摘 要：《個人信息保護(hù)法》對個人信息保護(hù)公益訴訟作出了明確的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起個人信息保護(hù)民事公益訴訟是數(shù)字時代背景下個人信息國家保護(hù)主義的有效司法路徑，可以起到預(yù)防和推動源頭治理的作用。實(shí)踐中仍然存在著案件范圍界定不科學(xué)、調(diào)查取證和舉證質(zhì)證難度高等難點(diǎn)問題。對此，應(yīng)把風(fēng)險預(yù)防列為該項(xiàng)制度的一個重要功能，從科學(xué)界定案件范圍、完善調(diào)查取證和舉證質(zhì)證程序等方面推動個人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟制度的健全和完善，全面推動數(shù)字時代個人信息保護(hù)治理邁向新的維度。

關(guān)鍵詞：個人信息保護(hù) 檢察民事公益訴訟 風(fēng)險預(yù)防 懲罰性賠償

在大數(shù)據(jù)與信息時代的背景下，個人信息被泄漏和濫用的風(fēng)險加大，傳統(tǒng)個人信息保護(hù)機(jī)制的局限性逐漸凸顯。個人信息保護(hù)檢察公益訴訟作為國家從公益保護(hù)角度介入個人信息保護(hù)領(lǐng)域的創(chuàng)新性方式之一，正在起到日益重要的作用。

一、個人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀分析

通過對相關(guān)法律和司法解釋、規(guī)范性文件和地方性法規(guī)的梳理與分析，從整體上講，我國對個人信息保護(hù)的民事公益訴訟立法起步比較晚，立法數(shù)目不多，主要是以地方性法規(guī)為主，現(xiàn)行法律、司法解釋的數(shù)量極其有限，且在內(nèi)容上也過于原則。與此同時，我國的地方性法規(guī)大多只有檢察公益訴訟的規(guī)定，并沒有全面闡述個人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟制度，在司法實(shí)踐中還需要進(jìn)一步摸索，積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)立法的健全完善。

（二）司法實(shí)踐考察

一是對最高檢公布的兩批19起保護(hù)個人信息公益訴訟典型案例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域案件存在涉案領(lǐng)域廣、創(chuàng)新辦案機(jī)制方式如公開聽證和訴前磋商、更多關(guān)注源頭治理、探索適用懲罰性賠償、以調(diào)解協(xié)議方式結(jié)案、檢察一體化辦案等特點(diǎn)。二是以個人信息、公益訴訟等關(guān)鍵詞，搜索分析中國裁判文書網(wǎng)公布的2016年至2024年有效案例文書80份，從受案范圍界定、訴前公告程序運(yùn)行、責(zé)任承擔(dān)方式及公益損害賠償金去向等實(shí)踐現(xiàn)狀，反映出個人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟案件范圍界定不科學(xué)等難點(diǎn)問題，亟需優(yōu)化明確。

二、個人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的難點(diǎn)問題

（一）案件范圍界定不科學(xué)

一是對“公共利益”的界定不明確。我國《個人信息保護(hù)法》第70條把救濟(jì)客體界定為“侵害眾多個人的權(quán)益”，但其與《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定的“公益仍處于受損害的狀態(tài)”起訴條件是否一致，尚無明確規(guī)定。在實(shí)務(wù)界，法院裁判文書通過“侵害眾多個人權(quán)益”“侵害不特定個人權(quán)益”“侵害眾多不特定個人權(quán)益”等不同表述來推導(dǎo)出損害社會公共利益，使得在界定“損害社會公共利益”上有不同的做法?！氨姸唷敝荒茏鳛榇_定救濟(jì)客體的形式要件，缺乏實(shí)質(zhì)性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。二是損害限于“實(shí)害”難以實(shí)現(xiàn)全面救濟(jì)。在個人信息保護(hù)方面，我國民事公益訴訟仍采取了傳統(tǒng)的侵權(quán)賠償方式，對其預(yù)防作用認(rèn)識不足。第一，《民事訴訟法》第58條“損害社會公益”前置要件，《個人信息保護(hù)法》第70條“侵害眾多個人權(quán)益”構(gòu)成要件，都體現(xiàn)了事后救濟(jì)的特點(diǎn)。第二，從司法實(shí)踐出發(fā)，在訴訟請求和責(zé)任承擔(dān)上也都存在著事后救濟(jì)的特點(diǎn)。在公開的判決中，對公益損害的認(rèn)定也更加注重對“實(shí)害”認(rèn)定，這種偏重“實(shí)害”而忽視“風(fēng)險”的救濟(jì)方式，并不符合《個人信息保護(hù)法》第11條規(guī)定的“預(yù)防和懲治侵害個人信息權(quán)益的行為”的制度理念，在風(fēng)險預(yù)防層面自是達(dá)不到效果。

（二）訴前公告程序有虛置傾向

一是公告平臺規(guī)范不足。在履行公告程序的樣本案例中，有明確提及檢察機(jī)關(guān)在正義網(wǎng)公告的，在《檢察日報》上發(fā)布公告的，還有在省級、市級媒體上發(fā)布的等，在不同等級媒體平臺上發(fā)布訴前公告，很可能被淹沒在大量的廣告中［1］，另公告內(nèi)容缺乏針對性和詳實(shí)性，其他適格主體提起訴訟的積極性不高。二是公告期間缺乏彈性。民事公益訴訟公告期為30日，實(shí)踐中公告后幾乎沒有適格社會組織提起民事公益訴訟。個人信息的特點(diǎn)及附著利益的復(fù)合性決定了個人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟在公告期間方面應(yīng)不同于其他檢察民事公益訴訟，規(guī)定較為彈性靈活的公告期間。

（三）調(diào)查核實(shí)和舉證質(zhì)證難度高

一是檢察機(jī)關(guān)欠缺強(qiáng)有力的調(diào)查核實(shí)權(quán)?！蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條明確了檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件有權(quán)調(diào)查收集證據(jù)。如果拒絕配合，將產(chǎn)生什么樣的法律后果、承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，沒有作出明確規(guī)定，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。雖然《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦理指南（試行）》進(jìn)一步細(xì)化了調(diào)查取證權(quán)，但其規(guī)范性程度不高，對于拒絕配合的，檢察機(jī)關(guān)無法強(qiáng)制執(zhí)行和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)在個人信息保護(hù)公益訴訟方面的專業(yè)技術(shù)人才儲備存在一定不足，面對個人信息保護(hù)公益訴訟案件證據(jù)收集的較大壓力，往往依賴于刑事案件采取刑事偵查的強(qiáng)制措施予以緩解。二是檢察機(jī)關(guān)證明責(zé)任難落實(shí)。我國民事訴訟法沒有對公益訴訟舉證責(zé)任分配作出特別的規(guī)定，主要是沿用傳統(tǒng)的“過錯責(zé)任原則”。與傳統(tǒng)的公益訴訟相比，有關(guān)個人信息保護(hù)的公益訴訟案件，因網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的專業(yè)性、侵權(quán)行為的高度隱秘性特點(diǎn)，使得非專業(yè)人員很難舉證違法侵權(quán)行為，損害賠償金額難以確定，且網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者易提前修改或刪除，這就增加了檢察機(jī)關(guān)取證的難度。［2］

（四）責(zé)任承擔(dān)方式不完善

一是懲罰性賠償訴訟請求適用與否存在爭議。懲罰性賠償屬于損害賠償?shù)囊环N，與補(bǔ)償性賠償相比，更側(cè)重于對侵權(quán)方的懲罰和制裁。當(dāng)前我國還沒有建立起關(guān)于個人信息保護(hù)的懲罰性賠償制度，且《民法典》對于懲罰性賠償?shù)倪m用主要限定在產(chǎn)品責(zé)任、環(huán)境污染以及知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)三種情況，個人信息侵權(quán)并未被明確列入其中，目前我國只有極少數(shù)個人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟案例適用懲罰性賠償，這表明我國各地司法機(jī)關(guān)對懲罰性賠償制度的適用仍然持謹(jǐn)慎的態(tài)度。二是賠禮道歉的訴訟請求無明確標(biāo)準(zhǔn)。司法實(shí)踐中，還沒有一個明確、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有在國家級、省級、地市級以及縣級新聞媒體上公開賠禮道歉等方式。同時，對于賠禮道歉的履行期限也是有區(qū)別的，比如有30天、10天的，還有一些沒有規(guī)定履行期限的情況［3］。通過分析發(fā)現(xiàn)，由于賠禮道歉的履行方式、履行期限均存在差異，使得賠禮道歉訴訟請求在司法認(rèn)定中缺乏明確的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，存在著一定的不確定性，從而影響到了訴訟價值的衡量與司法裁判的公平［4］。

（五）公益損害賠償金管理制度缺失

一是針對公益損害賠償金的處理方法，我國現(xiàn)行法律及司法解釋尚未給出明確的規(guī)定。司法實(shí)踐中，在賠償資金的去向和管理方面，尚不明確，比如，對資金的支付賬戶、管理人、主要用途等問題，目前尚無統(tǒng)一規(guī)范。二是關(guān)于賠償金的處置，各地法院的做法并不統(tǒng)一。有的法院會采取直接將賠償金上繳國庫的方式，也有些法院會選擇將賠償金支付至檢察院專項(xiàng)賬戶，還有要求支付至檢察院與法院共同指定的專項(xiàng)賬戶等。這種賠償金處理方式的不統(tǒng)一，不僅可能引發(fā)資金管理的混亂，還可能為腐敗問題提供溫床。

三、個人信息保護(hù)檢察民事公益訴訟的優(yōu)化路徑

（一）科學(xué)界定案件范圍

一是明確公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)。社會公共利益的特征包括主體的廣泛性、不確定性與非排他性［5］，判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以是否對不特定的或者所有公眾的利益造成了損害為準(zhǔn)，即應(yīng)將“社會公共利益”作為判斷救濟(jì)客體的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，人數(shù)“眾多”只能作為初步判斷公益損害與否的形式標(biāo)準(zhǔn)。二是將“風(fēng)險”納入“損害”救濟(jì)范圍。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起預(yù)防性個人信息保護(hù)民事公益訴訟制度，把侵犯“眾多”的個人信息利益的風(fēng)險，也納入到這一類型的訴訟中來，適當(dāng)擴(kuò)大對個人信息保護(hù)公益訴訟的救濟(jì)客體范圍，從源頭上化解糾紛。

（二）完善訴前公告程序

一是建立統(tǒng)一的公告平臺。可以依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打造統(tǒng)一公告平臺，在功能上，具備多項(xiàng)核心操作，其中包括便捷的上傳、下載以及信息的公開發(fā)布、溝通等，全國檢察機(jī)關(guān)可以上傳相關(guān)文書，所有符合條件的單位和組織均可在線查閱，并與相應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)溝通，了解具體情況，以作出選擇接受或不接受建議書的決定。二是設(shè)置相對靈活的公告期間。應(yīng)適用《公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定30日的公告期間，但基于個人信息公益保護(hù)的緊迫性和特殊性，可結(jié)合個人信息侵權(quán)行為的嚴(yán)重程度或緊急情況，設(shè)置更加靈活的彈性期限，比如當(dāng)個人信息泄漏行為引起群體事件或者網(wǎng)上輿情時，可以縮短公告期限，情況特別緊急的，可以參照政府輿論反應(yīng)的時間限制，請社會組織在24小時之內(nèi)第一次答復(fù)，并對其進(jìn)行跟進(jìn)。

（三）完善調(diào)查核實(shí)和舉證質(zhì)證程序

一是賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的調(diào)查核實(shí)權(quán)。應(yīng)明確調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用范圍、行使方式和保障措施等內(nèi)容，當(dāng)前，可通過頒布實(shí)施細(xì)則、發(fā)布司法解釋、跟進(jìn)地方性立法等方式提供依據(jù)，還可參考《民事訴訟法》第114條規(guī)定，視情節(jié)輕重給予罰款、拘留等處罰。在條件成熟的情況下，可以通過專門立法來健全公益訴訟調(diào)查核實(shí)制度。二是綜合利用多種調(diào)查核實(shí)和舉證質(zhì)證方式。第一，建立公益訴訟專家人才庫，由檢察官、技術(shù)人員和具備專門知識的人等組成，借助非強(qiáng)制性手段輔助取證，還可通過第三方的專業(yè)檢驗(yàn)，組織專家論證等方式，對損害的影響和修復(fù)情況進(jìn)行評估，在舉證質(zhì)證環(huán)節(jié)引入專家輔助人提供技術(shù)支持。第二，可以借鑒引入英美法系經(jīng)驗(yàn)“證據(jù)調(diào)查令”制度，在面對調(diào)查對象拒不合作的情況下，通過向人民法院提出申請并合法地獲得調(diào)查令，從而確保司法調(diào)查的順利進(jìn)行。［6］第三，積極爭取黨委、人大及政府的高度重視與全力支持，同時加強(qiáng)與監(jiān)委、公安機(jī)關(guān)溝通與協(xié)作，建議對不配合的被調(diào)查人采取懲戒等措施，促進(jìn)協(xié)同治理。

（四）完善責(zé)任承擔(dān)方式

1.構(gòu)建個人信息領(lǐng)域的懲罰性賠償制度。盡管目前尚未有明確規(guī)定在個人信息保護(hù)公益訴訟中引入懲罰性賠償，但最高檢公布的河北省保定市人民檢察院訴李某侵害公民個人信息案中，法院支持了3倍懲罰性賠償請求，這一做法在全國具有一定的開拓性和指導(dǎo)性。一是應(yīng)當(dāng)明確將故意侵權(quán)作為主觀要件，把情節(jié)嚴(yán)重作為客觀要件，《民法典》第1207條和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第55條以嚴(yán)重?fù)p害為適用要件，《民法典》第1232條的適用要件之一是嚴(yán)重后果，在發(fā)生實(shí)害的情況下，兩者的價值評價是相吻合的。然而，由于個人信息侵權(quán)自身的特殊性，一些僅有侵犯個人信息的行為而沒有造成現(xiàn)實(shí)損害的案例中，“嚴(yán)重后果”這一要件不宜簡單地套用，應(yīng)參照知識產(chǎn)權(quán)中的懲罰性賠償條款，將其限定在“情節(jié)嚴(yán)重”范圍內(nèi)。二是可借鑒生態(tài)環(huán)境侵權(quán)、消費(fèi)侵權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)中的懲罰性賠償倍數(shù)，將其設(shè)定為1倍至3倍，具體倍數(shù)由人民法院結(jié)合案件實(shí)際情況進(jìn)行裁量。

2.統(tǒng)一賠禮道歉訴訟請求的標(biāo)準(zhǔn)。第一，應(yīng)當(dāng)以賠禮道歉的實(shí)踐價值為出發(fā)點(diǎn)來統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，逐漸推行庭審直播的方式進(jìn)行賠禮道歉，如果沒有涉及私密隱私的內(nèi)容，則應(yīng)當(dāng)在法庭上以直播的方式公開。第二，為了達(dá)到懲戒預(yù)防的影響力和效果，新聞媒體的等級最低限度應(yīng)限于省級以上。第三，如果以報刊形式向社會公布賠禮道歉的請求，則應(yīng)當(dāng)注意履行期間的統(tǒng)一，應(yīng)以司法實(shí)踐中的30天為最大的適用范圍。逾期不道歉的，法院應(yīng)對其依法強(qiáng)制執(zhí)行［7］。

3.探索增加禁令的訴訟請求。禁令作為一種特殊的補(bǔ)救措施，主要是為了防止侵害的發(fā)生或者擴(kuò)大。［8］我國《民法典》第997條已經(jīng)明確規(guī)定了侵犯人格權(quán)禁令制度，而具有人格利益的個人信息權(quán)利也必然在禁止權(quán)的范圍之內(nèi)。

（五）積極探索公益損害賠償金管理制度

一是建立個人信息保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)基金賬戶。可以設(shè)立一個專門賬戶，形成由檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)或者與法院、財政部門設(shè)立和管理專門賬戶，一旦賠償金支付完畢，應(yīng)立即將其存入公益訴訟基金賬戶。二是對賠償金的管理和使用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，形成由專業(yè)基金組織主導(dǎo)的公益損害賠償金運(yùn)作管理模式。其使用范圍應(yīng)當(dāng)局限于維護(hù)社會公益目的，可考慮將資金用于完善公共事業(yè)的算法和數(shù)據(jù)監(jiān)管技術(shù)等方面，也可以考慮聯(lián)合多部門，積極運(yùn)用聽證方式召開賠償金使用和評估會議，結(jié)合公益訴訟領(lǐng)域特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公益訴訟賠償金的“?？顚Ｓ谩保?］。另外，個人信息保護(hù)需要社會各界的廣泛參與和共同努力，還應(yīng)將公益損害賠償金的使用情況，及時地向社會公開，接受社會公眾和有關(guān)部門的監(jiān)督。