樊萬選

摘 要：農(nóng)地制度創(chuàng)新模式的構(gòu)建，應(yīng)隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高分三個(gè)階段逐步梯度演進(jìn)，一是現(xiàn)階段繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制，積極推進(jìn)農(nóng)地承包權(quán)的物權(quán)化進(jìn)程；二是實(shí)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制向集體所有、家庭租賃經(jīng)營(yíng)的中期創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)換；三是實(shí)現(xiàn)集體所有、家庭租賃經(jīng)營(yíng)向農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的遠(yuǎn)期模式——國(guó)有永佃制轉(zhuǎn)換。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；創(chuàng)新模式；三階段梯度演進(jìn)

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2008)02—0023—05

改革開放以來，我國(guó)堅(jiān)持了以家庭承包責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。這一制度強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有力地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮。但同時(shí)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的所有權(quán)主體模糊、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整、農(nóng)地使用權(quán)凝固化、法律法規(guī)不健全等弊端在現(xiàn)階段還在一定程度上制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著時(shí)間的推移，這些缺陷對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙作用將更加凸顯。因此，改革和完善現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的必然要求。參考國(guó)外農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)分“三步”走的戰(zhàn)略目標(biāo)，考慮到農(nóng)民的接受能力，我們認(rèn)為，農(nóng)地制度創(chuàng)新模式不應(yīng)是長(zhǎng)期固定不變的，而應(yīng)該隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(包括農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平)的不斷提高分三個(gè)階段逐步演進(jìn)，即在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平和國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀環(huán)境，采用不同的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度模式。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的目標(biāo)，一是現(xiàn)階段在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制、切實(shí)落實(shí)中央關(guān)于土地承包政策和明確所有權(quán)主體、界定產(chǎn)權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，弱化所有權(quán)、強(qiáng)化承包權(quán)、放活使用權(quán)，積極推進(jìn)農(nóng)地承包權(quán)的物權(quán)化進(jìn)程；二是在第二輪土地承包期到期后，實(shí)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制向集體所有、家庭租賃經(jīng)營(yíng)的中期創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)換；三是到本世紀(jì)中葉，實(shí)現(xiàn)集體所有、家庭租賃經(jīng)營(yíng)向農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的遠(yuǎn)期模式——國(guó)有永佃制轉(zhuǎn)換。

一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新近期模式：ぜ岢植⑼晟萍彝ゾ營(yíng)制度

制度的系統(tǒng)性和連貫性是保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，新制度的實(shí)施必須與原有制度在方向、目標(biāo)上保持質(zhì)的一致性，不能以社會(huì)動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)的大起大落為代價(jià)。家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制在我國(guó)已實(shí)行近30年，其對(duì)農(nóng)業(yè)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用是舉世公認(rèn)的。總的來說，現(xiàn)行農(nóng)地制度符合目前我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，符合建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，符合廣大人民群眾的根本利益。因此，現(xiàn)階段穩(wěn)定和完善家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，既是保持黨的農(nóng)村政策連續(xù)性的需要，也是保護(hù)農(nóng)民投資權(quán)益、提高農(nóng)民中長(zhǎng)期投入積極性的需要，更是通過穩(wěn)定和完善現(xiàn)行農(nóng)地制度、延長(zhǎng)土地承包期，在實(shí)踐中逐步探索和建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)又符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的需要，并為以后的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的質(zhì)變提供量的積累過程。

（一）穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的含義

穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制主要有以下含義：1.穩(wěn)定農(nóng)村土地集體所有制。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制是建國(guó)后在廢除封建土地所有制的基礎(chǔ)上，通過開展土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社等運(yùn)動(dòng)逐步建立起來的。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制無疑是社會(huì)主義初級(jí)階段的歷史性選擇。因?yàn)橐环矫?集體所有制與生產(chǎn)力發(fā)展方向一致，為農(nóng)地和生產(chǎn)要素的大范圍流動(dòng)、組合、擴(kuò)展提供了可能性；另一方面，農(nóng)地作為農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，采取集體所有制，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的公平分配或避免過分懸殊提供了基本制度保障。因此，堅(jiān)持農(nóng)地集體所有是現(xiàn)階段深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的起點(diǎn)。2.穩(wěn)定農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)濟(jì)組織在我國(guó)農(nóng)業(yè)微觀組織體系和市場(chǎng)的主體地位。這既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)所決定的，也是生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求決定的。由于家庭經(jīng)營(yíng)具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力，能夠容納不同水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，因而能夠適應(yīng)未來農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，這已為國(guó)際經(jīng)驗(yàn)所證明。3.落實(shí)黨的“十七大”提出的“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系”的政策。這是穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的核心。

（二）完善家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的內(nèi)容及其措施

完善現(xiàn)行農(nóng)地制度的核心可以概括為“弱化所有權(quán)、強(qiáng)化承包權(quán)、放活使用權(quán)”。農(nóng)地所有權(quán)主體的模糊性表現(xiàn)在現(xiàn)行法律法規(guī)的含糊性和不同法律規(guī)定的不統(tǒng)一，也表現(xiàn)為實(shí)踐中的多樣性和重疊性。造成農(nóng)地所有權(quán)主體模糊性的原因是多方面的，既有種種復(fù)雜的歷史因素，也有我國(guó)地域遼闊、差異性大方面的原因。因此從法律上明確規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)地所有權(quán)唯一主體在實(shí)踐上不具有可行性，而且可能造成農(nóng)地所有權(quán)主體的更大混亂。我們認(rèn)為，現(xiàn)階段與其在農(nóng)地所有權(quán)唯一主體上爭(zhēng)執(zhí)不休，還不如暫時(shí)擱置爭(zhēng)議，維持現(xiàn)狀。可以通過法律法規(guī)和必要的行政手段來嚴(yán)格限定農(nóng)地所有權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)，以減少所有權(quán)主體對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不合理干預(yù)和侵權(quán)行為，強(qiáng)化農(nóng)民家庭的微觀經(jīng)濟(jì)主體地位，即通過弱化所有權(quán)和強(qiáng)化承包權(quán)來最大限度降低所有權(quán)主體模糊性對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的負(fù)面影響。

“弱化所有權(quán)”和“強(qiáng)化承包權(quán)”是相輔相成的，只有弱化所有權(quán)，把所有權(quán)的一部分權(quán)能賦予承包權(quán)，才能夠強(qiáng)化承包權(quán)。具體來說，強(qiáng)化承包權(quán)就是在承包期內(nèi)，變農(nóng)戶單一的經(jīng)營(yíng)權(quán)為占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、有限的處置權(quán)等四權(quán)統(tǒng)一的農(nóng)地承包權(quán)利束，在承包期內(nèi)允許農(nóng)戶在不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下永久或暫時(shí)轉(zhuǎn)讓(轉(zhuǎn)包或租賃)農(nóng)地承包權(quán)利束中的使用權(quán)，并允許在轉(zhuǎn)讓過程中取得合理補(bǔ)償。為此，1.在穩(wěn)定已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過建立弱化和代替農(nóng)地保障功能的農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步縮小農(nóng)地調(diào)整范圍，最終實(shí)現(xiàn)“增人不增地，減人不減地”；2.改革和完善現(xiàn)行農(nóng)村租費(fèi)稅體系。具體措施是按農(nóng)戶承包的農(nóng)地面積和質(zhì)量由所有權(quán)主體收取固定地租，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民特別是青年農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

“放活使用權(quán)”是指為建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，在弱化所有權(quán)、強(qiáng)化承包權(quán)的基礎(chǔ)上，放活農(nóng)地使用權(quán)，同時(shí)改革現(xiàn)行勞動(dòng)用工制度和戶籍管理制度，積極培育跨自然村、行政村、相同行政區(qū)界的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為農(nóng)地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。農(nóng)地承包期的延長(zhǎng)雖然會(huì)增強(qiáng)農(nóng)民的心理預(yù)期，提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)地投入特別是中長(zhǎng)期投入的積極性，但如果把這種初始的產(chǎn)權(quán)關(guān)系凝固化，必然會(huì)降低農(nóng)地資源配置效率。因此，在穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，是提高農(nóng)地資源配置效率、充分合理利用有限的農(nóng)地資源的必然選擇。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新中期模式：づ┑丶體所有、家庭租賃經(jīng)營(yíng)

無論我國(guó)未來的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度選擇什么樣的形式，都要有利于下述問題的解決：一是明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)與約束作用；二是實(shí)行農(nóng)地有償使用，合理分配土地收益；三是建立有效的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，逐步擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模；四是有利于鞏固社會(huì)主義土地公有制。能否實(shí)現(xiàn)上述要求是衡量農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)劣與否的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一要求和我國(guó)第二輪承包期到期之后社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，以及承包制中存在的諸多限制因素，不同地區(qū)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度可能有不同的選擇，但就我國(guó)多數(shù)地區(qū)而言，或者說在相當(dāng)一部分地區(qū)，在第二輪承包期結(jié)束之后，用租賃制代替承包制可能是一種現(xiàn)實(shí)和明智的選擇。

（一）租賃制的含義

租賃制就是在不改變農(nóng)地集體所有和家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，土地所有者把土地使用權(quán)出租給農(nóng)戶，通過契約關(guān)系分期收取租金；承包農(nóng)戶在契約規(guī)定期限內(nèi)對(duì)承租土地?fù)碛惺褂脵?quán)，并按契約規(guī)定履行各項(xiàng)義務(wù)，交納地租。它是通過市場(chǎng)化內(nèi)生的地租機(jī)制和承租契約來實(shí)現(xiàn)土地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者相結(jié)合的一種土地產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營(yíng)方式。租賃制是一種傳統(tǒng)的兩權(quán)分離形式。房屋、設(shè)備和其他財(cái)產(chǎn)可以租賃，土地也可以租賃。租賃制在不同地區(qū)、不同年代有公認(rèn)的一些基本原則，是人們比較熟悉的一種兩權(quán)分離形式。

（二）租賃制與承包制的區(qū)別

租賃制與承包制的區(qū)別有以下幾個(gè)方面：1．承包制絕大多數(shù)是按人口數(shù)量平均分配土地。租賃制則是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者通過市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)或公開招標(biāo)的方式獲得土地使用權(quán)，是土地使用權(quán)一定期限的有償讓渡，通過付費(fèi)的方法使土地所有權(quán)以地租的形式在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)。2．承包制中農(nóng)戶既是集體所有者的組成部分，又是農(nóng)地分散經(jīng)營(yíng)者，這使得農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)在實(shí)踐中難以分離；而租賃制使農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)分離，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較明晰。3．承包制中的發(fā)包者和承包者是上下級(jí)或集體整體與集體個(gè)體之間的關(guān)系，是一種依附關(guān)系。而在租賃制下，土地出租者和承租者之間是一種平等交換和契約自由關(guān)系，雙方只履行租約規(guī)定的義務(wù)和行使相應(yīng)的權(quán)利，通過契約和法律保障農(nóng)地經(jīng)營(yíng)成果的合理分配。承包合同是發(fā)包方做出的，不管合同內(nèi)容合理與否，承包者都必須無條件地執(zhí)行，正是這種依附關(guān)系，使得產(chǎn)權(quán)主體侵權(quán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而租賃合同是租賃雙方經(jīng)過平等協(xié)商制定的。4．在承包制下，承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民無償或低償獲得土地承包權(quán)，承包權(quán)的保有成本很低，農(nóng)民在基本解決溫飽而經(jīng)營(yíng)土地又無法獲得正常收益的情況下，既不愿種地，也不愿轉(zhuǎn)讓土地，造成土地資源低效利用甚至荒蕪，浪費(fèi)了寶貴的土地資源。而在租賃制下，由于土地有償使用，農(nóng)民不得不加大對(duì)土地的投入，實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)，且土地轉(zhuǎn)讓的級(jí)差地租Ⅱ的收取不僅保護(hù)了農(nóng)民投資利益，使農(nóng)民具有一定的土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力，也可為轉(zhuǎn)出農(nóng)戶提供經(jīng)營(yíng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的一部分資金。5．承包制僅限于集體內(nèi)部；而租賃制下租賃關(guān)系不僅包括集體內(nèi)部成員，還可包括集體外部成員。6．在租賃期內(nèi)，承租者只要不違反國(guó)家法律和雙方簽訂的租賃合同，出租者無權(quán)干預(yù)承租者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，承租者是完全獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。

由此可以看出，租賃制與承包制的最大區(qū)別在于兩權(quán)分離程度不同。在租賃制下，農(nóng)戶對(duì)土地?fù)碛袑?shí)際占有權(quán)，租賃期限較長(zhǎng)，憑借占有權(quán)可以直接行使使用權(quán)，也可以依法行使部分處置權(quán)，為合理利用土地，推動(dòng)土地有效流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。租賃制從制度上解決延長(zhǎng)土地承包期、實(shí)行有償使用、穩(wěn)定人地關(guān)系、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等難題。

（三）用租賃制代替承包制的意義

用租賃制代替承包制的意義是多方面的：一是建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；二是農(nóng)地出租是在競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上進(jìn)行的，可以促進(jìn)農(nóng)地與其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的分工分業(yè)，加速農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；三是租賃制具有明確的產(chǎn)權(quán)界限，能夠推進(jìn)農(nóng)民與農(nóng)地關(guān)系，有利于提高農(nóng)民投資農(nóng)地的積極性，充分挖掘農(nóng)地生產(chǎn)潛力，加速農(nóng)業(yè)技術(shù)改造和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程；四是有利于確定農(nóng)民家庭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織的深化變革和重新組合創(chuàng)造可能和必要條件；五是有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，為基層干部集中精力搞好服務(wù)創(chuàng)造條件；六是有助于把各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素推向社會(huì)，形成社會(huì)化生產(chǎn)和服務(wù)。

農(nóng)地租賃制作為農(nóng)地集體所有制的一種實(shí)現(xiàn)形式，并不排斥其他公有制形式，如土地股份制等，相反，與平均分配的承包制相比，實(shí)行農(nóng)地租賃制更有利于推進(jìn)農(nóng)地股份合作制。這是因?yàn)?，?shí)行租賃制后，隨著一部分農(nóng)戶退出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模成為可能，農(nóng)地分散零碎狀況也將得到一定程度的改善，從而有利于大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)比較效益；再者，租賃制使農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)分離程度大大提高，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系也更為明晰，從而有利于現(xiàn)代企業(yè)組織形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)形成。另外，第二輪承包期到后，對(duì)于那些符合本地實(shí)際和廣大農(nóng)民意愿、且經(jīng)實(shí)踐證明確實(shí)有效的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度決不能推倒重來，以維護(hù)集體和農(nóng)民利益及社會(huì)的穩(wěn)定。

（四）承包制向租賃制過渡可能出現(xiàn)的問題及其對(duì)策

用租賃制代替承包制既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，也是農(nóng)村建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。但土地租賃制的實(shí)施是否規(guī)范，直接決定了土地租賃制的生命力，因?yàn)橹挥性诠健⒐?、公開的前提下進(jìn)行的土地租賃才能經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)，租賃合同才能順利執(zhí)行，農(nóng)民才能放心大膽地開發(fā)利用土地，從而避免出現(xiàn)承租人急功近利、涸澤而漁的現(xiàn)象。因此，加大對(duì)土地租賃過程的監(jiān)管十分必要。此外，如前所述，用租賃制代替承包制的前提條件是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)得到相當(dāng)程度的發(fā)展，大部分農(nóng)村勞動(dòng)力已穩(wěn)定轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)收入在農(nóng)民家庭中比重大大降低。從總體上看，在第二輪承包到期之后，我國(guó)絕大部分地區(qū)具備這樣的條件，但也不排除極個(gè)別地區(qū)由于受自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的限制，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，大部分農(nóng)民仍然擺脫不了對(duì)農(nóng)地的依賴，特別是部分偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民。為此，推行土地租賃制在時(shí)間上不能一刀切，允許根據(jù)各地實(shí)際和農(nóng)民意愿推遲實(shí)行，或者在具體實(shí)施時(shí)實(shí)行地租最高限額制，并對(duì)每戶承租土地面積做出必要限制等。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的遠(yuǎn)期模式：す家所有、農(nóng)民家庭永佃制

此種模式稱之為國(guó)有永佃制，是在承認(rèn)農(nóng)民家庭對(duì)合法租賃的農(nóng)地?fù)碛袩o限期使用權(quán)的前提下，將農(nóng)地集體所有制改為國(guó)家所有制，農(nóng)地使用權(quán)允許轉(zhuǎn)讓、抵押、入股和繼承。實(shí)行國(guó)有永佃制，可以徹底消除農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定不清、權(quán)屬關(guān)系混亂以及產(chǎn)權(quán)運(yùn)行成本費(fèi)用高、產(chǎn)出率低的痼疾。

（一）實(shí)行國(guó)有永佃制的意義

國(guó)有永佃制作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的遠(yuǎn)期模式，其意義表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.有利于徹底打破農(nóng)地資源配置的封閉性，提高資源配置效率。在集體所有制下，無論是實(shí)行承包制，還是實(shí)行租賃制，農(nóng)地資源的配置和流動(dòng)大都局限于集體內(nèi)部，即使有些是面向社會(huì)發(fā)包或出租，也具有很大的歧視性，集體內(nèi)部成員擁有優(yōu)先承包權(quán)或租賃權(quán)。農(nóng)地資源配置的封閉性使得農(nóng)地資源難以流轉(zhuǎn)到經(jīng)營(yíng)水平較高的農(nóng)地使用者手中，導(dǎo)致資源配置效率低下。實(shí)行國(guó)有永佃制后，可以徹底打破農(nóng)地資源配置的社區(qū)界限，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不再受社區(qū)集體的空間約束，從而形成全國(guó)統(tǒng)一的、規(guī)范的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。流轉(zhuǎn)形式多樣化以及國(guó)家對(duì)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有效管理，將大大提高農(nóng)地使用權(quán)交易效率和農(nóng)地資源的配置效率，并帶動(dòng)其他要素的流動(dòng)，促使農(nóng)地優(yōu)化配置。

2.有利于建立真正意義上的合作經(jīng)濟(jì)組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，競(jìng)爭(zhēng)與合作相輔相成，有競(jìng)爭(zhēng)必然有合作。農(nóng)民家庭作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體在相互競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，同樣需要合作，按照國(guó)際通行做法，合作的基本方式是在自愿互利的基礎(chǔ)上建立合作經(jīng)濟(jì)組織或合作社。我國(guó)傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)是在非自愿互利的基礎(chǔ)上建立起來的，由于農(nóng)民對(duì)集體的歸屬關(guān)系是由戶口決定，農(nóng)民對(duì)自己屬于哪個(gè)“集體”沒有選擇權(quán)。實(shí)行國(guó)有永佃后，集體經(jīng)濟(jì)組織被取消，農(nóng)民家庭可以在自愿互利的基礎(chǔ)上建立真正意義上的合作經(jīng)濟(jì)組織，并通過合作經(jīng)濟(jì)組織保護(hù)自己的合法權(quán)益，提高農(nóng)民社會(huì)地位和農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，有效解決小農(nóng)戶與大市場(chǎng)的矛盾。

3.有利于徹底明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確保農(nóng)民的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)不受侵犯，節(jié)約農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易費(fèi)用。國(guó)有永佃制下，國(guó)家以法律形式(農(nóng)地租佃法)明確規(guī)定作為國(guó)有農(nóng)地承租者的農(nóng)民家庭與國(guó)家在農(nóng)地上的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)關(guān)系，農(nóng)民承租國(guó)有土地，依法向國(guó)家交納租稅和出售農(nóng)產(chǎn)品，只要不違反國(guó)家的“租佃法”，任何單位和個(gè)人都無權(quán)侵犯其無限期的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)及收益權(quán)；同時(shí)，法律規(guī)定農(nóng)戶不得擅自改變農(nóng)地用途，不得撂荒、毀耕，否則，國(guó)家將依法懲處。這樣，國(guó)家與農(nóng)戶之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，能夠確保農(nóng)民的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)不受侵犯。

（二）實(shí)行國(guó)有永佃制的初步設(shè)想

為保障國(guó)有永佃制的有效運(yùn)行，充分發(fā)揮新制度的功效，必須做好以下幾個(gè)方面的工作。

1.確保集體租賃制到國(guó)有永佃制的平穩(wěn)過渡。集體租賃制到國(guó)有永佃制的思路應(yīng)當(dāng)是，由全國(guó)人大通過修改憲法的有關(guān)條文，通過一項(xiàng)國(guó)有永佃法案，規(guī)定租賃制下經(jīng)營(yíng)者承租的所有農(nóng)地歸國(guó)家所有，經(jīng)營(yíng)者攜帶租賃合同到當(dāng)?shù)貒?guó)土資源管理部門辦理申報(bào)登記手續(xù)，經(jīng)實(shí)地勘察核實(shí)后，頒發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，即可獲得對(duì)占有農(nóng)地的無限期使用權(quán)，不愿無限期承租的經(jīng)營(yíng)者可以將原承租的土地退還給農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，由其重新招租。對(duì)合法經(jīng)營(yíng)、合理耕種的農(nóng)戶，任何單位和個(gè)人不得侵犯其永佃權(quán)，其中包括經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、繼承權(quán)等。佃戶必須依法向有關(guān)部門繳納地租，并不得擅自改變土地利用總體規(guī)劃所規(guī)定的土地用途，接受國(guó)土資源管理部門的監(jiān)督。佃戶在轉(zhuǎn)讓其農(nóng)地使用權(quán)時(shí)，必須到國(guó)土資源管理部門辦理變更登記手續(xù)。

2.規(guī)范國(guó)土資源管理部門的土地管理行為，科學(xué)劃定其管理權(quán)界，提高管理水平。國(guó)土資源管理部門的土地管理行為是否規(guī)范，其職能范圍的劃分是否科學(xué)，將直接影響到土地經(jīng)營(yíng)當(dāng)事人的利益，影響到有限的農(nóng)地資源能否得到優(yōu)化配置。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)土管理體制，作為國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)全國(guó)國(guó)土、城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的職能部門和行政執(zhí)法部門的國(guó)土資源管理部門，其在土地上的主要職能是統(tǒng)一管理全國(guó)土地，負(fù)責(zé)制定土地政策、法規(guī)，統(tǒng)一管理土地資源和城鄉(xiāng)地籍、土地權(quán)屬以及其他地政工作，制定土地資源利用規(guī)劃，征用、劃撥公共用地，統(tǒng)一查處土地權(quán)屬糾紛，實(shí)行土地監(jiān)察，等等。顯然，國(guó)家國(guó)土資源管理部門所從事的是一般意義上的國(guó)土管理工作。盡管國(guó)家土地管理部門從成立至今開展了大量卓有成效的工作，但是，我國(guó)的土地管理工作還存在許多不盡如人意的地方，而這些問題的產(chǎn)生在很大程度上歸因于現(xiàn)行條塊結(jié)合的國(guó)土管理體制，即中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理下的各級(jí)地方政府分級(jí)管理的體制安排。盡管這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的國(guó)土管理體制能調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府依據(jù)本地實(shí)際管理國(guó)土的積極性，但對(duì)國(guó)家整體宏觀調(diào)控措施的執(zhí)行效果則較差。各級(jí)地方政府出于自身利益的考慮，其行為往往與國(guó)家的要求不相一致，而各級(jí)國(guó)土管理部門由于只是作為政府的一個(gè)職能部門，只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，因而難以對(duì)地方政府的土地利用行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查，而上級(jí)國(guó)土管理部門與下級(jí)國(guó)土管理部門的關(guān)系又只是上下級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，這種管理體制勢(shì)必造成自上而下的土地監(jiān)控能力減弱。為此，建議建立國(guó)土管理的中央集權(quán)模式，實(shí)行條條管理，從而切實(shí)解決國(guó)土管理部門職能分散、國(guó)家國(guó)土管理權(quán)力弱化、宏觀調(diào)控能力不強(qiáng)等弊病，使各級(jí)國(guó)土管理部門可以不受地方本位主義的干擾，能夠獨(dú)立行使其國(guó)土管理職能。

3.創(chuàng)建農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資產(chǎn)的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。由于農(nóng)地資產(chǎn)的所有權(quán)具有不同于一般國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)家所有權(quán)特征，且農(nóng)地資產(chǎn)具有其特殊的屬性，因此有必要建立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來具體從事農(nóng)地資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)工作。具體講，就是在全國(guó)范圍內(nèi)建立一定數(shù)量的農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，國(guó)有資產(chǎn)管理部門將農(nóng)地資產(chǎn)的所有權(quán)委托給農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)，農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司在從事農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作時(shí)以企業(yè)化經(jīng)營(yíng)為標(biāo)準(zhǔn)。通過建立這種真正有效的委托代理制度，既將農(nóng)地資產(chǎn)所有權(quán)委托給地產(chǎn)公司經(jīng)營(yíng)，同時(shí)又不失去對(duì)代理者的最終控制。農(nóng)地所有者的代表為國(guó)有資產(chǎn)管理部門，防止農(nóng)地所有權(quán)被肢解，保證了農(nóng)地所有者經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，而農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司則在國(guó)有資產(chǎn)管理部門的委托下，以企業(yè)化的方式獨(dú)立開展地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作，真正實(shí)現(xiàn)了政企分開。

需要指出的是，盡管由于農(nóng)地資產(chǎn)的特殊性，農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不宜以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，但是，農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司必須是獨(dú)立產(chǎn)權(quán)主體和投資主體，必須擁有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，必須為農(nóng)地所有者承擔(dān)起農(nóng)地資產(chǎn)增值保值的責(zé)任。農(nóng)地所有者與農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的職能分離，一方面滿足了農(nóng)地所有者對(duì)農(nóng)地資產(chǎn)使用的安全性(保值)和一定的資產(chǎn)收益(增值)的要求；另一方面，農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司通過具體使用農(nóng)地所有者的農(nóng)地資產(chǎn)又能取得一定的經(jīng)營(yíng)報(bào)酬，從而使權(quán)利和責(zé)任相對(duì)應(yīng)，有助于提高農(nóng)地資源資產(chǎn)的配置效率，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。

げ慰嘉南轉(zhuǎn)

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