王明遠(yuǎn)

摘 要：我國(guó)水資源及其開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度審視現(xiàn)行水資源法律制度，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)水資源立法存在的幾個(gè)主要問(wèn)題。我們應(yīng)根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)對(duì)水資源立法的基本要求建立和完善與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律制度、加強(qiáng)水資源保護(hù)的內(nèi)容、重視水資源市場(chǎng)機(jī)制的作用；還應(yīng)改進(jìn)現(xiàn)行水資源立法在立法思路、立法機(jī)制、管理體制和法律制度等方面存在的不適應(yīng)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)之處；應(yīng)當(dāng)調(diào)整立法思路、改進(jìn)立法機(jī)制、健全水資源法律體系、完善水資源法律制度設(shè)計(jì)、充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，使我國(guó)水資源立法更好地適應(yīng)和推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 循環(huán)經(jīng)濟(jì)；水資源；立法

中圖分類(lèi)號(hào)：DF46

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

近幾十年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快，以及人民生活水平的提高，我國(guó)水資源短缺、防汛抗旱形勢(shì)嚴(yán)峻、水環(huán)境惡化等問(wèn)題日益突出。盡管水資源管理法制建設(shè)取得了進(jìn)一步發(fā)展，水資源管理體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，但水資源立法仍然無(wú)法為水資源管理提供有力的支持。在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》即將實(shí)施的情況下，如何在國(guó)家大力推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的背景下健全和完善我國(guó)水資源立法，是一個(gè)亟待解決的重要問(wèn)題。

一、我國(guó)的水資源及其開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

（一）我國(guó)水資源概況

我國(guó)水資源總量大，但人均占有量不足，地域和時(shí)間分布不均衡。具體而言，我國(guó)水資源的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

首先，水資源總量大，但人均占有量少，屬貧水國(guó)家。我國(guó)年均降水量為630毫米，低于全球陸面和亞洲陸面年均降水量；年平均淡水資源總量為2.8萬(wàn)億立方米，人均占有水量?jī)H2 300立方米，只相當(dāng)于世界人均水平的1/4，居世界第109位，是世界上人均占有水資源最貧乏的13個(gè)國(guó)家之一；現(xiàn)實(shí)可利用的淡水資源量?jī)H為11 000億立方米左右，人均可利用水資源量約為900立方米^［1］。

其次，水資源地區(qū)分布不均衡。我國(guó)水資源時(shí)空分布嚴(yán)重不平衡，降水東南多西北少，山區(qū)多平原少，雨量大致由東南向西北遞減。81%的水資源集中分布在長(zhǎng)江流域及以南地區(qū)；長(zhǎng)江以北地區(qū)人口和耕地占我國(guó)的45.3%和64.1%，而水資源卻只占全國(guó)的19%。同時(shí)，降水年內(nèi)分配不均，冬春少雨、夏秋多雨，汛期雨量過(guò)于集中，常以暴雨形式出現(xiàn)，利用難度大，非汛期又水量缺乏^［2］。

再次，水資源年際分配不均，旱澇災(zāi)害頻繁。受季風(fēng)氣候的影響，我國(guó)降水和地表徑流年內(nèi)季節(jié)分配不均，且降水量多集中在暴雨期，可利用比例較低。同時(shí)，我國(guó)降水年際變化和河流徑流量的年際變化都很大。同時(shí)，由于我國(guó)陸地水資源年內(nèi)和年際分配都不均衡，所以旱澇災(zāi)害頻繁^［3］。

（二）我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用存在的主要問(wèn)題

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)一直非常重視水資源開(kāi)發(fā)和利用工作，進(jìn)行了大規(guī)模的防治水害和開(kāi)發(fā)利用水資源的工作，并取得了顯著的成就^［4］。但與此同時(shí)，我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用仍然存在如下方面的問(wèn)題，這些問(wèn)題需要在進(jìn)一步水資源立法過(guò)程中著力解決：

其一，水資源短缺己經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。在滿足目前正常需求和不超采地下水的情況下，全國(guó)年缺水總量約為300~400億立方米。特別是1999年以來(lái)，我國(guó)北方地區(qū)持續(xù)干旱，對(duì)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了較大的影響，也對(duì)城市、農(nóng)村居民生活用水造成很大困難。2001年6月上旬旱情最嚴(yán)重時(shí)，全國(guó)受災(zāi)面積一度達(dá)到4.2億畝。持續(xù)干旱導(dǎo)致水源不足，造成城鄉(xiāng)人民生活用水緊張，2 260萬(wàn)農(nóng)村人口和1 450萬(wàn)頭大牲畜發(fā)生臨時(shí)飲水困難，17個(gè)省份的364個(gè)縣級(jí)以上城鎮(zhèn)缺水，日缺水量達(dá)1 305萬(wàn)立方米，影響人口2 198

涉及水資源有償使用制度的立法主要包括《電力工業(yè)部關(guān)于對(duì)水電站征收水資源費(fèi)和庫(kù)區(qū)開(kāi)發(fā)費(fèi)問(wèn)題的通知》（1993年）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于征收水資源費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》（1995年）、《建設(shè)部關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于征收水資源費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知〉的通知》（1995年）、《電力工業(yè)部辦公廳關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院辦公廳〈關(guān)于征收水資源費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知〉的通知》（1995年）、《地質(zhì)礦產(chǎn)部關(guān)于征收地下水資源補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題的復(fù)函》（1995年）、《最高人民法院關(guān)于對(duì)征收水資源費(fèi)法律適用問(wèn)題的答復(fù)》（1995年）、《地質(zhì)礦產(chǎn)部關(guān)于征收礦泉水資源補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題的復(fù)函》（1996年）、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（2006年）等。

（二）節(jié)約用水制度

2002年《水法》就節(jié)約用水制度作出了較為詳細(xì)的規(guī)定：國(guó)家厲行節(jié)約用水，大力推行節(jié)約用水措施，推廣節(jié)約用水新技術(shù)、新工藝，發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會(huì)；各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)對(duì)節(jié)約用水的管理，建立節(jié)約用水技術(shù)開(kāi)發(fā)推廣體系，培育和發(fā)展節(jié)約用水產(chǎn)業(yè)；單位和個(gè)人有節(jié)約用水的義務(wù)；（注： 《中華人民共和國(guó)水法》第8條。）工業(yè)用水應(yīng)當(dāng)采用先進(jìn)技術(shù)、工藝和設(shè)備，增加循環(huán)用水次數(shù)，提高水的重復(fù)利用率；（注： 《中華人民共和國(guó)水法》第51條。）城市人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜采取有效措施，推廣節(jié)水型生活用水器具，降低城市供水管網(wǎng)漏失率，提高生活用水效率；加強(qiáng)城市污水集中處理，鼓勵(lì)使用再生水，提高污水再生利用率；（注：《中華人民共和國(guó)水法》第52條。）新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)制訂節(jié)水措施方案，配套建設(shè)節(jié)水設(shè)施；節(jié)水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)。供水企業(yè)和自建供水設(shè)施的單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)供水設(shè)施的維護(hù)管理，減少水的漏失。（注： 《中華人民共和國(guó)水法》第53條。）

為了實(shí)施該制度，國(guó)務(wù)院、建設(shè)部、水利部等發(fā)布了一系列相配套的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，其中主要包括：《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》（1988年）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部、國(guó)家計(jì)委關(guān)于進(jìn)一步做好城市節(jié)約用水工作報(bào)告的通知》（1991年）、《水利部關(guān)于全面加強(qiáng)節(jié)約用水工作的通知》（1999年）、《建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市節(jié)約用水工作的通知》（2000年）、《國(guó)家計(jì)委關(guān)于印發(fā)改革水價(jià)促進(jìn)節(jié)約用水的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（2000年）、《建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市節(jié)約用水和保證供水安全工作的通知》（2003年）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》（2004年）等。

（三）用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度

2002年《水法》確立了用水總量控制和定額管理相結(jié)合的制度：省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)制訂本行政區(qū)域內(nèi)行業(yè)用水定額，報(bào)同級(jí)水行政主管部門(mén)和質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)行政主管部門(mén)審核同意后，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府公布，并報(bào)國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)和國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)行政主管部門(mén)備案?？h級(jí)以上地方人民政府發(fā)展計(jì)劃主管部門(mén)會(huì)同同級(jí)水行政主管部門(mén)，根據(jù)用水定額、經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件以及水量分配方案確定的可供本行政區(qū)域使用的水量，制定年度用水計(jì)劃，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的年度用水實(shí)行總量控制。 （注： 《中華人民共和國(guó)水法》第47條。）

在此基礎(chǔ)上，我國(guó)頒布了一些區(qū)域性的用水總量控制和定額管理方面的立法，如《深圳市水量平衡測(cè)試實(shí)施辦法》（2006年）和《黃河水量調(diào)度條例》（2006年）等。2007年，我國(guó)又頒布了《水量分配暫行辦法》，并已于2008年2月1日實(shí)施，從而為這一制度的實(shí)施提供了進(jìn)一步的法律依據(jù)。

（四）計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度

《國(guó)家計(jì)委關(guān)于印發(fā)改革水價(jià)促進(jìn)節(jié)約用水的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（2000年）指出，要結(jié)合供水體制改革、供水設(shè)施改造和整頓水價(jià)秩序工作，適當(dāng)提高供水價(jià)格，推行節(jié)約用水的水價(jià)制度。其具體實(shí)施意見(jiàn)中提出，要提高城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，適時(shí)推進(jìn)階梯式水價(jià)和兩部制水價(jià)制度，促進(jìn)節(jié)約用水。2002年《水法》規(guī)定，用水應(yīng)當(dāng)計(jì)量，并按照批準(zhǔn)的用水計(jì)劃用水；用水實(shí)行計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度。（注： 《中華人民共和國(guó)水法》第49條。）在此基礎(chǔ)上，我國(guó)又頒布了《水利工程供水價(jià)格管理辦法》（2003年）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》（2004年）等，從而為進(jìn)一步落實(shí)這一制度提供了法律依據(jù)。

（五）落后工藝、設(shè)備和產(chǎn)品強(qiáng)制淘汰制度

2002年《水法》確立了對(duì)嚴(yán)重耗水的落后工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的強(qiáng)制淘汰制度，規(guī)定國(guó)家逐步淘汰落后的、耗水量高的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，具體名錄由國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)綜合主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)制定并公布。生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的使用者應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)停止生產(chǎn)、銷(xiāo)售或者使用列入名錄的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品。（注： 《中華人民共和國(guó)水法》第51條。）目前，國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)綜合主管部門(mén)已經(jīng)制定并公布了有關(guān)名錄。

三、循環(huán)經(jīng)濟(jì)對(duì)水資源立法的需求

循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱(chēng)。其中，“減量化”是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中減少資源消耗和廢物產(chǎn)生；“再利用”是指將廢物直接作為產(chǎn)品或者經(jīng)修復(fù)、翻新、再制造后繼續(xù)作為產(chǎn)品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產(chǎn)品的部件予以使用；“資源化”是指將廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對(duì)廢物進(jìn)行再生利用。（注： 《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第2條。）循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主要理念，是生產(chǎn)過(guò)程中自然資源利用的最大化和廢棄物排放的最小化，從而使生產(chǎn)成為與生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)相協(xié)調(diào)的良性循環(huán)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)對(duì)水資源立法提出的主要要求包括如下三個(gè)方面：

（一）建立和完善與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律制度

盡管我國(guó)水資源法律制度中包括一些與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的制度，但是僅有這些制度對(duì)于水資源的保護(hù)、節(jié)約和循環(huán)利用而言還是不夠的。還應(yīng)建立和完善與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的其他制度，進(jìn)一步完善水資源立法的體系和內(nèi)容。在此不僅應(yīng)加強(qiáng)以命令—控制為特征的行政管理性制度，還應(yīng)充分重視市場(chǎng)規(guī)律的重要作用；既通過(guò)權(quán)利義務(wù)性規(guī)定實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制的目的，也應(yīng)重視鼓勵(lì)性措施和懲罰性措施的保障作用。

（二）加強(qiáng)水資源保護(hù)方面的內(nèi)容

循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求對(duì)自然資源進(jìn)行充分有效的保護(hù)。我國(guó)2002年《水法》雖然增加了水資源保護(hù)方面的內(nèi)容，但這些內(nèi)容并不完善，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的并重意識(shí)不夠；二是有關(guān)水資源保護(hù)的內(nèi)容不夠完善。從循環(huán)經(jīng)濟(jì)角度看，這兩個(gè)方面是不可或缺的，也是在水資源領(lǐng)域貫徹循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的重要內(nèi)容。

（三）重視水資源市場(chǎng)機(jī)制的作用

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的減量化原則要求提高資源利用效率。節(jié)水與水資源的優(yōu)化配置是實(shí)現(xiàn)水資源高效利用的根本措施，市場(chǎng)和政府調(diào)控是資源配置的兩條根本途徑。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直傾向于通過(guò)行政手段由政府來(lái)配置水資源，從而導(dǎo)致水資源的浪費(fèi)和低效利用。

理論和實(shí)踐均已證明，水市場(chǎng)是提高水資源利用效率的有效途徑。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，水市場(chǎng)使水資源從低效益的用戶轉(zhuǎn)向高效益的用戶，從而提高水資源的利用效率，有助于消除指令分配各地區(qū)各行業(yè)水量的不合理性。同時(shí)，市場(chǎng)交易具有動(dòng)態(tài)性，能夠反映總水量的變化和用水需求的變化，有助于通過(guò)市場(chǎng)重新分配現(xiàn)有水資源來(lái)滿足城市化與工業(yè)化對(duì)水資源的需求，從而抑制或避免新建供水工程。另外，通過(guò)市場(chǎng)交易機(jī)制，還可使買(mǎi)賣(mài)雙方的利益同時(shí)增加^［7］。

這就要求我國(guó)在水資源法律制度中完善市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和政府管理兩方面對(duì)水資源進(jìn)行調(diào)整和管理。

四、我國(guó)現(xiàn)行水資源立法存在的主要問(wèn)題

我國(guó)目前雖已形成了以《水法》為核心的水資源法律體系，但從落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的角度看，這一體系并非完美無(wú)缺，其中存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：

（一）立法思路和立法機(jī)制方面的問(wèn)題

在立法思路方面，我國(guó)水資源立法存在的主要問(wèn)題是有關(guān)部門(mén)重視程度不足。較之于水資源合理開(kāi)發(fā)利用而言，我國(guó)更加關(guān)注水污染的治理。有關(guān)水污染治理的內(nèi)容在我國(guó)政府工作報(bào)告中明顯較解決資源短缺問(wèn)題篇幅更長(zhǎng)，內(nèi)容也更加具體。就立法本身而言，《水污染防治法》已經(jīng)進(jìn)行了修訂，而水權(quán)交易的出現(xiàn)在時(shí)間上晚于排污權(quán)交易近20年。不難發(fā)現(xiàn)，面對(duì)水量短缺和水質(zhì)惡化的雙重挑戰(zhàn)，立法機(jī)關(guān)的反應(yīng)在程度上有明顯的差異：首先考慮的是水污染的治理，其次才是水資源的短缺問(wèn)題^［8］。

這一思路在很大程度上影響了水資源立法工作的進(jìn)程，使得與水污染防治立法相比，我國(guó)有關(guān)水資源合理開(kāi)發(fā)和利用的立法略顯滯后，并對(duì)加強(qiáng)水資源管理工作和落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略產(chǎn)生了負(fù)面影響。

在立法機(jī)制方面，部門(mén)立法和部門(mén)利益傾向依舊明顯。我國(guó)盡管遵循了水資源立法與水污染防治以及其他水資源開(kāi)發(fā)立法相分離的思路，但仍然注重從現(xiàn)有的行政管理職權(quán)角度設(shè)計(jì)法律制度，部門(mén)立法傾向依然突出，水資源可持續(xù)發(fā)展的考慮被部門(mén)權(quán)力分割的現(xiàn)狀所淡化，水資源管理與保護(hù)中的各種利益關(guān)系未能得到很好的協(xié)調(diào)和平衡。其結(jié)果是，由于需要照顧現(xiàn)行行政權(quán)分割、部門(mén)利益競(jìng)爭(zhēng)的原因，一些在水事管理實(shí)踐中已經(jīng)取得成功經(jīng)驗(yàn)的內(nèi)容沒(méi)有被納入，由此進(jìn)一步影響了法律制度和管理機(jī)制的健全和完善。

（二）管理體制方面的問(wèn)題

在管理體制方面，我國(guó)水資源立法存在的問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面：

其一，政府身份定位不明。在我國(guó)，政府一方面是水資源的所有者，另一方面是水資源的保護(hù)者和管理者。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的這兩種角色不作區(qū)分；現(xiàn)行水資源立法雖然有所突破，但這兩種角色仍未界定清楚^［9］。

不難理解，這兩種角色的價(jià)值取向存在很大的不同：水資源所有者更加傾向于最大限度地實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值，而水資源的保護(hù)者和管理者則更加傾向于水資源開(kāi)發(fā)利用的持續(xù)性，從而維護(hù)社會(huì)利益。此種差異的內(nèi)在沖突，不利于水資源管理效率的提高。

其二，權(quán)力配置和協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。2002年《水法》雖然增加了流域管理方面的內(nèi)容，明確了流域管理機(jī)構(gòu)的管理地位，但在流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合、兩者并重的規(guī)定下，流域管理機(jī)構(gòu)與區(qū)域管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系卻不明確。在兩者“并重”的前提下，首先需要解決的問(wèn)題是二者之間的權(quán)力應(yīng)如何配置。這一問(wèn)題如果得不到妥善處理，既不利于流域管理，也不利于區(qū)域管理。

（三）法律制度方面的問(wèn)題

盡管2002年《水法》在制度安排方面取得了一些新的進(jìn)展，但仍然存在一些問(wèn)題亟待解決。這些問(wèn)題主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

其一，在水資源權(quán)屬方面，該法雖然規(guī)定了水資源所有權(quán)和取水權(quán)，但并未明確取水權(quán)的物權(quán)屬性，并且取水權(quán)依然具有十分強(qiáng)烈的行政色彩。尤其是在將取水權(quán)與取水許可制度同時(shí)規(guī)定的情況下，更容易使人產(chǎn)生這種認(rèn)識(shí)。同時(shí)，水資源的有償使用依然停留在國(guó)家收取水資源費(fèi)的階段。在現(xiàn)行制度框架下，直接基于取水權(quán)建立水市場(chǎng)和水權(quán)交易制度的難度還相當(dāng)大。

其二，在水量水質(zhì)統(tǒng)一管理方面，該法不僅增加了水資源保護(hù)的內(nèi)容，對(duì)水污染控制作出了規(guī)定，而且還賦予了流域管理機(jī)構(gòu)和水行政主管部門(mén)一定的污染控制權(quán)。然而，在目前水資源管理與水環(huán)境保護(hù)分屬兩個(gè)部門(mén)管轄的格局下，很可能會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)兩個(gè)部門(mén)分別依據(jù)不同法律執(zhí)法、對(duì)相對(duì)人的同一行為進(jìn)行不同認(rèn)定的情況。這一問(wèn)題事關(guān)行政相對(duì)人的利益損害和公共利益的保護(hù)，應(yīng)給予充分的重視。

其三，在調(diào)整機(jī)制方面，市場(chǎng)機(jī)制未能受到應(yīng)有的重視。盡管2002年《水法》在水資源管理權(quán)的設(shè)置方面注意了間接調(diào)控與指導(dǎo)，對(duì)管理部門(mén)的設(shè)置及其權(quán)力的配置和行使作出了進(jìn)一步規(guī)定，但真正體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)值規(guī)律的內(nèi)容并不多，水資源的市場(chǎng)化管理制度尚未建立，對(duì)直接的市場(chǎng)主體間的水資源交易制度更沒(méi)有作出規(guī)定。

五、我國(guó)水資源立法的健全和完善思路

基于前述循環(huán)經(jīng)濟(jì)對(duì)水資源立法的內(nèi)在要求以及我國(guó)水資源立法目前存在的問(wèn)題，我們建議從如下幾個(gè)方面健全和完善我國(guó)水資源立法：

（一）調(diào)整立法思路，改進(jìn)立法機(jī)制

有關(guān)部門(mén)對(duì)水資源立法重視程度不足，使得與水污染防治立法相比，有關(guān)水資源合理開(kāi)發(fā)和利用的立法略顯滯后，并對(duì)加強(qiáng)水資源管理工作和落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略產(chǎn)生了負(fù)面影響。為此，應(yīng)更加重視水資源立法工作，特別是與《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的有關(guān)要求相銜接的內(nèi)容，從而推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念在水資源保護(hù)和可持續(xù)利用領(lǐng)域的進(jìn)一步落實(shí)。

在立法機(jī)制方面，建議盡量淡化水資源立法的部門(mén)立法色彩，發(fā)揮全國(guó)人大環(huán)資委在水資源立法中的積極作用。這不僅有利于從落實(shí)可持續(xù)發(fā)展和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的視角制定和修訂相關(guān)立法，而且有利于水資源法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，特別是有利于協(xié)調(diào)和避免立法過(guò)程和立法內(nèi)容上的部門(mén)之爭(zhēng)，從而有助于解決在立法體制方面存在的問(wèn)題。

（二）健全水資源法律體系

其一，法律體系應(yīng)是一個(gè)有機(jī)整體，不僅要求各部法律法規(guī)自身的完善，而且要求法律之間在橫向與縱向方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。為此，不僅應(yīng)進(jìn)一步完善《水法》和專(zhuān)門(mén)的水資源立法，而且還應(yīng)基于水資源保護(hù)和可持續(xù)利用的需要，完善與水資源相關(guān)的立法，如《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等。

其二，還應(yīng)注意水法的定位問(wèn)題。水法應(yīng)定位為綜合性法律，其中應(yīng)當(dāng)對(duì)水資源管理與之相關(guān)的原則性規(guī)定盡可能地完善，規(guī)定有關(guān)水利用與管理的基本制度，避免與其他相關(guān)水資源單行法的重復(fù)與不必要的沖突。

其三，為了確保水法等有關(guān)法律的順利實(shí)施，還有必要完善下位階立法。鑒于各個(gè)地方在水資源特點(diǎn)等方面的差別，應(yīng)在水法等法律以及行政法規(guī)的框架內(nèi)，結(jié)合地方水資源管理的需求，制定符合本地區(qū)需要的地方法規(guī)和規(guī)章。

（三）完善水資源法律制度設(shè)計(jì)

我國(guó)水資源法律制度中已包括一些與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的制度，但如前所述，這其中的一些制度安排并不完善，而且在與循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的銜接方面也有待改進(jìn)。例如，應(yīng)加強(qiáng)水資源立法中水資源保護(hù)的內(nèi)容，使水資源保護(hù)得到更加充分和完整體現(xiàn)。從水資源立法的具體結(jié)構(gòu)看，水資源保護(hù)的各項(xiàng)內(nèi)容應(yīng)與水資源開(kāi)發(fā)利用制度相互呼應(yīng)。在這其中，水資源保護(hù)監(jiān)督管理制度在整個(gè)制度體系中居于戰(zhàn)略層次^［9］15，應(yīng)給予高度重視。再如，應(yīng)建立水資源補(bǔ)償機(jī)制。這一機(jī)制應(yīng)包括水資源的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)過(guò)程中對(duì)水資源生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償、水資源不同功能間的價(jià)值補(bǔ)償以及水資源利用者對(duì)水資源保護(hù)者的補(bǔ)償、受益者對(duì)受害者的補(bǔ)償?shù)确矫娴膬?nèi)容。又如，在水資源權(quán)屬方面，應(yīng)明確取水權(quán)的物權(quán)屬性，從而為建立、健全和完善水市場(chǎng)和水權(quán)交易制度奠定基礎(chǔ)。

水資源立法要充分發(fā)揮作用，除了水資源立法本身的完善外，還需相關(guān)制度和機(jī)制的配合和完善，如水資源所有權(quán)制度和使用權(quán)制度，以及水資源行政管理體制等。在管理體制方面應(yīng)特別注意明確界定政府在水資源管理中的定位，以及流域管理機(jī)構(gòu)與區(qū)域管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，并著力解決水資源管理與水環(huán)境保護(hù)分屬兩個(gè)部門(mén)管轄的情況下對(duì)行政相對(duì)人的行為認(rèn)定問(wèn)題。在健全和完善這些機(jī)制和制度的過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)充分考慮我國(guó)的實(shí)際情況。唯有如此，才能使水資源法律制度最大限度地為水資源管理提供法律支撐和保障。

（四）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用

2002年《水法》的目標(biāo)之一就是在我國(guó)發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè)、建立節(jié)水社會(huì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)實(shí)行國(guó)家對(duì)水資源的直接配置，水資源所有權(quán)與水資源利用未能很好地配套運(yùn)作。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。為此，應(yīng)健全和完善水市場(chǎng)體系，利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)控兩方面對(duì)水資源利用和保護(hù)活動(dòng)進(jìn)行有效的規(guī)制。

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Improvement and Perfection of Water Resources legislation in the Context of Circular Economy

WANG Ming-yuan (Center for Environmental, Natural Resources & Energy Law, Tsinghua University, Beijing 100084， China)

Abstract:This article analyses the status quo of the water resource and its utilization in China, discusses the existing legal systems of water resource, the demands on water resource legislation for circular economy development, and the major defects of existing water resource legislation and its improvement from the perspective of circular economy. The author points out that the basic requirements of circular economy for water resource legislation include establishing and improving the legal systems related to circular economy, strengthening the content of water resource protection, relying more on the thnction of water resource market mechanism; thinks that the legislative ideas, legislative mechanism, governance system and legal systems of existing water resource legislation can not adapt to the development of circular economy very well, emphasizes adjusting the legislative ideas, improving the legislative mechanism, water resources legal system and water resource legal regime, and making full use of the market mechanism, so that the water resource legislation can better adapt to and promote the development of circular economy.

Key Words:circular economy; water resource; legislation

本文責(zé)任編輯：曹明德