摘要：近年來，地方政府專項(xiàng)債規(guī)模不斷擴(kuò)大，但其中存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。在黨和國家治理體系中，國家審計(jì)作為免疫系統(tǒng)，需要在審計(jì)全覆蓋的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)聚焦經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患。本文首先梳理了地方政府專項(xiàng)債發(fā)展現(xiàn)狀，然后分別從“借、用、管、還”四個環(huán)節(jié)分析地方政府債在運(yùn)行過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，最后基于國家審計(jì)鑒證、監(jiān)督、評價、建議與指導(dǎo)五項(xiàng)功能，重點(diǎn)圍繞地方政府專項(xiàng)債運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建基于國家審計(jì)視角的地方專項(xiàng)債項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理體系，并明確其作用時點(diǎn)，從而促進(jìn)地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：政府審計(jì)；地方政府專項(xiàng)債；審計(jì)功能

DOI：10.12433/zgkjtz.20242108

當(dāng)前，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，在消費(fèi)低迷、投資不振的情況下，用好政府債券擴(kuò)大有效投資，是帶動消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長的重要舉措。2024年《政府工作報(bào)告》指出，“2024年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.9萬億元，比上年增加1000億元”，同時“合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作資本金范圍，額度分配向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜”。近年來，地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模不斷擴(kuò)大，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到，重要的促進(jìn)作用，但是我國地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)展是主要依靠的是政策支持，相關(guān)制度建設(shè)仍需加強(qiáng)。

國家審計(jì)作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，對于防范經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患至關(guān)重要。因此，基于國家審計(jì)視角進(jìn)一步研究目前地方政府專項(xiàng)債券全生命周期存在的風(fēng)險(xiǎn)，對于更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券作用、提高財(cái)政治理能力具有重要意義。

一、地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國地方政府專項(xiàng)債券主要包含普通專項(xiàng)債券、項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券兩大券種，資金投向領(lǐng)域包含土地儲備、收費(fèi)公路、棚戶區(qū)改造、軌道交通、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保等。本文通過收集2015年至今財(cái)政部披露的相關(guān)信息，總結(jié)了我國地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行現(xiàn)狀。

一是地方專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模不斷提升，占地方債的比例不斷提高。截至2023年11月底，我國2023年已發(fā)行地方政府專項(xiàng)債5.76萬億，2022年發(fā)行專項(xiàng)債5.1316萬億元，約占當(dāng)年發(fā)行地方債券總額的69.65%，比2015年開始發(fā)行專項(xiàng)債0.9744萬億元增加了4.26倍。二是專項(xiàng)債功能不斷增加。自2015年我國地方政府債券正式發(fā)行以來，發(fā)行品種不斷增加，從一開始的土地儲存、棚改和收費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域擴(kuò)展到交通基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)、水務(wù)、生態(tài)保護(hù)、舊城區(qū)改建、鄉(xiāng)村振興等多個領(lǐng)域。三是專項(xiàng)債發(fā)行期限長期趨勢明顯。從債券發(fā)行期限來看，專項(xiàng)債發(fā)行平均期限2020年為14.6年，2021年為14.2年，約為2018年發(fā)行期限的2.3倍，保持較長期限水平。目前，專項(xiàng)債發(fā)行期限長期趨勢明顯，近2年均超過10年，多為長期債券。四是地方政府專項(xiàng)債券管理的制度體系已初步搭建完成。自2014年首次在《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中提出地方政府可以通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資以來，國家出臺了一系列相關(guān)文件，同時針對不同專項(xiàng)債投資領(lǐng)域出臺了相關(guān)的專項(xiàng)債券管理辦法。除此之外，還頒布了地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法和地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整指引。相關(guān)制度文件的發(fā)布，對地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用等環(huán)節(jié)做了規(guī)范，同時也深化了對專項(xiàng)債的全流程管理，地方政府專項(xiàng)債券管理的制度體系已初步搭建完成。

二、地方政府專項(xiàng)債券全生命周期管理流程中存在的風(fēng)險(xiǎn)

近年來，地方政府專項(xiàng)債券對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要促進(jìn)作用，地方專項(xiàng)債券的從項(xiàng)目申報(bào)、到債務(wù)償還，其生命周期主要涉及到“借、用、管、還”四個環(huán)節(jié)，分別從這四個環(huán)節(jié)分析地方政府債券在運(yùn)行過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，對于防范地方專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)，更好地發(fā)揮其作用缺一不可。通過從全生命周期分析，我們可以得出，地方政府專項(xiàng)債券在當(dāng)前的管理中主要存在以下問題：

首先在“借”的環(huán)節(jié)存在同一項(xiàng)目多頭申報(bào)、第三方評估報(bào)告質(zhì)量不高、償債能力評估機(jī)制不健全、專項(xiàng)債市場信息平臺建設(shè)不完善、集合發(fā)行難以真實(shí)充分披露項(xiàng)目信息差異等問題。

其次，在“用”的環(huán)節(jié)存在投資方向約束機(jī)制不完善、使用時限短且支付緩慢、資金使用進(jìn)度慢等問題，根據(jù)上級財(cái)政部門硬性要求，專項(xiàng)債券資金當(dāng)年須全部使用完畢。實(shí)際上大部分工程項(xiàng)目需要投入的資金都比較大，對專項(xiàng)債券的需求較大，但有些批次專項(xiàng)債券資金在當(dāng)年10月份才到位，并且在資金支付過程中往往會因?yàn)橐恍┱鞯夭疬w遺留問題、審批時間較長等客觀因素，從而導(dǎo)致債券資金使用進(jìn)度較慢。

再次，在“還”的環(huán)節(jié)主要存在償還時間設(shè)置不合理、缺乏具有可持續(xù)性的資金保障、發(fā)行主體與償還主體責(zé)任不對稱、償債時間設(shè)置不合理、缺乏相關(guān)約束機(jī)制等問題。在地方政府的債務(wù)關(guān)系中，債務(wù)人通常應(yīng)該是特定的主體，債務(wù)人有義務(wù)向債權(quán)人交付財(cái)產(chǎn)、提供勞務(wù)和為或不為一定行為。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行是由省級政府進(jìn)行的，國家財(cái)政部門根據(jù)各省的財(cái)政狀況和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向省級政府分配債務(wù)限額，省級政府根據(jù)債務(wù)限額進(jìn)行專項(xiàng)債券的發(fā)行，然后再轉(zhuǎn)貸給需要的市縣級政府，在這種發(fā)行模式下，專項(xiàng)債券“借”“用”“還”的主體不是同一主體，從法律關(guān)系的角度來看責(zé)任主體不夠清晰。

最后，在“管”的環(huán)節(jié)中存在監(jiān)管責(zé)任分工不明確、信息披露機(jī)制不完善、缺乏績效管理、不能實(shí)現(xiàn)全過程管理等問題。目前地方政府專項(xiàng)債的兩大類債券根據(jù)種類不同，需要披露的信息也不同。普通專項(xiàng)債信息披露的文件包括財(cái)政部門發(fā)債通知、政府信用評級報(bào)告等管理性文件，而項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券除了上述文件外還包括法律意見書、財(cái)務(wù)評價報(bào)告等，這些信息的披露基本可以滿足市場和監(jiān)管的需求。但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，信息披露透明度還不高，通常包含在對項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券出具的法律意見書中對項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)提示不夠充足，對項(xiàng)目收益有關(guān)的數(shù)據(jù)和信息披露的可靠性不充分，同時，存在專項(xiàng)債發(fā)行過程中不能對項(xiàng)目是開展進(jìn)度以及資金支付情況進(jìn)行及時披露的問題，因此，需要獨(dú)立且專業(yè)的第三方對地方政府專項(xiàng)債券運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)督。

三、地方政府專項(xiàng)債券管理路徑構(gòu)建——基于審計(jì)功能視角

獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂所在，審計(jì)部門可作為權(quán)威第三方對地方政府專項(xiàng)債券全過程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，國內(nèi)外理論研究和實(shí)踐也表明審計(jì)對于地方政府專項(xiàng)債券順利推進(jìn)具有關(guān)鍵性作用。國家審計(jì)不僅能抑制地方政府債務(wù)的快速增長，而且可以降低政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上，對于專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)，國家審計(jì)同樣有效。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，國家審計(jì)對專項(xiàng)債有風(fēng)險(xiǎn)抑制作用，從審計(jì)結(jié)果來著，專項(xiàng)審計(jì)中的突出問題不僅具有普遍性，而且“屢審屢犯”，說明地方政府對專項(xiàng)債券重發(fā)行輕管理，也說明作為“免疫系統(tǒng)”的國家審計(jì)還有優(yōu)化空間。因此，國家審計(jì)需強(qiáng)化審計(jì)職能、發(fā)揮審計(jì)功能，以國家審計(jì)鑒證、監(jiān)督、評價、建議與指導(dǎo)五項(xiàng)功能為抓手，優(yōu)化地方政府專項(xiàng)債券管理體系，防范地方政府專項(xiàng)債管理中的風(fēng)險(xiǎn)。

1. 鑒證功能。作為國家審計(jì)五項(xiàng)功能中的基礎(chǔ)功能，鑒證是指核實(shí)地方政府專項(xiàng)債全生命周期中財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性，并判斷其是否符合法律法規(guī)、相關(guān)政策和制度。

針對地方政府專項(xiàng)債運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，主要是從以下三個方面展開審計(jì)：第一，針對地方政府專項(xiàng)債券在“借”的環(huán)節(jié)中存在的問題，圍繞項(xiàng)目項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目審核、項(xiàng)目入庫、債券發(fā)行五個環(huán)節(jié)，摸清地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目真實(shí)情況，通過檢查項(xiàng)目實(shí)施單位編制的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施方案相關(guān)材料，厘清項(xiàng)目來源，核實(shí)是否存在同一項(xiàng)目多頭申報(bào)。第二，以真實(shí)、合法、合規(guī)為基礎(chǔ)重點(diǎn)審查專項(xiàng)債券在發(fā)行過程中由第三方評估機(jī)構(gòu)出具的財(cái)務(wù)評價報(bào)告和法律意見書以及核查評估機(jī)構(gòu)相關(guān)資質(zhì)，通過對相關(guān)決策、行為及制度進(jìn)行鑒證，判斷是否有違規(guī)事項(xiàng)以及項(xiàng)目的償還能力。第三在“用”和“管”環(huán)節(jié)的鑒證過程中，首先要明確項(xiàng)目實(shí)施單位、發(fā)改部門與財(cái)政部門的責(zé)任，整合各部門數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)信息共享，從而甄別專項(xiàng)債在使用和管理過程中是否存在資金投向領(lǐng)域不合規(guī)、資金使用不規(guī)范、資金支付緩慢等問題。

2. 監(jiān)督功能。監(jiān)督是指對在鑒證過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)事項(xiàng)進(jìn)行揭露并提出相應(yīng)處理處罰措施。地方政府專項(xiàng)債在全生命周期中具有諸多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，需要全過程審計(jì)監(jiān)督。在監(jiān)督管理債資金支出的時候，財(cái)政部門、項(xiàng)目主管部門以及項(xiàng)目單位需要評估資金撥付情況是否合理、資金的使用是否在項(xiàng)目的規(guī)劃范圍中、是否存在違背資本性原則情況等。在實(shí)踐中，部分部門想要加快支付進(jìn)度，可能存在提前付款的情況，這就需要監(jiān)管部門介入，及時發(fā)現(xiàn)并加以制止，保障資金使用的正確性和有效性。

3. 評價功能。評價是指對地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行、使用過程和結(jié)果進(jìn)行評價。在地方政府專項(xiàng)債全生命周期中，一是要對決策、行為和制度的合理性進(jìn)行評價，包括項(xiàng)目源頭、成熟度的審核機(jī)制，項(xiàng)目核算管理機(jī)制，信息披露機(jī)制、專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)識別制度等是否健全合理。二是對地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目績效評價結(jié)果進(jìn)行再評價，特別是針對“還”的階段存在的問題，重點(diǎn)評價專項(xiàng)債還本付息的保障情況，分析債務(wù)償還本息資金的來源和償債計(jì)劃，分析是否存在資金缺口。

4. 建議功能。建議功能是指以審計(jì)建議為載體，針對在鑒證、監(jiān)督和評價過程中揭露出的苗頭性、傾向性問題從宏觀層面和具體操作兩個方面提出審計(jì)建議。在具體操作層面憑借鑒證結(jié)果厘清項(xiàng)目地方政府專項(xiàng)債券全周期生命流程、找準(zhǔn)其中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以問題為導(dǎo)向提出風(fēng)險(xiǎn)化解建議。從宏觀層面對于發(fā)現(xiàn)的共性問題，瞄準(zhǔn)問題本質(zhì)，提出防控性建議，出臺有效的指引性政策，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理頂層設(shè)計(jì)；針對高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域出臺應(yīng)對措施，加大審計(jì)及其他政府部門的監(jiān)管力度；對于制度上存在的缺陷，應(yīng)該劃清政府各部門的責(zé)任，明確各部門職的責(zé)范疇。

5. 指導(dǎo)功能。指導(dǎo)功能是指提出審議建議后，國家審計(jì)還應(yīng)該對建議的采納和整改提供指導(dǎo)。在這個過程中，審計(jì)人員很清楚地方政府專項(xiàng)債運(yùn)行過程中存在的制度障礙、共性問題，提出的審計(jì)建議對地方政府專項(xiàng)債券發(fā)展具有建設(shè)性意義，因此審計(jì)建議的采納對于風(fēng)險(xiǎn)防范更為關(guān)鍵。通過推進(jìn)審計(jì)整改穩(wěn)步進(jìn)行，發(fā)揮審計(jì)的指導(dǎo)功能，可規(guī)避地方政府專項(xiàng)債運(yùn)行中的違規(guī)行為“屢審屢犯”，推動地方政府專項(xiàng)債管理機(jī)制不斷完善。

四、地方政府專項(xiàng)債券管理審計(jì)功能的作用時點(diǎn)

在國家審計(jì)功能中，鑒證功能的有效發(fā)揮最為基礎(chǔ)的就是財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性。而在國家審計(jì)的五項(xiàng)功能中最為核心的就是鑒證功能，其余四項(xiàng)功能的發(fā)揮都是以鑒證功能為基礎(chǔ)的。除此之外，建議和指導(dǎo)功能的有效發(fā)揮還離不開監(jiān)督和評價功能，這主要是因?yàn)榻ㄗh和指導(dǎo)的前提是需要了解地方政府專項(xiàng)債券在運(yùn)行全過程中存在的問題，評價相關(guān)制度、法律規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)存在的漏洞和原因。因此，國家審計(jì)的五項(xiàng)功能根據(jù)其發(fā)揮的基礎(chǔ)，可以分為兩類，一類是基本功能：鑒證、監(jiān)督、評價；另一類是建設(shè)功能：建議、指導(dǎo)。從地方政府專項(xiàng)債券全生命周期出發(fā)，明確國家審計(jì)基本功能在地方政府專項(xiàng)債管理中的核心作用時點(diǎn)，如表1所示。

從表1中可以看出，在地方政府專項(xiàng)債券整個管理過程中，都需要對“借”“用”“管”“還”各個環(huán)節(jié)所涉及到的財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)信息進(jìn)行信息鑒證，鑒證相關(guān)信息和數(shù)據(jù)的真實(shí)合法合規(guī)。地方政府專項(xiàng)債借的環(huán)節(jié)主要包含項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目審核、項(xiàng)目入庫和債發(fā)行，這些環(huán)節(jié)對于地方政府專項(xiàng)債券規(guī)避源頭風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要，而在地方政府專項(xiàng)債的“用”和“管”的環(huán)節(jié)主要包含資金撥付、資金使用、信息披露。因此，在“借”“用”和“管”三個環(huán)節(jié)中，監(jiān)督功能要發(fā)揮重要作用，一方面，要對債券發(fā)行過程中存在的高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，確保項(xiàng)目信息的合規(guī)真實(shí)和合理性；另一方面，則是資金撥付和使用過程中對發(fā)現(xiàn)的潛在性和苗頭性違法行為。在地方政府專項(xiàng)債券管理中，評價功能則主要作用于前期發(fā)行過程中的項(xiàng)目可行性和償還能力的評價和后期支出的效益行、效率性和效果評價。在完成基礎(chǔ)性功能后，隨之可以完成建設(shè)性和指導(dǎo)性功能。綜合基礎(chǔ)性功能與建設(shè)性功能，從基本操作和宏觀層面優(yōu)化地方政府專項(xiàng)債全過程管理機(jī)制。

五、總結(jié)

加大對地方政府專項(xiàng)債全生命周期的審計(jì)力度，充分發(fā)揮國家審計(jì)在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的治理功能，對于充分發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債的作用和價值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展有著重要意義。對于各個地方政府來說，更需要抓住機(jī)遇，結(jié)合自身的實(shí)際情況，積極籌劃項(xiàng)目儲備，加快資金發(fā)行速度，消除財(cái)政收支矛盾，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更好地發(fā)展。

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