái)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力、協(xié)同創(chuàng)新能力、生活宜居水平穩(wěn)步提高，建設(shè)成效顯著。

（二）成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度創(chuàng)新

歷史與現(xiàn)實(shí)表明，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開(kāi)政府積極有效的制度干預(yù)［35］。在長(zhǎng)期的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展歷程中，成渝地方政府聯(lián)合發(fā)布多項(xiàng)政策文件（見(jiàn)表1），積極推進(jìn)制度創(chuàng)新，為成渝地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供支持，具體體現(xiàn)在合作領(lǐng)域廣泛性、協(xié)調(diào)機(jī)制廣闊性、多方利益共享性、政策執(zhí)行系統(tǒng)性四個(gè)方面。

第一，合作領(lǐng)域廣泛性。首先，交通是區(qū)域聯(lián)系的基礎(chǔ)與前提，加強(qiáng)成渝地區(qū)的交通聯(lián)系是為了強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，構(gòu)建相互交織、相互促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，提升區(qū)城間的通達(dá)性和可達(dá)性，從而將區(qū)域內(nèi)的人才、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等要素聚合為一個(gè)可延伸的整體，擴(kuò)大作用領(lǐng)域的覆蓋面。其次，成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)作為主體，加強(qiáng)在工商業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)以及相配套的科研與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作與交流，形成企業(yè)家交流會(huì)和專(zhuān)家學(xué)者智能庫(kù)。最后，除了交通運(yùn)輸、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)民生三大板塊之外，成渝地區(qū)還將科技研發(fā)、對(duì)外開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、文體教育和休閑旅游等納入合作領(lǐng)域。

第二，協(xié)調(diào)機(jī)制廣闊性。重慶屬于直轄市，而成都屬于副省級(jí)市，兩大核心分屬于不同的行政級(jí)別，這就導(dǎo)致了二者在行政執(zhí)行力和行政權(quán)限范圍之間的顯著差異。因此，成渝地方政府建立了涵括三個(gè)層面的協(xié)調(diào)機(jī)制：四川省政府協(xié)同參與推進(jìn)成渝雙子星的合作；成渝地方政府鼓勵(lì)企業(yè)、高校等社會(huì)各界參與成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的跨域合作，構(gòu)建多元化合作主體；由中央出面協(xié)調(diào)區(qū)域重大利益問(wèn)題。此外，成渝地區(qū)還出臺(tái)相關(guān)制度不斷完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、調(diào)查監(jiān)督等機(jī)制，以全方位的合作機(jī)制來(lái)促使跨域治理成為協(xié)調(diào)發(fā)展的新常態(tài)。

第三，多方利益共享性。從合作層面來(lái)看，成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展不僅在內(nèi)容上從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向文化、教育和公共服務(wù)等方向深入推進(jìn)，在合作主體上也逐漸超越了單一的政府，而由政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等多方共同參與。多方主體的參與勢(shì)必需要形成有效、合理、共享的利益分配方式。在實(shí)踐中，成渝地區(qū)創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展利益共享制度，將合作主體數(shù)量與合作主體貢獻(xiàn)度相結(jié)合，并嚴(yán)格執(zhí)行貢獻(xiàn)度評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，使各參與主體的建設(shè)成果和利益共享得到保障。

第四，政策執(zhí)行系統(tǒng)性。成渝地區(qū)在接受中央領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也受到地方政府政策的影響。因此，推進(jìn)成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須構(gòu)建成渝政府基于地區(qū)合作的系統(tǒng)化政策體系以形成推動(dòng)良性治理的合力以及政策疊加效應(yīng)。在政策規(guī)劃方面，由相關(guān)政府牽頭跨區(qū)域項(xiàng)目合作，形成由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液驼藛T等組成的政策評(píng)估小組，從各個(gè)視角考量政策的合理性、一致性和可操作性。在政策實(shí)施方面，側(cè)重于考察地方政府對(duì)合作項(xiàng)目規(guī)劃的落實(shí)情況，包括落實(shí)的廣度、深度以及取得的階段性成果。例如，2021年川南渝西8地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合簽署合作協(xié)議，審議通過(guò)了聯(lián)席會(huì)議制度，緊扣深化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作，保障成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)成勢(shì)見(jiàn)效。

（三）成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的模式創(chuàng)新與舉措

在長(zhǎng)期的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐中，我國(guó)逐漸形成了兩種具有代表性的發(fā)展模式。一是行政主導(dǎo)型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式，即以國(guó)家推動(dòng)為主導(dǎo)，以戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向，通過(guò)中央宏觀調(diào)控和政策傾斜以達(dá)到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，其中最為典型的是京津冀城市群和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶；另一種是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式，即市場(chǎng)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心動(dòng)力，長(zhǎng)三角和珠三角就是典型代表［36］。對(duì)于成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展而言，由于發(fā)展歷程相對(duì)較短，因而充分借鑒了長(zhǎng)三角、京津冀和粵港澳等地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，將行政主導(dǎo)型的政策高位推動(dòng)與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型的市場(chǎng)靈活驅(qū)動(dòng)相結(jié)合，逐漸形成了政策支持與市場(chǎng)探索相融合的混合共力型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式。一方面，從成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)到如今的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，國(guó)家始終高度重視成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是遵循成渝協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律的精準(zhǔn)優(yōu)化與科學(xué)決策，突出體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展政策支持的連貫性和精準(zhǔn)性；另一方面，成渝地區(qū)擁有獨(dú)特的雙圈市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，重慶和成都在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新和生態(tài)保護(hù)等方面發(fā)揮關(guān)鍵的市場(chǎng)引領(lǐng)作用。整體而言，成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展模式是基于政策推動(dòng)與市場(chǎng)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，從組織空間、政策工具與治理機(jī)制三個(gè)層面推進(jìn)。其中，組織空間創(chuàng)新打破了成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的行政藩籬；政策工具創(chuàng)新指引了成渝地區(qū)府際合作的總體方向；治理機(jī)制創(chuàng)新確保了成渝地區(qū)跨域治理的實(shí)施效能。

1.組織空間：行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的適度分離

新區(qū)域主義視角下，傳統(tǒng)行政區(qū)逐漸成為制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一大障礙，亟需打破行政區(qū)藩籬［37］，消除行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的分割與阻塞，尋求最大“公約數(shù)”［38］?！冻捎宓貐^(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》明確指出要探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。一方面，在保持行政區(qū)相對(duì)穩(wěn)定前提下推動(dòng)成都、重慶兩大增長(zhǎng)極與輻射地的經(jīng)濟(jì)融合、聯(lián)動(dòng)發(fā)展；另一方面，行政區(qū)讓渡出經(jīng)濟(jì)區(qū)部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，充分發(fā)揮統(tǒng)一大市場(chǎng)的自主權(quán)。當(dāng)下，川渝高竹新區(qū)的建立和發(fā)展就是落實(shí)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)適度分離改革的重要實(shí)踐之一。

整體來(lái)看，成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展在組織空間上的模式探索主要表現(xiàn)為兩種樣態(tài)。一是基于管委會(huì)體制的府際關(guān)系優(yōu)化。以重慶兩江新區(qū)管委會(huì)為例，其中管委會(huì)承擔(dān)著更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限，負(fù)責(zé)新區(qū)規(guī)劃實(shí)施、項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，而轄區(qū)內(nèi)社會(huì)事務(wù)主要由所在行政區(qū)負(fù)責(zé)，體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間選擇性。為避免管委會(huì)發(fā)展的科層化、行政化和剛性化趨向，兩江新區(qū)以?xún)?yōu)化府際關(guān)系為導(dǎo)向，一方面，以簡(jiǎn)約化的方式疏通府際合作中的協(xié)作流程和組織網(wǎng)絡(luò)；另一方面，以柔性化的方式消解府際合作的體制梗阻和制度弊端，避免了傳統(tǒng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式中直接調(diào)整行政區(qū)劃和間接疊加議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)引發(fā)的行政增負(fù)問(wèn)題。二是飛地經(jīng)濟(jì)空間生產(chǎn)中的價(jià)值共創(chuàng)。以成德綿經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求成都、德陽(yáng)、綿陽(yáng)三方合作突破原有行政區(qū)劃的限制和屬地化管理，“飛出地”將自身的資源、項(xiàng)目、管理等要素投入“飛入地”所提供的土地空間［39］，以此呈現(xiàn)出空間生產(chǎn)的價(jià)值共創(chuàng)過(guò)程。其優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在兩方面：一是強(qiáng)化了飛入地與飛出地的互補(bǔ)互利，如成都在技術(shù)、資金和項(xiàng)目等方面具有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，而飛入地為獲取相關(guān)支持，通過(guò)讓渡部分經(jīng)濟(jì)事務(wù)權(quán)限和稅收權(quán)益作為交換，雙方在協(xié)調(diào)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)了利益價(jià)值的互補(bǔ)；二是在地方政府號(hào)召下，企業(yè)、高校、行業(yè)組織以及社會(huì)公眾等參與飛地經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)型飛地經(jīng)濟(jì)參與主體形態(tài)。

2.政策工具：類(lèi)型區(qū)分與選擇組合的融合推進(jìn)

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式的創(chuàng)新往往是以政策工具的形式呈現(xiàn)，其實(shí)踐成效也有賴(lài)于政策工具的選擇，故政策工具是實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展模式創(chuàng)新的重要手段［40］。根據(jù)政策工具理論，成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具可劃分為供給型、需求型和環(huán)境型。其中，供給型政策工具指政府加強(qiáng)對(duì)成渝區(qū)域資金、人才、設(shè)施和技術(shù)等基礎(chǔ)性資源的供給力度，解決協(xié)調(diào)資源要素不足等難題，形成地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的“推動(dòng)力”；需求型政策指政府通過(guò)政府采購(gòu)、服務(wù)外包和招商引資等管制方法引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向高質(zhì)量邁進(jìn)，帶來(lái)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的“拉動(dòng)力”；環(huán)境型政策工具指政府借助行政契約、金融支持和稅收優(yōu)惠等為成渝協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的環(huán)境支持，產(chǎn)生地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的“影響力”。

從成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具組合來(lái)看，具有以下特征：首先，強(qiáng)調(diào)政策工具的精準(zhǔn)選擇，有效降低了政策的不確定性，增強(qiáng)了政策的規(guī)則性和保障性。為此，成渝地區(qū)針對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，借鑒政策試點(diǎn)工具，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和毗鄰區(qū)聯(lián)動(dòng)。其次，注重多元疊加的政策工具組合。成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向、公共服務(wù)和生態(tài)保護(hù)等多元問(wèn)題，單一政策工具無(wú)法有效適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的復(fù)雜性，而成渝通過(guò)政策工具的多類(lèi)組合彌補(bǔ)了單一工具的弊端，并激發(fā)出新的特性和功能來(lái)提高政策的適用性和實(shí)用性［41］。例如在優(yōu)化生態(tài)環(huán)境方面，成渝兩地政府聯(lián)合出臺(tái)《推動(dòng)川渝能源綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同行動(dòng)方案》《推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“無(wú)廢城市”共建的指導(dǎo)意見(jiàn)》《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等多項(xiàng)相關(guān)政策，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。最后，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)優(yōu)化的政策工具應(yīng)用。在成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐歷程中，政策工具的組合與使用是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，其根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度、發(fā)展領(lǐng)域和發(fā)展重心等情況及時(shí)做出調(diào)整與創(chuàng)新，以適應(yīng)不斷變化的政策環(huán)境。例如，自2020年起，為推進(jìn)成渝地區(qū)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”，成渝兩地聯(lián)合印發(fā)三批次川渝通辦事項(xiàng)清單，并動(dòng)態(tài)調(diào)整事項(xiàng)清單內(nèi)容，持續(xù)推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“放管服”改革，拓展區(qū)域合作的深度和廣度。

3.治理機(jī)制：整體治理與適應(yīng)治理的相互支持

成渝協(xié)調(diào)發(fā)展持續(xù)推進(jìn)的同時(shí)，區(qū)域協(xié)調(diào)的“棘手性”難題與跨域治理的“碎片化”現(xiàn)象依然存在。為此，成渝地方政府逐步探索出兼具整體性和適應(yīng)性特征的混合治理機(jī)制。其中，整體性治理機(jī)制強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)綜合地處理跨域治理難題，而適應(yīng)性治理機(jī)制強(qiáng)調(diào)彈性應(yīng)對(duì)復(fù)雜變化的發(fā)展環(huán)境，二者相輔相成。

一方面，成渝地方政府高效處置跨域公共事務(wù)，維護(hù)和保障區(qū)域的整體利益［30］，這種具有整體性治理的機(jī)制特征表現(xiàn)在三個(gè)層面。其一，治理主體多元化。成渝協(xié)調(diào)發(fā)展中，堅(jiān)持地方政府的引導(dǎo)性作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，鼓勵(lì)科研院所、地方高校和民間組織等參與區(qū)域合作，形成多方治理合力。其二，治理技術(shù)敏捷化。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，新興數(shù)字技術(shù)逐漸成為成渝地方政府的重要支撐，推動(dòng)著跨域治理朝著敏捷方向發(fā)展，提高了成渝地方政府合作的協(xié)同性、快捷性和服務(wù)性。其三，治理結(jié)構(gòu)系統(tǒng)化。傳統(tǒng)跨域治理難以形成合力解決跨域合作難題，而整體性治理主張協(xié)調(diào)或整合現(xiàn)有獨(dú)立機(jī)構(gòu)的行動(dòng)與策略，避免“公地悲劇”的發(fā)生［42］。另一方面，為靈活應(yīng)對(duì)成渝協(xié)調(diào)發(fā)展中的不確定性和復(fù)雜性難題，成渝政府在跨域合作中逐漸形成了適應(yīng)性治理機(jī)制，即根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等實(shí)際情況，作出具有韌性的治理方式和制度安排［43］。其一，通過(guò)消除阻礙生產(chǎn)要素流動(dòng)和商品服務(wù)流通的地方壁壘，加快構(gòu)建成渝地區(qū)統(tǒng)一大市場(chǎng)，符合“雙循環(huán)”發(fā)展格局的建設(shè)要求［44］；其二，關(guān)注地方政府政策執(zhí)行的具體適應(yīng)過(guò)程，注重如何自上而下推動(dòng)各種區(qū)域協(xié)調(diào)政策與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。整體而言，在治理機(jī)制層面，成渝地區(qū)融合了整體性治理與適應(yīng)性治理，不斷提高地方政府跨域治理成效。

四、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)化路徑

從成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)到如今成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，成渝協(xié)調(diào)發(fā)展在制度和模式方面不斷創(chuàng)新，取得了一定成效，但仍存在各種因素阻礙著成渝協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，整體規(guī)劃與區(qū)域分工不明確，導(dǎo)致成渝地區(qū)存在資源流動(dòng)受阻、利益分配不均和核心城市優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不夠充分等問(wèn)題；另一方面，成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)外部支持和保障不夠完善，使得區(qū)域內(nèi)府際合作與跨域治理缺乏相應(yīng)的機(jī)制安排和制度供給。本文從理念重塑、外部支持、內(nèi)部保障三個(gè)方面提出了未來(lái)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的紓解策略。

（一）成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)制因

1.區(qū)域規(guī)劃層面：政策制定落實(shí)“偏差”

政策支持是推進(jìn)成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力之一。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)以來(lái)，政策規(guī)劃范圍和支持力度均得到較大擴(kuò)展和提升。但與此同時(shí)，頂層政策制定與基層執(zhí)行落實(shí)之間的張力始終存在，政策制定落實(shí)之間的“偏差”構(gòu)成了成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的一大阻礙。一方面，盡管已有川渝高竹新區(qū)“一個(gè)門(mén)辦兩家事”、警務(wù)一體化等新型實(shí)踐，但多數(shù)地區(qū)仍受傳統(tǒng)的行政藩籬、發(fā)展差異、“本位主義”思想制約，各地方政府間的政策、規(guī)劃和制度等難以統(tǒng)合，給毗鄰區(qū)經(jīng)濟(jì)合作、公共服務(wù)供給和環(huán)境保護(hù)等帶來(lái)梗阻。另一方面，區(qū)域合作協(xié)議、框架協(xié)議、規(guī)劃綱要、指導(dǎo)意見(jiàn)以及合作意向書(shū)等文件均具有“軟法”性質(zhì)的規(guī)范體系作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件［45］，無(wú)法依托國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，而只能仰賴(lài)于相關(guān)主體自愿遵從以及社會(huì)共同體約束，但目前成渝在行政立法方面尚未實(shí)現(xiàn)“軟法”與“硬法”的有機(jī)銜接，同時(shí)由于利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、溝通協(xié)商機(jī)制與聲譽(yù)壓力機(jī)制不夠完善，個(gè)別政府部門(mén)仍存在“機(jī)會(huì)主義”和違反“軟法”契約的傾向。

2.利益格局層面：府際合作關(guān)系“疏離”

府際關(guān)系是以競(jìng)爭(zhēng)和合作為主要內(nèi)容的權(quán)力配置和利益分配關(guān)系。川渝地方政府的競(jìng)合行為根植于“條塊結(jié)合”的行政結(jié)構(gòu)，處于正式權(quán)威關(guān)系的科層制以及自愿、個(gè)體化的市場(chǎng)組織之間的一種綜合體，呈現(xiàn)出由橫向與縱向府際關(guān)系交叉形成的復(fù)雜形態(tài)，仍存在以下缺漏：一是成渝地區(qū)府際合作的信息共享渠道呈現(xiàn)分散化與碎片化，信息不對(duì)稱(chēng)制約著府際合作的深入推進(jìn)；二是成渝地區(qū)府際合作中“搭便車(chē)”行為時(shí)有出現(xiàn)，而在負(fù)外部性較強(qiáng)的公共問(wèn)題上易產(chǎn)生合作動(dòng)力不足與合作關(guān)系逐漸“疏離”的集體行動(dòng)困境；三是川渝兩地的府際合作受制于區(qū)域利益碎片化，各子群之間的資源和要素流動(dòng)性較弱，加之各地方資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為接近，導(dǎo)致府際競(jìng)爭(zhēng)多于合作，各地方的比較優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，毗鄰區(qū)陷入同質(zhì)化發(fā)展困境。

3.組織協(xié)同層面：協(xié)調(diào)發(fā)展效能“懸浮”

組織協(xié)同是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必要途徑。就成渝地區(qū)而言，各類(lèi)地方性組織日益增多，然而它們相互間缺乏應(yīng)有的協(xié)作，阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體性發(fā)展，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展效能“懸浮”，其原因可歸結(jié)為以下三個(gè)方面：第一，對(duì)成渝協(xié)調(diào)發(fā)展的考核評(píng)價(jià)制度以結(jié)果為導(dǎo)向，忽視了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的合作基礎(chǔ)、過(guò)程推進(jìn)和參與主體等內(nèi)在要素，難以倒逼主體針對(duì)性改進(jìn)合作行為。第二，對(duì)成渝協(xié)調(diào)發(fā)展效能的監(jiān)督方式單一、監(jiān)督流于形式以及監(jiān)督制度有待完善［46］，剛性約束效果較差。第三，一些組織間合作協(xié)議的締結(jié)缺乏明確的法律依據(jù)，多以地方領(lǐng)導(dǎo)人口頭承諾等形式來(lái)督促實(shí)施，由此導(dǎo)致此類(lèi)協(xié)議的法律效力模糊，影響著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展效能的穩(wěn)定性［47］。

4.資源配置層面：區(qū)域要素整合“薄弱”

資源配置是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)，成渝地方政府深度介入生產(chǎn)資源配置行動(dòng)，兩地以市場(chǎng)分割的發(fā)展策略追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，雖然一度在短期內(nèi)達(dá)到了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的目標(biāo)，但不可避免地導(dǎo)致資源在部門(mén)、行業(yè)以及區(qū)域間產(chǎn)生程度不同的錯(cuò)配，最終面臨著市場(chǎng)要素和公共服務(wù)要素雙重薄弱的困境。從市場(chǎng)層面來(lái)看，成渝地區(qū)大市場(chǎng)要素盤(pán)活效能不足，雙核的輻射作用較弱，衍生出產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈缺環(huán)、地方保護(hù)主義滋長(zhǎng)和市場(chǎng)分割等問(wèn)題［48］，表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)、產(chǎn)業(yè)設(shè)施重復(fù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)卷，阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。從公共服務(wù)層面來(lái)看，成渝地區(qū)公共服務(wù)資源統(tǒng)籌效率不高，區(qū)域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和基礎(chǔ)教育等公共服務(wù)資源分布不均衡，仍需要進(jìn)一步整合區(qū)域公共服務(wù)要素。

（二）成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的紓解策略

1.理念重塑：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合思維

首先，確立全局性規(guī)劃與分工式協(xié)作相結(jié)合的理念。府際關(guān)系理論倡導(dǎo)在區(qū)域發(fā)展中要多方協(xié)商、調(diào)和與分工，立足各地方實(shí)際情況以制度形式明確區(qū)域內(nèi)各城市之間的定位分工，避免毗鄰區(qū)同質(zhì)化發(fā)展和重復(fù)性建設(shè)，以差異化發(fā)展提升區(qū)域整體合作能力。一方面，統(tǒng)籌考慮成渝地區(qū)各地市的局部利益，遵循整體性原則制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃與框架，提高區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性和聯(lián)動(dòng)性；另一方面，明確成渝區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的地方分工體系，通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、促進(jìn)技術(shù)變革、拓寬融資渠道等方式實(shí)現(xiàn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)最大化。

其次，確立區(qū)域合作與良性競(jìng)爭(zhēng)理念。各種區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論普遍以縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距（收斂目標(biāo)）作為區(qū)域政策的核心目標(biāo)，為此需要：一方面，以伙伴關(guān)系為架構(gòu)，以民主協(xié)商為手段，建立起基于價(jià)值共識(shí)、市場(chǎng)公平、利益共享的協(xié)作模式；另一方面，促進(jìn)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)與合作共贏機(jī)制，加快建設(shè)有利于人才、資金和技術(shù)等要素自由流動(dòng)與配置的成渝大市場(chǎng)，逐步探索建立區(qū)域性營(yíng)商環(huán)境一體化治理體制，共創(chuàng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作優(yōu)勢(shì)。

最后，確立政府指路與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)相結(jié)合的理念。從區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)與市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面暢通市場(chǎng)資源要素流動(dòng)，因地制宜培育地方特色產(chǎn)業(yè)，從而形成多元化錯(cuò)位發(fā)展，并加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)圈現(xiàn)有的合作組織權(quán)威性，以消除區(qū)域規(guī)劃所帶來(lái)的治理阻力。例如，在財(cái)稅協(xié)調(diào)方面，加大對(duì)成渝市場(chǎng)中微小企業(yè)的財(cái)稅優(yōu)惠支持力度，推動(dòng)成渝地區(qū)財(cái)政和稅務(wù)部門(mén)建立協(xié)同執(zhí)行平臺(tái)，適時(shí)統(tǒng)一成渝區(qū)域內(nèi)稅務(wù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

2.外部支持：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度優(yōu)化

首先，完善成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的考核評(píng)價(jià)制度。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期性系統(tǒng)工程，涉及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等各個(gè)方面，因而為推進(jìn)成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展需要建立一套系統(tǒng)完善的評(píng)價(jià)制度。一方面，通過(guò)兼顧過(guò)程與結(jié)果的考核評(píng)價(jià)制度激勵(lì)各地方政府牢固樹(shù)立協(xié)調(diào)發(fā)展、團(tuán)結(jié)協(xié)作與互惠共贏等理念，深入貫徹落實(shí)各項(xiàng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度與政策；另一方面，在考核評(píng)價(jià)指標(biāo)上，從強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”向注重“綜合發(fā)展”轉(zhuǎn)變，在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，更要提升公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和科技創(chuàng)新等方面的區(qū)域協(xié)同能力。

其次，優(yōu)化成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的監(jiān)督制度。一方面，推進(jìn)成渝區(qū)域內(nèi)各地監(jiān)督部門(mén)的常態(tài)化協(xié)作，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)合開(kāi)展監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展監(jiān)督的協(xié)同化和常態(tài)化；另一方面，公眾作為成渝協(xié)調(diào)發(fā)展成效最直接的感受者、參與者與享受者，理應(yīng)充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用［49］，避免成渝協(xié)調(diào)發(fā)展成效懸浮。

最后，確立成渝地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的資源配置制度。推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展資源配置應(yīng)避免“一刀切”，更應(yīng)注重重慶與成都兩個(gè)區(qū)域增長(zhǎng)極的外圍城市資源要素分配，充分發(fā)揮兩個(gè)核心的市場(chǎng)資源和公共服務(wù)資源的“輻射效應(yīng)”和“外溢效應(yīng)”，切實(shí)保障成渝地區(qū)中小城市，尤其是邊緣城鎮(zhèn)的資源配置水平。否則，成渝區(qū)域的兩大核心城市會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)毗鄰地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”，這不僅不利于提高成渝地區(qū)資源要素的盤(pán)活率和配置率，還會(huì)進(jìn)一步加深成渝地區(qū)的資源錯(cuò)配和缺位現(xiàn)象［50］。

3.內(nèi)部保障：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制完善

首先，在利益共享機(jī)制方面，府際合作具有濃厚的理性經(jīng)濟(jì)人色彩，故需針對(duì)多元主體的差異化利益訴求完善利益機(jī)制。第一，直面區(qū)域間不斷增長(zhǎng)的共同利益，促使相關(guān)主體正確認(rèn)識(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義與價(jià)值。第二，應(yīng)將地方政府職能部門(mén)及工作人員的獎(jiǎng)勵(lì)辦法與促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的貢獻(xiàn)度相結(jié)合，避免地方部門(mén)陷入集體行動(dòng)的困境。同時(shí)，借用“負(fù)面清單”管理模式，重點(diǎn)拆除行政壁壘和藩籬，避免更多的“政府市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為”，讓兩地?cái)[脫單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為衡量標(biāo)尺的競(jìng)逐模式。

其次，在信息溝通機(jī)制方面，一方面，可以專(zhuān)門(mén)成立成渝信息資源管理委員會(huì)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的信息搜集、收納、溝通與調(diào)配，并對(duì)信息溝通共享過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估［51］，以此提高成渝地方政府間信息溝通共享的快捷性與安全性；另一方面，建立成渝一體化數(shù)字政務(wù)平臺(tái)，破解各地的“信息孤島”困境，充分整合區(qū)域市場(chǎng)資源與公共服務(wù)資源。

最后，在組織協(xié)調(diào)機(jī)制方面，將行政力量與社會(huì)力量相結(jié)合，建立起完善的公共服務(wù)與社會(huì)保障機(jī)制。新區(qū)域主義理論強(qiáng)調(diào)要打破政府隔閡，構(gòu)建多元部門(mén)參與的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，并在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中引入私營(yíng)部門(mén)和社會(huì)組織等第三方主體，厘清各類(lèi)主體之間的利益需求與聯(lián)系，促使各類(lèi)主體實(shí)現(xiàn)多邊互動(dòng)，最終提升成渝各地方間的合作能效和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

六、結(jié)論與展望

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展是制勝要訣，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為新時(shí)代國(guó)家重大戰(zhàn)略部署之一，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展逐步向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)。其中，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)既是踐行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有效之舉，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要實(shí)踐。在成渝地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐歷程中，成渝地方政府創(chuàng)新性提出了多項(xiàng)制度措施，具體表現(xiàn)出合作領(lǐng)域廣泛性、協(xié)調(diào)機(jī)制廣闊性、多方利益共享性和政策執(zhí)行系統(tǒng)性四個(gè)方面，與此同時(shí)，成渝地區(qū)也逐漸形成了政策支持與市場(chǎng)探索相融合的混合共力型區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式，突出體現(xiàn)在組織空間、政策工具與治理機(jī)制三個(gè)層面。

如今，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在中國(guó)式現(xiàn)代化的宏大場(chǎng)景中謀劃推進(jìn)，具有廣闊的發(fā)展前景，但尚存在諸多需要克服的現(xiàn)實(shí)難題。在規(guī)劃層面，要進(jìn)一步突破行政梗阻，縱深推進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離，以良性的跨域競(jìng)合機(jī)制充分發(fā)掘各地的比較優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮“雙城”特色，共建現(xiàn)代化國(guó)際大都市；在執(zhí)行層面，要形成區(qū)域聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，加快推進(jìn)市區(qū)縣貫通與部門(mén)聯(lián)動(dòng)，健全川渝跨省市項(xiàng)目聯(lián)合調(diào)度制度，實(shí)現(xiàn)重慶、成都雙核引領(lǐng)帶動(dòng)成渝中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建出區(qū)域內(nèi)協(xié)同配合的工作格局；在效能層面，要建立綜合保障機(jī)制，兼顧利益整合、議題協(xié)商、協(xié)同執(zhí)行與效果評(píng)價(jià)的整體架構(gòu)，以多主體參與為依托，共同謀求先進(jìn)制造業(yè)集群培育、優(yōu)質(zhì)科創(chuàng)資源共用共享、區(qū)域耕地保護(hù)協(xié)同和醫(yī)療資源有效整合等多方面協(xié)作以綜合推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

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Theoretical Logic，Practice Innovation and Optimization Path of Regional

Coordinated Development of Chengdu-Chongqing Economic Circle

YANG Yi1，XU Chenyang1，2

（1.College of National Governance，Southwest University，Chongqing 400715，China；

2.Center for Public Affairs and Grassroots Governance，Southwest University，Chongqing 400715，China）

Abstract：The construction of the Chengdu-Chongqing Economic Circle is an important practical approachto thoroughly implement the regional coordinated development strategy of the CPC and to solidly promote Chinese modernization.The Chengdu-Chongqing region has gone through a practical process of regional coordinated development，from the construction of economic zone to the development of urban agglomeration，and then to the construction of the Chengdu-Chongqing Economic Circle.Based on the realistic consideration of the demand for cross-domain governance，strategies such as adjusting intergovernmental relations，strengthening cooperation among local governments，and establishing horizontal administrative coordination mechanisms can break through administrative restrictions，facilitate optimal allocation of regional resources，achieve shared risks and benefits，and promote balanced development of economy，society，ecological environment，and other aspects.In the past decade of the new era，the Chengdu-Chongqing Economic Circle has innovated its institutional system in the areas of cooperation，coordination mechanisms，benefit sharing，and policy implementation，and practiced a model of regional coordinated development characterized by mixed and collaborative efforts.However，in the future，the construction of the Chengdu-Chongqing Economic Circle will still face many obstacles in regional planning，interest patterns，organizational coordination，and resource allocation. It is necessary to optimize the path from three dimensions： concept reshaping，external support，and internal guarantee.It is of great significance in promoting the construction of the Chengdu-Chongqing Economic Circle towards a high-quality development. Further exploration of institutional measures and collaborative strategies from the planning，implementation，and efficiency will provide practical experience and path reference for forming a new regional development pattern with distinctive characteristics and complementary advantages.

Key words：Chengdu-Chongqing Economic Circle；regional coordinated development；cross-domain governance；intergovernmental relation；collaborative governance；cooperative mechanism

責(zé)任編輯" 高阿蕊