【摘 要】 生態(tài)環(huán)境問題天然具有區(qū)域?qū)傩?，如何?gòu)建與區(qū)域特質(zhì)相符的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系已成為全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的重要議題。文章以陜西省為例，基于主體功能區(qū)視角，遵循DPSIR（驅(qū)動(dòng)力—壓力—狀態(tài)—影響—響應(yīng)）模型的概念框架，構(gòu)建了陜西省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。采用熵權(quán)法量化指標(biāo)權(quán)重，并選擇各主體功能區(qū)代表性縣域單元作為實(shí)證對(duì)象進(jìn)行應(yīng)用研究。研究結(jié)果表明，結(jié)合DPSIR模型所構(gòu)建的基于主體功能區(qū)分類的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具備一定的科學(xué)性和可用性，彌補(bǔ)了既有審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系系統(tǒng)性不足和缺乏實(shí)踐支撐的局限，為深入推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供了有益借鑒。

【關(guān)鍵詞】 習(xí)近平生態(tài)文明思想； 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)； 主體功能區(qū)； DPSIR模型； 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

【中圖分類號(hào)】 F239.47 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2024）20-0029-09

一、引言

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來了高耗能、高排放、高污染等嚴(yán)重問題，以犧牲自然資源和生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長的傳統(tǒng)發(fā)展路徑已不適應(yīng)現(xiàn)階段國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，環(huán)境治理刻不容緩。作為一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，環(huán)境治理必須以生態(tài)文明體制改革為重要抓手，破除各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部多年來以犧牲資源環(huán)境謀取經(jīng)濟(jì)增長的路徑依賴。為彌補(bǔ)地方官員環(huán)境治理的動(dòng)機(jī)缺失和以往環(huán)境規(guī)制的獨(dú)立性缺失，黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”（以下簡稱“離任審計(jì)”），標(biāo)志著新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域又一重大制度創(chuàng)新落地生根，實(shí)現(xiàn)了“治污→治人→治官”的層層遞進(jìn)。黨的二十大報(bào)告提出，要堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，讓生態(tài)文明制度體系更加健全。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、管理制度體系和主體功能區(qū)制度體系，完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制，強(qiáng)化國土空間優(yōu)化發(fā)展保障機(jī)制。

然而，我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、資源環(huán)境稟賦有所不同，生態(tài)文明建設(shè)的階段目標(biāo)和關(guān)鍵任務(wù)也存在差異，離任審計(jì)不具備統(tǒng)一的普適性模式[1]。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》指出，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮區(qū)域主體功能定位，分別確定審計(jì)內(nèi)容，突出審計(jì)重點(diǎn)。主體功能區(qū)作為國土空間的管控單元，既是支撐生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，也是生態(tài)文明建設(shè)的管控單元，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)具有源頭性影響[2]。主體功能區(qū)戰(zhàn)略作為生態(tài)文明實(shí)踐的制度創(chuàng)新，推動(dòng)形成主體功能區(qū)，表面上看是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，其實(shí)質(zhì)仍然是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，這與離任審計(jì)的本質(zhì)要求不謀而合。若能實(shí)現(xiàn)離任審計(jì)制度與主體功能區(qū)戰(zhàn)略的有機(jī)銜接，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅能進(jìn)一步細(xì)化審計(jì)范圍和確定審計(jì)重點(diǎn)，還能對(duì)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的進(jìn)展?fàn)顩r做出鑒證和評(píng)價(jià)，推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略完善落實(shí)，二者的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)將為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)注入強(qiáng)勁動(dòng)力。2022年，中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過了《關(guān)于建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的意見》，再次明確深入開展離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究的戰(zhàn)略意義。如今，離任審計(jì)已由“試點(diǎn)先行”步入“全面推開”階段，“做對(duì)激勵(lì)”才是繼續(xù)發(fā)揮該項(xiàng)政策制度優(yōu)勢(shì)和治理效能的關(guān)鍵。因此，如何構(gòu)建與區(qū)域特質(zhì)相符的離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不僅是新時(shí)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)審計(jì)工作提出的新要求，也是新階段離任審計(jì)全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)所面臨的現(xiàn)實(shí)難題。以往學(xué)者[1，3]基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略對(duì)中東部地區(qū)的湖北省、浙江省離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了初探，但只停留在理論階段，缺乏對(duì)所構(gòu)建指標(biāo)體系科學(xué)性和可用性的檢驗(yàn)。同時(shí)，既有審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系忽略了影響轄區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本脅迫因子，缺乏以系統(tǒng)思維構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。鑒于上述局限，本文以西部生態(tài)大省——陜西省為例，遵循系統(tǒng)思維邏輯構(gòu)建基于主體功能區(qū)分類的離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并加以應(yīng)用研究。研究結(jié)論不僅在一定程度驗(yàn)證了基于主體功能區(qū)視角構(gòu)建離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性和可用性，也為探索建立符合區(qū)域特質(zhì)、有適宜理論支撐和能用管用好用的離任評(píng)價(jià)指標(biāo)體系提供了有益借鑒。

二、審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建基礎(chǔ)

（一）理論基礎(chǔ)

公共受托責(zé)任理論、可持續(xù)發(fā)展理論和習(xí)近平生態(tài)文明思想系統(tǒng)觀奠定了本文評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)。首先，審計(jì)因受托責(zé)任的出現(xiàn)而出現(xiàn)，受托責(zé)任延伸到哪里，審計(jì)行為理應(yīng)覆蓋到哪里。公共受托責(zé)任理論確立了離任審計(jì)行為的客觀基礎(chǔ)和根本動(dòng)因。其次，可持續(xù)發(fā)展是主體功能區(qū)戰(zhàn)略和離任審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，為促進(jìn)各主體功能區(qū)自然資源資產(chǎn)的合理利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了重要理論指引。最后，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理”，貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，以系統(tǒng)思維推進(jìn)離任審計(jì)，有助于更全面反映領(lǐng)導(dǎo)干部受托環(huán)境責(zé)任的履行情況。

（二）陜西省主體功能區(qū)概述

《陜西省主體功能區(qū)規(guī)劃》指出，陜西省國土空間根據(jù)開發(fā)方式被劃分為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。其中，限制開發(fā)區(qū)域包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。具體而言，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域具備良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，人口規(guī)模大，資源環(huán)境承載力強(qiáng)，以促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展為主體功能。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)域，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)具備天然的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全為主體功能；重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保障著區(qū)域生態(tài)安全，以提供高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品，筑牢生態(tài)屏障為主體功能。禁止開發(fā)區(qū)域、禁止進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保護(hù)自然文化資源、珍稀動(dòng)植物基因資源為主體功能。需要說明的是，由于禁止開發(fā)區(qū)域呈點(diǎn)狀分布于重點(diǎn)開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域之中，包含的是某市的某些地區(qū)，沒有完整的地市級(jí)單位被劃分為禁止開發(fā)區(qū)域，現(xiàn)階段基于其自身的特性以及樣本數(shù)據(jù)難以獲取的局限性，故不在本文探討范圍內(nèi)。

（三）DPSIR模型概述

DPSIR（Driving-Pressure-State-Impact-Response）模型即“驅(qū)動(dòng)力-壓力-狀態(tài)-影響-響應(yīng)”模型，由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）于1993年提出，是環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)中常用的一種模型，能有效地反映人、自然、社會(huì)所構(gòu)成的“資源環(huán)境-社會(huì)經(jīng)濟(jì)”復(fù)雜系統(tǒng)的因果關(guān)系鏈。在該模型中，驅(qū)動(dòng)力（D）是引發(fā)生態(tài)環(huán)境變化的根本原因，主要體現(xiàn)在“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”子系統(tǒng)中人類需求活動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)；壓力（P）是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境變化的直接原因，主要表現(xiàn)為自然資源的消耗以及廢棄物的排放對(duì)“資源環(huán)境”子系統(tǒng)造成的壓力；狀態(tài)（S）是生態(tài)環(huán)境在上述壓力下的現(xiàn)實(shí)情況，主要反映在“資源環(huán)境”子系統(tǒng)自然資源儲(chǔ)量和環(huán)境質(zhì)量狀況的變化；影響（I）是“資源環(huán)境”系統(tǒng)所處的狀態(tài)對(duì)“資源環(huán)境-社會(huì)經(jīng)濟(jì)”復(fù)雜系統(tǒng)產(chǎn)生的正向或負(fù)向作用；響應(yīng)（R）是人類為實(shí)現(xiàn)“資源環(huán)境-社會(huì)經(jīng)濟(jì)”復(fù)雜系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)而采取的響應(yīng)措施。基于上述分析，DPSIR模型的邏輯框架如圖2所示。

（四）DPSIR模型應(yīng)用于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)的可行性分析

環(huán)境問題的實(shí)質(zhì)是“社會(huì)病”，人是環(huán)境“社會(huì)病”的始作俑者，又是環(huán)境“社會(huì)病”的治療者[4]。DPSIR模型將人、自然、社會(huì)納入同一環(huán)境治理框架，將其應(yīng)用在離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建中，有助于厘清轄區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的根本脅迫因素，從而廓清人類社會(huì)同自然環(huán)境變化之間的因果關(guān)系。因此，本文從“資源環(huán)境-社會(huì)經(jīng)濟(jì)”復(fù)雜系統(tǒng)的整體性出發(fā)，在借鑒黃溶冰[5]基于PSR模型的離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究基礎(chǔ)上，將評(píng)價(jià)模型拓展到更為系統(tǒng)全面的DPSIR模型，按照“政策響應(yīng)落實(shí)→驅(qū)動(dòng)力優(yōu)化→壓力削減→狀態(tài)恢復(fù)→影響改善”的路徑，以系統(tǒng)思維推進(jìn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)工作，為清晰界定領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任提供了科學(xué)指引，促進(jìn)了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任全面有效履行?；谏鲜龇治?，遵循DPSIR模型思維邏輯構(gòu)建基于主體功能區(qū)的離任審計(jì)評(píng)價(jià)框架，如圖3所示。

三、陜西省自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域

陜西省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)明顯，資源環(huán)境承載力較高，是全省重要的人口經(jīng)濟(jì)密集區(qū)。該區(qū)域應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃空間布局，持續(xù)完善城鎮(zhèn)功能，促進(jìn)人口合理聚集，逐步建成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐點(diǎn)和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。需要注意的是，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域在集聚經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，需合理開發(fā)能源，降低資源消耗和污染物排放強(qiáng)度，保持資源環(huán)境在可承載的范圍之內(nèi)，擴(kuò)大綠色生態(tài)空間和城市居住空間。

針對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的離任審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)首先應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注該區(qū)域的資源環(huán)境承載力。具體而言，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主體功能的形成主要靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，該區(qū)域未來要承擔(dān)更多集聚人口和經(jīng)濟(jì)的功能，開發(fā)強(qiáng)度的提高是必然趨勢(shì)，這就要求從源頭上控制社會(huì)需求活動(dòng)，提高區(qū)域資源環(huán)境承載力。此外，沒有節(jié)制的開發(fā)會(huì)導(dǎo)致該區(qū)域不再適宜居住，最終人口加速流失，故審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)關(guān)注地方政府是否開展生態(tài)人居環(huán)境建設(shè)，審計(jì)該區(qū)域的環(huán)境狀態(tài)恢復(fù)程度，實(shí)現(xiàn)開發(fā)與環(huán)境相協(xié)調(diào)。因此，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域應(yīng)以“驅(qū)動(dòng)力優(yōu)化”審計(jì)和“狀態(tài)恢復(fù)”審計(jì)為主，進(jìn)而推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

（二）農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)

“倉廩實(shí)，天下安”，糧食安全是社會(huì)穩(wěn)定的“壓艙石”。陜西省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)具備天然的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，必須把全面提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)，切實(shí)保護(hù)耕地資源，嚴(yán)守耕地“紅線”，確保國家糧食安全。故該區(qū)域應(yīng)優(yōu)化開發(fā)方式，限制大規(guī)模工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，控制農(nóng)業(yè)資源開發(fā)強(qiáng)度，加強(qiáng)面源污染防治，探索循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的離任審計(jì)，由于我國農(nóng)業(yè)依靠資源消耗的粗放經(jīng)營模式未發(fā)生根本性改變，審計(jì)應(yīng)從推動(dòng)減少農(nóng)業(yè)投入品污染的角度，關(guān)注農(nóng)藥化肥問題，促進(jìn)減量增效[6]。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及耕地保護(hù)情況，尤其是耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積的審計(jì)，摸清耕地資源家底，筑牢耕地“防護(hù)墻”，實(shí)現(xiàn)良地良田糧用。因此，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)應(yīng)以“壓力削減”審計(jì)和“狀態(tài)恢復(fù)”審計(jì)為主，著力保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)

陜西省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分布廣闊，是面積占比最大的主體功能區(qū)。該區(qū)域生態(tài)脆弱，資源環(huán)境承載能力較低，不具備大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的客觀條件。因此，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)立足自身功能定位，將修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提高生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，探索“生態(tài)優(yōu)勢(shì)反哺產(chǎn)業(yè)升級(jí)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)賦能高質(zhì)量發(fā)展”模式，切實(shí)將綠水青山打造成金山銀山。

針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的離任審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注該區(qū)域的生態(tài)修復(fù)工作、生態(tài)紅線考核、人口遷移政策以及生態(tài)補(bǔ)償制度落實(shí)情況，倒逼生態(tài)產(chǎn)品供給增量提質(zhì)。因此，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)以“響應(yīng)落實(shí)”審計(jì)為主，最大限度地維護(hù)該區(qū)域的生物多樣性，保障生態(tài)產(chǎn)品的有效供給，化生態(tài)優(yōu)勢(shì)為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

綜上所述，本文構(gòu)建了陜西省不同主體功能區(qū)的離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見表1—表3）。針對(duì)該指標(biāo)體系，需要作如下說明：第一，考慮到指標(biāo)選取的政策相關(guān)性和敏感性，以上選取的所有評(píng)價(jià)指標(biāo)均以國家相關(guān)部門頒布的法律法規(guī)等制度性文件為依據(jù)，具體參考了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》《陜西省主體功能區(qū)規(guī)劃》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》《“十四五”規(guī)劃綱要》等文件。第二，陜西省作為能源大省，為提高能源利用效率和保障能源安全，各主體功能區(qū)的壓力削減準(zhǔn)則層下都增設(shè)了能源資源考核指標(biāo)“單位GDP能耗下降率”，旨在以能耗約束倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)能源經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。第三，基于“雙碳”承諾和高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向下的戰(zhàn)略背景，領(lǐng)導(dǎo)干部理應(yīng)在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減碳固碳等方面做出努力。于是本文在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域增設(shè)了“第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比例”和“三廢”處理率等相關(guān)指標(biāo)；在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增設(shè)了“農(nóng)業(yè)化肥施用量”、“農(nóng)用塑料薄膜使用量”和“農(nóng)作物秸稈綜合利用率”指標(biāo)；在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)增設(shè)了森林資源審計(jì)指標(biāo)。同時(shí)，每個(gè)主體功能區(qū)都增設(shè)了大氣資源審計(jì)指標(biāo)，并根據(jù)陜西省生態(tài)環(huán)境廳公布的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)大氣污染防治形勢(shì)嚴(yán)峻，于是在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)增設(shè)了本區(qū)首要大氣污染物（O3、PM2.5、PM10、NO2、SO2、CO）審計(jì)指標(biāo)，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)增設(shè)了本區(qū)首要大氣污染物（O3、PM2.5、PM10）審計(jì)指標(biāo)，以協(xié)同推進(jìn)大氣污染防治與“雙碳”承諾。第四，由于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)鼓勵(lì)引導(dǎo)過載人口逐步有序向城市化地區(qū)遷移，以此緩解區(qū)域資源環(huán)境壓力。故未沿用重點(diǎn)開發(fā)區(qū)與農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)中的人口驅(qū)動(dòng)指標(biāo)“人口自然增長率”，而是替換為“人口密度”指標(biāo)。同時(shí)，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的響應(yīng)落實(shí)準(zhǔn)則層下增設(shè)“人口遷出率”指標(biāo)，以考察當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)人口遷移政策是否落實(shí)到位。

四、陜西省自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)用

（一）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

城區(qū)和縣域是主體功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略實(shí)施的基本單元；同時(shí)，區(qū)縣一級(jí)也是各地開展離任審計(jì)的主要對(duì)象。結(jié)合《陜西省主體功能區(qū)規(guī)劃》，以縣域?yàn)榛A(chǔ)單元，兼顧樣本數(shù)據(jù)的可得性與連續(xù)性，最終選定韓城市（縣級(jí)市）作為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)應(yīng)用單位，藍(lán)田縣作為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)應(yīng)用單位，周至縣作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)應(yīng)用單位。在研究區(qū)間選擇上，考慮到當(dāng)前離任審計(jì)已從“試點(diǎn)先行”步入“全面推開”階段，為做好政策評(píng)估的“后半篇文章”，故選擇2019—2021年的數(shù)據(jù)作為研究樣本，使得離任審計(jì)評(píng)價(jià)更具時(shí)效性和精準(zhǔn)性。本文所構(gòu)建指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)來源于陜西省、西安市、韓城市、藍(lán)田縣和周至縣的統(tǒng)計(jì)年鑒、環(huán)?？靾?bào)、政府工作報(bào)告以及國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，部分難以直接獲取的數(shù)據(jù)通過向當(dāng)?shù)卣髀毮懿块T依申請(qǐng)公開途徑獲得。需要說明的是，由于韓城市“吸納外來人員就業(yè)數(shù)量增長率”數(shù)據(jù)暫時(shí)無法獲取，故對(duì)該市領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)價(jià)時(shí)將該指標(biāo)予以剔除，在以后的離任審計(jì)評(píng)價(jià)中，審計(jì)人員可以根據(jù)實(shí)際情況選擇運(yùn)用指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

（二）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)賦權(quán)

1.賦權(quán)方法選擇

主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法是評(píng)價(jià)指標(biāo)賦權(quán)的兩種主要方法。由于主觀賦權(quán)法具有較大隨機(jī)性，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員必須保持超然獨(dú)立性，以事實(shí)為依據(jù)做出客觀審計(jì)決策，選擇主觀賦權(quán)法可能無法很好驗(yàn)證審計(jì)對(duì)象的真實(shí)情況[7]。此外，本文基于主體功能區(qū)視角構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)量較多且綜合性較強(qiáng)，若采用主觀賦權(quán)法確定指標(biāo)權(quán)重，過多的元素會(huì)給兩兩比較判斷帶來困難，邏輯上的一致性也較難保證，故本文采用客觀賦權(quán)法進(jìn)行賦權(quán)。客觀賦權(quán)法包括主成分分析法、熵權(quán)法等，房巧玲等[8]采用主成分分析法對(duì)全國各省區(qū)市資源環(huán)境狀況進(jìn)行實(shí)證分析，但主成分分析法需要更多樣本量，本文僅針對(duì)陜西省構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，且部分自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)本身存在著難以獲取的局限，故也不太適用。最后，借鑒已有關(guān)于環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究[7，9-11]，考慮到熵權(quán)法能有效避免主觀意識(shí)影響，且對(duì)數(shù)據(jù)本身沒有特殊要求，故采用熵權(quán)法確定指標(biāo)權(quán)重。

2.熵權(quán)法賦權(quán)過程

（1）原始數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理

在評(píng)價(jià)過程中，首先，由于各項(xiàng)指標(biāo)單位存在差異，無法直接進(jìn)行比較，于是對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，以消除量綱差異所造成的影響。本文使用極值法進(jìn)行各指標(biāo)的無量綱化處理，將指標(biāo)數(shù)值全部轉(zhuǎn)化為（0，1）區(qū)間的數(shù)值，最小值為0，最大值為1。其次，熵權(quán)法計(jì)算過程中要求取對(duì)數(shù)，即數(shù)據(jù)經(jīng)過無量綱化處理后結(jié)果應(yīng)大于0，故將各指標(biāo)全部平移一個(gè)最小單位值（取0.0001），使數(shù)據(jù)處理有意義，設(shè)原始數(shù)據(jù)為aij，標(biāo)準(zhǔn)化處理后的值為yij。

正向指標(biāo)：

逆向指標(biāo)：

（2）確定指標(biāo)權(quán)重

計(jì)算第i個(gè)指標(biāo)下第j個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象的特征比重：

計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)熵值：

計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)冗余度：

計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重：

（三）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)綜合評(píng)價(jià)

根據(jù)建立的各主體功能區(qū)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使用加權(quán)平均法進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。本文采用的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)綜合評(píng)價(jià)模型如下：

其中，Z為評(píng)價(jià)對(duì)象的綜合評(píng)價(jià)值，wj為指標(biāo)權(quán)重，yij為指標(biāo)無量綱化處理結(jié)果。離任審計(jì)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果如表4所示。

（四）綜合評(píng)價(jià)結(jié)果分析

1.重點(diǎn)開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果分析

基于韓城市主體功能定位，該市離任審計(jì)應(yīng)以“驅(qū)動(dòng)力優(yōu)化”和“狀態(tài)恢復(fù)”為主。由表4可知，韓城市2019—2021年驅(qū)動(dòng)力優(yōu)化因子綜合評(píng)價(jià)值分別為0.0633、0.0707、0.1830，狀態(tài)恢復(fù)因子綜合評(píng)價(jià)值分別為0、0.1942、0.2715，均呈逐年遞增態(tài)勢(shì)，表明韓城市領(lǐng)導(dǎo)干部在驅(qū)動(dòng)力優(yōu)化和狀態(tài)恢復(fù)層面做出了實(shí)質(zhì)性努力。2021年影響改善因子和響應(yīng)落實(shí)因子綜合評(píng)價(jià)值有所降低，其原因可能在于該市空氣質(zhì)量優(yōu)良率從2020年的73.80%下降至2021年的70.10%、一般工業(yè)固體廢棄物處理率從2020年的85.83%下降至2021年的77.69%，廢氣處理率從2020年的98%下降至2021年的96.80%，表明韓城市領(lǐng)導(dǎo)干部在大氣污染防治和“三廢”治理行動(dòng)方面存在潛在不足。尤其是在一般工業(yè)固體廢棄物處理方面，與大氣污染防治和水環(huán)境治理相比，一般工業(yè)固體廢棄物處理即使早已存在試行標(biāo)準(zhǔn)，但往往基于其“不太顯眼”的危害，難以引起相關(guān)政府部門的高度重視，地方政府亟須制定更加切實(shí)有效的措施進(jìn)行治理改善?？傮w來看，韓城市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況三年內(nèi)有較大改善。作為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，韓城市地方政府不僅面臨經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)實(shí)壓力，還要承擔(dān)離任審計(jì)常態(tài)化實(shí)施的制度壓力，綜合評(píng)價(jià)值能夠從2019年的0.1408上升至2021年的0.7683，增長率高達(dá)445.67%，也從側(cè)面印證了當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)班子制定的相關(guān)環(huán)保政策落實(shí)到位，進(jìn)而對(duì)驅(qū)動(dòng)力優(yōu)化因子、壓力削減因子、狀態(tài)改善因子、影響恢復(fù)因子形成一系列正向反饋，使得審計(jì)綜合評(píng)價(jià)值逐年提升。

2.農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)品評(píng)價(jià)結(jié)果分析

基于藍(lán)田縣主體功能定位，該縣離任審計(jì)應(yīng)以“壓力削減”和“狀態(tài)恢復(fù)”為主。由表4可知，藍(lán)田縣2019—2021年壓力削減因子綜合評(píng)價(jià)值分別為0.1650、0.1515、0.0867，呈逐年遞減態(tài)勢(shì)，表明該縣承載的資源環(huán)境壓力越來越大，未來情況不容樂觀；狀態(tài)恢復(fù)因子綜合評(píng)價(jià)值分別為0.0263、0.1585、0.1412，表明藍(lán)田縣資源環(huán)境狀態(tài)得到了一定程度的恢復(fù)，但未形成持續(xù)效應(yīng)?？傮w來看，藍(lán)田縣領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行上做出了一定努力，但這種努力卻并不符合該縣主體功能定位的本質(zhì)要求，具體表現(xiàn)為藍(lán)田縣的農(nóng)業(yè)化肥施用量從2019年的45 932噸上升至2021年的46 147噸，污水排放量從2019年的780.62萬立方米上升至2021年的1 105.07萬立方米。可見，其承載的資源環(huán)境壓力不減反增，長此以往必然會(huì)損害縣域資源環(huán)境狀態(tài)，進(jìn)而威脅糧食供給安全，地方政府必須予以重視。農(nóng)穩(wěn)社稷，糧安天下，藍(lán)田縣作為陜西省重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，對(duì)于省內(nèi)乃至全國的糧食供應(yīng)安全有著舉足輕重的戰(zhàn)略地位。綜上所述，該縣領(lǐng)導(dǎo)班子制定的循環(huán)農(nóng)業(yè)政策以及農(nóng)林水建設(shè)項(xiàng)目的投資等措施仍需進(jìn)一步改進(jìn)，對(duì)于當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境壓力和狀態(tài)的改善應(yīng)盡快提上日程，牢牢守住區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的命脈，將“增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”作為轄區(qū)長期發(fā)展的主線任務(wù)。

3.重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果分析

基于周至縣主體功能定位，該縣離任審計(jì)應(yīng)以“響應(yīng)落實(shí)”審計(jì)為主。由表4可知，周至縣2019—2021年響應(yīng)落實(shí)因子綜合評(píng)價(jià)值分別為0.1268、0.1832、0.1734，呈現(xiàn)先升后降的態(tài)勢(shì)，表明該縣領(lǐng)導(dǎo)干部在政策響應(yīng)落實(shí)方面雖然有所作為，但后勁不足，可能的原因?yàn)橹苤量h領(lǐng)導(dǎo)干部在礦山修復(fù)方面未做出持續(xù)努力，具體表現(xiàn)為當(dāng)?shù)卣畯?019年至2020年底僅完成了一座礦山約1.58公頃的修復(fù)工程，且在2021年未展開礦山生態(tài)修復(fù)治理行動(dòng)。特別的，周至縣2021年壓力削減因子綜合評(píng)價(jià)值呈現(xiàn)斷崖式下跌，僅為0.0362，主要是因?yàn)閱挝籊DP能耗下降率從2020年的11.62%下降至2021年的3.46%，與上年相比減少了8.16%，且該項(xiàng)指標(biāo)在壓力削減準(zhǔn)則層中權(quán)重占比最大，故導(dǎo)致壓力削減因子綜合評(píng)價(jià)值急劇下降?？傮w來看，周至縣的環(huán)保政策基本落實(shí)到位，但基于該縣生態(tài)環(huán)境敏感脆弱的特征，領(lǐng)導(dǎo)干部仍需在節(jié)能降耗和礦山生態(tài)修復(fù)方面做出實(shí)質(zhì)改進(jìn)，以緩解資源環(huán)境承載壓力，保障區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，將周至縣的生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，打造特定領(lǐng)域政績亮點(diǎn)。

4.整體評(píng)價(jià)結(jié)果分析

基于整體年度數(shù)據(jù)分析，三個(gè)主體功能區(qū)應(yīng)用基本單元于2019年的綜合評(píng)價(jià)值為0.1408、0.3099、0.2774，2020年的綜合評(píng)價(jià)值為0.6437、0.5385、0.5517，2021年的綜合評(píng)價(jià)值為0.7683、0.7226、0.6322，均呈逐年上升態(tài)勢(shì)。一方面，在一定程度上表明了各主體功能區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)取得了階段性成效，但地方政府的生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)與其自身主體功能定位的契合程度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。另一方面，在一定程度上表明了離任審計(jì)進(jìn)入政策推廣期后，有效督促了陜西省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行。但環(huán)境治理作為一項(xiàng)長期復(fù)雜系統(tǒng)工程，地方政府對(duì)于如何保持這種良性態(tài)勢(shì)仍需持續(xù)努力，以更實(shí)舉措、更高標(biāo)準(zhǔn)打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。此外，同一主體功能區(qū)基本單元的各年綜合評(píng)價(jià)值存在較大差異，表明基于“差異”驅(qū)動(dòng)的熵權(quán)法起到了較好區(qū)分效果，使得離任審計(jì)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果差異顯著。

五、結(jié)論與建議

本文基于主體功能區(qū)視角，遵循DPSIR模型的思維邏輯構(gòu)建了導(dǎo)向明確、重點(diǎn)突出的陜西省離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。為進(jìn)一步驗(yàn)證所構(gòu)建指標(biāo)體系的可用性，將其應(yīng)用于所選擇主體功能區(qū)的基本單元，通過驅(qū)動(dòng)力優(yōu)化、壓力削減、狀態(tài)恢復(fù)、影響改善、響應(yīng)落實(shí)五個(gè)維度的綜合評(píng)價(jià)厘清了應(yīng)用案例領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的“病癥”所在，有效發(fā)揮了離任審計(jì)在資源環(huán)境領(lǐng)域的“治已病、防未病”功能。同時(shí)，研究結(jié)論也在一定程度證明了基于主體功能區(qū)構(gòu)建離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性和可用性。為使所構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在實(shí)踐運(yùn)用中發(fā)揮更大效能，提出以下建議。

第一，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需根據(jù)各地實(shí)際情況作動(dòng)態(tài)調(diào)整。離任審計(jì)不具備統(tǒng)一的普適性模式，即使是同一主體功能區(qū)的不同基本單元，也應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際對(duì)指標(biāo)體系作適當(dāng)調(diào)整。對(duì)于其他省份而言，應(yīng)增設(shè)能夠反映區(qū)域自然資源稟賦的特色指標(biāo)，比如內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海等地區(qū)可增加草原資源資產(chǎn)審計(jì)；沿海地區(qū)可增加海洋資源資產(chǎn)審計(jì)。此外，應(yīng)持續(xù)跟蹤審計(jì)指標(biāo)體系落實(shí)情況，由于某些客觀原因（比如極端天氣、煤炭價(jià)格起伏等）會(huì)使相關(guān)指標(biāo)出現(xiàn)不正常波動(dòng)，需根據(jù)“資源環(huán)境-社會(huì)經(jīng)濟(jì)”復(fù)雜系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)變化對(duì)指標(biāo)體系作出相應(yīng)調(diào)整修正，保證審計(jì)結(jié)果客觀公正。

第二，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，打破“數(shù)據(jù)孤島”壁壘。離任審計(jì)涉及面廣、牽涉部門多，不同部門之間的數(shù)據(jù)存在差異，信息資源“fr9P7AV1ou7bsMvnU3DpO2RF4jrT0iTtMaJMPPh/cz4=孤島化”“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重影響了審計(jì)效率和質(zhì)量。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)，完善各項(xiàng)自然資源實(shí)物量等相關(guān)基礎(chǔ)資料，統(tǒng)一行業(yè)技術(shù)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的定期采集轉(zhuǎn)換、部門間信息交互以及數(shù)據(jù)的遠(yuǎn)程調(diào)用，以數(shù)智化技術(shù)為離任審計(jì)評(píng)價(jià)提供新契機(jī)和新動(dòng)能。

第三，深化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用成效，建立生態(tài)治理協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。要使離任審計(jì)制度真正發(fā)揮治理效能，就必須將審計(jì)結(jié)果運(yùn)用于領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的晉升考核之中，切實(shí)將審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果及整改情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要參考。同時(shí)，推動(dòng)離任審計(jì)監(jiān)督與自然資源督察執(zhí)法監(jiān)督、生態(tài)環(huán)保督察執(zhí)法監(jiān)督貫通協(xié)同，強(qiáng)化各類監(jiān)督信息溝通、線索移送、結(jié)果共享等方面的工作機(jī)制，協(xié)力擘畫美麗中國新藍(lán)圖。

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