摘 要：2021年《中華人民共和國行政處罰法》的修訂，推動我國行政處罰由“結果主義”向“責任主義”轉型。在法規(guī)規(guī)定特定主觀要素時，主觀要素成為行為違法性的構成要件要素，行政機關應對特定的主觀要素加以證明。相反，主觀要素為責任構成要件，需行政相對人承擔舉證責任，并達到“足以”的證明標準。為更好保護行政相對人權益，促進執(zhí)法、復議、訴訟中的舉證責任協(xié)調(diào)統(tǒng)一，確保行政機關履行調(diào)查取證義務，條件成熟時應由行政機關承擔主觀要素證明責任。

關鍵詞：行政處罰；主觀要素；構成要件；證明責任；主觀過錯

中圖分類號：D912.1

文獻標識碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2025.01.020

On the Construction of Subjective Elements System of Administrative Punishment Acts

REN Xiaorong

（ Institute of Prosecutorial Theory of the Supreme People’s Procuratorate，Beijing 100144，China）

Abstract：The revision of the “Administrative Punishment Law” in 2021 has promoted the transformation of China’s administrative punishment from “consequentialism” to “accountability”. When regulations stipulate specific subjective elements， the subjective elements become the constituent elements of the illegality of the act， and the administrative organ should prove the specific subjective elements. On the contrary， the subjective element is the constitutive element of responsibility， which requires the administrative counterpart to bear the burden of proof and achieve the “sufficient” proof standard. In order to better protect the rights and interests of administrative counterparties， promote the coordination and unity of the burden of proof in law enforcement， reconsideration， and litigation， and ensure that administrative agencies fulfill their investigation and evidence collection obligations， when conditions are mature， the administrative agencies should bear the subjective element proof responsibility.

Key words：administrative punishment; subjective elements; constitutive elements; burden of proof; subjective fault

一、問題的提出

2021年《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）修訂后，在第三十三條第二款中新增了“主觀過錯”的規(guī)定，即在當事人有證據(jù)足以證明其主觀沒有過錯的情況下行政機關不能對其進行處罰。該款成為行政處罰法修訂的亮點，與修訂前的處罰法有顯著區(qū)別。行政處罰法作為行政處罰的總則，其修訂施行后，受行政處罰行為的主觀要素在我國當前行政處罰中發(fā)揮了兩個方面作用：一是體現(xiàn)在定罰上，主觀要素成為受行政處罰行為積極構成要件中的選擇性構成要素；二是體現(xiàn)在量罰上，主觀要素成為受行政處罰行為消極構成要件中的責任阻卻事由與量罰參考依據(jù)。

隨著行政處罰法對主觀狀態(tài)的創(chuàng)設性規(guī)定，許多現(xiàn)實問題隨之涌現(xiàn)。例如行政相對人主觀狀態(tài)為何？相對人如何證明其主觀狀態(tài)？哪類主觀狀態(tài)可以成為違法和責任阻卻事由？主觀狀態(tài)的證明標準等。本文將圍繞行政處罰中的主觀要素展開討論，回顧我國行政處罰采用結果主義的緣由并對此存在的問題予以反思，在此基礎上對受行政處罰主觀要素體系進行建構，討論行政處罰中主觀要素的證明責任，以期為處罰法該條款適用有所啟發(fā)。

二、行政處罰中的“結果主義”

（一）修訂前處罰法中主觀要素的定位

修訂前我國行政處罰法中沒有就主觀要素也即故意和過失進行一般性規(guī)定。其第二十五條、二十六條對從責任能力中的年齡、辨識能力進行了規(guī)定，并沒有涉及行政相對人的主觀狀態(tài)。但年齡和辨識能力要求也暗含了主觀狀態(tài)的規(guī)定。例如《〈中華人民共和國行政處罰法〉釋義》一書在解釋第二十六條即有關精神病人的行政處罰責任時認為，進行行政處罰不能僅因為當事人客觀上侵犯了行政管理秩序，還要求行政相對人對自己所實施的行為有故意和過失，如果行政相對人主觀上不具備故意或過失行政機關就不應進行行政處罰［1］。

除修訂前的行政處罰法第二十五條、第二十六條的規(guī)定之外，第二十七條中第一款第二項、第四項從輕、減輕處罰中也涉及行政相對人的主觀要素。其中第二項“為受他人脅迫有違法行為的”即考慮到了實施違法行政相對人的主觀心態(tài)。所謂“脅迫”，即一方強迫另一方違背其真實意思行為，受脅迫者內(nèi)心實則不愿意或不完全愿意實施違反行政管理秩序的行為，與以故意的心態(tài)實施違法行為相區(qū)別。第四項“其他依法從輕或減輕行政處罰”屬于從輕減輕的兜底條款，對該款的解釋可以從三個角度進行理解：一個角度是考察是否有其他法規(guī)規(guī)定的從輕、減輕行政處罰的情節(jié)；另一個角度為根據(jù)修訂前行政處罰法第四條行政處罰與違法行為的實施、情節(jié)以及社會危害相適應的原則從輕、減輕處罰。兩個角度都可以將主觀要素考慮到行政處罰裁量情節(jié)的解釋的空間。但行政處罰法只是將主觀要素作為從輕、減輕的考慮因素，并沒有將主觀方面作為是否構成違法性的判斷要素，即排除違法阻卻事由后只要相對人違反行政法上的義務原則上就構成行政違法。最后一個角度是根據(jù)修訂前的行政處罰法第二十七條最后一款的體系解釋倒推，如果違法行為輕微沒有造成危害后果不足以到不予行政處罰的程度至少可以從輕、減輕處罰。

總之，在修訂前的行政處罰法中對行政相對人主觀要素的規(guī)定是非常不足的。在行政執(zhí)法實踐中，行政機關是否給予行政相對人行政懲戒主要憑借其是否實施了違法行為，而幾乎對主觀狀態(tài)不予關注。只有零星的法律將主觀要素作為違法構成要件。換言之，我國行政處罰法修訂前采用的是結果責任主義。

（二）行政處罰采用“結果責任”的緣由

所謂“結果責任”是指行政機關處罰只考慮行為人是否違反了行政法上的義務或造成了行政法秩序的破壞，而不考慮行為人是否具有主觀上的過錯。我國立法機關1996年制定行政處罰法時采取“結果責任”的原因有很多。孫百昌、袁曙宏、王貴松、熊樟林教授等在論文或著作中都進行了比較全面的概括。

采用“結果責任”的主要理由可概括為以下幾個方面。（1）行政相對人違反行政法規(guī)不履行行政法上的義務可以倒推行政相對人主觀上存在過錯。例如袁曙宏教授認為主觀過錯已經(jīng)體現(xiàn)在違法行為之中［2］。（2）行政處罰所產(chǎn)生的法律責任較輕，主觀狀態(tài)對責任的認定影響不大。刑事法律責任之所以規(guī)定主觀構成要件是因為主觀要素在量刑中起著舉足輕重的地位。故意犯罪還是過失犯罪在量刑和定刑上是有巨大差異的。而行政處罰由于處罰較輕，一般僅涉及數(shù)額較少的財產(chǎn)，因此相對人主觀上是故意還是過失對責任的輕重都無太大的影響。（3）行政處罰是行政機關單方給予行為人的處罰，不涉及法律責任在行為人之間的分配。因此，行政處罰不必像民事法律責任認定中根據(jù)過錯來判斷雙方責任大小那樣認定相對人的責任。民事責任的承擔中考慮主觀狀態(tài)主要因為不同主觀狀態(tài)下所產(chǎn)生的民事責任不同所需要負擔的責任大小也不同。（4）行政處罰中對組織的處罰如果考察主觀要素不集中也不明顯［3］。行政處罰中主體要素中有法人和其他組織，這類非自然人主體的主觀要素不易觀察也不易證明。（5）行政處罰案件數(shù)量和行政執(zhí)法人員有限性的矛盾決定了行政機關難以認定行政處罰中的主觀要素。其中很多需要當場處罰和及時處罰，行政處罰中如果考察相對人的主觀狀態(tài)則變數(shù)多，不容易識別，會導致相對人以此為借口逃避處罰，降低行政效率［4］。（6）目前行政處罰不問主觀狀態(tài)符合我國的國情和法治發(fā)展水平。（7）法律沒有規(guī)定主觀狀態(tài)就不應該加以考慮，否則就是違法行政［5］。

三、行政處罰“結果主義”存在的問題

隨著我國行政法治的發(fā)展進步，越來越多的學者對行政處罰不問主觀狀態(tài)進行了反思。行政處罰法采取結果責任的認定方式也受到了越來越多的質(zhì)疑，上述主張理由也有很多反對的聲音。下文針對上述七點主張?zhí)岢鱿鄳嬖诘膯栴}。

1.對于推定行政相對人存在主觀上的故意和過失實際上采用的是“有責推定”。這種有責推定本身是不足以概括出種類、數(shù)量繁多的行政處罰全貌。持該觀點的學者也使用“一般”的字樣來進行論斷，也即現(xiàn)實中是存在有相對人既無故意也無過失的情形。為此，有學者建議通過單行立法進行主觀要素規(guī)定以彌補行政處罰中的過錯推定［6］。例如消防法第六十四條規(guī)定了過失引起火災但不構成犯罪所應受的行政處罰。還有的單行行政法規(guī)定了以“故意”為主觀要素的行政處罰，例如《食品安全法實施條例》第六十七條、第七十五條均規(guī)定了相對人主觀上需符合“故意”才滿足違法條件。而單行法對相對人的主觀狀態(tài)作出例外規(guī)定的一個重要原因是這些違法行為的法律責任重而且行為的危害性很大甚至接近犯罪。因此，總體來看，單行法對主觀要素進行規(guī)定的仍是少數(shù)，絕大多數(shù)仍是以相對人客觀上是否違法為依據(jù)。也就是說第一點采用過錯推定的主張實則在實踐中會存有誤判。例如，因下雨導致卡車運輸超載，但司機在主觀上既不存在故意也不存在過失。但如果采取結果責任的話司機就應該負法律責任。

2.第二點主張行政處罰和刑罰比較輕對相對人的權利影響小也是存疑的。首先，并非所有行政處罰均輕于刑罰。行政處罰的種類眾多，既有聲譽罰，也有資格罰、金錢罰等。就刑罰的主刑來說，刑罰的限制人身自由的時間比行政拘留更長，因此是更為嚴重的處罰，需要適用更為嚴格的判斷程序是沒有疑問的。但不同種類的行政處罰和刑罰種類是很難具有可比性。比如行政處罰中的撤銷行政許可證書和刑罰中的罰金乃至管制來說不必然得出行政處罰的嚴重程度低于刑罰的結論。孰輕孰重需要根據(jù)個案和具體情況進行討論。而且就相同性質(zhì)的金錢罰來說，行政處罰也不必然少于刑罰中的罰金。不少案例證明了行政處罰的罰款可能來得更重。例如在稅務行政領域就存在這樣的情況，特別是高額偷稅漏稅的情形。刑法第六節(jié)規(guī)定了危害稅收征收管理罪，其中逃稅罪對于罰金沒有具體規(guī)定，只規(guī)定并處罰金。但《稅收征收管理法》（納稅人構成偷稅行為的并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款、對扣繳義務人構成偷稅的要并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款。）及《稅收征收管理法實施細則》卻對罰款進行了具體的規(guī)定。這就存在刑罰罰金輕于行政處罰的情形（梁勝達逃稅罪案，廣東省深圳市寶安區(qū)人民法院（2016）粵0306刑初3030號刑事判決書。該案件中，被告少繳增值稅64337.62元，但最終判處拘役三個月，并處罰金人民幣五千元。）。另外，在食品藥品領域行刑反向銜接的案例中，檢察機關在作出不起訴決定后，也不乏當事人因食品安全法、藥品管理法最低罰款數(shù)額和倍數(shù)罰款的規(guī)定反而面臨更高額的行政罰款。其次，聲譽罰、金錢罰、人身罰對應著憲法上的人格尊嚴、財產(chǎn)權、人身權，從業(yè)禁止還涉及工作權等社會權利。這些基本權利也很難說對相對人的權益影響微弱。行政權對基本權利的干涉并不因為權利對相對人的影響小而當然獲得合法性和正當性依據(jù)。韓國憲法法院就曾對汽車司機規(guī)定無過失責任是否違憲進行過合憲性審查［7］。而我國修訂前行政處罰法上整體性地采用結果責任不考察相對人主觀故意或過失當然也具有相當?shù)挠懻摽臻g。

3.第三點主要是認為民事責任在于填補及分配被害人的損失，而行政處罰則不涉及，因此不需要考察行政相對人的主觀要素。但刑罰的主要規(guī)范目的在于懲戒與嚇阻被告犯罪，在一些情況下也不涉及責任的分配但仍需要考察主觀要素。而在多數(shù)案件中，民事案件和刑事案件在故意和過失的認定中沒有差異［8］。如果僅以是否涉及責任分配就判斷是否要考察主觀要素，則部分刑事案件也是不需要的，但顯然這樣的結論是不準確的。主觀要素是否需要判斷是需要根據(jù)多重因素考慮的，雙方或多方責任的分配只是考察主觀要素的因素之一，而非必要充分要件。而且，該問題還涉及行政處罰目的的理解。行政處罰的目的不僅在于實現(xiàn)衡平正義（也即報應理論），還有分配正義（特別預防功能）和法律正義（一般預防功能）［9］。特別是在共同違法的情況，存在非單一行政相對人同時參與行政違法行為時，也需要通過主觀要素區(qū)分共同行為、教唆者、幫助者，這也是我國行政處罰法適用從輕減輕處罰規(guī)定時需要考慮的因素。

4.對于行政相對人是組織時，其主觀狀態(tài)不明顯而得出行政處罰不需要考慮主觀要素的結論也是不周延的。一是因為行政處罰的對象包括公民、法人、其他組織。組織只是行政處罰對象中的一部分，行政處罰對象很大一部分是具有自我意識的公民。不能僅以組織的主觀狀態(tài)難以認定就忽視其他主體的主觀認定。二是即使是組織也是需要考慮主觀狀態(tài)的，該狀態(tài)既包括法律擬制的人格狀態(tài)，也包括結合組織中的自然人主觀狀態(tài)推定的法人主觀狀態(tài)等［10］。在英美法系的法人犯罪歸責理論的發(fā)展中演化出了三種路徑：包括不考慮法人主觀狀態(tài)的嚴格責任、用自然人的主觀狀態(tài)代替法人主觀狀態(tài)的替代責任以及法人自身作為判斷依據(jù)的整體責任［11］。因此，行政處罰中組織作為處罰對象時主觀狀態(tài)不明顯不能成為排除行政處罰法整體考察主觀要素的論據(jù)。例如我國臺灣地區(qū)行政罰法第七條第二款就規(guī)定了法人過失的判斷方法可以采用組織中自然人的故意或過失，推定為該組織具有故意或過失。我國刑法中的單位犯罪也有主觀要素的考察［12］。近年來刑法學界也在反思法人的主觀過錯問題，認為傳統(tǒng)的“自然人中心主義”容易將單位責任與組成人員責任相混淆，忽視了單位犯罪的組織特性，包括內(nèi)部治理結構和運營方式［13］。因此，行政處罰簡單地不考慮組織的主觀要素是不合適的。

5.對于不增加主觀要素的最重要的一個反駁理由就是增加行政負擔，降低行政效率。上世紀行政程序立法也有過類似討論，以效率和公平優(yōu)先次序不同劃分了權利模式和權力模式［14］。如果公正優(yōu)先效率兼顧就為權利模式，而效率優(yōu)先兼顧公正就是所謂的權力模式。但沒有學者主張單純的效率說，兼顧說是行政程序立法中的主流共識，只是如何兼顧，如何找到合適的“分界線”有分歧。將討論的內(nèi)容轉回行政處罰的主觀要素規(guī)定中我們也可以從中獲得一定的啟發(fā)。第一點啟發(fā)在于，行政程序立法在當時有對它的抨擊，即會給行政效率帶來負擔。但從上述討論中我們發(fā)現(xiàn)，行政程序同樣也有提高行政效率的一面，也即通過梳理行政過程、行政步驟制定科學的行政程序法有助于行政效率的提高。在行政處罰中也存在相同的問題。行政機關在考察行政相對人的主觀要素不能單純地將其視為行政機關的執(zhí)法負擔，如果運用恰當反而有助于行政執(zhí)法效率的提高。第二點啟發(fā)在于，不能簡單以行政效率為由拒絕訂立行政程序。實際上，行政處罰法本身就是開啟了行政程序與行政實體并重的立法例，為什么在考察行政相對人的主觀要素時卻因行政效率而放棄？這在立法邏輯上是行不通的，因效率而放棄考察主觀要素無異于因效率放棄公正。另外，關注行政處罰中的主觀要素也會讓行政相對人更易接受行政處罰決定，將矛盾化解在爭議發(fā)生之初，產(chǎn)生比較好的執(zhí)法示范作用，有利于實質(zhì)性化解行政爭議，避免日后通過復議、訴訟解決行政處罰糾紛，從長遠上看也有利于提升行政效率。

6.對于不符合我國國情和法治水平的說法也是不能成立的，因為從此次行政處罰法的修訂來看，關注行政相對人的主觀要素已經(jīng)成為未來行政處罰的發(fā)展趨勢。

7.盡管主觀要素在我國大部分行政法規(guī)中沒有規(guī)定，不能成為一般性的構成要件要素，但隨著行政處罰法的修訂，主觀要素至少可以成為責任有無和大小判的重要指標。

四、受行政處罰行為的主觀要素構建

行政處罰的主觀要素是指行政相對人對自己違法行為及其可能造成的結果所抱有的心理態(tài)度。同刑法的犯罪構成要件中的主觀構成要件類似，行政處罰主觀要素包括主觀過錯（故意或過失）、行政相對人實施違法行為的目的和動機等［15］。行政相對人實施違法行為的目的和動機是指行為人作出行為的主觀意愿和內(nèi)在動力。例如治安管理處罰法中第七十條關于為賭博提供條件的處罰就需要行為人以營利為目的，若行為人不是以營利為目的提供條件的，執(zhí)法機關不能按照第七十條的規(guī)定進行處罰。實踐中比較難把握的是行政相對人的主觀過錯，因此下文首先從法規(guī)中的主觀過錯類型進行歸納，再對主觀過錯的類型展開分析，以求對主觀要素有一個比較清晰的認識。

（一）法規(guī)范中的主觀過錯

1.比較法視野下的主觀過錯。根據(jù)我國刑法第十四條及第十五條的規(guī)定，刑法是以處罰故意為原則，以處罰過失為例外。但行政處罰中對主觀過錯的規(guī)定是否也同刑法一樣以故意為原則呢？各國在行政實踐中的做法是不相同的。有的在行政處罰中也保持以處罰“故意犯”為原則，有的是故意和過失均進行行政處罰，行政處罰主觀過錯的范圍要大于刑罰。前者比較典型的就是德國。根據(jù)《德國違反秩序罰法》第十條規(guī)定，德國對于違法秩序的行政處罰以故意為主。其立法的理由在于行政相對人過失行為的主觀惡性和可非難性低于故意違法行為，如果只造成了輕微的法益侵害，并不需要處罰，因此過失行政不法行為的處罰應由立法者在個別的行政法規(guī)中衡量各規(guī)范所涉及的利益，以及是否應予處罰，并決定如何處罰。后者又再進一步細分為嚴格責任和過錯推定責任［16］。我國在行政處罰法修訂前采取的是嚴格責任，即只要行政相對人違反了行政法上的義務，實施了違法行為就要承擔相應的處罰責任。行政處罰法修訂后我國由嚴格責任轉向了過錯推定責任。從修訂后的行政處罰法第三十三條來看，相對人需要證明其沒有主觀過錯行政機關才不對其進行處罰。換言之，行政相對人只要具有主觀過錯無論是故意還是過失，行政機關都將按照法律規(guī)定給予處罰。同樣，我國臺灣地區(qū)在“司法院”大法官釋字第275號解釋修正了臺灣地區(qū)以往“行政處罰不以故意過失為要件”的觀念，認為行政處罰責任的課予應當以當事人有故意或過失為前提。之后根據(jù)其行政罰法第七條第一款的規(guī)定采用的即是不出于故意或過失不予處罰的做法。

2.法規(guī)范中的主觀過錯類型。盡管從總體上來講，我國行政處罰領域對于主觀構成要件的規(guī)定是故意或過失均可以構成。但是修訂后的行政處罰法第三十三條第二款后半句“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”也為特別法包括法律、行政法規(guī)對主觀要素做例外規(guī)定留下了余地。因此，行政處罰法以外的特殊法對主觀要素有特殊規(guī)定的應該優(yōu)先考慮特殊法的要求。通過歸納總結，特殊法中對行政法上的義務人是否需具有主觀上的故意或者過失的規(guī)定可以分為以下幾種具體類型［17］。

（1）第一種類型是法規(guī)明確規(guī)定行政機關僅處罰主觀上存在故意而不處罰過失的。在這種情況下行政機關需根據(jù)具體法規(guī)只處罰主觀具有故意形態(tài)的行政相對人，例如《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所管理條例》第十五條規(guī)定中對處罰的主觀要素規(guī)定為“故意制作或者傳播計算機病毒以及其他破壞性程序的”，這就表明法規(guī)只意欲處罰故意違法，如果過失傳播了計算機病毒應不在處罰的范圍之內(nèi)。

（2）第二種類型是法規(guī)雖未明示但具有僅處罰主觀故意而不處罰過失的意涵。這種類型的特殊法的立法語言不像第一種那樣明確，未直接使用“故意”字樣，但通過文義解釋等解釋方式可以推測出立法者僅意欲處罰主觀上有故意的形態(tài)的行政相對人。例如對某種情況明知、有特定目的，以及諸如毆打等具有故意形態(tài)的行為可以解釋為故意為行政處罰的主觀構成要件［18］。該類法規(guī)和第一種一樣都是僅處罰故意而不處罰過失違法。

（3）第三種類型是法規(guī)只處罰主觀上存在過失的違反行政秩序的行為。這種情況為行政處罰中的例外。例如消防法第六十四條規(guī)定的過失引發(fā)的火災就需要行政機關嚴格把握行政相對人的主觀狀態(tài)，因為相對人意欲縱火還是過失引發(fā)火災不僅是行政處罰情節(jié)考量的因素，更是行政處罰與刑罰的分野。如果相對人主觀上為故意放火焚燒公私財物則構成刑法第一百一十四條的放火罪，就不再是行政處罰的調(diào)整對象了。

（4）第四種類型是法規(guī)雖未明示但兼具處罰故意及過失的意涵。第四種情形應是行政處罰中的常態(tài)，在沒有規(guī)定主觀要素的特殊法領域應準用行政處罰法對于主觀過錯的一般規(guī)定。第四種類型是立法者意欲通過加重主觀要素要求以達到震懾目的，以督促行政相對人積極履行相應的行政法義務。例如治安管理法第三十三條第一款和第二款規(guī)定了損毀油氣管道設施、電力電信設施及界碑等行為處十日至十五日以下的拘留。這里的毀損為中性用詞，也即無論是出于故意毀壞還是過失毀壞都在該條的調(diào)整范圍之內(nèi)。因為該條處罰的是破壞重要公共設施和標志的行為而非只調(diào)整故意毀壞行為，這就和第四十九條故意毀損公私財物進行了區(qū)別。

（二）行政處罰中主觀過錯類型

由于行政處罰法未就主觀過錯進行闡明，有關故意和過失的規(guī)定可以參考我國刑法上的相關規(guī)定。根據(jù)刑法中關于故意與過失的定義可大致推論出行政處罰中所謂故意是指明知并且有意使違反行政法義務的事實發(fā)生的心理態(tài)度（直接故意）或者預見違反行政法義務的事實發(fā)生不違背其本意（間接故意）的心理態(tài)度；行政處罰中所謂“過失”是指行為人雖非故意，但對于違反行政法上義務的事情，依其情節(jié)應注意、能注意但不注意（無認識的過失）；或者行為人對于違反行政法義務的事情，雖能夠預見其發(fā)生，但確信不會發(fā)生（有認識的過失）。

（三）主觀要素證明責任區(qū)分

上述四種法規(guī)范中的主觀要素類型，前三種類型也即只以故意或過失為主觀構成要素的時候，故意或過失成為行政處罰要件的選擇性構成要件。換言之，只有行政相對人具有法定的主觀狀態(tài)時才構成行為違法，且在舉證責任的分配上行政機關應對行政相對人的主觀故意或過失進行舉證，行政機關有義務證明相對人的主觀要素符合特別法對主觀狀態(tài)的要求。例如在一起因偷稅引發(fā)的行政訴訟案件中，北京市高級人民法院再審時認為，“故意為偷稅行為的必要構成要件，但行政機關沒有就行政相對人的主觀故意進行調(diào)查認定也沒有提交相應證據(jù)，因此指令北京市第三中級人民法院再審”（北京中油國門油料銷售有限公司訴北京市順義區(qū)國家稅務局案，北京市高級人民法院（2017）京行申1402號行政裁定書。）。

在第四種主觀要素規(guī)范中，也即個別法對行政相對人主觀狀態(tài)沒有規(guī)定的時候，根據(jù)修訂后的行政處罰法規(guī)定主觀要素只能在有責性層面進行判斷。而舉證責任的分配根據(jù)修訂后行政處罰法的要求由相對人承擔。相對人以其不具有主觀過錯為由主張免責，就需要舉證證明其主觀上既不存在故意也不存在過失。法院需要根據(jù)案件事實和行政相對人所提出的主觀方面無過錯的證據(jù)，綜合判斷行政相對人的證據(jù)是否達到了“足以”的證明標準。這時行政相對人的主觀狀態(tài)就成為相對人承擔法律責任的條件，主觀無過錯也就成為有責性的阻卻事由。

需要注意的是，舉證責任是在案件事實真?zhèn)尾幻鞯那闆r下所適用的責任承擔方式，若案件事實已經(jīng)真?zhèn)畏置骶筒辉偕婕白C明責任的分配問題［19］。比如行政機關已經(jīng)通過搜集的證據(jù)證明行政相對人主觀上不存在過錯，那么就應當按照法規(guī)規(guī)定不再處罰行政相對人而非再另行讓相對人承擔無主觀過錯的證明責任。

（四）過失推定下相對人舉證責任承擔

行政處罰法修訂后，在法律行政法規(guī)未有其他規(guī)定的條件下，由行政相對人承擔主觀要素舉證責任，這樣的規(guī)定實際上采用的是過失推定的方式。所謂過失推定是指行政機關在行政處罰時默認行政相對人的主觀是存在過錯的，如果行政相對人認為自己主觀方面不存在故意或過失可以自己舉證證明自己的“清白”。在尊重立法原意的基礎上，可以從以下四個方面對該條進行理解把握。一是主觀過錯的證明責任由相對人承擔，也即相對人以不存在主觀過錯進行抗辯時其需要自行承擔證明責任；二是主觀過錯的證明標準需要達到“足以”的程度，這是比較高的證明標準。既不能使該條淪為行政機關執(zhí)法開后門的借口，也不能任由行政機關抬高標準使相對人陷入無計可施的境地。一般而言，相對人基于對行政機關行為信任而作出行為或已盡到注意義務，再另行要求已經(jīng)顯屬苛刻時可以認定行政相對人不存在主觀過錯。三是若行政相對人能證明其不存在主觀過錯的，行政機關不能對相對人進行處罰，行政機關無其他選擇空間；四是，需要注意但書的規(guī)定，如果法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的要適用個別法。適用情形包括特殊法規(guī)定了只要出現(xiàn)違法結果就要進行處罰的，行政機關實施行政處罰不得因相對人不存在主觀過錯而免罰；特殊法規(guī)定只處罰故意或過失，相對人不存在相應的主觀狀態(tài)即可不處罰等。另外需要注意的是，根據(jù)修訂后的行政處罰法第三十三條第二款只是將主觀狀態(tài)的證明責任交由行政相對人承擔，行政機關要根據(jù)自己在執(zhí)法中掌握的證據(jù)和相對人提出的證據(jù)綜合加以判斷是否達到“足以”的證明標準。

五、受行政處罰行為主觀要素優(yōu)化進路

修訂后行政處罰法增設主觀要素的規(guī)定，無疑是立法的一大進步，是人權保護和立法精細化的體現(xiàn)。如果行政機關在行政執(zhí)法中能夠關注考察行政相對人的主觀狀態(tài)無疑會增加行政決定的合理性，有利于實質(zhì)性化解行政爭議，增加行政相對人的滿意度，產(chǎn)生良好的執(zhí)法示范作用。但稍有遺憾的是，此次立法中將證明責任落在了行政相對人的身上，并需要達到“足以”的證明標準。立法機關做出這樣相對保守的規(guī)定可能是出于我國執(zhí)法隊伍素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法人員數(shù)量緊張的考慮，如果貿(mào)然一步到位式規(guī)定無主觀過錯不處罰且由行政機關承擔舉證責任容易造成執(zhí)法實踐操作混亂。但由于相對人證明能力較低加之證明門檻過高，極易導致執(zhí)法實踐和之前采用的結果主義無異。

首先，行政處罰法規(guī)定了行政機關有調(diào)查收集證據(jù)的義務，必要時候行政處罰法還賦予了行政機關檢查權。所謂全面、客觀、公正調(diào)查收集有關證據(jù)就要求執(zhí)法人員要從行政執(zhí)法實際出發(fā)，不能先入為主地收集證據(jù)。既要收集當事人實施違法行為的證據(jù)，也要收集對當事人有利的證據(jù)，包括主觀上不存在過錯的證據(jù)。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》規(guī)定，要“完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度”，其中“銜接制度”就包括“主觀狀態(tài)的證據(jù)銜接”。如果行政處罰法在頒布后采用過錯推定的方式，無疑是先入為主地認定了相對人存在主觀方面的故意或過失。也就放松了主觀方面的證據(jù)收集，自然就不會做到“全面、客觀”。而主觀要素根據(jù)上文分析是對行政處罰的定罰和量法至關重要。例如《德國違反秩序法》中就規(guī)定如果主觀上是過失違反行政秩序，那么其罰款的額度從二分之一計算。我國許多地方的處罰裁量細則也有類似的規(guī)定。但如果行政機關將證明責任都歸于行政相對人一方就減輕了行政機關證據(jù)調(diào)查收集的義務，也無法做到全面公正。

其次，根據(jù)修訂后的行政處罰法第七條的規(guī)定行政相對人享有陳述權和申辯權。陳述申辯權和修訂后行政處罰法第五十四條規(guī)定的全面客觀收集證據(jù)是一脈相承的。該條要求行政機關在作出行政處罰之前，必須聽取行政相對人的意見且要對行政相對人的相關意見進行復核。這是行政機關在收集證據(jù)時應盡的義務。在確有行政違法時，當事人一般是無法對違法事實進行申辯的，因為違法事實是客觀的，可以由行政機關通過物證等證據(jù)資料加以證明。一般來說，行政處罰相對人可以就主觀要素及危害情節(jié)等進行陳述申辯。但若行政處罰中采用推定過錯那么相對人陳述申辯主觀要素也無法達到從輕或減輕處罰的目的，該權利也如同沒有規(guī)定一般，不會在現(xiàn)實中激活。

最后，更為重要的是行政相對人和行政機關舉證能力有不對等性。行政各機關本擁有廣泛及廣大的行政資源，相較之下平民百姓并無任何資源可以對抗國家公權力的發(fā)動。在此雙方實力懸殊的情況之下，若人民有違反行政上的義務時即大概率會受到處罰而無任何辯駁的機會，因為在訴訟實務上通常有“舉證之所在，敗訴之所在”的法諺。在行政機關和行政相對人兩相比較下，應由擁有廣泛行政資源的行政機關負舉證責任，應屬合理。此外，采用過錯推定的方式也和我國行政復議、行政訴訟中所確立的被告對行政行為負有舉證責任的原則相抵觸。我國行政訴訟法第三十四條第一款、第二款確立了行政機關對作出行政行為進行舉證的制度，被告的舉證責任既包括對決定實體合法性的舉證責任，也包括對決定程序合法性的舉證責任。對此法院并未預設當事人不能證明其無過錯的條件，也至少表明法院認為當事人的主觀要素屬于行政機關的查證范圍［20］。我國行政復議法對行政復議中的舉證責任雖然沒有作出規(guī)定，但在實踐中也是由行政機關承擔證明責任［21］。而行政復議和行政訴訟之所以都采用了由行政機關承擔證明責任也是考慮到行政程序中行政機關占據(jù)主導地位，包括取證、認證等。

綜上，筆者更傾向于由行政機關承擔行政處罰中主觀要素證明責任更為恰當。待日后行政處罰法修訂時，應對該款予以優(yōu)化調(diào)整，由行政機關承擔證明責任，達到保護行政相對人權利、制約行政公權的理想狀態(tài)。

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［責任編輯：葉慧娟］

收稿日期：2024-11-26

作者簡介：任肖容（1993-），女，河北張家口人，助理研究員，法學博士，主要從事行政法和政府規(guī)制研究。