徐以祥

摘要：環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好環(huán)境規(guī)制與財(cái)產(chǎn)權(quán)保障之間的關(guān)系。德國(guó)《憲法》盡力協(xié)調(diào)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由保障功能和社會(huì)公正功能之間關(guān)系的做法值得我們借鑒。在環(huán)境規(guī)制行動(dòng)中，要分清對(duì)財(cái)產(chǎn)使用的負(fù)外部性的規(guī)制和特殊貢獻(xiàn)兩種不同情形，貫徹好比例原則和平等原則。

關(guān)鍵詞：環(huán)境規(guī)制；財(cái)產(chǎn)權(quán)；社會(huì)公正

中圖分類號(hào)：DF46文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

財(cái)產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)公民所享有的重要權(quán)利之一。財(cái)產(chǎn)權(quán)是憲政最牢固的基礎(chǔ)，其為公民行使其他權(quán)利提供了保障。然而，財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障并非毫無(wú)限制。財(cái)產(chǎn)權(quán)既是公民自由權(quán)利的基石，同時(shí)也是關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公正的最重要的因素之一。恰當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)好財(cái)產(chǎn)權(quán)的私人自由權(quán)利功能和社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)公正保障功能之關(guān)系，為財(cái)產(chǎn)權(quán)法律保障之要義，“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)”之說(shuō)也因之而得于勃興。為環(huán)境保護(hù)而限制財(cái)產(chǎn)權(quán)此說(shuō)即為20世紀(jì)中葉以來(lái)最典型的例子，為應(yīng)對(duì)工業(yè)和科技革命所帶來(lái)的環(huán)境和生態(tài)問(wèn)題，大量環(huán)境立法應(yīng)運(yùn)而生。大量生態(tài)環(huán)保措施的采納必然對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障產(chǎn)生影響。財(cái)產(chǎn)權(quán)人的自由不得不為環(huán)境利益而受到限制。大量環(huán)境規(guī)制在西方引發(fā)了環(huán)保人士與人權(quán)保護(hù)的爭(zhēng)論。環(huán)保人士認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障使得對(duì)生物或生態(tài)體系要素的絕對(duì)支配權(quán)得以合法化，因?yàn)閭鹘y(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)以財(cái)產(chǎn)權(quán)人的利益保障為出發(fā)點(diǎn)和價(jià)格目標(biāo)，保障私人財(cái)產(chǎn)按其私人意志充分利用以及追求大量的生產(chǎn)，其結(jié)果則是自然資源的無(wú)盡耗損和對(duì)環(huán)境和生態(tài)的損害，其對(duì)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)極為不利。反之，主張財(cái)產(chǎn)權(quán)保障人士則認(rèn)為，大量保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律，使得財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的自由權(quán)利名不副實(shí)，許多權(quán)利內(nèi)容被抽空或受到限制，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人按其意志進(jìn)行利用和收益的權(quán)利受到了環(huán)境規(guī)制法規(guī)的限制或剝奪。

我國(guó)由于人口數(shù)量巨大，又處于全球化工業(yè)基地向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵時(shí)期，但已無(wú)法享有西方國(guó)家工業(yè)化過(guò)程中曾經(jīng)得以利用的大量向外移民的大好機(jī)會(huì)。所面對(duì)的環(huán)境挑戰(zhàn)，前所未有。通過(guò)大量環(huán)境立法來(lái)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的模式雖已開啟但尚未成熟。環(huán)保措施在何種情況下可對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制?何種程度的限制，在什么條件下的限制是合法的、恰當(dāng)?shù)?反之，財(cái)產(chǎn)權(quán)怎樣能夠積極地對(duì)環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)?諸此問(wèn)題，并未厘清。本文將從中國(guó)公法的立場(chǎng)出發(fā)，通過(guò)比較法的方法，對(duì)環(huán)境保護(hù)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系進(jìn)行法理考察，并對(duì)我國(guó)未來(lái)的政策選擇提出相關(guān)建議。

二、美國(guó)法中的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障和環(huán)境保護(hù)

財(cái)產(chǎn)權(quán)被視為美國(guó)傳統(tǒng)法觀念中的核心價(jià)值之一，其在憲法中扮演著一個(gè)核心的角色并為美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮奠定了法制的基礎(chǔ)。洛克主張，國(guó)家的目的在于保護(hù)生命、自由和財(cái)產(chǎn)。美國(guó)的建國(guó)者們視財(cái)產(chǎn)權(quán)為個(gè)人自由的保障，因而認(rèn)為保護(hù)財(cái)產(chǎn)是政府的中心目的之一。受洛克財(cái)產(chǎn)觀的影響，財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障在美國(guó)憲法中得以確認(rèn)。20世紀(jì)60到70年代以來(lái)勃興的環(huán)境保護(hù)思潮在理論和實(shí)踐上對(duì)傳統(tǒng)自由主義的財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念提出了挑戰(zhàn)。保守主義的、自由主義的財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念強(qiáng)調(diào)保障財(cái)產(chǎn)權(quán)利人按其意志占有、使用、收益和處分其財(cái)產(chǎn)，鼓勵(lì)自然資源的商業(yè)化和私有化，此種財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念被批評(píng)為成為環(huán)境可持續(xù)性的一個(gè)障礙。因?yàn)槠湟环矫鎻?qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的自由，鼓勵(lì)自然資源的商業(yè)化，另一方面忽視對(duì)財(cái)產(chǎn)造成環(huán)境損害的外部性規(guī)制，這樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)只能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的崩潰。在實(shí)踐中，受生態(tài)主義思潮對(duì)自由主義財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念批評(píng)的影響，大量命令控制型的聯(lián)邦立法以及地方的環(huán)境立法得以產(chǎn)生，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到了限制。其中尤以對(duì)土地權(quán)利人的開發(fā)利用土地的限制最為典型。一場(chǎng)所謂的土地利用的“靜悄悄的革命”(Qmte Revolution)發(fā)生了。土地權(quán)利人被要求遵照國(guó)家法令以及規(guī)劃利用土地。按傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念，土地所有人可按其認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行土地開發(fā)和利用，只要其不侵?jǐn)_他人對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用。此一自由利用的權(quán)利已由于各種環(huán)境規(guī)制行動(dòng)而大打折扣。

然而，土地利用政策的“靜哨悄的革命”在法院受到了“財(cái)產(chǎn)權(quán)”保障條款的挑戰(zhàn)。按照美國(guó)《憲法》第5條修正案的規(guī)定，“任何人不得不經(jīng)由法律正當(dāng)程序(The Process of Law)，即被剝奪生命、自由和財(cái)產(chǎn)；私有財(cái)產(chǎn)不得不未獲公正補(bǔ)償即遭占取?！彪m然聯(lián)邦法院一度支持了政府的環(huán)境規(guī)制行動(dòng)，然而，近年以來(lái)，一些政府的環(huán)境規(guī)制行動(dòng)再度遭受了質(zhì)疑。一方面，政府通過(guò)法令對(duì)土地利用的大量規(guī)制引發(fā)了土地所有者和依賴自然資源的社區(qū)的強(qiáng)烈反對(duì)。因?yàn)橐坏┧麄兊耐恋乇粍澣胱匀槐Ｗo(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)、生物棲息地保護(hù)區(qū)、水保護(hù)區(qū)等特殊區(qū)域，其利用土地而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的自由就幾乎蕩然無(wú)存。而此種財(cái)產(chǎn)權(quán)益的喪失并未得到公正補(bǔ)償。另一方面，許多環(huán)境規(guī)制措施并未取得所希望達(dá)到的效果，不能在事實(shí)上鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)，反而鼓勵(lì)了生態(tài)破壞。例如，《瀕危物種法案》對(duì)劃人瀕危物棲息地的土地所有人規(guī)定了大量的義務(wù)而并未給予相應(yīng)補(bǔ)償。其造成的結(jié)果是，土地所有權(quán)人一方面懈怠甚而故意破壞其土地上生態(tài)體系，以避免被劃人棲息地保護(hù)區(qū)。另一方面，即使被劃入了棲息地保護(hù)區(qū)，也并無(wú)積極性去履行其相關(guān)義務(wù)，而政府的監(jiān)管能力也無(wú)法保障所有土地權(quán)利人都能履行法律規(guī)定的相關(guān)義務(wù)?！稘竦乇Ｗo(hù)法案》，《水保護(hù)法案》也遇到了類似的問(wèn)題。

為了克服上述兩個(gè)方面的問(wèn)題，美國(guó)法在處理環(huán)境規(guī)制與財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的關(guān)系上正在進(jìn)行新的轉(zhuǎn)向。新的規(guī)制方案努力協(xié)調(diào)好環(huán)境規(guī)制和財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)之間的緊張關(guān)系。一方面，“狩獵權(quán)”、“捕漁權(quán)”、“取水權(quán)”、“排放權(quán)”等新型的財(cái)產(chǎn)物權(quán)及“準(zhǔn)財(cái)產(chǎn)權(quán)”等手段被廣泛運(yùn)用以協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生態(tài)保護(hù)之間的沖突，此為利用財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律手段來(lái)保護(hù)環(huán)境。另一方面，環(huán)境規(guī)制項(xiàng)目的設(shè)計(jì)更加充分考慮土地所有權(quán)人的利益(Programms thatmake land-use regulations more“l(fā)and ovwi'ler friend-ly”)。合同手段及經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段被引入環(huán)境保護(hù)。合同可由政府或民間環(huán)保組織與土地所有者簽署，土地所有者承擔(dān)相關(guān)生態(tài)義務(wù)，政府或民間環(huán)保組織則給予資金或技術(shù)的支持。甚而，若土地所有者確保了其所述土地的生態(tài)價(jià)值或增加了生態(tài)價(jià)值，則被予以合同項(xiàng)目下的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

三、德國(guó)法中的環(huán)境規(guī)制與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

在德國(guó)，自由主義和保守主義的政治思潮并未象美國(guó)一樣甚囂塵上，而是自始至終受到社會(huì)民主主義思潮的批判和修正。在財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的問(wèn)題上，《德國(guó)基本法》并未一味強(qiáng)調(diào)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)個(gè)人自由的保障價(jià)值，而是力圖在其個(gè)人自由保障功能和社會(huì)價(jià)值之間尋求平衡。這種價(jià)值觀集中地體現(xiàn)在《德國(guó)基本法》的第14條和第15條。其中第14條第1款規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)權(quán)及繼承權(quán)應(yīng)予保障，其內(nèi)容和限制由法律規(guī)定之?！钡?5條規(guī)定“土地與地產(chǎn)，天然資源與生產(chǎn)工具，為達(dá)成社會(huì)化之目的，得由法律規(guī)定轉(zhuǎn)移為公有財(cái)產(chǎn)或其他形式之公營(yíng)經(jīng)濟(jì)

……”為了社會(huì)公共利益的目的，不僅財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容應(yīng)由法律規(guī)定并可以進(jìn)行限制，而且可將私有財(cái)產(chǎn)征收為公共財(cái)產(chǎn)。將私有財(cái)產(chǎn)征收轉(zhuǎn)化為公共財(cái)產(chǎn)，適用征收的有關(guān)規(guī)定，要受到《德國(guó)基本法》第14條第2款，第3款的約束，于此本文不作深入展開。于環(huán)境規(guī)制而言，主要問(wèn)題來(lái)自于《德國(guó)基本法》第14條第1款的適用問(wèn)題。

《德國(guó)基本法》第14條第1款后半句規(guī)定“(財(cái)產(chǎn)權(quán))的內(nèi)容和限制由法律規(guī)定之”。即為了維護(hù)社會(huì)公共利益，法律可對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容作出規(guī)定并進(jìn)行限制。在眾多限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的理由中，環(huán)境保護(hù)是其中最重要的理由之一。《德國(guó)基本法》第20a條明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家的目標(biāo)(staatszie])，為環(huán)境規(guī)制立法提供了憲法的依據(jù)。問(wèn)題在于，出于環(huán)境保護(hù)而對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制，并非無(wú)條件地具有合法性。若無(wú)條件地具有合法性，財(cái)產(chǎn)權(quán)便可以“環(huán)境保護(hù)”之名被架空。雖然“環(huán)境保護(hù)”是為了公共利益，但公共利益并不具有壓倒私人利益的絕對(duì)性優(yōu)勢(shì)。因而，為了“環(huán)境保護(hù)”而對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，必須滿足相應(yīng)的條件。首先，與其他所有限制公民基本權(quán)利的立法一樣，環(huán)境規(guī)制須受到憲法限制公民基本權(quán)利的一般條件的約束；其次，在特定情形下，必須向財(cái)產(chǎn)權(quán)利人提供補(bǔ)償。

(一)限制財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一般條件

限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一般條件包括：1.以法律的形式；2.符合比例原則；3.符合平等原則

1.以法律的形式

根據(jù)《德國(guó)基本法》第14條第1款的規(guī)定，財(cái)產(chǎn)權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定和限制得以法律進(jìn)行。此處的法律，包括國(guó)會(huì)立法，行政立法和自治法規(guī)(Sat-zung)。

2.比例原則

比例原則是德國(guó)公法教義學(xué)中發(fā)展起來(lái)的為約束國(guó)家權(quán)力行使而限制基本權(quán)利的一般原則。其內(nèi)涵包括：(1)適當(dāng)性原則(Geeignetheit)其不但要求公權(quán)力措施是服務(wù)于合法的目的，而且要求公權(quán)力措施能夠促進(jìn)合法目的的實(shí)現(xiàn)。(2)必要性原則(Erforderlichkeit)，即最小傷害原則其要求在所有能夠同等程度促進(jìn)合法性目的實(shí)現(xiàn)的手段和措施中，應(yīng)選擇對(duì)公民基本權(quán)限制最小的手段和措施。在此，考察的要點(diǎn)有三：其一，是否存在促進(jìn)此合法性目的實(shí)現(xiàn)的多種手段，如客觀上只有一種選擇，必要性原則即已得到滿足；其二，在存在多種手段的情形下，要考察是否多種手段都可同種程度地促進(jìn)目的的實(shí)現(xiàn)；其三，在能同等程度地促進(jìn)目的實(shí)現(xiàn)的多種手段中，應(yīng)選擇對(duì)公民基本權(quán)限制最小的一種。如雖存在對(duì)公民基本權(quán)限制較小但在促進(jìn)目的實(shí)現(xiàn)的程度較差時(shí)，選擇對(duì)公民基本權(quán)限制較大但能更高程度上促進(jìn)目的實(shí)現(xiàn)的手段并不違反必要性原則；反之，如選擇在較差程度上促進(jìn)合法性目的實(shí)現(xiàn)而對(duì)公民基本權(quán)限制較大的手段，或在同種程度促進(jìn)目的實(shí)現(xiàn)的手段中，選擇對(duì)公民基本權(quán)限制較大的手段，則違反了必要性原則。(3)狹義比例原則，也叫禁止肆意原則(Verhaltnisenaβkeit im engerem Sinne，Proprtionalitat)，它要求所采取的手段對(duì)公民造成的損害與給社會(huì)帶來(lái)的利益之間要具有合理性，即從總體上看，對(duì)公民的損害不得超過(guò)給社會(huì)帶來(lái)的利益。

3.平等原則

平等原則要求限制財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)制立法平等地對(duì)待所有人，即“同等情況同等對(duì)待，不同情況不同對(duì)待”。根據(jù)德國(guó)憲法教義學(xué)的觀點(diǎn)，平等原則的要義在于恣意的禁止，即對(duì)實(shí)質(zhì)上相同的情況恣意地不同等對(duì)待，或?qū)?shí)質(zhì)上不同的情況恣意地同等對(duì)待。區(qū)別對(duì)待如不能從事務(wù)的本質(zhì)(Natur derSache)或其他事實(shí)上具有說(shuō)服力的原因上得到理智的支持，便可判定為恣意。在審查差別對(duì)待是否違反平等原則時(shí)，主要審查以下3點(diǎn)：其一，區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)合憲，如區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)涉及基本法所禁止的內(nèi)容，屬于有違憲疑義的分類，如不能提出能夠經(jīng)受住嚴(yán)格審查的理由，可推定為違反平等原則；其二，區(qū)別對(duì)待的目的

區(qū)別對(duì)待的目的應(yīng)當(dāng)具備合法性；其三，區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)分要實(shí)現(xiàn)的目的之間的關(guān)系是符合的在具體的適用中，這一區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)分要實(shí)現(xiàn)的目的之間的關(guān)系要進(jìn)行類型化的處理，即不同類型的案件對(duì)此一關(guān)系的要求是不同的。

(二)補(bǔ)償義務(wù)

首先，并非所有環(huán)境規(guī)制對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行的限制都要進(jìn)行補(bǔ)償，如果限制是合比例的和可以承受的，則不需要進(jìn)行補(bǔ)償，因?yàn)檫@屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的社會(huì)義務(wù)，但是，如果環(huán)境規(guī)制在特殊情況下對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)制是不可承受的，則需要進(jìn)行補(bǔ)償。問(wèn)題是如何判定一種限制的“可承受性”，這必須在個(gè)案中進(jìn)行具體把握。在司法實(shí)踐中，以下幾條標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為具有很高的參考價(jià)值。

1.“可承受性”，即從財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的忍受限度出發(fā)，從善良風(fēng)俗的角度出發(fā)，看規(guī)制行動(dòng)是否超出了一個(gè)普通的財(cái)產(chǎn)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)承受的限度。

2.規(guī)制對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的影響的強(qiáng)度和范圍以及財(cái)產(chǎn)本身對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的價(jià)值和意義。若財(cái)產(chǎn)本身對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人具有生存保障的意義，因環(huán)保規(guī)制而危及其生存權(quán)，則補(bǔ)償義務(wù)的可能性大。

3.財(cái)產(chǎn)的具體情形和現(xiàn)狀

基于“存續(xù)保障”或“現(xiàn)狀保障”(Bstands-grantie)的意旨，若規(guī)制剝奪了到目前為止的利用方式，應(yīng)考慮補(bǔ)償。另外，屬于財(cái)產(chǎn)具體情形而存在的利用客觀可能性，在補(bǔ)償問(wèn)題上也應(yīng)予以考慮。根據(jù)“存續(xù)保障”或“現(xiàn)狀保障”的原理，國(guó)家的規(guī)制行動(dòng)盡可能維持財(cái)產(chǎn)權(quán)現(xiàn)有的狀態(tài)，避免使財(cái)產(chǎn)權(quán)受到國(guó)家恣意的剝奪或限制外，尚應(yīng)基于所謂“價(jià)值保障”(wertgarantie)的意旨，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪或過(guò)度限制，予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，以填補(bǔ)財(cái)產(chǎn)價(jià)值所受之損失。

4.財(cái)產(chǎn)的社會(huì)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)弱以及平等原則

不同財(cái)產(chǎn)的社會(huì)關(guān)聯(lián)性及對(duì)生態(tài)環(huán)境的意義是不同的。社會(huì)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)度越大的財(cái)產(chǎn)，其所應(yīng)當(dāng)承受的限制性就應(yīng)越大；但是，所有相同情形的財(cái)產(chǎn)所受的限制應(yīng)是相同的。若某些財(cái)產(chǎn)為生態(tài)環(huán)境利用作出了特殊貢獻(xiàn)，則應(yīng)得到補(bǔ)償。

以上為審查補(bǔ)償義務(wù)的一些參考標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)須在具體的情形中進(jìn)行判斷和適用；然而，在德國(guó)公法的教義學(xué)中，金錢的補(bǔ)償義務(wù)并非是規(guī)制立法的首選和消除“不合比例性規(guī)制”的“拯救條款”和“靈丹妙藥”。環(huán)境規(guī)制立法首先應(yīng)通過(guò)現(xiàn)實(shí)的預(yù)防措施來(lái)避免和減少“不合比例性”，如通過(guò)財(cái)產(chǎn)置換，設(shè)置過(guò)渡條款和例外條款等來(lái)減少和避免對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的“不可承受的負(fù)擔(dān)”。只有在這些現(xiàn)實(shí)的預(yù)防措施都已采納還仍不可避免讓財(cái)產(chǎn)權(quán)利人承受“不可承受的負(fù)擔(dān)”或預(yù)防措施不具有可采性時(shí)，金錢補(bǔ)償義務(wù)方可讓不合比例的規(guī)制在法律上符合比例性從而具有合法性。在具體的環(huán)境規(guī)制立法實(shí)踐中，因環(huán)境規(guī)制而要求政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償義務(wù)主要涉及到《水資源法》、《土地保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)法》等。在這些法案中，對(duì)劃入特定保護(hù)區(qū)中財(cái)產(chǎn)利用權(quán)利的限制，造成財(cái)產(chǎn)權(quán)利人不能承受的負(fù)擔(dān)的，有權(quán)向政府要求相應(yīng)的補(bǔ)償。

四、中國(guó)法中的環(huán)境規(guī)制與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

我國(guó)2004年的《憲法修正案》中，明文規(guī)定了“私人財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯”。然而，在中國(guó)背景下，財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和環(huán)境規(guī)制關(guān)系的話語(yǔ)，其含義與西方背景下略有不同。在西方各國(guó)，土地的私人所有體制是造成環(huán)境規(guī)制與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)緊張關(guān)系的最重要根源。而在我國(guó)，土地、森林、水等重要自然資源屬于國(guó)家或集體所有。國(guó)家為了環(huán)境和生態(tài)利益對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，不可能受到來(lái)自私人所有權(quán)者的反對(duì)和壓力，但是，由于我國(guó)存在土地、森林、水等自然資源的集體所有制和土地等自然資源的用益物權(quán)制度，國(guó)家的環(huán)境規(guī)制，有可能會(huì)使集體或個(gè)人承受超過(guò)其忍受限度的負(fù)擔(dān)；因而，財(cái)產(chǎn)權(quán)和環(huán)境規(guī)制，并非天然地處于和諧之中。

另外一個(gè)爭(zhēng)議的話題是對(duì)汽車等環(huán)境污染型消費(fèi)品的環(huán)境規(guī)制。這在西方雖曾一度成為社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。而最終的結(jié)果是財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)論者占了上風(fēng)。我國(guó)由于人口數(shù)量巨大，消費(fèi)型的環(huán)境污染問(wèn)題，如不予以有效規(guī)制，其對(duì)中國(guó)造成的生態(tài)環(huán)境危害，會(huì)數(shù)倍于西方所造成的損害。此是中國(guó)所面臨的新問(wèn)題。

概而言之，中國(guó)背景下的環(huán)境規(guī)制與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，與西方背景下的情形有所不同。但即使如此，西方的有益法律經(jīng)驗(yàn)，仍可資借鑒。下將具體結(jié)合中國(guó)問(wèn)題進(jìn)行闡述。

(一)區(qū)分“環(huán)境負(fù)外部性內(nèi)部化”和“特殊貢獻(xiàn)”兩種不同情形

在環(huán)境規(guī)制中，有兩種類型性質(zhì)絕然不同的規(guī)制。第一種類型的規(guī)制是針對(duì)排放有害物的財(cái)產(chǎn)或產(chǎn)品的規(guī)制。如對(duì)工業(yè)設(shè)施和產(chǎn)品的規(guī)制，對(duì)環(huán)境污染型消費(fèi)品的規(guī)制等。工業(yè)設(shè)施或產(chǎn)品在其生產(chǎn)或消費(fèi)的過(guò)程中，排放出對(duì)生態(tài)環(huán)境有害的物質(zhì)，其對(duì)整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)是一種成本，這種社會(huì)成本應(yīng)當(dāng)由排放者來(lái)承擔(dān)。由于市場(chǎng)不能解決這一問(wèn)題，國(guó)家法律便通過(guò)一系列規(guī)制來(lái)禁止或減少此種對(duì)生態(tài)環(huán)境有害的排放。如設(shè)置許可、限制排放量、對(duì)排放物收費(fèi)或征稅、創(chuàng)立排污交易制度等。這些措施，我們可稱之為“環(huán)境負(fù)外部性內(nèi)部化”的規(guī)制，其在法律上居于“自己責(zé)任”的理念，及任何人不得因自己行為對(duì)他人造成損害，如已造成，應(yīng)當(dāng)對(duì)此損害擔(dān)當(dāng)其責(zé)，承擔(dān)費(fèi)用。因而，屬于此“環(huán)境負(fù)外部性內(nèi)部化”類型的規(guī)制，理所當(dāng)然地不能以財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)之名予以抗辯，補(bǔ)償之說(shuō)更是無(wú)所談起。因財(cái)產(chǎn)權(quán)人之權(quán)利，只應(yīng)限于其財(cái)產(chǎn)所占之三維空間之中，法律斷不能保障其向超出三維空間之外進(jìn)行排放的權(quán)利。對(duì)他人和社會(huì)制造負(fù)外部性的權(quán)利，是斷然不在財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵之中的。而通過(guò)環(huán)境規(guī)制讓其承擔(dān)其造成的社會(huì)成本，與保障財(cái)產(chǎn)權(quán)保障和公民自由的意旨并不違背。

以上“環(huán)境成本內(nèi)部化”的法理，昭然若揭，應(yīng)無(wú)任何疑義。然而，在現(xiàn)實(shí)中，許多“環(huán)境成本內(nèi)部化”的規(guī)制方案，卻被以“損害財(cái)產(chǎn)權(quán)”的名義遭到批評(píng)。以對(duì)私人汽車消費(fèi)的規(guī)制為例，由于目前私人轎車技術(shù)尚未擺脫石化燃料的能源供給模式，其消費(fèi)必然產(chǎn)生一系列的外部性。包括對(duì)地方和地區(qū)的環(huán)境污染，造成全球變暖，造成交通堵塞，使耕地和綠色植被喪失等等。這些問(wèn)題在我國(guó)顯得尤其嚴(yán)峻。通過(guò)一系列的措施使這些外部成本內(nèi)部化，發(fā)展出公共交通為主體的平衡交通方式是我國(guó)的必然選擇。其中，上海的私人轎車額度拍賣制度，其根據(jù)道路供給能力和環(huán)境容量的要求，限制私人轎車的新增數(shù)量，是一個(gè)被實(shí)踐證明的成功制度。然而，這一制度卻被批評(píng)為侵犯了汽車擁有者或潛在擁有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)和通行權(quán)。另外，燃油稅是使轎車使用外部成本內(nèi)部化的另一項(xiàng)重要措施，然而，卻被人批評(píng)為對(duì)汽車擁有者的一項(xiàng)“剝奪”。以上兩例，都是對(duì)環(huán)境規(guī)制與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)關(guān)系的誤讀。

另一種類型的環(huán)境規(guī)制，則是為了整個(gè)區(qū)域或全國(guó)的生態(tài)環(huán)境利益法律對(duì)特定區(qū)域的集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人利用其財(cái)產(chǎn)獲取利益的自由進(jìn)行的限制收益的進(jìn)行限制。涉及對(duì)土地、森林、水等自然資源的開發(fā)利用權(quán)利的限制。對(duì)這些自然資源的利用本身，不像對(duì)汽車的消費(fèi)一樣，會(huì)對(duì)外界排放有害物。然而，由于生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)整體，某些特殊區(qū)域?qū)φw的生態(tài)功能具有至關(guān)重要的意義，所以，國(guó)家和地方便劃出特定區(qū)域，如水土保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、稀有物種棲息地保護(hù)區(qū)等等?！安恍摇北粍澣脒@些保護(hù)區(qū)的自然資源的所有權(quán)人或用益物權(quán)人，不能享受國(guó)家法律所規(guī)定的與其他非屬于此特定區(qū)域的財(cái)產(chǎn)權(quán)人平等的相關(guān)權(quán)利，其要承擔(dān)法律規(guī)定的一系列義務(wù)。這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利人實(shí)際對(duì)環(huán)境保護(hù)作出了“特殊貢獻(xiàn)”，其得到足額經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，應(yīng)在國(guó)家相關(guān)法律中給予保障。

按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古的觀點(diǎn)，外部性使社會(huì)資源達(dá)不到帕累托最優(yōu)態(tài)，因此有必要由政府的規(guī)制行動(dòng)，對(duì)造成正外部性者給予補(bǔ)貼，對(duì)造成負(fù)外部性者進(jìn)行課稅。其完全用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)解決問(wèn)題的思路，未必可全面采納。然而，其對(duì)兩種環(huán)境問(wèn)題的區(qū)分，從法學(xué)角度也可完全采納。上述第一種類型的規(guī)制，屬于對(duì)負(fù)外部性的規(guī)制，而后一類型的規(guī)制，屬于對(duì)正外部性的規(guī)制。

(二)環(huán)境負(fù)外部性內(nèi)部化規(guī)制的合法性問(wèn)題

環(huán)境負(fù)外部性內(nèi)部化的規(guī)制行動(dòng)，其目的在于通過(guò)國(guó)家的規(guī)則行動(dòng)，貫徹通過(guò)市場(chǎng)和私人意思自治不能實(shí)現(xiàn)的自己責(zé)任的原則，因此在法理上具備正當(dāng)性。然而，此目的的正當(dāng)性不能簡(jiǎn)單地成為一切環(huán)境負(fù)外部性內(nèi)部化的規(guī)制行動(dòng)合法性的依據(jù)。作為行政權(quán)力運(yùn)作的規(guī)制行動(dòng)，還必需遵循公權(quán)力運(yùn)作的原則要求。其中最重要的是法律保留原則、比例性原則和平等原則。法律保留原則要求如規(guī)制行動(dòng)限制了財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須要有法律的授權(quán)，此一原則，許多文獻(xiàn)已多有論述，此不贅述。現(xiàn)僅就比例性原則和平等原則，作進(jìn)一步的分析。

發(fā)端于德國(guó)公法的“比例性原則”，被稱為公法的“帝王條款”，其影響已經(jīng)超出了德國(guó)，已被公認(rèn)為“歐盟法的重要原則”，在日本和我國(guó)臺(tái)灣該原則也被引入。在判斷公權(quán)力限制私人權(quán)利的合法性時(shí)，應(yīng)被視為需遵守的基本原則之一。此一觀點(diǎn)，已廣被學(xué)界采納。環(huán)境負(fù)外部性內(nèi)部化的規(guī)制行動(dòng)，理當(dāng)遵循此原則。我國(guó)面臨的生態(tài)和環(huán)境挑戰(zhàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過(guò)任何一個(gè)國(guó)家。只有采取比西方更嚴(yán)厲的規(guī)制措施，方有可能建設(shè)起一個(gè)人與自然和諧相處的美好家園?！坝?jì)劃生育”曾被西方的自由保守主義者橫加指責(zé)，卻被實(shí)踐證明為是符合我國(guó)國(guó)情的一項(xiàng)成功制度。在處理環(huán)境規(guī)制和財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的關(guān)系上，美國(guó)的自由保守主義立場(chǎng)斷不能采納。德國(guó)法試圖有效協(xié)調(diào)好財(cái)產(chǎn)權(quán)的私人利益保障和社會(huì)功能之間的關(guān)系更為可取。在具體的規(guī)制行動(dòng)中，堅(jiān)決地推進(jìn)“環(huán)境成本內(nèi)部化”的規(guī)制行動(dòng)，此乃解決中國(guó)生態(tài)問(wèn)題的要義之一，這是毫無(wú)疑義的，但是，更嚴(yán)格的規(guī)制措施并不等于可以不講原則地規(guī)制。以北京機(jī)動(dòng)車出行限制為例。這一規(guī)制的目的在于解決機(jī)動(dòng)車輛過(guò)多而帶來(lái)的眾多負(fù)外部性，如空氣污染、交通堵塞等，其目的是正當(dāng)?shù)?，但是這一規(guī)制行動(dòng)，卻經(jīng)不住比例性原則的考量。其一，就合目的性而言，比例原則不僅要求目的的合法正當(dāng)性，而且要求采取的措施能夠促進(jìn)目的的實(shí)現(xiàn)。規(guī)制機(jī)動(dòng)車使用的負(fù)外部性，其合法正當(dāng)性自不待言。然而，根據(jù)機(jī)動(dòng)車牌號(hào)的尾數(shù)

來(lái)采取限行措施，是否能夠有效解決機(jī)動(dòng)車過(guò)多使用而帶來(lái)的負(fù)外部性，確實(shí)存在很大疑問(wèn)。要解決好機(jī)動(dòng)車過(guò)多使用帶來(lái)的負(fù)外部性，除嚴(yán)控排放標(biāo)準(zhǔn)外，還要控制機(jī)動(dòng)車使用的總量。根據(jù)機(jī)動(dòng)車牌號(hào)的尾數(shù)來(lái)采取限行措施短期來(lái)看雖然能減少機(jī)動(dòng)車使用的總量。但是，這一政策不但不能遏制人們購(gòu)買和使用機(jī)動(dòng)車的勢(shì)頭，反而會(huì)刺激人們?nèi)ベ?gòu)買更多機(jī)動(dòng)車，以使自己能夠在每天都方便地使用機(jī)動(dòng)車。因而，短期的的規(guī)制效應(yīng)，將會(huì)被機(jī)動(dòng)車數(shù)量的激增所充抵。其二，最小侵害原則要求公權(quán)力機(jī)關(guān)在各種能達(dá)成相同規(guī)制效果的措施中，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)公民權(quán)利損害最小的那種。如上所述，根據(jù)據(jù)機(jī)動(dòng)車牌號(hào)的尾數(shù)來(lái)采取限行措施，盡管看其對(duì)機(jī)動(dòng)車使用外部性有一定規(guī)制效果，但是給機(jī)動(dòng)車所有者帶來(lái)了極大的不方便，因?yàn)闄C(jī)動(dòng)車所有者完全喪失了選擇的自由。如果恰逢限行的那天確實(shí)急需用車，卻是無(wú)論如何也用不了。與之相反，其他的一些措施，如在特定區(qū)域收取擁堵費(fèi)、征收燃油稅等，不但使得機(jī)動(dòng)車所有者并未喪失選擇權(quán)，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，將有效遏制消費(fèi)者購(gòu)車，壓制多購(gòu)車、購(gòu)大排量車的欲望。這不失為更佳的規(guī)制手段。其三，從總體的規(guī)制所達(dá)目的和對(duì)市民的限制所造成的損失看，這一規(guī)制行動(dòng)確實(shí)不符合比例性原則，也不能為市民所預(yù)期。如按此一規(guī)制方法，隨著機(jī)動(dòng)車數(shù)量的增加，未來(lái)限行的天數(shù)只會(huì)越來(lái)越多，因?yàn)橐粋€(gè)簡(jiǎn)單的事實(shí)是，機(jī)動(dòng)車增加的速度，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)道路增加的速度。

平等原則已經(jīng)被我國(guó)憲法所確認(rèn)，根據(jù)《憲法》第33條第2款規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。又根據(jù)《憲法》第5條規(guī)定，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。遵守這一平等原則所有公權(quán)力機(jī)關(guān)行使其權(quán)力的應(yīng)盡義務(wù)。環(huán)境規(guī)制的行動(dòng)也需符合這一原則。這就要求環(huán)境規(guī)制做到相同的同等對(duì)待，不同的不同對(duì)待。如規(guī)制行動(dòng)涉及到區(qū)別對(duì)待，此區(qū)別對(duì)待要具有合理性并與立法目的相一致。北京根據(jù)機(jī)動(dòng)車牌號(hào)的尾數(shù)來(lái)采取限行措施對(duì)公車和私車區(qū)別對(duì)待的措施，從平等原則的角度也值得質(zhì)疑。公車使用者并不理所當(dāng)然的比私車使用者具有優(yōu)先性。警務(wù)車、急救車應(yīng)當(dāng)免受限行措施的規(guī)制，當(dāng)無(wú)疑問(wèn)。而所有公車，甚而公車私用的公車也免除限行措施的規(guī)制，并不具備合理性，因?yàn)椋龠M(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善和交通擁堵的解決，國(guó)家機(jī)關(guān)理應(yīng)作出表率，減少機(jī)動(dòng)車的使用；而不是一方面自己無(wú)限制使用，另一方面限制私人機(jī)動(dòng)車的使用。

(三)正外部性規(guī)制的合法性問(wèn)題

對(duì)財(cái)產(chǎn)使用所產(chǎn)生的負(fù)外部性的規(guī)制，與任何人不得因其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使而損害他人和自己責(zé)任的原則相一致，因而原則上不適用補(bǔ)償原則。但在規(guī)制行動(dòng)已違反了比例原則的情況下，不排除通過(guò)補(bǔ)償使規(guī)制行動(dòng)符合比例原則的要求。而且，對(duì)負(fù)外部性的規(guī)制，原則上不適用現(xiàn)狀保護(hù)原則，只是根據(jù)法治原則的要求，要根據(jù)當(dāng)事人的合理預(yù)期，設(shè)定過(guò)度條款，使當(dāng)事人的信賴?yán)娌皇芩烈鈩儕Z。

與對(duì)財(cái)產(chǎn)負(fù)外部性的規(guī)制不同，對(duì)特定生態(tài)區(qū)域的財(cái)產(chǎn)權(quán)利人課于特殊的義務(wù)原則上應(yīng)當(dāng)給予充分的補(bǔ)償，否則就違反了比例原則和平等原則：因?yàn)閷?duì)特定生態(tài)區(qū)域的財(cái)產(chǎn)權(quán)利人課于特定的義務(wù)，其目的在于促進(jìn)其財(cái)產(chǎn)的正外部性，即要求其財(cái)產(chǎn)的使用能夠?qū)φ麄€(gè)地區(qū)或國(guó)家的生態(tài)環(huán)境改善作出貢獻(xiàn)。任何人對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的利用，雖說(shuō)要按善良風(fēng)俗的原則，在不損害他人利益的前提下利用，但并不承擔(dān)促進(jìn)他人利益或公共利益的法定義務(wù)。如財(cái)產(chǎn)權(quán)利人承擔(dān)了此額外義務(wù)，得到充分補(bǔ)償，確是應(yīng)有之義，除非此額外義務(wù)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的影響甚微。而如果此特殊義務(wù)已非常嚴(yán)重地影響到財(cái)產(chǎn)權(quán)利人對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用，國(guó)家應(yīng)考慮將按征收、收購(gòu)或置換的方法對(duì)此財(cái)產(chǎn)進(jìn)行利用。在此種規(guī)制行動(dòng)中，適用現(xiàn)狀保護(hù)的原則，對(duì)改變此現(xiàn)狀而給財(cái)產(chǎn)權(quán)利人帶來(lái)的利益損失進(jìn)行充分的補(bǔ)償，是此種規(guī)制行動(dòng)獲得合法性的前提條件。

一個(gè)典型的例子是西部退耕還林，退耕還草的規(guī)制行動(dòng)。這一規(guī)制行動(dòng)采納了補(bǔ)償原則，對(duì)被課以特定義務(wù)的西部退耕農(nóng)的利益進(jìn)行了補(bǔ)償，這一規(guī)制行動(dòng)也取得了一定的效果。然而，正如許多文獻(xiàn)指出，國(guó)家對(duì)退耕農(nóng)的補(bǔ)償是不充分的。根據(jù)2003年1月20日施行的《退耕還林條例》，糧食和現(xiàn)金的補(bǔ)助年限，退耕還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助按5年計(jì)算，退耕還生態(tài)林補(bǔ)助按8年計(jì)算。這一規(guī)定明顯違反了充分補(bǔ)償?shù)脑瓌t，因?yàn)橐坏┌迅馗臑樯鷳B(tài)林，意味著退耕農(nóng)已不可能就土地進(jìn)行收益，因?yàn)樯鷳B(tài)林的砍伐是受到嚴(yán)格限制的。對(duì)此種嚴(yán)重地影響到財(cái)產(chǎn)權(quán)利人對(duì)財(cái)產(chǎn)的利用的規(guī)制行動(dòng)，只有征收或購(gòu)買的制度方可實(shí)現(xiàn)充分的補(bǔ)償，僅僅補(bǔ)償8年，明顯違背了充分補(bǔ)償?shù)脑瓌t，是難于調(diào)動(dòng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的積極性的。

五、結(jié)論

中國(guó)所面臨的環(huán)境問(wèn)題，前所未有。一方面，工業(yè)化和全球化使中國(guó)成為“世界工廠”，傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中遇到的工業(yè)污染問(wèn)題，在我國(guó)已更加激烈的方式呈現(xiàn)出來(lái)；另一方面，由于我國(guó)巨大的人口基數(shù)，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家并不引人注目的消費(fèi)性環(huán)境污染問(wèn)題在我國(guó)將會(huì)變得非常棘手。中國(guó)的具體國(guó)情決定了我們應(yīng)采納比西方更嚴(yán)厲、更具有策略性的環(huán)境規(guī)制。在處理環(huán)境規(guī)制與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)的私人利益和社會(huì)功能協(xié)調(diào)的德國(guó)法理念更值得我國(guó)借鑒。在具體的規(guī)制行動(dòng)中，貫徹好比例性原則和平等原則是協(xié)調(diào)環(huán)境規(guī)制和財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)關(guān)系的重要前提。然而，我們需要消除對(duì)比例性原則的誤讀，比例性原則并不簡(jiǎn)單地意味著對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的限制越小越好。限制雖小，如達(dá)不到規(guī)制效果，又有何意義?上海汽車額度拍賣制度，雖對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生了很大的限制，但其有效地規(guī)制了機(jī)動(dòng)車的總量，使上海的環(huán)境質(zhì)量和交通擁堵問(wèn)題得到了有效控制，其并不違背比例性。北京根據(jù)汽車牌號(hào)尾數(shù)來(lái)限行的措施之所以不可取，其最大問(wèn)題在于這一措施從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不能促進(jìn)規(guī)制目的的實(shí)現(xiàn)。

在規(guī)制策略上，一方面，對(duì)環(huán)境負(fù)外部性的規(guī)制決不能手軟，因?yàn)閷?duì)環(huán)境負(fù)外部性的規(guī)制與財(cái)產(chǎn)權(quán)保障在本質(zhì)上并無(wú)沖突；另一方面，應(yīng)解決好正外部性問(wèn)題。對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出特殊貢獻(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利人，必須給予充分補(bǔ)償，在這一方面，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。對(duì)正外部性的補(bǔ)償，是比例原則和平等原則的要求，也是財(cái)產(chǎn)權(quán)保障題中的應(yīng)有之義。

責(zé)任編輯：曹明德