摘"要：隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，人民群眾對生態(tài)環(huán)境品質(zhì)的期盼日益提高，政府著力打造生態(tài)宜居城市，一批生態(tài)環(huán)境類PPP項目接連落地實施。為充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境類PPP項目污染治理能力，文章通過文獻閱讀并結(jié)合實務(wù)案例，綜合考慮項目全生命周期各階段，從存量資產(chǎn)、投建運銜接、績效評價、項目營收方面進行研究，提出項目運營階段相關(guān)問題及處理建議，以期為已開工建設(shè)的生態(tài)環(huán)境類PPP項目和新機制特許經(jīng)營項目運營提供參考。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境類PPP項目；全生命周期；運營管理

中圖分類號：F283""""文獻標識碼：A"文章編號：1005-6432（2025）04-0080-05

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.04.019

1"引言

近年來，隨著國家不斷踐行“兩山”理念，推動實現(xiàn)“雙碳”目標，提高群眾生活質(zhì)量，生態(tài)環(huán)境類PPP項目陸續(xù)落地實施。

根據(jù)2022年11月末財政部PPP管理庫項目數(shù)量行業(yè)排名情況，生態(tài)環(huán)境類PPP項目位列第三，累計投資額10776億元，其中已開工建設(shè)項目累計投資額為7080億元。

生態(tài)環(huán)境類PPP項目具有項目類型覆蓋面廣、政府監(jiān)管部門多、運行管理技術(shù)要求高、使用者付費渠道不健全等特點，這些特點將在一定程度上增加項目后期運營難度。

為更好實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境類PPP項目的社會、環(huán)境、經(jīng)濟效益，保障公眾利益，應(yīng)從項目全生命周期管理角度出發(fā)，將項目運營管理工作前置，在項目識別階段、準備階段、建設(shè)階段綜合考量后期項目運營管理問題，提前謀劃、提前解決。

文章將通過文獻閱讀并結(jié)合實務(wù)案例，提出PPP模式運營階段存量資產(chǎn)、投建運銜接、績效評價、項目營收方面相關(guān)問題及處理建議，以求充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境類PPP項目污染治理能力，最終實現(xiàn)項目投資效益最大化。生態(tài)環(huán)境類PPP項目特點見圖1。

圖1"生態(tài)環(huán)境類PPP項目特點

2"國內(nèi)PPP項目全生命周期管理和運營管理研究

2.1"PPP項目全生命周期管理研究

2.1.1"PPP項目全生命周期階段

《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》將全生命周期定義為項目從設(shè)計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期，PPP項目全生命周期包含項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個階段。

項目識別階段主要開展項目篩選，初步開展物有所值評價、財政承受能力論證工作；項目準備階段需要編制項目實施方案，對項目概況、風(fēng)險分配、運作方式、交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)等進行明確，并需通過物有所值和財政承受能力驗證；項目采購階段將進行PPP項目招采，確定項目中標社會資本；項目執(zhí)行階段包括成立項目公司、融資、建設(shè)、運營等；項目移交階段是當合同期滿或合同提前終止時，項目需按合同中約定的移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準進行項目移交。

2.1.2"全生命周期管理重點因素

根據(jù)財金〔2015〕167號文，PPP項目進行物有所值論證（VFM）時，將綜合考慮項目全生命周期內(nèi)各風(fēng)險因素、全生命周期成本等，論證項目能否從全生命周期實現(xiàn)長期、充分整合，能否有效提高全生命周期的工作效率。

張恒、邢朝陽（2022）研究發(fā)現(xiàn)，目前我國的VFM評價流程過于單一，驅(qū)動因素不足，認為驅(qū)動因素中全生命周期成本、風(fēng)險識別與分擔、項目產(chǎn)出與競爭、項目創(chuàng)新能力、合同長期性、績效考核與激勵、資產(chǎn)利用率的提高等對項目未來產(chǎn)出產(chǎn)生影響，應(yīng)重點研究，通過構(gòu)建更完備的定性評價指標體系，增加項目實施階段性VFM評價，引入利用BIM，能夠?qū)崿F(xiàn)項目生命周期效益最大化［1］。李璐璐（2020）采用問卷調(diào)查和SPSS數(shù)據(jù)分析，得出對于社會資本方，PPP項目全生命周期風(fēng)險關(guān)鍵階段依次為項目識別、項目執(zhí)行、項目準備、項目采購、項目移交，社會資本方對PPP項目落實的風(fēng)險責(zé)任更大，風(fēng)險危害更嚴重，風(fēng)險持續(xù)時間也更長［2］。顏德義（2021）認為，項目還需要在跨生命周期內(nèi)做好風(fēng)險識別工作［3］。

2.2"國內(nèi)生態(tài)環(huán)境類PPP項目運營管理研究現(xiàn)狀

國內(nèi)學(xué)者從回報機制、收益分配、績效評價體系建立、風(fēng)險評價等方面對生態(tài)環(huán)境類PPP項目進行研究探索，其中包含涉及運營階段管理的內(nèi)容。

在設(shè)置激勵機制方面，張曼（2023）以博弈論為理論基礎(chǔ)，提出了全新的生態(tài)環(huán)境類PPP項目收益初次分配方式和再分配方式，將投資回報分配方案、績效考核、項目風(fēng)險與動態(tài)補償機制有機結(jié)合［4］。張振博（2022）以C水生態(tài)綜合整治項目為例，提出運營階段可通過增加財政補貼、建立特許經(jīng)營激勵機制、優(yōu)化運營期付費機制方式正向推動社會資本方提高公共服務(wù)質(zhì)量［5］。

在運營風(fēng)險管理方面，蘭俊傳（2021）對污水處理設(shè)施運維管理效果進行探究，提出引入DBFOT模式，可解決城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)項目規(guī)模大、配套建設(shè)滯后等運營維護難題，運營過程中需對政府、社會資本乃至用戶權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)之間的關(guān)系進行明確［6］；陳正福等（2023）經(jīng)由文獻總結(jié)和案例分析，認為水環(huán)境PPP項目運營存在運營維護質(zhì)量風(fēng)險、運營安全風(fēng)險、運維成本超支風(fēng)險、污水水量風(fēng)險、污水水質(zhì)風(fēng)險和原材料供應(yīng)風(fēng)險，通過F-AHP模型與嫡權(quán)法對風(fēng)險進行綜合評價［7］；鄭利明（2022）著重分析了污水處理PPP項目的風(fēng)險識別和應(yīng)對措施，將污水處理PPP項目建設(shè)和經(jīng)營中存在的風(fēng)險按類型進行劃分，認為項目建設(shè)流程和決策方面會出現(xiàn)法律條文變化、項目價格制定審批流程長等風(fēng)險，政府方面存在履約付費等風(fēng)險，項目管理和監(jiān)督方面若工作不到位，可能會導(dǎo)致水質(zhì)水量不達標、管網(wǎng)建設(shè)不足以及運營績效考核不達標等問題［8］；彭慧（2023）對貴州省某區(qū)水務(wù)一體化扶貧PPP項目管理要點進行分析，指出項目運維管理需要提高管理人員水平，加強進出水流量數(shù)據(jù)記錄、各項設(shè)施設(shè)備維護和資產(chǎn)盤點，健全應(yīng)急處理機制［9］。

3"生態(tài)環(huán)境類PPP項目實務(wù)案例情況、運營管理存在的問題分析及解決對策

3.1"生態(tài)環(huán)境類PPP項目實務(wù)案例

某流域綜合治理PPP項目采用BOT、TOT和ROT模式，合作期限25年（其中建設(shè)期5年），項目包含河道治理、市政雨污管網(wǎng)分流改造、新建及改擴建污水處理廠等建設(shè)內(nèi)容。在合作期第二年，部分存量項目由政府方移交項目公司運營，實務(wù)案例存在的問題及相應(yīng)解決措施見表1。項目在運營過程中主要存在以下問題。

3.1.1"存量資產(chǎn)管理問題

存量資產(chǎn)中包含二十世紀九十年代建成投產(chǎn)、目前已閑置停運的供水廠，項目移交后，該廠一直未恢復(fù)運行，沒有產(chǎn)生經(jīng)營收入。

同時，存量污水處理廠更換后的老舊設(shè)備，因資產(chǎn)管理各方未明確報廢流程，長期堆放在廠內(nèi)未進行處理。

3.1.2"項目運行維護問題

新建污水處理廠建成進入試運行后，因?qū)嶋H進水水質(zhì)水量與設(shè)計值發(fā)生較大變化，部分設(shè)備污水處理效率無法滿足實際運行需要。為降低出水超標風(fēng)險，運營單位提出對新建污水處理廠進行改造。

3.1.3"項目賬款回收問題

污水處理廠是通過收取使用者付費和可行性缺口補助實現(xiàn)項目收益，但當?shù)刎斦磕晔栈氐奈鬯幚碣M（使用者付費）無法覆蓋運維成本，大部分依靠政府支付可行性缺口補助。除此之外，新建市政雨污管網(wǎng)、河道整治等非經(jīng)營項目則全部依靠政府付費，政府補貼金額較大。

3.1.4"績效指標體系設(shè)置問題

項目政府績效評價為扣分制，無獎勵機制，對社會資本方的正向投入引導(dǎo)較弱。評價體系中，公眾反饋僅通過填寫社會滿意度調(diào)查表和撥打投訴電話實現(xiàn)，公眾參與度較低。

3.2"生態(tài)環(huán)境類PPP項目運營管理問題分析

3.2.1"存量資產(chǎn)整體性能較差，項目國有資產(chǎn)管理風(fēng)險較高

政府對即將淘汰廢棄的基礎(chǔ)設(shè)施進行存量PPP"資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，有的地方政府在污水處理和自來水項目謀劃中，把多年形成的管網(wǎng)全部或大部分，甚至一些廢棄使用的也一并放入項目包［10］。這些資產(chǎn)臨近或已超設(shè)計使用年限，部分長期閑置，整體運營性能較差，資產(chǎn)移交運營后產(chǎn)生大量維修或更新重置費用，該問題在影響項目運營管理、績效考核、項目收益的同時，也可能會增加社會資本方環(huán)保責(zé)任風(fēng)險。

存量資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的交易形式分為轉(zhuǎn)讓所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)及股權(quán)，生態(tài)環(huán)境類PPP項目一般只轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，造成資產(chǎn)多方管理情況，即資產(chǎn)所有權(quán)單位為地方國有企業(yè)，需要按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)辦法辦理資產(chǎn)登記或處置手續(xù)；資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)單位為社會資本方，是資產(chǎn)實際使用方，負責(zé)一線的資產(chǎn)購置、安裝、維修等管理工作；實施機構(gòu)為政府授權(quán)PPP項目管理單位，具有政府授權(quán)監(jiān)管責(zé)任，原需按照財金〔2016〕92號文（已廢止）要求建立資產(chǎn)管理臺賬；當?shù)貒匈Y產(chǎn)監(jiān)督管理單位作為行政管理部門，也將參與PPP項目資產(chǎn)管理。存量資產(chǎn)移交后涉及的大修、更新改造中，新設(shè)備的購置、老舊設(shè)備的報廢以及新建或拆除構(gòu)筑物，從方案的提出、審批實施，到資產(chǎn)所有權(quán)單位辦理資產(chǎn)登記或處置手續(xù)，整個流程資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)復(fù)雜、管理單位較多，項目國有資產(chǎn)管理風(fēng)險較高。

3.2.2"項目實施重建設(shè)、輕運營，設(shè)計及施工未充分考慮運營風(fēng)險

PPP項目的設(shè)計、施工管理方主要為政府方和社會資本方。首先，從政府方來說，受征地拆遷、政府換屆、其他典型項目宣傳等因素影響，政府方基于提高公眾服務(wù)效果，可能存在在未充分考慮后期運維方式和運維成本的情況下變更設(shè)計方案的問題。其次，從社會資本方來看，通過工程施工獲取利潤是聯(lián)合體成員中建設(shè)主體回款最快速、最直接的方式，外加目前PPP項目運營期回款風(fēng)險較高，在一定程度上使社會資本方缺乏投資信心，更加重視施工利潤。運營單位作為項目運行維護實際責(zé)任單位，往往并未深度參與項目設(shè)計和項目施工過程，這就造成項目在進入運營期后，運營單位陸續(xù)提出項目設(shè)計、施工方面問題，以期進行運營責(zé)任劃分。

3.2.3"項目使用者付費未達預(yù)期，項目回款風(fēng)險較高

現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境類PPP"項目經(jīng)營收費通常不能完全覆蓋投資成本，項目立項規(guī)劃時，政府方可能存在低估項目運營成本，對使用者付費預(yù)估過于樂觀的情況。運營階段時，項目運營環(huán)境發(fā)生變化，如周圍新建同類型設(shè)施、發(fā)生不可抗力等，造成市場需求不足、定價偏低，導(dǎo)致使用者付費少于預(yù)期，政府實際補貼增加。近年來受疫情影響，大部分地區(qū)的一般公共預(yù)算支出已呈現(xiàn)負增長趨勢［11］，政府支付能力下降，項目公司項目回款風(fēng)險較高、難度較大。

3.2.4"績效指標體系設(shè)置不健全，項目信息公開及公眾監(jiān)督力度較弱

PPP項目運營期績效評價指標體系的建立，主要依賴第三方經(jīng)驗和當?shù)匦袠I(yè)主管部門人員的專業(yè)程度，其共性指標框架一般參考財金〔2020〕13號文（已廢止）。2023年3月，中國工程咨詢協(xié)會發(fā)布了PPP項目績效指標體系框架參考模板，該模板在財金〔2020〕13號文基礎(chǔ)上增加了產(chǎn)業(yè)帶動、區(qū)域經(jīng)濟影響、獲得相關(guān)榮譽或獎勵的加分項，公眾監(jiān)督參與方式單一，相關(guān)扣分指標僅為公眾輿情與群體性事件、社會公眾（服務(wù)對象）滿意度調(diào)查。新機制出臺后，項目管理責(zé)任歸于地方政府，項目信息公開渠道由財政部PPP綜合信息平臺轉(zhuǎn)為全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，信息公開渠道的變化將在一定時期影響已開工及已運營PPP項目公眾監(jiān)管。

3.3"問題解決對策

3.3.1"提高存量資產(chǎn)質(zhì)量，引入所有權(quán)單位資產(chǎn)管理

PPP項目中最理想的社會資本聯(lián)合體組成應(yīng)當是：一家投資主體，一家建設(shè)主體，一家運營主體［12］。社會資本方應(yīng)利用聯(lián)合體成員中運營主體的專業(yè)能力，在項目識別、準備階段對存量項目進行調(diào)研。若存量資產(chǎn)狀況較差，可建議政府方更換為優(yōu)質(zhì)存量項目，或由政府方對存量項目進行改擴建。項目采購、項目執(zhí)行階段，政府方、社會資本方需在存量項目移交運營前對項目資產(chǎn)狀態(tài)進行認定（如設(shè)備設(shè)施運行情況，尤其是對地下設(shè)備設(shè)施的性能檢測情況等），摸清資產(chǎn)底數(shù)，劃清責(zé)任邊界，并明確后期項目大修、更新改造費用承擔方，或約定移交保修期。

考慮到運維項目資產(chǎn)所有權(quán)單位較實施機構(gòu)熟悉資產(chǎn)運維狀態(tài)，且擁有國有資產(chǎn)處置合法權(quán)益，可由實施機構(gòu)授權(quán)資產(chǎn)所有權(quán)單位進行資產(chǎn)管理，實施機構(gòu)定期盤點，便于項目執(zhí)行過程中政府方臨時接管和項目移交，也能更好保障資產(chǎn)經(jīng)營的可持續(xù)性，保證國有資產(chǎn)保值增值。

3.3.2"完善項目運營機制，構(gòu)建多方協(xié)同運維管理體系

項目準備階段時，需合理分配政企之間設(shè)計、工程變更等風(fēng)險，在合同中約定政府方針對建設(shè)內(nèi)容的可變更范圍，需考慮因政府方因素導(dǎo)致的建設(shè)期延長問題，制定相應(yīng)延長運營期或其他補助條款。項目需采用可用性服務(wù)費與績效考核結(jié)果100%掛鉤模式，通過設(shè)置合同條款提高社會資本方退出違約成本，加大社會資本方對項目運營期的重視度。

項目需聘任優(yōu)秀設(shè)計團隊，在項目設(shè)計、施工階段要求運營單位提前介入，尤其是運營技術(shù)專業(yè)性強的垃圾焚燒發(fā)電廠、污水處理廠等項目，運營單位應(yīng)參與項目建設(shè)，提出針對后期運營可預(yù)見性、合理化建議，完善項目設(shè)計、施工方案。在項目施工階段，項目公司應(yīng)打通建設(shè)各方溝通渠道，可定期召開五方（項目公司、運營單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位）例會，使運營單位提前參與項目施工全過程，在優(yōu)化項目建設(shè)、提高后期公共服務(wù)質(zhì)量的同時，也可降低項目建設(shè)轉(zhuǎn)運營時移交風(fēng)險。

3.3.3"謹慎制定回報機制，多措并舉提高項目收益

在項目識別、準備階段，政府方應(yīng)結(jié)合實際情況保守預(yù)估政府未來一般公共預(yù)算支出和項目收益，合理開展物有所值評價和財政承受能力論證。合同中應(yīng)約定項目補貼或價格調(diào)整機制，明確政府相關(guān)費用支付時間，制定雙方違約條款，確保將PPP項目納入政府財政預(yù)算管理。

除此之外，應(yīng)避免出現(xiàn)政府方承諾保底收益、固定收益或者未足額支付政府性付費等情況，嚴防新增地方政府隱性債務(wù)［13］。

政府可通過價格調(diào)整、設(shè)置額外補貼收益等方式直接或間接提高使用者付費，激勵社會資本進行運營創(chuàng)新，降低運營成本，拓寬業(yè)務(wù)渠道，擴大項目盈利。

可有以下幾種途徑：一是調(diào)整供水價格，完善生態(tài)補償政策（污水處理、污水管網(wǎng)、雨洪設(shè)施及河流治理付費等）；二是采用“光伏+”模式，將發(fā)電收益作為回報途徑之一；三是根據(jù)相關(guān)政策和運營項目特點，參與全國溫室氣體自愿減排交易；四是通過技術(shù)研發(fā)，創(chuàng)新優(yōu)化運營體系，如開發(fā)污水處理廠污泥處置產(chǎn)業(yè)鏈條，將污泥由原水泥窯焚燒改為蚯蚓堆肥處置，減少污泥處置成本。

3.3.4"優(yōu)化項目績效評價，新增信息公開和公眾意見反饋渠道

績效評價體系方面，建議由省級政府統(tǒng)一建立實行，分行業(yè)提供績效指標設(shè)置參考文件，明確相關(guān)指標計算方式及項目運維要求，便于政府方開展項目監(jiān)督管理。

PPP項目的本質(zhì)是為公眾提供服務(wù)，運營期績效評價則是項目公共服務(wù)效果的量化體現(xiàn)。績效指標體系中，應(yīng)突出社會公眾監(jiān)督，設(shè)置有關(guān)公眾反饋加分項，并增加公眾反饋指標權(quán)重。

建議采用信息化手段，構(gòu)建線上監(jiān)管平臺，平臺由政府方進行監(jiān)管，公開項目信息及運營情況，可依靠使用者付費收取或在運營項目設(shè)置監(jiān)督公示牌等方式與公眾建立聯(lián)系，獲得公眾反饋信息。線上平臺中引入公眾問題投訴舉報、問題處理及時率、滿意度調(diào)查、運營優(yōu)化意見等環(huán)節(jié)，采用一定激勵方式提高公眾參與積極性。

同時，項目公司可在政府引導(dǎo)下，結(jié)合ESG理念公開企業(yè)信息，根據(jù)行業(yè)特點從環(huán)境、社會、公司治理三個方面進行信息披露，其信息作為企業(yè)或項目獲得金融機構(gòu)融資支持、政府相關(guān)補貼的依據(jù)。

政府方正向引導(dǎo)社會資本開展投資、經(jīng)營活動，不僅滿足了公眾利益需要，也推進了PPP"項目可持續(xù)發(fā)展，助力“雙碳”目標實現(xiàn)。

4"結(jié)語

政府和社會資本合作新機制現(xiàn)已出臺實施，新機制聚焦使用者付費項目，鼓勵特許經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運營成本，該指導(dǎo)意見也為已開工生態(tài)環(huán)境類PPP項目提供了運營管理方向。

文章僅從資產(chǎn)管理、投建運銜接、績效評價、項目營收方面進行項目管理提升初步研究，后續(xù)將對商業(yè)模式創(chuàng)新應(yīng)用開展探索，以求實際解決生態(tài)環(huán)境類PPP項目營收問題。

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