摘要：社區(qū)作為社會治理的“最后一公里”，城市社區(qū)的韌性，在現(xiàn)代城市治理中具有重要意義。韌性社區(qū)的建設(shè)，可以從組織韌性、空間韌性、制度韌性、文化韌性四個維度加以考量。通過加強黨建引領(lǐng)、夯實物質(zhì)基礎(chǔ)、理順應(yīng)急制度、提升文化認(rèn)同等方式進(jìn)一步提升社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)能力，為韌性城市建設(shè)提供助力。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；韌性社區(qū)；應(yīng)急管理

黨的二十大報告強調(diào)：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市?！背鞘凶鳛槿丝诘闹饕劬拥?，也是中國式現(xiàn)代化的重要陣地，建設(shè)韌性城市，提升城市的風(fēng)險預(yù)防能力、風(fēng)險抵抗能力與風(fēng)險過后的恢復(fù)能力，關(guān)系著國家安全與發(fā)展的全局。城市社區(qū)是城市治理的基石，城市社區(qū)的韌性，是衡量一個城市韌性的重要指標(biāo)，在現(xiàn)代城市治理中具有重要意義。

一、韌性社區(qū)的概念

（一）韌性城市

韌性通常用于描述物體柔軟堅實、不易折斷破裂的性質(zhì)。2002年，倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會（ICLEI）在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會上將“韌性”概念引入城市建設(shè)與防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，同時將其定義為能憑自身的能力抵御災(zāi)害沖擊、減輕災(zāi)害損失并合理調(diào)配資源以從災(zāi)害中快速恢復(fù)的城市形態(tài)。這為城市發(fā)展提出了新的要求。

2020年4月10日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第七次會議上指出：“城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置”，要“打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)?！币源藶闃?biāo)志，韌性城市作為現(xiàn)代城市發(fā)展的重要理念，在我國從學(xué)術(shù)層面的討論正式上升為國家戰(zhàn)略。韌性城市建設(shè)也成為國土空間、防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理等城市規(guī)劃的重要內(nèi)容。為進(jìn)一步統(tǒng)籌發(fā)展與安全，加快推動中國式現(xiàn)代化提供了新的城市發(fā)展模式。

（二）韌性社區(qū)

社區(qū)既是居民日常生活的重要場所，也是城市社會治理的基本單元。從全周期應(yīng)急管理體系建設(shè)角度來看，韌性社區(qū)需要具備三種能力：一是風(fēng)險防范能力。在社區(qū)日常管理中，了解社區(qū)內(nèi)潛在風(fēng)險并定期檢查、整改；制定具備可操作性的應(yīng)急預(yù)案并開展演練；有計劃地儲備應(yīng)急物資、培訓(xùn)應(yīng)急人員等。二是風(fēng)險應(yīng)對能力。當(dāng)危機發(fā)生時，一方面，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施能夠經(jīng)受住考驗，社區(qū)自身管理系統(tǒng)能夠維持運行。另一方面，能夠組織與協(xié)調(diào)人員、資源、信息等來對抗風(fēng)險，減少損失。三是善后恢復(fù)能力。在危機解除后，能夠在較短時間內(nèi)適應(yīng)現(xiàn)有狀況并有針對性地進(jìn)行修繕，使社區(qū)運轉(zhuǎn)回歸正常。能對風(fēng)險應(yīng)對的過程進(jìn)行反思，不斷提升社區(qū)的應(yīng)急管理能力。

總的來說，韌性社區(qū)是指以社區(qū)共同行動為基礎(chǔ)，能夠整合社區(qū)內(nèi)外資源、有效應(yīng)對突發(fā)事件帶來的風(fēng)險災(zāi)難，并從負(fù)面影響中恢復(fù)、再生、保持彈性的，形成可持續(xù)發(fā)展的能動社區(qū)。

二、韌性社區(qū)建設(shè)的維度

（一）組織韌性

社區(qū)作為基層治理的“最后一公里”，既承擔(dān)著自上而下的管理職能，也承擔(dān)著自下而上的服務(wù)職能。但目前的社區(qū)組織建設(shè)卻面臨著諸多難題。一方面是社區(qū)組織定位尷尬。社區(qū)組織由于受到人員配置、資金支持和政策指導(dǎo)等方面的限制，其實際能夠行使的權(quán)力往往十分有限。話語權(quán)的缺失使社區(qū)在很多關(guān)鍵領(lǐng)域難以做到兼顧，常常陷入重應(yīng)付輕治理、重經(jīng)驗輕標(biāo)準(zhǔn)、重形式輕效能的困境。另一方面，社區(qū)組織在社區(qū)治理上沒有與轄區(qū)內(nèi)其他治理主體形成合力，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的聯(lián)動機制，各主體協(xié)同不足。居委會、業(yè)主委員會等居民自治組織缺位或賦能不足，不能有效行使權(quán)力，未形成有效的居民參與機制。物業(yè)工作人員沒有與社區(qū)形成良性互動，居民志愿者、市場等其他主體未被有效整合進(jìn)社區(qū)治理體系，不能有效緩解社區(qū)組織人員不足、專業(yè)化不足的壓力。

（二）空間韌性

社區(qū)公共空間既是社區(qū)居民日常生活的場所，也是社區(qū)應(yīng)對風(fēng)險的緩沖空間。我國人口規(guī)模巨大而土地資源相對有限，城市社區(qū)空間布局與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的沖突難以回避。一是新建社區(qū)設(shè)計存在缺陷。目前我國城市新建社區(qū)以商品房小區(qū)為主，設(shè)計規(guī)劃往往重視空間利用率與外觀而忽視防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施。普遍存在重視硬件建設(shè)，忽視生活氛圍營造的現(xiàn)象。二是老舊小區(qū)設(shè)施陳舊。一方面因為建設(shè)年代早，規(guī)劃設(shè)計不適應(yīng)社區(qū)發(fā)展需要，普遍存在空間道路狹窄、公共設(shè)施不完善、缺少防災(zāi)避難場所等問題。另一方面，由于使用時間長，存在基礎(chǔ)設(shè)施老化的問題，既影響居民生活，也存在安全隱患。三是社區(qū)公共空間私人化現(xiàn)象明顯。公共空間經(jīng)常被人為分割或占據(jù)，形變成碎片化的私人空間。不僅削弱了基礎(chǔ)設(shè)施原本的韌性，甚至造成新的安全隱患。

（三）制度韌性

制度在面對突發(fā)事件時所表現(xiàn)出的靈活性和適應(yīng)性，直接影響著韌性社區(qū)的風(fēng)險處置能力與風(fēng)險應(yīng)對效果。然而，城市社區(qū)制度建設(shè)并非盡善盡美。一是制度可操作性不足。隨著韌性城市建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，各地政府先后出臺了一系列相關(guān)政策。但這些政策缺乏法律法規(guī)層面的有力支撐，在實際工作中難以得到有效執(zhí)行，同時這些制度中，尤其在應(yīng)急制度方面，沒有與本地實際相結(jié)合，忽視了城市發(fā)展的獨特性。二是社區(qū)本身缺乏行之有效的應(yīng)急管理制度。一方面，社區(qū)在應(yīng)急管理中仍然存在明顯的“重處置、輕預(yù)防”傾向，缺乏風(fēng)險隱患的排查整治、風(fēng)險評估預(yù)警等相關(guān)制度條例；另一方面是缺少符合社區(qū)實際的應(yīng)急管理預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案同質(zhì)化嚴(yán)重，不能結(jié)合實際，缺少日常演練，或日常演練流于形式。

（四）文化韌性

社區(qū)文化是社區(qū)凝聚力與社區(qū)居民身份認(rèn)同的基礎(chǔ)，是社區(qū)韌性的根基所在。社區(qū)文化的形成是不能一蹴而就的，需要長時間的浸潤。尤其是一些新建的商品房小區(qū)，鄰里關(guān)系淡漠，更難以形成具有向心力的社區(qū)文化。就應(yīng)急管理文化韌性本身而言，一方面，居民自我服務(wù)意識不強。在社區(qū)的日常治理中，依賴街道與社區(qū)，“等”“靠”“要”的思想依舊突出，主動性不足，缺乏具有領(lǐng)導(dǎo)力與影響力的自治組織與社區(qū)組織者，擁有的自救及他救技能也相對薄弱。另一方面，“韌性城市”的概念缺乏大眾語境下的普及和宣傳，城市精神文明建設(shè)之中尚未明確“韌性”文化。居民對于不熟悉的概念，難以形成共識。這種共識的缺乏，使得社區(qū)在推動韌性文化建設(shè)時面臨著相當(dāng)大的困難。

三、城市社區(qū)韌性的提升路徑

（一）加強黨建引領(lǐng)，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中強調(diào)，要加強黨的基層組織建設(shè)，健全基層治理黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。一是要發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘的作用。充分發(fā)揮基層黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢，發(fā)揮黨組織在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用。構(gòu)建多方參與的社區(qū)應(yīng)急管理體系。二是要發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。社區(qū)黨組織應(yīng)調(diào)動社區(qū)黨員，再通過社區(qū)黨員將居民充分帶動起來。在突發(fā)事件預(yù)防、應(yīng)對、善后等工作中率先垂范，讓社區(qū)黨員成為居民的“主心骨”。三是建立統(tǒng)一指揮的應(yīng)急管理隊伍。在吸納人才的同時，對現(xiàn)有人員展開培訓(xùn)，提升應(yīng)急管理的科學(xué)素養(yǎng)與專業(yè)能力。同時，要轉(zhuǎn)變思維，重視風(fēng)險預(yù)防工作?；鶎痈刹吭趹?yīng)急管理中要始終保持主動性、自覺性、警惕性。

（二）夯實物質(zhì)基礎(chǔ)，打造一刻鐘生活圈

為了有效應(yīng)對風(fēng)險，需要儲備必要的醫(yī)療、食品、救援等應(yīng)急資源，維持社區(qū)的通訊、能源、交通運輸?shù)鹊幕具\營，這就要求社區(qū)擁有足夠的、功能多樣的公共空間。2021年，國家印發(fā)了《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》，提出“保障社區(qū)生活圈健康有序運行的主要功能”，具體包括了社區(qū)服務(wù)、就業(yè)引導(dǎo)、住房改善、日常出行、生態(tài)休閑、公共安全等六方面內(nèi)容。然而，我國人口眾多，社區(qū)也往往有著明確的界線劃分，一個社區(qū)很難依靠自身力量擁有足夠的應(yīng)急公共空間。將社區(qū)生活圈建設(shè)納入社區(qū)應(yīng)急管理體系中來，在帶動社區(qū)周邊經(jīng)濟發(fā)展，滿足居民生活需求，提升幸福感的同時，創(chuàng)新了社區(qū)的應(yīng)急服務(wù)能力，提供了更多物理空間與物質(zhì)資源的支持，增加了應(yīng)急管理的緩沖空間，大大提升了社區(qū)的空間韌性。

（三）加強制度建設(shè)，理順應(yīng)急程序

制度具有指導(dǎo)性與規(guī)范性，以制度為支撐，規(guī)范社區(qū)應(yīng)急管理的工作流程，明細(xì)權(quán)責(zé)關(guān)系，確保社區(qū)應(yīng)急管理成體系、可持續(xù)。一是加強社區(qū)應(yīng)急管理制度建設(shè)。根據(jù)自身實際，制定多樣化、個性化的社區(qū)應(yīng)急預(yù)案，避免預(yù)案同質(zhì)化。開展針對性應(yīng)急演練，爭取做到多方聯(lián)動。增強社區(qū)應(yīng)急制度與城市應(yīng)急制度的銜接，確保在應(yīng)急狀態(tài)下社區(qū)與城市能夠權(quán)責(zé)明晰地進(jìn)行協(xié)同作戰(zhàn)。二是樹立全周期管理意識，打造應(yīng)急管理風(fēng)險閉環(huán)。在提升風(fēng)險應(yīng)對能力的同時，矯正“重應(yīng)對輕預(yù)防”的傳統(tǒng)觀念，提高社區(qū)的風(fēng)險預(yù)警能力，做到關(guān)口前移。三是促進(jìn)風(fēng)險多元治理。廣泛聯(lián)合物業(yè)、轄區(qū)內(nèi)商戶、醫(yī)療機構(gòu)、教育機構(gòu)等主體，要使這些主體“像毛細(xì)血管一樣延伸到社會各領(lǐng)域”，打造綜合性應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建風(fēng)險共擔(dān)的社區(qū)應(yīng)急體系。

（四）提升文化認(rèn)同，挖掘居民自主能力

文化的認(rèn)同可以提升社區(qū)居民的凝聚力，面對突發(fā)事件時，向心力較強的社區(qū)更容易形成互助關(guān)系，齊心協(xié)力抵御災(zāi)害。一是要提升社區(qū)的文化認(rèn)同，一方面要提煉社區(qū)特色文化，在此基礎(chǔ)上打造社區(qū)行為規(guī)范，進(jìn)而形成社區(qū)價值觀。規(guī)范居民行為，增強社區(qū)居民黏性，提升社區(qū)向心力；另一方面要豐富韌性文化的宣傳形式，建立常態(tài)化應(yīng)急宣傳機制。強化社區(qū)工作人員、社區(qū)居民及轄區(qū)內(nèi)其他社會組織的應(yīng)急意識，增強這些主體面對風(fēng)險時的主觀能動性。二是要完善居民自治，一方面要提高居民的風(fēng)險救護能力。增強居民風(fēng)險意識，加強居民風(fēng)險應(yīng)對能力培訓(xùn)，普及應(yīng)急救援知識，提升居民應(yīng)對風(fēng)險的能力。另一方面推動居民自治組織建設(shè)。鼓勵居民成立居委會、業(yè)主委員會等居民自治組織，提高居民風(fēng)險應(yīng)對的參與度，推動社區(qū)應(yīng)急管理從單向管理轉(zhuǎn)向多方互動。

習(xí)近平總書記強調(diào)，“備豫不虞，為國常道”。要充分認(rèn)識到社區(qū)在韌性城市建設(shè)中的重要性，要把更多資源下沉到社區(qū)來，進(jìn)一步提升社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)能力，發(fā)揮居民的主觀能動性，全面營造“人人懂安全，個個會應(yīng)急”的社會氛圍，為社會公共安全和韌性城市建設(shè)提供助力。

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本文得到以下項目支持：2024年度沈陽市全市黨校系統(tǒng)立項課題“防范化解安全風(fēng)險，推動韌性社區(qū)建設(shè)研究”（項目編號：SYDXKT24-30）。

（作者系中共沈陽市委黨校公共管理教研部助教）